tunisia - Comitato Italiano Città Unite

Circolare n.8
5 giugno 2012
TUNISIA
IL DIBATTITO SUL
DECENTRAMENTO NELLA
TRANSIZIONE
DEMOCRATICA
C.I.C.U.
Comitato Italiano Città Unite
Sezione italiana della Organizzazione
Mondiale Città e Governi Locali Uniti
CGLU
Via La Salle n. 17
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Redazione
Clementina Berro
Gian Paolo Morello
Dal 28 al 30 maggio scorso la FNVT – Federazione Nazionale delle Città
di Tunisia e la CGLU hanno organizzato la Conferenza internazionale dal
titolo:
Il decentramento : uno strumento forte per la
Democrazia e lo sviluppo locale
Nell’introduzione alla conferenza si afferma che
Il tema del decentramento svolge oggi una importanza decisiva poiché i Comuni
tunisini, la cui creazione risale alla seconda metà del 19° secolo, sono rimasti
semplici servizi a disposizione del governo centrale, senza un vero legame con la
società civile. Essi sono anche sprovvisti di competenze chiare e di una reale
autonomia amministrativa e dei mezzi finanziari, umani e tecnici necessari per
assicurare lo sviluppo locale e rispondere ai bisogni della popolazione. Questo
stato li ha indeboliti e infine discreditati agli occhi dei cittadini. Oggi è necessario
affrontare non solo la loro sopravvivenza ma anche di ristabilire la fiducia tra eletti
locali e cittadini.
La situazione é anacronistica poiché il 64% della popolazione vive nelle città e i
Comuni sono incapaci di rispondere ai bisogni dei residenti, con difficoltà a
giustificare il loro ruolo.
La Federazione Nazionale della Città
Tunisine – FNVT (organo di accompagnamento
e di rafforzamento delle competenze degli EELL
tunisini, strumento di supporto alla circolazione
delle esperienze, promotore della solidarietà tra
i comuni e di iniziative di cooperazione
decentrata) ,nella sua veste di porta parola
unificato di tutti i Comuni tunisini, ha colto il
momento storico che vive attualmente il paese
per riprendere con vigore le sue iniziative.
Con
l’iniziativa
della
conferenza
internazionale sul decentramento intende
trasferire alla Assemblea Costituente in questa
fase di concezione e redazione della
Costituzione della 2° Repubblica tunisina i
suggerimenti e le raccomandazioni che vengono
direttamente dai Comuni e Collettività locali.
La FNVT afferma infatti che è oggi
essenziale, per la democrazia tunisina, garantire
che nella nuova Costituzione sia dedicato alle
Collettività locali lo spazio e le norme
necessarie al loro corretto inquadramento.
La FNVT intende contribuire in questo
modo al processo democratico tunisino e, con il
supporto della CGLU e delle associazioni
omologhe
della
rete
internazionale,
è
determinata a riorganizzarsi, adattando il
proprio statuto e dotandosi dei mezzi umani e
finanziari necessari.
Circolare n. 8 -05/06/2012 Tunisia
La spaccatura che si è verificata tra i Comuni e i cittadini ha
infine rafforzato soprattutto l’evasione fiscale. In questa
situazione i cittadini hanno difficoltà ad essere coinvolti nei
progetti locali. In merito alle loro capacità di investimento gli
Enti Locali tunisini si sono sovente trovati di fronte ad un
dilemma costituito da una autorità centrale che richiede
l’attuazione di programmi decisi unilateralmente e dei mezzi
statali molto incerti.
Le loro proprie risorse, meno che
insufficienti, non permettono per il momento di prendere delle
iniziative autonome.
Oggi sembra esistere un consenso sulla necessità di
decentrare la gestione dei servizi di base e di
responsabilizzare di più le Collettività Locali così come esiste
la necessità di attribuire loro risorse finanziarie proprie,
indispensabili costruendo una vera fiscalità locale.
Al fine di pervenire a questo obiettivo di attivazione di una
efficiente politica democratica e di rafforzamento di un
decentramento capace di affrontare i problemi sociali,
economici, culturali e urbani che si presentano, è
indispensabile introdurre nella nuova Costituzione le basi
giuridiche utili e i meccanismi finanziari adeguati e garantire la
partecipazione della società civile.
1
La Conferenza, che si è svolta in gran parte nella sala
consiliare del Municipio di Tunisi, si è articolata in sessioni
plenarie di discussioni aperte e in tre gruppi di lavoro paralleli
sui temi seguenti:
•
•
•
Decentramento e devoluzione : la ricerca di un equilibrio
L’Ente locale, agente di sviluppo
La collettività locale e la società civile : verso un nuovo
contratto sociale
In ogni atelier sono state presentate delle relazioni sulla
situazione attuale, presentate varie posizioni e proposte, é
stato dato spazio all’esposizioni di esperienze e modelli di altri
paesi ed infine si sono sviluppati degli approfonditi dibattiti tra i
partecipanti con l’obiettivo di pervenire alla redazione di
raccomandazioni da presentare ai rappresentati della
Commissione degli Enti Locali e regionali dell’Assemblea
Costituente.
Nella transizione uno dei punti affrontati per la scrittura della
nuova Costituzione è proprio la definizione dell’organizzazione
territoriale dei poteri. Il decentramento, che si potrebbe definire
come “la gestione degli interessi locali da parte di
rappresentanti eletti”, è oggi largamente riconosciuto a livello
internazionale da tutti gli organismi della comunità
internazionale come il sistema di governance più adatto a far
vivere e sviluppare la democrazia rispondendo alle aspirazioni
legittime dei cittadini.
Anche in Tunisia si fa strada questo tipo di approccio e nei
dibattiti delle Commissioni di lavoro che sostengono
l’Assemblea Costituente si sottolineano:
Municipio di Tunisi
La partecipazione
Alla Conferenza hanno partecipato oltre i Sindaci Tunisini e
funzionari municipali, dei membri dell’Assemblea
Costituente, (in particolare della Commissione degli Enti
Locali e Regionali), dei rappresentanti dei Ministeri
competenti (in particolare il Ministero degli Interni ), del
Centro di Formazione e di Appoggio al Decentramento
(CFAD) e degli Istituti Universitari e dei rappresentanti di
associazioni e ONG locali.
Inoltre hanno fornito il loro contributi numerosi partner
stranieri, innanzitutto i rappresentanti della CGLU (tra cui il
Presidente Kadir Topbas sindaco di Istanbul), delle
associazioni aderenti alla CGLU in Francia, Spagna, Italia,
Marocco, Libano, Sud Africa, l’Organizzazione delle Città
Arabe e i responsabili del programma Cities Alliance e di UNHabitat.
Gli aspetti giuridici dell’organizzazione territoriale del
Governo (il sistema degli enti locali, gli statuti costitutivi,
l’autonomia di gestione e la ripartizione delle competenze
e delle responsabilità condivise con lo Stato)
•
L’organizzazione delle risorse finanziarie, umane e
I partecipanti italiani:
materiali degli Enti locali e regionali (condivisione delle
Tania Groppi, Università di Siena
imposte con il governo centrale, fiscalità locale, risorse e
Gian Paolo Morello, C.I.C.U.
patrimoni propri, etc.)
Massimo Toschi, Regione Toscana
•
I progetti di sviluppo e di riequilibrio regionale e il
coinvolgimento della società civile
In Tunisia, benché questi aspetti siano riconosciuti in questa
fase di transizione e presenti nel nuovo progetto di
decentramento, esiste ancora una forte confusione sulle proposte concrete e organiche. In particolare, il dibattito si concentra su:
1. i caratteri dell’autonomia (politica, finanziaria, gestionale)
2. il sistema di finanziamento
3. la preparazione e selezione del personale politico e tecnico
Inoltre, è la stessa vecchia organizzazione territoriale degli enti che viene messa in discussione: i Comuni sono riconosciuti come la
base principale dell’amministrazione locale, ma sui livelli intermedi la discussione è ancora molto aperta, in particolare a causa
delle preoccupazioni legate agli equilibri territoriali.
•
Le conclusioni della Conferenza
Alla chiusura dei lavori i partecipanti riuniti, in plenaria, hanno approvato sei punti principali di raccomandazioni da trasferire alla
Assemblea Costituente, demandandone la stesura dettagliata dei contenuti ad un gruppo di lavoro costituito in seno alla
Federazione Nazionale delle Città Tunisine.
La plenaria si è espressa per una stesura dei testi composta da chiare espressioni dei principi giuridici accompagnati da
indicazioni di immediata attuazione e di processi evolutivi.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Chiara espressione di indirizzi sulla natura dell’organizzazione territoriale delle istituzioni
locali del Governo tunisino e sui processi di decentramento amministrativo e politico;
Definizione dei principi di autonomia politica e finanziaria degli enti locali;
Definizione dei livelli delle autorità locali: Comuni, raggruppamenti intercomunali e
Regioni e le loro interdipendenze;
Principio di rappresentanza elettiva locale e strumenti di partecipazione popolare;
Principio di ripartizione delle competenze tra gli enti locali e regionali ed il governo
centrale e applicazione del principio di sussidiarietà;
Principio di corrispondenza tra competenze, programmi e mezzi finanziari ed umani da
rendere disponibili.
Circolare n. 8 -05/06/2012 Tunisia
2
LA REPUBBLICA TUNISINA
INQUADRAMENTO GENERALE
Collocazione geografica:
La Tunisia è uno stato del Nord Africa che si affaccia sul mar Mediterraneo a nord e
a est, confinante con l’Algeria a ovest e con la Libia a sud e a est.
Estensione territoriale: 163,610 km²
Capitale:
Tunisi (759,000 abitanti, 2009), è il maggiore agglomerato urbano del paese, nonché
centro economico, amministrativo e turistico di rilievo.
Città principali:
Fra le maggiori città della Tunisia si annoverano i centri turistici costieri di
Hammamet, Tabarka e Susa; le città industriali di Sfax e Gabès; la capitale religiosa
di Qayrawan (Kairouan); il centro religioso e culturale di Tozeur; il polo industriale e
porto strategico di Biserta e, infine, Douz, definita "la Porta del Deserto".
Lingue:
La lingua ufficiale è l’arabo, ma sono parlati anche il francese e il berbero. Secondo
le stime dell’Organizzazione internazionale della francofonia, il numero di Tunisini
aventi conoscenza del francese è di circa 6,36 milioni, corrispondenti al 63,6% della
popolazione.
Popolazione:
Stando alle ultime stime, la popolazione tunisina nel luglio 2012 raggiungerà
l’ammontare di 10,732,900 unità.
La popolazione urbana è il 67% del totale della popolazione, mentre quella rurale il restante 33% (2010). La
densità abitativa è di 60,66 ab./km² (2009).
L’aspettativa di vita, secondo le previsioni 2012, è di 75, 24 anni (73,2 anni per gli uomini; 77,42 per le donne).
Il tasso di migrazione è stimato di 1,78 migrante(i) ogni 1.000 abitanti.
I gruppi etnici principali sono gli arabi (98%), gli europei (1%), gli ebrei ed altri (1%).
Religioni:
A prevalere in maniera preponderante è la religione musulmana (98%), cui seguono una minoranza di fede ebraica (1%) ed una
piccola componente di credenti di fede cristiana (1%).
Dati economici:
Valuta: dinaro tunisino
PIL: 101, 7 miliardi di $ (2011).
PIL pro capite: 9,500 $ (2011).
PIL – composizione per settore (2010): Agricoltura: 10,6%, Industria: 34,6%, Servizi: 54,8%.
Il tasso di disoccupazione è del 16% (2011).
La percentuale di popolazione che vive al di sotto della soglia di povertà era nel 2005 del 3,8%.
Contesto politico:
Dopo l’indipendenza dalla Francia (20 marzo 1956), della quale è
stata protettorato dal 1881, la Tunisia è stata proclamata repubblica.
La sua forma di governo di Repubblica presidenziale (Costituzione
del 1° giugno 1959) prevede che il potere esecutivo si concentri nel
Presidente della Repubblica, che lo esercita con l'assistenza di un
Primo ministro e di più ministri, tutti di sua nomina e revoca. Il capo
dello Stato è eletto ogni 5 anni a suffragio universale ed è
rieleggibile senza limiti purché abbia meno di 75 anni. Questi
dispone anche della pubblica amministrazione, incluso delle forze
armate e dell'ordine.
Il potere legislativo è esercitato da un’Assemblea Costituente
unicamerale (217 membri). Questo corpo legislativo ad interim è
stato istituito a seguito della rivoluzione politica del 2010-2011.
Il potere giudiziario spetta alla Corte di Cassazione ed è
indipendente rispetto agli altri poteri.
Le elezioni politiche tenutesi nel dicembre 2011 hanno sancito la designazione di Moncef Marzouki a capo dello Stato e la nomia di
Hamadi Jebali a capo del Governo.
Si è dato quindi il via ad un periodo chiamato di transizione democratica, con scadenza nel 2013, durante il quale l’Assemblea
Costituente deve dotare il paese di una nuova Costituzione.
Circolare n. 8 -05/06/2012 Tunisia
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TAPPE STORICHE FONDAMENTALI
20 MARZO 1956
INDIPENDENZA DALLA FRANCIA
Il Trattato del Bardo è abrogato e la Tunisia è dichiarata indipendente
8 APRILE 1956
NOMINA DI HABIB BOURGUIBA A PRIMO MINISTRO
Il Partito Neo-Destour ottiene il 95% dei voti e Habib Bourguiba(1903-2000) è eletto
3 AGOSTO 1956
ABROGAZIONE DEL DOPPIO REGIME
Il doppio regime (coranico e civile) è abolito nei tribunali; progressivamente avverrà lo stesso nelle
scuole
13 AGOSTO 1956
APPROVAZIONE DEL CODICE DELLO STATUTO PERSONALE (CSP)
Tale codice emancipa le donne (divieto della poligamia, necessità di un'età minima e del reciproco
consenso per il matrimonio, abolizione del dovere di obbedienza della sposa, sostituzione
del divorzio al ripudio, solo maschile). Cinque mesi dopo è vietato l'uso dell'hijab nelle scuole e sette
mesi dopo alle tunisine è pienamente riconosciuto il diritto di voto
25 LUGLIO 1957
PROCLAMAZIONE DELLA REPUBBLICA
1 GIUGNO 1959
ADOZIONE DELLA PRIMA COSTITUZIONE REPUBBLICANA
NOMINA DI HABIB BOURGUIBA A PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
6 FEBBRAIO 1963
INAUGURAZIONE DELLA FASE SOCIALISTA
1 LUGLIO 1965
LEGALIZZAZIONE DELL’ABORTO
APRILE 1981
APERTURA AL PLURALISMO POLITICO
1 OTTOBRE 1987
NOMINA DI ZINE EL-ABIDINE BEN ALI A PRIMO MINISTRO
7 NOVEMBRE 1987
DEPOSIZIONE DI BOURGUIBA
Con un colpo di stato "medico", Ben Ali depone il presidente Bourguiba per senilità
2 APRILE 1989
ELEZIONE DI BEN ALI A PRESIDENTE
Sarà rieletto nel 1994, 1999, 2004 e nel 2009
17 DICEMBRE 2010
RIVOLUZIONE TUNISINA
Fra le motivazioni si annoverano: disoccupazione, inflazione soprattutto per l'aumento del prezzo dei
generi alimentari, corruzione e malgoverno
14 GENNAIO 2011
FUGA DI BEN ALI ALL’ESTERO
24 LUGLIO 2011
ISTITUZIONE DELL’ASSEMBLEA COSTITUENTE E AVVIO DELLA TRANSIZIONE DEMOCRATICA
Circolare n. 8 -05/06/2012 Tunisia
4
ORDINAMENTO AMMINISTRATIVO LOCALE
Introduzione
In Tunisia le istituzioni comunali esistono dalla seconda metà del XIX secolo. La città di Tunisi, il primo Comune tunisino moderno,
fu infatti istituita nel 1858. All’arrivo dei colonizzatori francesi, il paese maghrebino era caratterizzato da un sistema
amministrativo centralizzato e da legami sociali principalmente tradizionali. Al fine di esercitare il proprio controllo sul territorio, i
Francesi decisero di rafforzare il modello amministrativo già fissato dalla monarchia ottomana. Il decentramento fu pertanto
«introdotto solo in modo limitato e discriminatorio».
Il movimento di municipalizzazione iniziò a svilupparsi nel 1884 attraverso la creazione di 6 Comuni aggiuntivi e le municipalità
crebbero numericamente nel corso della prima metà del XX secolo.
Le autorità locali sono menzionate nell'articolo 71 della Costituzione, il quale stabilisce che «i Consigli comunali, i Consigli regionali
e le strutture cui la legge conferisce lo stato di enti locali gestiscano le questioni locali, secondo le condizioni previste dalla legge».
La Costituzione definisce autorità locali i "governatorati e le wilayas a livello regionale e, ad un livello inferiore, i comuni". In termini
giuridici, questa nozione presuppone l'esistenza, sul territorio, di un’autorità che abbia interessi locali meritevoli di tutela, istituita
attraverso la concessione di uno status giuridico e la creazione di una struttura amministrativa. Questi ultimi elementi consentono ai
comuni di agire in modo autonomo e soprattutto il riconoscimento di uno status giuridico porta a considerare le municipalità come
entità legalmente indipendenti dallo Stato.
La struttura territoriale
Governatorato = è la più ampia
suddivisione amministrativa del territorio
Dalla fine della dominazione francese, il decentramento amministrativo in
nazionale, introdotta con decreto il 21
Tunisia è progressivamente e considerevolmente cresciuto (dai 69 Comuni
giugno 1956 e modificata dalla legge del
del 1956, si è raggiunto, dieci anni dopo, il numero di 134).
17 marzo 1969.
Oggi la Tunisia, secondo il vecchio ordinamento che la Costituzione sta
Delegazione = è la divisione territoriale
studiando di modificare, è divisa in 24 governatorati (wilāyāt in arabo,
principale del governatorato, porta il
gouvernorats in francese), che ne costituiscono la divisione amministrativa
nome della sua sede.
primaria. Ciascun governatorato prende il nome dalla sua capitale e la
maggior parte sono stati istituiti nel 1956, l'anno dell'indipendenza tunisina.
Comune = porzione di territorio ben
delimitata, istituita con decreto, regolata
Ogni governatorato è retto da un governatore nominato dal Presidente della
dalla legge municipale e formata da uno o
Repubblica, a loro volta suddivisi in un totale di 264 delegazioni
più settori urbani.
(mutamadiyat, rette da un delegato) per un totale di 264 comuni o
municipalità (shaykhats, retti da un presidente). La più piccola divisione
amministrativa tunisina è il settore, o imāda (presieduta da degli ʿomda); in
totale vi erano 2,073 imādāt.
Settore = è la più piccola suddivisione
amministrativa; può essere urbana o
rurale ed è retta da un Omda.
Ogni wilaya è una struttura di decentramento amministrativo e, al contempo,
un’autorità locale. I governatorati dispongono di due persone giuridiche: il
governatore, che è il principale amministratore regionale e detiene i poteri
decentrati del governatorato, e il Consiglio regionale, che costituisce l’autorità
locale decentrata. Rientra nelle competenze dei governatorati intervenire nelle
aree che non sono parte delle municipalità, rette da 165 Consigli rurali che
esercitano i loro diritti attraverso i Consigli regionali (rappresentanza, budget).
L’articolo 1 della Legge Organica comunale N° 33 del 14 Maggio 1975 definisce il
Comune una collettività locale dotata di personalità civile e di autonomia
finanziaria, incaricata della gestione degli interessi comunali. Il Comune, l’autorità
locale decentrata più antica, è retto da un Consiglio municipale eletto a suffragio
universale ogni cinque anni. Le elezioni sono strutturate e multipartitiche e la
Legge Organica N° 90-48 del 4 Maggio 1990 ha introdotto per la prima volta in
Tunisia il metodo elettorale misto (un voto per lista ad ogni scrutinio basato sulla
rappresentanza proporzionale con preferenza data alla lista che ha ottenuto il
maggior numero di voti).
Il Sindaco presiede sia l’assemblea deliberativa sia il corpo esecutivo ed è eletto
a maggioranza assoluta, con votazione segreta, all’interno del Consiglio
municipale. La capitale non adotta un sistema particolare, ma il Sindaco è
nominato con decreto dai membri del Consiglio comunale, in deroga alla
normativa generale applicabile a tutte le altre municipalità.
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5
Governatorato
Tunis
Ariana
Manouba
Ben Arous
Nabeul
Zaghouan
Bizerte
Béja
Jendouba
Le Kef
Siliana
Kairouan
Kasserine
Sidi Bouzid
Sousse
Monastir
Mahdia
Sfax
Gafsa
Tozeur
Kébili
Gabès
Médenine
Tataouine
Total
Numero dei
Comuni
1990
2009
6
8
11
6
9
8
11
23
24
5
6
13
13
7
8
8
8
12
12
10
10
12
12
10
10
9
10
14
16
31
31
14
14
14
16
8
8
5
5
5
5
9
10
7
7
5
5
246
264
Numero dei Settori
1990
121
67
46
90
42
85
95
85
81
79
110
93
105
95
70
94
119
68
34
33
68
87
54
1821
2009
161
48
47
75
99
48
102
101
95
87
86
114
106
113
104
77
99
126
76
36
42
73
94
64
2073
Numero delle
Delegazioni
1990
2009
14
21
8
7
8
7
12
15
16
5
6
12
14
8
9
6
9
10
11
9
11
11
11
12
13
11
12
14
16
13
13
10
11
13
16
10
11
5
5
4
6
9
10
8
9
6
7
220
264
(La tabella è tratta dal sito del governo tunisino)
Tra il 1990 e il 2009 il numero dei comuni e dei
rispettivi settori e delegazioni è cresciuto in
particolare nelle regioni dove si è verificata la
maggiore concentrazione della popolazione e il
maggior sviluppo economico.
Squilibri territoriali
Numerose sono le differenze economiche che persistono tra i
24 governatorati, concernenti il PIL, il tasso di disoccupazione
e di investimenti, nonché il tasso di migrazione.
Gli squilibri regionali del paese si sono accentuati, creando di
fatto due Tunisie:
•
quella delle regioni costiere con un indice di povertà
inferiore al 30% ma con situazioni anche inferiori al
15%
•
quella delle regioni dell’interno con indici di povertà
anche superiori al 40%
(fonte Hafedh Zaafrane)
Circolare n. 8 -05/06/2012 Tunisia
6
La relazione tra le autorità centrali e quelle locali
Il governatore, nominato dal Presidente della
Repubblica, afferisce al Ministero dell’Interno. Questi
è sia il rappresentante dello Stato all’interno del
governatorato, sia il presidente del Consiglio
regionale. In qualità di agente statale, il governatore
è "l’amministratore fiduciario dell'autorità statale e il
rappresentante del governo all'interno del suo
governatorato" e, al contempo, coordina i servizi
decentrati. Il governatore detiene l’amministrazione
fiduciaria delle autorità locali e loro competenze,
nonché in materia di servizi decentrati estesi.
I Comuni sono sottoposti ad un regime di
amministrazione
fiduciaria
a
due
livelli,
amministrativo
e
finanziario.
Le
funzioni
amministrative, di competenza dello Stato, sono
state decentrate a partire dalla fine degli anni Ottanta e il controllo sulle decisioni a livello comunale è stato in gran
parte trasferito ai governatori.
L’istituzione di nuove municipalità è stabilita con decreto, su proposta del Ministero dell'Interno e in seguito a
consultazioni con i Ministeri delle Finanze e delle Infrastrutture.
L'autonomia dei Comuni tunisini è quindi limitata dall’amministrazione fiduciaria per quanto concerne sia i loro organi
sia le loro azioni.
I comuni possono essere parte di organizzazioni intercomunali, benché l'unico esempio sia rappresentato dal distretto
di Tunisi, creato nel 1972, diventato l'Agence Urbaine du Grand Tunis sotto la Legge N° 95-108 del 25
dicembre 1995.
Le Finanze locali
L'instabilità delle finanze locali ha portato ad un tentativo di riforma delle questioni di fiscalità locale da parte dei poteri
pubblici, soprattutto negli anni 1975 e 1997. Tali riforme prevedevano l’introduzione di nuovi oneri e tasse, in vista di
una ristrutturazione dell'imposta fondiaria o di un aumento delle tariffe versate dai cittadini.
Nove anni dopo l’introduzione del nuovo codice sulle questioni fiscali locali, i risultati appaiono deludenti e la fragile
natura delle finanze rimane un problema per la maggioranza dei Comuni tunisini.
La riforma delle finanze locali, iniziata con la promulgazione della Legge Organica sui Bilanci degli enti locali (Legge
N° 75-35 del 14 Maggio 1975), cui ha fatto seguito l'adozione della legge N° 97-11 del 3 febbraio 1997, ha condotto
alla promulgazione del codice sulle questioni fiscali locali. Questa legge, inoltre, è stata modificata in numerose
occasioni - in particolare dalla legge n. 2002-76 del 23 luglio 2002, in merito alle misure di attuazione volte ad
alleggerire snellire l’onere fiscale e a migliorare le risorse delle autorità locali. Questi tentativi rientrano nel processo
mirante a ridurre il coinvolgimento dello Stato nelle questioni finanziarie locali, ma costituiscono anche un importante
strumento per determinare un incremento delle risorse autonome a disposizione delle autorità locali, nonché per
ottimizzare la gestione locale dei fondi. Tuttavia, il conseguimento di questi obiettivi rimane lontano, considerato che le
finanze locali sono “affette” da vulnerabilità e disuguaglianza.
La vulnerabilità
Le difficoltà incontrate dalle autorità locali tunisine sono dovute sia alla mancanza di potere finanziario da parte delle
assemblee locali, sia alla scarsità delle risorse economiche locali. In riferimento alla prima problematica, i poteri di
bilancio dei Consigli comunali sono stati ridimensionati al punto di privare tali enti di qualsiasi potere finanziario. La
graduale perdita di potere finanziario degli enti locali è invece causata sia dall’assenza di professionalità da parte dei
rappresentanti eletti a livello locale, sia dalla progressiva presidenzializzazione dell’amministrazione comunale,
avvenuta a partire dalla modifica attuata nel 1985, cui si aggiunge l’amministrazione fiduciaria dello Stato in questo
ambito.
In realtà, il ruolo dell’assemblea locale riguardo allo sviluppo del bilancio locale prevede votazioni sui progetti
predisposti dal Segretario generale del Comune e esaminati dall'ufficio di presidenza comunale. Tuttavia, questo voto
non ha nessuna rilevanza per il bilancio preventivo, in quanto l'articolo 12 della legge citata stabilisce che il presente
documento entri in vigore solamente una volta approvato dall’autorità fiduciaria.
Circolare n. 8 -05/06/2012 Tunisia
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Il carattere residuale del controllo locale
Le autorità locali non godono di nessun strumento
fiscale autonomo, infatti la fiscalità è di esclusiva
competenza statale.
Il nuovo codice sulle questioni di fiscalità locale,
adottato nel 1997, mirava ad unificare le entrate
fiscali locali e a renderle più redditizie. Tuttavia,
non è avvenuto nessun cambiamento
sulla
strutturazione di questi problemi fiscalità locale. Le
entrate fiscali locali continuano a provenire da due
tipi di imposte: le imposte sui terreni edificati e non
edificati, e le imposte sulle attività, in particolare la
tassa sulle aziende industriali, commerciale o
professionali (tassa TCL) e la tassa di soggiorno.
Queste tasse costituiscono gran parte delle risorse
autonome delle autorità locali. Il valore di base di
tali imposte è fissato dal potere legislativo, che ne
regola anche il tasso. La TCL, per esempio, è
calcolata ad un tasso del 2% del fatturato, con un
limite di 60 mila dinari, in modo da non penalizzare le imprese che già corrispondono la tassa statale sulle imprese.
Il basso livello di autonomia finanziaria
Nonostante gli sviluppi avvenuti, le risorse finanziarie autonome a disposizione delle autorità locali restano
modeste. Nel 2004, queste risorse hanno raggiunto il 74% del totale delle risorse correnti delle municipalità. Nello
stesso anno il bilancio fiscale ammontava al 55% del totale delle risorse autonome e queste ultime, per ogni autorità
locale, rappresentavano appena il 2,5% delle entrate ordinarie dello Stato. Le autorità locali rimangono in gran parte
dipendenti dall’aiuto statale. Sempre nel 2004, l'aiuto finanziario dello Stato ha rappresentato il 52% delle risorse
municipali. Metà di queste risorse è trasferita dal fondo comune per gli enti locali in forma di quote per interventi e,
qualora necessario, in forma di quote di investimento. L'altra metà proviene dal prestito e fondo di sostegno per le
autorità locali, che ha il monopolio di prestasoldi per le autorità locali. Questi due organi consentono allo Stato di
essere coinvolto nel processo decisionale locale e, al contempo, di imporre le proprie preferenze economiche e
finanziarie ai comuni.
Il basso ammontare di risorse autonome delle autorità locali è strutturale alle stesse questioni di fiscalità locale. Le
tasse locali, ed in particolare le imposte fondiarie, sono antieconomiche per natura. Il loro livello di redditività dipende
dai tributi volontariamente versati dai contribuenti rispetto all'importo dovuto. Tuttavia, la mancanza di senso civico da
parte dei contribuenti, che considerano la tassa una semplice espoliazione, cui si aggiunge la carenza di risorse
materiali e umane a disposizione degli enti locali, hanno portato ad una modesta percentuale di entrate per le tasse
locali. Inoltre, è importante notare che solo 35 dei 264 comuni tunisini dispongono di redditi finanziari autonomi.
Le responsabilità e i poteri locali
In qualità di agente dello Stato, il governatore è "un fiduciario dell'autorità statale e il rappresentante del governo
all'interno del suo governatorato", nonché il coordinatore dei servizi decentrati. La Legge Organica del 4 febbraio 1989
e il Decreto del 24 marzo dello stesso anno rafforzarono le responsabilità dei governatori. La recente modifica della
Legge Organica Municipale mediante la Legge Organica del 18 luglio 2006 ha agito in egual maniera.
Il Consiglio comunale imposta la programmazione dei servizi, in linea con le risorse municipali. Questi è consultato in
anticipo in merito ad ogni progetto attuato dallo Stato o da qualsiasi altra autorità pubblica all’interno del suo territorio.
L'articolo 1 della legge N° 75-33 del 14 maggio 1975, che ha portato alla Legge Organica comunale emendata,
stabilisce che le municipalità siano "responsabili della gestione comunale". Tuttavia, questa nozione è piuttosto
ambigua. La legge, infatti, in particolare agli articoli 36, 42 e 55, conferisce ai comuni determinate responsabilità e
determinati poteri, concernenti soprattutto lo sviluppo sociale, economico e culturale nelle aree circostanti, nonché la
programmazione dei servizi, etc. Oltre a questi, altre responsabilità e poteri sono attribuiti alle municipalità. I Comuni,
infatti, hanno la facoltà di partecipare alla fornitura e gestione non solo dei servizi pubblici essenziali e obbligatori,
stabiliti dal potere legislativo, ma anche di altri servizi pubblici. L’articolo 42 della legge stabilisce che le municipalità
possano essere coinvolte direttamente o partecipino finanziariamente ad imprese commerciali o industriali, in qualità
di servizio pubblico e a tutela dell’interesse locale.
È importante notare, tuttavia, che la nozione di interesse locale non è esclusiva. Questo concetto non chiaro, è
relativo, residuale e, inoltre, dipende dalla volontà delle autorità centrali. Ad esempio, il decentramento nell’ambito
dello sviluppo e delle procedure di approvazione degli Schemi di Pianificazione Urbana (PAU) all'interno del comune è
stato presentato come il rilevante contributo del codice di pianificazione nazionale e di sviluppo urbano del
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1994. Questa mossa è stata nuovamente messa in discussione dalla Legge del 4 agosto 2005, che ha attribuito
l'approvazione dei PAU al Capo dello Stato mediante decreto, riaffermando la tendenza centralista.
Inoltre, è bene notare come la fragilità dei compiti assegnati ai comuni sia stata esacerbata dalla concorrenza di alcuni
operatori pubblici e di alcune imprese. Infatti, l’istruzione come servizio pubblico è gestita dal Ministero Nazionale
dell'Educazione a partire dal livello scolastico primario. Questo è anche il caso della sanità pubblica. Del monopolio
della distribuzione dell'acqua beneficiano anche il National Water Exploitation e la Distribution Company (SONEDE,
una società pubblica nazionale), mentre il drenaggio è stato assegnato ad un’altra società pubblica, il National
Drainage Bureau. Anche i trasporti pubblici sono gestiti da aziende pubbliche collegate al Ministero dei Trasporti.
In questo modo, i comuni sono esclusi dalla fornitura e gestione di molti servizi urbani e, di conseguenza, le
responsabilità municipali appaiono inconsistenti. Tale situazione che interessa le autorità locali tunisine, è spiegabile,
oltre che dalla cultura della centralizzazione, storicamente radicata all’interno del sistema amministrativo tunisino,
dalla vulnerabilità finanziaria e dalla mancanza di risorse umane caratterizzanti tali enti. Queste stesse ragioni
spiegano come, nonostante la loro natura residua, la maggioranza delle responsabilità assegnate ai Comuni siano
rimaste abbastanza inefficaci e come i risultati conseguiti siano insufficienti. Infatti, per quanto riguarda la gestione
urbana, sono i Consigli comunali a sviluppare i Sistemi di Pianificazione Urbana, soprattutto in collaborazione con i
servizi decentrati dello Stato.
A seguito di un'inchiesta pubblica, nella quale è emerso come la trasparenza e la partecipazione siano deboli, il
progetto PAU è stato votato dal Consiglio comunale, prima di essere approvato con decreto nell’estate del 2005.
Inoltre, il Consiglio comunale esercita un ruolo consultivo negli ambiti di decisione degli interventi di gestione delle
frontiere e nel dibattito inerente ai piani di sviluppo dettagliati. Al Sindaco spettano anche la responsabilità e il potere
di concedere autorizzazioni nei casi di divisione dei terreni, costruzione o demolizione di edifici. Tuttavia, la questione
della “urbanizzazione incontrollata” costituisce un problema di rilievo in Tunisia.
La gestione del personale a livello locale
Le autorità locali sono interessate dalla mancanza di risorse umane e al loro interno è presente una enorme
discrepanza fra i tecnici che si occupano di pianificazione e gli addetti alle funzioni esecutive. Il totale dei dipendenti
regionali e locali rappresenta appena il 10% del totale degli occupati pubblici. La distribuzione delle categorie di
lavoratori a livello regionale mostra la prevalenza di personale con qualifiche amministrative di base (oltre il 50%)
rispetto ai tecnici o agli specialisti (2%), mentre i lavoratori manuali ammontano al 45% del totale degli addetti.
La struttura del personale comunale è caratterizzata da
una preponderanza complessiva di non qualificati (circa
l’80%, gli specialisti e i funzionari tecnici raggiungono solo il
10%). Il 68% dei dipendenti comunali è in possesso di un
titolo di istruzione primaria, il 25% di questi ha un titolo di
istruzione secondaria e solo il 7% vanta qualifiche
equivalenti o superiori al diploma.
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Conclusioni
Attualmente il concetto di "decentramento" è utilizzato in Tunisia per indicare qualsiasi attività, di diversa natura,
relativa al decentramento amministrativo, politico ed economico.
Tuttavia, la portata reale del decentramento all’interno del paese non sembra oltrepassare il livello delle dichiarazioni
formali e sistematiche rilasciate dalle autorità politiche in occasione dei discorsi pubblici. Infatti, sul piano normativo, la
nozione di libera amministrazione locale non è per ora menzionata nei piani legislativi e costituzionali.
Per questo motivo la FNVT sta conducendo una forte azione di lobby per modificare su questo punto le posizioni dei
vari partiti.
Il rischio infatti è quello presente in situazioni come quella del Libano, dove esiste da molti anni una vero distacco tra
le posizioni politiche degli eletti locali e quella dei deputati eletti nell’Assemblea nazionale, interessati di più al
rafforzamento e controllo delle imprese nazionali dei servizi pubblici (centralizzazione delle politiche sui servizi) e a
consolidare il rapporto con i bacini elettori di provenienza attraverso clientele dirette e poco trasparenti.
Va anche detto che sul piano storico e sociologico, il concetto di decentramento è fortemente legata al passato
coloniale o comunque ai modelli dei paesi europei e non si configura come il risultato di un’idea che si è evoluta dal
basso o di un processo endogeno. Il decentramento è stato visto dai Tunisini come un modello importato dai
colonizzatori e poi successivamente praticato dalla struttura presidenzial-didattoriale del governo centrale per
controllare in maniera più efficace il territorio.
Pertanto, questo modello, la cui istituzione è stata condotta in maniera più o meno autoritaria, non partecipativa e in
assenza di pluralismo, ha incontrato numerose resistenze. Da questi fattori deriva la fragilità del modello
amministrativo, soprattutto in termini di sviluppo di una cultura di governance e di potere locale. A tutto ciò, si
aggiungono, inoltre, i problemi concernenti l’introduzione del processo elettorale come legittimo criterio di
reclutamento e fonte di autorità per le strutture locali a livello giuridico.
Ne deriva che il tema del decentramento, accanto ai temi dell’efficienza tecnica e amministrativa, deve guadagnarsi
un riconoscimento popolare, collegandosi direttamente ad una profonda e innovativa legge elettorale, attraverso la
quale garantire una vera vicinanza degli eletti ai cittadini e al loro territorio, diventando dei veri “difensori” delle istanze
locali nei riguardi del potere centrale.
Per fare ciò la nuova Costituzione deve affrontare con chiarezza il tema dell’autonomia politica e amministrativa locale
come quello della condivisione e della equa ripartizione delle risorse con il Governo centrale.
Fonti:
Documenti e interventi presentati alla Conferenza internazionale “Il decentramento: uno strumento forte per la Democrazia e
lo sviluppo locale”, Tunisi, 28-30 maggio 2012. Citiamo in particolare gli interventi di:
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Imed Hammani, Presidente della Commissione delle Collettività pubbliche Regionali e Locali in seno alla Assemblea
Costituente
Maktar Hammani, Direttore Generale del Centro di Formazione e di Supporto al Decentramento (CFAD)
Ahmed Chaker, Giurista, Associazione Tunisina di Studi e Ricerche sulla Democrazia e sugli Affari Locali
Hedi Zakhama, Direttore Generale delle Collettività Pubbliche Locali del Ministero degli Interni
Hafedh Ben Salah e Kamel Ben Massoud, Docenti alla Facoltà di Diritto e di Scienze Politiche dell’Università di Tunisi
Nejib Abdelmoula, Presidente della Delegazione Speciale della Città di Sfax
Neji Baccouche, Docente alla Facoltà di Diritto di Sfax
Abdelkarim Boussamma, Direttore degli Affari Finanziari al Comune di Tunisi
Sami Mekki, Direttore degli Studi e di Legislazione fiscale, Ministero delle Finanze
Rchid Touzi, Direttore Generale, Unità Finanze Locali, Ministero delle Finanze
Kamilia Hmila, Responsabile delle Finanze, Comune di Sousse
UCLG Gold, Decentralization and Local Governments in the World Country Profiles, 2008
Sito ufficiale del Governo Tunisino (www.pm.gov.tn)
CIA World Factbook
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