2011_12_Nws_i - Corte di Cassazione

RETE DEI PRESIDENTI DELLE CORTI SUPREME
DELL’UNIONE EUROPEA
Bollettino n. 19
Dicembre 2011
Editoriale del Presidente Baka
Colgo l'occasione della pubblicazione dell'ultimo numero del bollettino del 2011 per esprimere
quanto abbia apprezzato la nostra collaborazione nel periodo in cui sono stato Membro della Rete
e quanto sia stato onorato del vostro sostegno per l’elezione che ha portato alla mia nomina a
Presidente della Rete avvenuta nel corso dell'ultima Assemblea Generale tenutasi a Sofia il 13
ottobre 2011. Tuttavia, come saprete, il 28 novembre 2011 il parlamento ungherese ha adottato una
nuova legge sull'organizzazione e l'amministrazione degli uffici giudiziari. Una delle disposizioni
transitorie stabilisce che “il mandato del Presidente della Corte Suprema e del Presidente del
Consiglio Nazionale della Giustizia (…) terminerà con l'entrata in vigore della nuova
Costituzione”, la cui data sarà il 1° gennaio 2012.
Sarò, dunque, dimesso dalle funzioni di Presidente tre anni e mezzo prima della scadenza naturale
del mio mandato. Di conseguenza anche la mia partecipazione nella Rete terminerà in quella data.
Conformemente al nostro Statuto e alla tradizione secondo la quale il Presidente uscente propone il
nome del prossimo Presidente, ho il piacere di rilevare che il Consiglio di amministrazione ha
accettato di proporre ai Membri della Rete il Presidente dell’ Hoge Raad dei Paesi Bassi, Geert
Corstens, attualmente Vice-Presidente e tesoriere della Rete, per svolgere le funzioni di Presidente
della Rete a far data dal 1° gennaio 2012. Auguro a lui ed alla Rete miglior successo nelle future
attività.
La gestione economica delle Corti Supreme (Sintesi)1
Sofia 13 ottobre 2011
Il Presidente della Corte Suprema francese, Vincent Lamanda, ha presentato nel corso della
Conferenza che si è tenuta a Sofia il 13 ottobre 2011, il seguente rapporto generale:
L'Unione Europea sta attraversando una grave crisi economica. In un clima caratterizzato dalla
paura della recessione ed alimentato dalla minaccia che la “crisi del debito” fa pesare sull'avvenire
1
Redatta dal dott. Elci Buat-Ménard, assistente giuridico alla Corte di Cassazione ed incaricato presso la Prima
Presidenza della Corte Suprema francese della gestione della contabilità e dell'informatica.
1
della zona euro, il dibattito politico si tinge dei colori sobri dell'austerità e del rigore. Stanca del
temporeggiare di tanti Stati, la realtà economica ci chiede un ritorno ad un equilibrio di bilancio
troppo a lungo rinviato sine die.
Sotto la pressione della congiuntura economica, la parola chiave è ora diventata riduzione della
spesa pubblica. In questo contesto, è apparso opportuno riesaminare la questione del finanziamento
dell'attività delle Corti Supreme dell'Unione Europea al fine di approfondire il rapporto che era stato
dedicato a questo tema nel 2006 dal Presidente Lech Gardocki, con un'attenzione particolare verso
l'impatto dell'attuale situazione economica sui fondi delle Corti Supreme della Rete.
La netta maggioranza delle Corti Supreme ha risposto al questionario 2 .
La sintesi delle loro risposte si sviluppa intorno a tre aree principali ed affronta dapprima le risorse
economiche delle Corti Supreme (I) e le modalità di gestione dei fondi (II), per poi considerare
l'incidenza dei bilanci sull'attuale congiuntura economica europea.
I. - Le risorse budgetarie delle Corti Supreme dell'Unione Europea.
Prima di vedere come le Corti Supreme utilizzano le loro risorse (C) è opportuno considerare la
provenienza di quest’ultime. Tutte le Corti sono finanziate da fondi pubblici provenienti dal
bilancio dello Stato (A), ma alcune di esse presentano la particolarità di poter beneficiare di altre
categorie di risorse (B).
A. - Il necessario finanziamento pubblico delle Corti Supreme.
L'autonomia finanziaria di una Corte Suprema appare naturalmente una delle condizioni principali
per la sua indipendenza istituzionale. Per questo motivo lo stanziamento globale del bilancio delle
Corti, preso dal bilancio dello Stato, che permetta di provvedere alle loro spese, può essere visto
come un parametro di base, con riguardo al principio democratico della separazione dei poteri. Tale
parametro appare adottato da tutti gli Stati Membri dell’Unione, benché altri progressi possano
essere realizzati per giungere ad una piena autonomia finanziaria di tutte le Corti Supreme europee 3 .
Chiaramente, ci sono delle Corti Supreme che non dispongono di risorse proprie. In tali casi non si
può parlare di autonomia finanziaria, in quanto la Corte non può decidere dei fondi destinati al suo
2
Le risposte delle seguenti Corti Supreme sono state utilizzate per questa sintesi: Austria, Belgio, Cipro, Croazia,
Repubblica Ceca, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Ungheria, Irlanda, Italia, Lettonia, Lituania,
Lussemburgo, Paesi Bassi, Norvegia, Polonia, Portogallo, Romania, Spagna, Slovacchia, Slovenia e Regno-Unito.
Poiché le informazioni fornite dalla Bulgaria non si riferivano al questionario inviato, non è stato possibile utilizzarle.
3
Per ulteriori informazioni sull'argomento, si rimanda al rapporto del Presidente Lech Gardochi redatto in occasione del
Secondo Colloquio dei Presidenti delle Corti Supreme dell'Unione Europea che si è tenuto in Varsavia il 12 giugno
2006, dedicato al finanziamento delle Corti Supreme dell'Unione Europea. In esso si affermava, tra l'altro, che “alla luce
delle risposte ricevute, le Corti Supreme di Bulgaria, Cipro, Estonia, Francia, Ungheria, Irlanda, Lettonia, Polonia,
Portogallo, Romania, Slovacchia e Slovenia sono finanziariamente autonome. Invece le Corti Supreme di Austria,
Belgio, Repubblica Ceca, Finlandia, Germania, Grecia, Italia, Lussemburgo, Malta, Scozia e Spagna non godono di
autonomia finanziaria. […]. Le risposte delle Corti Supreme della Danimarca, dei Paesi Bassi, della Norvegia e della
Svezia sono meno precise (mancanza di autonomia “completa”, ma anche “un certo grado”di autonomia)”.
2
funzionamento. La situazione è meno problematica quando l’assenza di fondi propri è limitata a
determinati settori. Per esempio, in Francia ed in Slovenia alcuni investimenti immobiliari sono
gestiti dal Ministero della giustizia (spese superiori a 60.000 euro per la Corte di Cassazione
francese; costruzione di nuovi edifici per la Corte Suprema della Slovenia) ed anche in Lituania
(dove alcuni investimenti sono di competenza dal Ministero della giustizia). La situazione è più
preoccupante quando la gestione del bilancio sfugge completamente, o quasi, alla Corte Suprema.
E’ una situazione che riguarda almeno tre paesi: la Corte di Cassazione belga vede la sua autonomia
finanziaria limitata alle spese minute e alle spese di rappresentanza; la Corte Suprema del Gran
Ducato di Lussemburgo non ha un proprio bilancio; la gestione finanziaria della Corte Suprema
spagnola è affidata principalmente al Ministero della giustizia.
Benché non dispongano di risorse proprie, la situazione delle Corti Supreme di Danimarca,
dell’Irlanda e della Norvegia è intermedia in quanto la gestione è di competenza di un’autorità
giudiziaria indipendente, appartenente al potere esecutivo: (la Direzione dei servizi giudiziari in
Danimarca, o Danish Court Administration; il Servizio degli uffici giudiziari in Irlanda o Courts
Service e la Direzione nazionale delle giurisdizioni in Norvegia o National Courts Administration).
Il livello di autonomia finanziaria di una Corte Suprema può essere valutato considerando le
modalità teoriche e pratiche del processo che porta a determinare lo stanziamento globale ed in
particolare la possibilità della Corte di essere parte attiva, ad esempio, nella preparazione e nel
sostegno di un progetto di assegnazione di fondi, messa in relazione con il potere decisionale.
Essendo questo aspetto uno dei temi centrali affrontati dal Presidente Lech Gardocki nel rapporto
su citato (nota 1), si rinvia ad esso per un'analisi più dettagliata.
B. - Le risorse delle Corti Supreme diverse dai fondi pubblici.
Poiché l’ammontare dei fondi pubblici assegnati ad una Corte determina la sua autonomia
finanziaria, potrebbe essere utile, quando è offerta questa possibilità, incrementare i fondi di cui
essa dispone tramite entrate proprie.
La maggior parte delle Corti Supreme non utilizza fondi che non siano dotazione annuale stanziata
a loro favore nel bilancio dello Stato. Alcune Corti (ad esempio quelle del Belgio e della Romania)
specificano che questo è loro espressamente vietato. Se autorizzate, queste risorse, che sono distinte
dai fondi pubblici, possono essere assegnate a titolo gratuito, per mezzo di donazioni, o a titolo
oneroso, come pagamento per una prestazione.
La prima categoria può prender forma di donazioni di beni materiali. Per esempio, la Corte
Suprema tedesca riceve donazioni di libri da parte di case editrici o da autori (311.600 euro nel
2010), in applicazione di un regolamento amministrativo sul finanziamento privato dell’attività
federale (il Direttore della Biblioteca della Corte può accettare donazioni fino ad un valore
3
massimo di 5.000 euro, ed ha bisogno di un'autorizzazione del Ministero della giustizia se la
donazione supera questa cifra).
Detta categoria può anche prendere la forma di donazioni monetarie. Queste provengono in alcuni
casi da enti di beneficenza (è così in Danimarca, a condizione che la donazione non comprometta
l'autonomia della Corte rispetto ad interessi politici, economici o finanziari). Potrebbe anche
trattarsi di fondi provenienti dall’estero ricevuti nel quadro della partecipazione a progetti
internazionali (è il caso delle Corti della Lettonia e della Slovenia. Quest’ultima ha precisato di
aver beneficiato di fondi provenienti dalla Norvegia, dalla Banca Mondiale e da progetti europei).
In Spagna, le attività extra-giudiziarie della Corte Suprema possono essere finanziate da istituzioni
private, in base ad accordi firmati dal Consiglio Generale del Potere Giudiziario. Risorse fuori
bilancio sotto forma di donazioni o fondi provenienti dall’estero sono autorizzate anche nella
Repubblica Ceca, quando espressamente previste dalla legge.
E’ importante tener sempre presente che lo spirito alla base dello sviluppo del finanziamento delle
Corti Supreme sostenuto da fondi privati non può prescindere dal delicato problema dell’autonomia
della magistratura con riguardo ai suoi finanziatori. Fortunatamente nei regolamenti applicabili,
sono state previste delle salvaguardie per prevenire possibili deviazioni.
La seconda categoria riguarda fondi ricevuti a titolo di pagamento per un servizio. Questo può
riguardare la fornitura di documentazione in forma cartacea, come la vendita di pubblicazioni della
Corte – bollettini, relazioni, ecc. – (Estonia, Francia, Lituania, Portogallo), o la realizzazione di
copie di archivio o altri documenti (Lettonia) oppure su supporto magnetico (il fondo di supporto
della Corte di Cassazione francese fornisce anche agli editori di testi giuridici o a chiunque sia
interessato – su pagamento di una quota stabilita dal Ministro della giustizia – l'invio in forma
elettronica di sentenze contenute nella banca dati secondo i criteri stabiliti dall’abbonato; la Corte
Suprema portoghese offre a soggetti privati anche informazioni ricavabili dalla banca dati
giurisprudenziale).
Alcune Corti Supreme affittano i loro locali secondo diverse modalità (per esempio la Corte
Suprema dell'Estonia cede in locazione i suoi sotterranei ad una ditta di ristorazione, la Corte
Suprema francese cede le aule di udienza per organizzare colloqui e la Corte Suprema del RegnoUnito cede i suoi locali per organizzare ricevimenti).
L’apporto dei fondi esterni può essere straordinario (per esempio in Estonia proviene dalla cessione
dell’attivo societario). Di norma è regolare quando risulta dalla fornitura di servizi a pagamento che
costituiscono attività abituale di una Corte. Ma anche in questi casi, le risorse alternative rimangono
quasi sempre molto marginali. La situazione della Corte Suprema del Regno-Unito sembrerebbe,
tuttavia, un'eccezione da questo punto di vista: essa ha sviluppato, nel quadro della politica generale
di valorizzazione delle azioni dello Stato ivi attivata nel 1998 (Wider Markets Initiatives), diverse
4
attività più prettamente commerciali - quale la vendita di souvenirs - che producono sostanziosi
incassi.
C. - L'assegnazione delle risorse di bilancio delle Corti Supreme 4 .
Quando la remunerazione dei magistrati e dei funzionari 5 è a carico della Corte Suprema, la massa
salariale costituisce di gran lunga la principale voce di spesa oscillante tra il 60% (Slovenia) ed il
94% (Lettonia) del bilancio totale assegnato agli uffici giudiziari. Il pagamento degli stipendi
riveste, nella maggior parte dei casi, carattere prioritario, conformemente alla Raccomandazione n°
R(94) 12 del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa rivolta agli Stati Membri
sull’indipendenza, l’efficacia ed il ruolo dei giudici, adottata il 13 ottobre 1994 6 .
Le spese per gli strumenti di lavoro messi a disposizione dei magistrati è l’altro principale motivo
di preoccupazione in materia di bilancio
7
. Si tratta essenzialmente di spese relative a
documentazione e strumentazione (soprattutto informatica). L'esigenza di documentazione può
essere sia dei magistrati che del pubblico, che si tratti o meno di professionisti: in Francia la Corte
di Cassazione destina il 14,8% del suo bilancio di funzionamento al servizio documentazione che è
incaricato della gestione delle pubblicazioni, dell’aggiornamento della banca dati e del sito internet.
Allo stesso modo, la tutela dell’ambiente di lavoro è presa in considerazione da molte Corti
Supreme che destinano una parte del loro bilancio alla manutenzione dei locali. L'edilizia
giudiziaria può costituire un notevole capitolo di spesa, particolarmente quando la Corte è locataria
di tutti o parte dei locali che occupa (per esempio in Austria, Danimarca, Finlandia, Francia,
Norvegia e Paesi Bassi).
Al di là di questi tre grandi settori (stipendi, strumentazione e ambiente di lavoro) altre voci di
bilancio meno importanti possono essere segnalate, come le spese in materia di formazione, di
trasferimento, di rappresentanza o di comunicazione.
II. - La gestione del bilancio delle Corti Supreme nell’Unione Europea.
Per far sì che il Presidente di una Corte Suprema possa esercitare i suoi compiti in materia di
gestione del bilancio (A), egli è abitualmente coadiuvato da un servizio contabilità (B), essendo
entrambi responsabili di una buona gestione, soggetta a vari controlli (C).
4
Benché alle Corti Supreme sia stato chiesto di indicare le principali aree della loro gestione contabile, quasi tutte hanno
interpretato la domanda nel senso di un’indicazione delle principali voci di spesa. Viene dunque riportato in questa
sintesi l'uso delle risorse delle Corti Supreme, e non la strategia di contabilità.
5
In Italia gli stipendi sono pagati direttamente dal Ministero della Giustizia.
6
Per un'analisi più dettagliata si rimanda al rapporto del Presidente Lech Gardochi, pag. 12.
7
Le seguenti Corti hanno risposto: Austria, Repubblica Ceca, Danimarca, Finlandia, Francia, Italia, Paesi Bassi, Polonia,
Romania, Slovacchia, Slovenia e Regno-Unito.
5
A. - Il ruolo del Presidente della Corte Suprema nella gestione del bilancio.
Nella maggioranza dei casi, il Presidente della Corte Suprema è responsabile della gestione del
bilancio assegnato alla Corte 8 . Egli è coadiuvato in questo compito da un servizio di contabilità e
può delegare tutto o parte dei suoi poteri ad un magistrato o ad un funzionario che dirige il servizio
(come per esempio nella Repubblica Ceca, in Francia, in Italia, in Norvegia e in Portogallo).
Tuttavia vi può essere il caso in cui, eccezionalmente, il Presidente non eserciti alcun ruolo nella
gestione finanziaria della Corte. E’ così a Cipro, nel Lussemburgo, in Spagna e nel Regno-Unito. Il
caso dell’Irlanda è intermedio: il Presidente della Corte non gestisce il bilancio in quanto tale, ma
presiede il Consiglio di amministrazione del Servizio degli uffici giudiziari – The Courts Service –
che si occupa materialmente di tutti gli uffici giudiziari del Paese.
Infine, i poteri finanziari del Presidente della Corte possono essere limitati: in Austria, il Presidente
non può autorizzare determinate spese, individuate in base al tipo ed all’ammontare, se non dopo
aver ottenuto l'autorizzazione del Ministro della giustizia; in Belgio, la gestione autonoma del
bilancio si limita alle spese minute (39.000 euro nel 2011) ed alle spese di rappresentanza (10.000
euro nel 2011).
B. - L’organizzazione del servizio di contabilità delle Corti Supreme.
Bisogna innanzitutto rilevare che alcune Corti Supreme non dispongono di un servizio interno. La
ragione potrebbe individuarsi nel fatto che la gestione contabile è di competenza di un altro organo.
E’ il caso della Spagna (dove il Ministero della giustizia gestisce il bilancio della Corte Suprema
assieme alla direzione tecnica della Corte), dell’Irlanda (dove la gestione di tutti gli uffici giudiziari
è di competenza del Servizio degli uffici giudiziari – The Courts Service) o del Lussemburgo (la cui
Corte Suprema non dispone di un fondo proprio).
L’assenza di un servizio di contabilità può anche dipendere dal fatto che le funzioni contabili sono
effettuate dall'Ufficio del Segretariato della Corte. E’ questo il caso dell’Austria e del Belgio, dove i
poteri economici del Presidente sono limitati, come si è già visto.
I servizi di contabilità delle Corti Supreme sono gestiti generalmente da funzionari (può trattarsi del
Segretario generale della Corte come in Danimarca o in Finlandia), più raramente da magistrati
(come in Francia o in Italia). Essi sono composti per lo più da funzionari o da cancellieri, spesso
specializzati, il cui organico è qualche volta coadiuvato da personale a contratto (come in Francia,
Germania, Romania o Slovacchia).
La maggior parte dei servizi di contabilità è dotata di meno di 5 persone; quelli delle Corti Supreme
di Austria, Repubblica Ceca, Portogallo e Slovenia di meno di 10 persone; quelli della Corte
8
Hanno risposto in questo senso le seguenti Corti Supreme: Croazia, Repubblica Ceca, Danimarca, Finlandia, Francia,
Germania, Italia, Lettonia, Lituania, Norvegia, Paesi Bassi, Polonia, Romania, Slovacchia e Slovenia.
6
Suprema dell'Ungheria e della Polonia di meno di 16 persone; quelli della Corte Suprema francese e
della Romania rispettivamente di 28 e 26 persone. L’assenza di omogeneità nelle cifre riportate non
consente purtroppo alcuna comparazione. A titolo di esempio, per gestire i bilanci nominalmente
simili, il servizio contabilità della Corte finlandese si avvale di un funzionario civile, oltre al
Segretario generale, mentre la Corte ungherese si avvale di 14 funzionari e la Corte ceca di 5
funzionari. Si deduce che i compiti assegnati ai vari servizi ed uffici non sono qualitativamente e/o
quantitativamente equivalenti. Ad esempio, il servizio amministrativo, contabile ed informatico
della Corte di Cassazione francese comprende 28 persone, soltanto 11 delle quali sono assegnate a
compiti strettamente contabili o finanziari, essendo le altre assegnate ai servizi informatici, operativi
e di manutenzione.
In linea di principio, si presume che l’attivazione del bilancio assegnato alla Corte dal servizio
contabile rispetti il generale quadro normativo risultante sia dalle regole generali della contabilità
pubblica sia dalle leggi finanziarie applicabili nei Paesi interessati. In alcuni Stati Membri si applica
una regolamentazione contabile specifica anche al Ministero della giustizia (come in Danimarca, in
Germania e in Ungheria) oppure alla Corte Suprema (in Austria un decreto del Ministro della
giustizia definisce l'ambito di autonomia della Corte Suprema in materia di bilancio; in Belgio
alcune circolari fissano le regole applicabili ai bilanci, “spese minute” e “spese di rappresentanza”
gestite direttamente dalla Corte).
C. - Il controllo della gestione contabile delle Corti Supreme.
La gestione finanziaria di una Corte, qualunque sia il soggetto che esercita il controllo, può rivelarsi
scorretta o impropria. Deve essere possibile effettuare controlli contabili preventivamente o a
posteriori. Nel primo caso, si tratta generalmente di un controllo contabile interno 9 . La Corte
Suprema tedesca ha adottato un originale sistema di controllo automatico della spesa; si tratta di un
programma informatico che segnala qualsiasi cifra in eccesso rispetto alle risorse assegnate.
Il controllo effettuato a posteriori può consistere innanzitutto in un controllo contabile ordinario che nella quasi totalità dei casi – è effettuato dalla Corte dei Conti (oppure dall’organo che svolge
questo ruolo), dal Parlamento, o dal Ministero delle Finanze o del Tesoro. Può essere anche un
controllo effettuato dal Ministero della giustizia (ad es. in Belgio, Croazia, Repubblica Ceca e
Finlandia) o da un'autorità giudiziaria indipendente (come la Direzione dei servizi giudiziari danesi
– The Danish Court Administration – oppure la Direzione nazionale delle giurisdizioni norvegese –
The National Courts Administration).
In caso di errori nella gestione, i funzionari pubblici possono essere soggetti a vari livelli di
responsabilità: disciplinare, penale, civile o amministrativa. Se è molto probabile che la maggior
9
E' il caso ad esempio di Croazia, Finlandia, Francia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Romania, Slovacchia e Slovenia.
7
parte dei Paesi europei abbia aggiunto alla casistica di reati perseguibili quelli che potrebbero essere
commessi nella gestione di fondi pubblici (es. appropriazione indebita di fondi pubblici,
clientelismo, corruzione, falso in atto pubblico, ecc.), poche risposte fanno espresso riferimento a
questa possibilità (soltanto quelle delle Corti Supreme dell'Austria, del Belgio, della Croazia, della
Finlandia, della Francia, della Lituania e della Slovacchia). Allo stesso modo, sono poche le risposte
che indicano la possibilità di condanne civili con conseguente risarcimento dei danni (Austria,
Finlandia, Francia) oppure di una responsabilità amministrativa (Lituania) benché tali misure siano
probabilmente comuni.
Nella maggior parte dei casi le risposte al questionario fanno riferimento alla responsabilità
disciplinare dei pubblici funzionari. Si può dedurre, quindi, che essa sia considerata la sanzione più
idonea in caso di errori nella gestione. Può essere esercitata nell'ambito delle regole che
disciplinano lo Statuto dei pubblici funzionari (come in Estonia o in Slovenia) o gli Statuti dei
lavoratori (per esempio nella Repubblica Ceca, in Lettonia, in Norvegia, nei Paesi Bassi o in
Slovacchia). Le sanzioni indicate nelle risposte vanno dal monito (Paesi Bassi, Polonia), al
licenziamento (Slovacchia), all’ammenda (Francia, Italia), alla riduzione del salario (Romania,
Slovacchia), all'interdizione da qualsiasi funzione connessa all'amministrazione dei fondi pubblici
(Polonia).
III. - L'impatto della situazione economica europea sui bilanci delle Corti Supreme
dell'Unione Europea.
L'analisi delle risposte fornite dalle varie Corti consente di misurare l'ampiezza (A) e la varietà (B)
degli effetti della crisi economica sul bilancio delle Corti, pur fornendo la prova rassicurante che almeno finora – non abbia avuto effetti sugli strumenti messi a disposizione dei magistrati.
A. - Una crisi economica i cui effetti sono percettibili ma ineguali.
Dalle risposte al questionario appare abbastanza chiaro che l'attuale crisi economica generale
europea ha avuto effetti percettibili sul bilancio della maggior parte delle Corti Supreme dell'Unione
Europea 10 , direttamente o in un quadro più generale di attuazione di una politica generale di
riduzione della spesa pubblica 11 .
10
E' il caso delle Corti Supreme di Belgio, Cipro, Croazia, Repubblica Ceca, Danimarca, Estonia, Francia, Ungheria,
Irlanda, Italia, Lettonia, Lituania, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Romania, Slovacchia, Spagna e Regno-Unito.
11
Esempi di Corti dove tali politiche sono state attuate sono l'Estonia (dal 2008), la Francia (revisione generale delle
politiche pubbliche iniziate nel 2007 e miranti alla riforma dell'organizzazione amministrativa del Paese, in particolar
modo attraverso la riduzione delle spese pubbliche), la Polonia (“regole disciplinari” introdotte nel bilancio dello Stato
nel 2011 hanno limitato gli aumenti nella spesa pubblica all'1%), la Repubblica Ceca ed il Regno-Unito (riduzione del
bilancio applicabile a tutti i Ministeri per i prossimi quattro anni).
8
Tuttavia, si osserva una grande disparità rispetto alle conseguenze specifiche già individuate. A
titolo di esempio, alcune Corti fanno riferimento a forti riduzioni nel loro bilancio globale (circa il
30% in Lituania tra il 2008 ed il 2011, il 10% in Italia nel 2010 e nella Slovacchia nel 2011) quando
lo sforzo richiesto alle altre Corti Supreme appare molto più modesto (riduzione dello 0,70% nel
bilancio del Ministero della Giustizia belga, aumento della spesa pubblica limitata all'1% in
Polonia).
Inoltre, se un certo numero di Corti Supreme afferma che il proprio bilancio non risente
direttamente delle conseguenze legate alla crisi12 , i dettagli delle loro risposte confermano, in realtà,
la stessa tendenza generale. In effetti, la Corte Suprema austriaca prevede che il suo bilancio per il
prossimo esercizio finanziario rimarrà invariato e questo si tradurrà, tra l'altro, in un congelamento
di stipendi; la Corte Suprema finlandese riconosce che la sua situazione è meno difficile rispetto a
quella delle giurisdizioni inferiori; la Corte francese precisa che non subirà alcuna riduzione del
bilancio ma in cambio dell’adozione volontaria di una politica di razionalizzazione delle spese;
infine, la Corte Suprema slovena ammette la riduzione forzata di alcune spese, in particolar modo
nel settore della formazione professionale.
In conclusione, soltanto le Corti Supreme del Lussemburgo e della Norvegia affermano di non aver
subìto finora, gli effetti percettibili della crisi economica sulle loro entrate. La Corte Federale
tedesca afferma, prudentemente, che le conseguenze attuali della crisi economica non possono
essere stimate.
B. - Le principali voci di bilancio colpite dalla crisi.
Se tutti i settori della spesa possono essere colpiti da riduzioni di bilancio (Italia, Lettonia,
Slovacchia e Regno-Unito), alcuni lo sono più direttamente. La quota per gli stipendi sembrerebbe,
da questo punto di vista, la principale variabile di adeguamento in un periodo di crisi, in particolar
modo quando costituisce la principale voce di bilancio. Le modalità per ridurre le spese per gli
stipendi sono due: riduzione dell’organico e taglio agli stipendi 13 .
La prima soluzione è quella generalmente più utilizzata 14 . Essa può attivarsi con diverse modalità.
Ad esempio, in Belgio la pubblicazione dei posti vacanti è stata differita e la richiesta di un aumento
degli assistenti per far fronte all'aumento del numero dei ricorsi è stata respinta; in Francia, la
decisione di non rimpiazzare, in modo sistematico, tutti i funzionari trasferiti o andati in pensione,
ha portato alla creazione di posti vacanti; in Italia, il personale del C.E.D., che si occupa
12
Austria, Irlanda, Francia, Lussemburgo, Norvegia e Slovenia.
Questi due metodi, se necessario, potrebbero essere utilizzati insieme, come ha fatto, ad esempio, la Corte Suprema
della Lettonia, che ha ridotto l'organico del 20% e la spesa per gli stipendi del 40%.
14
Esempi sono le Corti Supreme del Belgio, Croazia, Cipro, Repubblica Ceca, Danimarca, Francia, Irlanda, Italia,
Lettonia, Paesi Bassi, Slovacchia e Regno-Unito.
13
9
dell'aggiornamento del sito web della Corte, è stato ridotto; nei Paesi Bassi, le Sezioni della Corte
hanno subito la riduzione di un magistrato ciascuna, nonostante l'aumento del contenzioso. La
situazione irlandese, benché non riguardi soltanto la Corte Suprema, merita di essere riportata. In
effetti, il “Servizio degli uffici giudiziari irlandesi” (The Irish Courts Service) è riuscito ad
aumentare la produttività, consentendo agli uffici di far fronte alla riduzione di personale attraverso
la razionalizzazione di mezzi giudiziari e metodi, in particolar modo in due settori: nel settore
immobiliare giudiziario, raggruppamenti geografici di uffici (compensati dalla creazione di udienze
itineranti in procedimenti che richiedono una maggiore vicinanza, ad esempio nei casi di diritto di
famiglia) hanno portato ad un risparmio di tempo “giudiziario” rendendo possibile la trattazione di
un maggior numero di procedimenti; nel settore delle tecnologie informatiche e di comunicazione,
lo sviluppo della comunicazione elettronica e della videoconferenza ha permesso di rendere
disponibile un elevato numero di personale equivalente agli assunti a tempo pieno, detti ETPT).
La seconda soluzione – il taglio degli stipendi – la cui difficile adozione può essere agevolmente
percepita, è stata comunque seguita da ben otto Paesi 15 , andando dal semplice congelamento dei
salari (Austria, Estonia e Polonia) al taglio degli stipendi (come in Italia per i prossimi tre anni),
rivelandosi particolarmente sostanzioso in alcuni casi (taglio dello stipendio pari al 10% subìto
dagli impiegati – magistrati o funzionari – della Corte Suprema portoghese, e del 25% per i
magistrati delle Corti Supreme della Lituania e della Romania).
Temi ricorrenti sono anche le spese d'investimento nel settore immobiliare (Belgio, Cipro,
Repubblica Ceca ed Estonia), nel settore dell'informatica (Belgio, Croazia, Repubblica Ceca
Lettonia e Slovacchia) e le spese di funzionamento, che siano ordinarie, come la manutenzione di
strumenti (per esempio in Danimarca) – o per l'acquisto di strumenti (come in Ungheria, Lettonia,
Romania o Spagna) o di veicoli (come in Francia, che ha visto una riduzione della gamma). Oltre
alla riduzione quantitativa dei fondi assegnati, per questo tipo di spese, i risparmi spesso si
traducono in scaglionamento o rinvio di operazioni che comunque sarebbero necessarie: lavori di
manutenzione su edifici e aggiornamento informatico in Belgio; digitalizzazione del sistema
giudiziario rinviato nella Repubblica Ceca; rinnovo degli strumenti effettuato a tappe in Ungheria,
ecc.
Al di là delle voci essenziali di bilancio che sono lo stipendio, le spese d'investimento e quelle
relative al funzionamento delle Corti Supreme, risparmi posso essere effettuati in tutti i settori: ad
esempio nelle spese per la formazione professionale (Croazia, Slovacchia e Slovenia), per la
comunicazione (Estonia), per la ricerca giurisprudenziale (Lettonia), per la documentazione (Belgio,
Slovacchia e Regno-Unito), per la ricezione (Slovenia), ecc.
15
Austria, Estonia, Italia, Lettonia, Lituania, Polonia, Portogallo e Romania.
10
C. - Una crisi che ha influito poco o nulla sugli strumenti di lavoro dei magistrati.
Gli effetti della crisi europea sul bilancio delle Corti Supreme hanno necessariamente influito sulle
condizioni di lavoro dei magistrati, come viene sottolineato da alcune Corti Supreme (Belgio,
Croazia, Repubblica Ceca, Romania, Slovacchia e Spagna), evidenziando, essenzialmente, difficoltà
logistiche, riduzioni delle spese per il materiale informatico e taglio nei fondi per la documentazione.
Tuttavia, la maggioranza delle Corti conclude che non vi è stato alcun effetto negativo sugli
strumenti a disposizione dei magistrati 16 . A giudicare dalle ragioni addotte dalle Corti che hanno
fornito una spiegazione, questa situazione potrebbe, almeno in parte, essere attribuita ad una politica
di razionalizzazione delle spese volta a mantenere inalterate le condizioni di lavoro dei magistrati 17 .
Sembrerebbe, dunque, che il contesto economico attuale tenda a favorire l'emergere di una gestione
più attiva, per non dire “pro-attiva”, mirando alla trasformazione di una minaccia economica
nell’opportunità di raggiungere una maggiore efficienza economica nelle spese: fare meglio con
meno; in altre parole, migliorare gli strumenti a disposizione dei magistrati ed i processi giudiziari
nonostante la contrazione dei crediti ( Finlandia, Francia, Ungheria, Irlanda o Slovacchia).
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Le Corti Supreme che hanno risposto sono l'Austria, Germania, Cipro, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia,
Ungheria, Irlanda, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Norvegia, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Slovenia e
Regno-Unito.
17
I mezzi di cui hanno bisogno i magistrati (documentazione e strumenti, in particolar modo strumenti informatici) sono
una priorità gestionale per molte Corti Supreme (cfr. I - C)
11