challenges for ihl? - International Institute of Humanitarian Law

XXXVIII ROUND TABLE ON CURRENT ISSUES OF INTERNATIONAL HUMANITARIAN LAW
THE DISTINCTION BETWEEN INTERNATIONAL AND
NON-INTERNATIONAL ARMED CONFLICTS:
CHALLENGES FOR IHL?
SANREMO, 3rd – 5th SEPTEMBER, 2015
Sessione di apertura
Ambasciatore Gian Ludovico de MARTINO di MONTEGIORDANO, Presidente del Comitato Interministeriale
per i Diritti Umani, Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, Roma
Signore e Signori,
desidero innanzitutto far pervenire a tutti voi il più caloroso saluto del Ministro degli Affari Esteri e della
Cooperazione internazionale Paolo Gentiloni in occasione di questa ventottesima Tavola Rotonda sui
problemi attuali del Diritto Internazionale Umanitario, organizzata – come è ormai tradizione -dall’Istituto
di Sanremo in collaborazione con il Comitato Internazionale della Croce Rossa, e dedicata quest’anno alla
"Distinzione fra conflitti armati internazionali e conflitti armati non internazionali: una sfida per il diritto
umanitario?".
Ad oltre sessant’anni dall’adozione delle Convenzioni di Ginevra, l’impianto giuridico del diritto umanitario
deve oggi confrontarsi con nuove sfide: la proliferazione di gruppi armati non statuali, alcuni dei quali
rifiutano l’esistenza stessa del diritto internazionale umanitario; la natura asimmetrica dei conflitti armati
contemporanei, che accentua le differenze tra belligeranti in termini di capacità tecnologiche e militari; la
crescente difficoltà di distinzione tra combattenti e civili nelle operazioni militari; l’outsourcing di attività
militari a compagnie private; la possibilità del ricorso ad attacchi cibernetici.
L’affermazione del principio dello stato di diritto e l’esigenza di preservare la vita e la dignità umana e
garantire il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali, anche negli scenari di conflitto armato,
impongono alla comunità internazionale l’adozione di risposte immediate ed efficaci per queste nuove sfide
e le altre che si manifesteranno negli anni a venire. Tali risposte non potranno non ispirarsi allo spirito delle
Convenzioni di Ginevra, i cui principi continuano e continueranno a rappresentare la base fondamentale ed
imprescindibile per proteggere i combattenti, i prigionieri e le popolazioni civili nei teatri di guerra.
Il diritto umanitario deve poter disporre di meccanismi efficaci per tutelare e rafforzare il rispetto dei diritti
umani, nell’attuale contesto internazionale dove , sempre più spesso, alla base dei conflitti vi sono gravi
violazioni dei diritti umani stessi. Il dibattito in corso su tale argomento non è un esercizio teorico ma
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risponde a all’esigenza pratica di definire adeguate soluzioni e all’Istituto di Sanremo va tutto il nostro
apprezzamento e ringraziamento per aver favorito questo dibattito.
I conflitti che scaturiscono dalle violazioni dei diritti umani comportano nuove e ulteriori violazioni dei
diritti umani delle popolazioni coinvolte, in una spirale difficile da arrestare. E’ pertanto particolarmente
importante promuovere un progressivo innalzamento degli standard dei diritti umani e introdurre sistemi
di allerta precoce in chiave preventiva. Sotto questo profilo un obbiettivo prioritario dell’azione dell’Italia è
la promozione e protezione dei diritti umani intesa anche in chiave di prevenzione dei conflitti , attraverso
iniziative di educazione e formazione ai diritti umani e di promozione del dialogo interreligioso e
interculturale.
È per questo motivo che l’Italia sostiene fortemente il “Framework of analysis”, nuovo meccanismo di
valutazione del rischio e prevenzione delle atrocità di massa, sviluppato dall’Ufficio degli Special Advisers
per la Prevenzione del Genocidio e la Responsabilità di Proteggere, anche con il contributo di idee e
finanziario italiano. In quest’ambito, il nostro Paese ospiterà il 17-18 settembre prossimo a Treviso uno dei
seminari regionali sul ruolo dei leader religiosi nella prevenzione delle atrocità di massa, che il Segretariato
ONU sta organizzando quale seguito operativo all’adozione del “Framework of analysis”.
A ridosso di tale evento, sempre a Treviso, il 18-19 settembre, si svolgerà una conferenza internazionale
organizzata dal Comitato Interministeriale per i Diritti Umani sul tema “Libertà di coscienza, di pensiero e di
religione: quali limiti al progresso sociale, economico e culturale?”.
Stiamo d’altra parte assistendo a una mutazione delle caratteristiche dei conflitti interni contraddistinti da
un prolungamento dei tempi delle ostilità, fino ai limiti della cronicità. Ad un aumento dei focolai di
conflitto, soprattutto in Africa e nel Medio Oriente a partire dalla crisi siriana, dalla recrudescenza
dell’offensiva DAESH in Iraq e Siria, e fino agli attacchi contro inoffensivi studenti e luoghi di istruzione
perpetrati da gruppi terroristi, come Boko Haram in Nigeria e Al-Shabab in Kenya.
L’azione di prevenzione rende necessario l’utilizzo degli strumenti del diritto internazionale dei diritti umani
sia pattizio che consuetudinario, e in tale chiave si legge l’impegno degli Stati membri della Comunità
Internazionale nei dibattiti che sono stati promossi sul piano internazionale ed europeo nel corso del 2015,
e che hanno portato, nel sistema delle Nazioni Unite, al negoziato finalizzato alla elaborazione e
all’adozione, nella imminente sessione dell’Assemblea Generale a New York, dell’Agenda globale per lo
sviluppo e, in essa, agli Obiettivi più strettamente correlati al tema della protezione dei diritti umani ed alla
promozione della democrazia e del buon governo.
Nella prospettiva sempre più di una prevenzione delle crisi piuttosto che della reazione alle stesse, e
partendo dal bilancio dell’operato dell’Organizzazione delle Nazioni Unite a settanta anni dalla fondazione,
occorre delineare nuove prospettive programmatiche e operative, in relazione ai tre pilastri della missione
statutaria dell’ONU: il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali; lo sviluppo; la promozione
dei diritti umani e delle libertà fondamentali. Occorre altresì sensibilizzare sui grandi temi trasversali, quali
la lotta ai cambiamenti climatici, e attivarsi con iniziative concrete per la prevenzione delle atrocità e dei
crimini di massa.
Rilevante è il ruolo e il contributo dell’Italia sotto questo profilo. Il Segretario Generale dell’ONU ha
espresso in varie occasioni riconoscenza all’Italia per il sostegno costante ai valori fondamentali in tutti
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questi campi; per l’azione di mantenimento della pace, specie in Libano, per la lotta contro il terrorismo;
per il ruolo svolto nei colloqui per la ricerca di una soluzione alla crisi libica; ma anche per la gestione dei
flussi migratori con attenzione agli sforzi umanitari di soccorso dei migranti nel Mediterraneo; per il nostro
contributo all’agenda di sviluppo post-2015 e alla lotta al cambiamento climatico.
La nostra azione si caratterizza per l’apprezzata miscela di equilibrio, dialogo e capacità di ascolto degli altri
e delle loro istanze. Nelle operazioni di mantenimento della pace, al nostro contributo di risorse si
accompagna l’apprezzamento per il nostro metodo, “the Italian way of peacekeeping”, basato su equilibrio
tra gli aspetti militari e civili, contatto con le popolazioni e capacità professionali. Il nostro sostegno alle
attività di mediazione e diplomazia preventiva, anche attraverso il contributo di attori della società civile
quali la Comunità di S. Egidio, è riconosciuto in una fase in cui le stesse Nazioni Unite esplorano il modo di
favorire la prevenzione dei conflitti rispetto alla reazione ai conflitti.
La promozione dei diritti umani e delle tematiche di genere è una costante della nostra azione al Palazzo di
Vetro con iniziative di elevato profilo quali la moratoria della pena di morte, la promozione della libertà di
religione o credo e la tutela dei diritti degli appartenenti alle minoranze etniche e religiose, il contrasto alle
mutilazioni genitali femminili, la lotta contro i matrimoni precoci e forzati, la promozione del ruolo attivo
delle donne.
In materia di intervento umanitario, poi, l’Italia ha sempre mostrato grande sensibilità verso le popolazioni
vittime di crisi umanitarie che sia a causa di situazioni di conflitto, come per esempio in Siria, sia in ragione
di eventi naturali: terremoti, uragani, da ultimo nel caso di Vanuatu o pandemie quali l’ Ebola, lavorando a
fianco delle Agenzie specializzate delle Nazioni Unite e della rete delle Associazioni di volontariato e delle
Organizzazioni non Governative. Nel 2014 abbiamo sostenuto progetti dell’UNICEF a favore dei bambini in
Iraq, Libano e Giordania, e finanziato programmi quali la “No Lost Generation Initiative”. Dal gennaio 2015,
nella Regione Autonoma del Kurdistan dell’Iraq stiamo finanziando l’assistenza dell’UNICEF alle giovani
donne cristiane e Yazidi, vittime di violenza.
Nel sistema dell’ Unione Europea, vorrei ricordare le attività della Presidenza Italiana del Consiglio
dell’Unione Europea nel secondo semestre del 2014 nel campo dei diritti umani su questioni quali le
migrazioni, il lavoro, il genere, le discriminazioni, donne pace e sicurezza, imprenditoria e diritti umani. Esse
sono state mirate a definire il percorso ancora da compiere, a promuovere scambi di informazioni e di
buone pratiche, a sensibilizzare l’opinione pubblica. Riteniamo sia essenziale operare in stretto
collegamento con la società civile e le ONG per raggiungere l’obbiettivo della promozione dei diritti umani.
Il cammino verso l’adozione di strumenti giuridicamente vincolanti non può prescindere da sforzi concreti –
dall’ostruzione alla formazione – per giungere a un cambiamento culturale.
Sempre a livello europeo vorrei inoltre menzionare l’ adozione, il 20 luglio scorso, del Piano d’Azione sui
Diritti Umani e la Democrazia per il periodo 2015-2019 nel quale i riferimenti alla disciplina del diritto
internazionale umanitario hanno assunto un rilievo peculiare: gli Stati Membri si sono impegnati a
sostenerne la compliance, insieme alle istituzioni europee – la Commissione, il Consiglio ed il Servizio
Europeo per l’Azione Esterna – attraverso le seguenti azioni: entro il 2016: valutare e se necessario
rafforzare l'attuazione delle Linee Guida dell'Unione Europea per la promozione del rispetto del diritto
internazionale umanitario alla luce dei dibattiti in corso in merito a un sistema di controllo della conformità
con il diritto internazionale umanitario. Entro il 2017: formulare e attuare una politica di “due diligence”
che garantisca che il sostegno fornito dall'Unione Europea alle forze di sicurezza, in particolare nel quadro
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di missioni e operazioni di politica di sicurezza e di difesa comune, sia conforme e contribuisca
all'attuazione della politica dell’Unione Europea in materia di diritti umani e sia coerente con la
promozione, protezione e attuazione del diritto internazionale dei diritti umani e del diritto umanitario
internazionale, a seconda dei casi. E’ inoltre previsto che, ove ritenuto opportuno, i Capimissione e i
rappresentanti dell'Unione Europea, inclusi i responsabili delle operazioni civili, i comandanti delle
operazioni militari e i rappresentanti speciali dell'Unione, includano nei loro rapporti su un determinato
Stato o conflitto una valutazione della situazione del diritto internazionale umanitari, con particolare
attenzione alle informazioni relative a eventuali gravi violazioni del diritto internazionale umanitario;
formulando quando possibile anche una analisi e proposte di misure che l'Unione Europea potrebbe
adottare. Infine: fare il punto sull'attuazione degli impegni assunti dall'Unione Europea in occasione della
31ª conferenza del Movimento della Croce Rossa, prepararsi per la 32ª conferenza nel dicembre 2015 e
darvi seguito fino alla 33ª conferenza nel 2019.
Come sopra accennato molti conflitti armati sono oggi caratterizzati dalla proliferazione di gruppi armati
non statuali che rifiutano l’esistenza stessa o l’applicabilità del Diritto Internazionale Umanitario. Tale
natura frammentata e asimmetrica dei conflitti armati contemporanei mette a repentaglio l’applicazione
del Diritto Internazionale Umanitario. Inoltre il forte impianto ideologico e propagandistico dei belligeranti
e ribelli di stampo terroristico fa sì che quest’ultimi si pongano quale obiettivo specifico quello di minare il
normale svolgimento delle attività educative. Si pensi a Boko Haram, il cui nome stesso esprime la sua
avversione per l’educazione di stampo occidentale e alla crescente ideologizzazione dei conflitti
asimmetrici.
I luoghi di istruzione non sono più solamente strutture dalle quali le forze armate possono operare o
trovare temporaneo rifugio, ma diventano, il campo di una battaglia propagandistica contro l’avversario,
finalizzata anche al reclutamento di nuovi combattenti, mettendo a repentaglio in molti Paesi il
fondamentale diritto che giovani e bambini ottengano un’adeguata istruzione e incidendo profondamente
sul benessere psico-fisico delle generazioni future, e gettando così le basi di futuri conflitti.
A tale proposito l’Italia ha sostenuto l’adozione a Oslo il 29 maggio scorso della Dichiarazione sulla
Sicurezza delle Scuole che enfatizza la necessità politica di dare concreta applicazione alle norme di diritto
internazionale convenzionali e consuetudinarie sulla protezione dei luoghi di istruzione nei conflitti armati,
anche nella loro applicazione pratica all’interno degli ordinamenti giuridici di ogni Stato. L’Italia applica
concretamente il principio di salvaguardia delle scuole nei conflitti armati. La nostra legislazione penale
militare, che viene applicata anche in tempo di pace per le “Missioni internazionali di pace”, prevede infatti
che il Comandante militare sia obbligato ad adottare provvedimenti per la protezione di edifici, luoghi e
cose che devono essere rispettati ai sensi delle leggi nazionali e delle Convenzioni internazionali a cui l’Italia
ha aderito; nonché il divieto di distruzione o grave danneggiamento in paese nemico di edifici destinati
all’istruzione.
Altro settore di prioritario impegno per l’Italia è quello della formazione delle forze armate e delle unità di
Polizia sui temi del diritto internazionale umanitario e dei diritti umani. A questo riguardo, vorrei in
particolare segnalare le attività svolte dal CoESPU, Centre of Excellence for Stability Police Units, istituito
nel 2005 da un’iniziativa italo-statunitense in ambito G8, che contribuisce in misura sostanziale alla
crescente domanda di formazione delle unità di polizia schierate nelle missioni internazionali. Il CoESPU,
con la collaudata formula della formazione dei formatori, ha conseguito risultati significativi, addestrando
numerose unità di polizia, provenienti in larga misura da Paesi africani e asiatici. Il modello offerto dai
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Carabinieri fornisce personale con elevata preparazione e autonomia e capacità di dispiegamento in teatro.
Tutti i corsi organizzati dal CoESPU includono moduli sul rispetto dei diritti umani, del diritto internazionale
umanitario, la protezione dei civili e la prevenzione della violenza sessuale e di genere. L’Italia sostiene
d’altra parte l’azione di formazione specifica in materia di Diritto Internazionale Umanitario svolta
dall’Istituto Internazionale di Diritti Umanitario di San Remo, a favore di membri delle forze armate e
operatori del settore giudiziario di numerosi Paesi.
La tavola rotonda di quest’anno verte su un tema, quello della distinzione fra conflitti armati internazionali
e conflitti armati non internazionali, che costituisce senz’altro una sfida per il diritto umanitario. In effetti,
sovente una delle caratteristiche dei conflitti armati non internazionali è il rifiuto da parte di uno o più dei
belligeranti dell’esistenza stessa del diritto internazionale umanitario. Si tratta d’altra parte di conflitti
spesso originati dal tentativo di imposizione di regimi concettualmente alieni ai principi che stanno alla
base del diritto internazionale e antitetici ai diritti umani.
La costante violazione del diritto internazionale umanitario, ovvero il dramma, le tragedie umane che si
vivono quotidianamente e in forma ormai cronica nei paesi e nelle regioni dilaniati da conflitti interni,
evidenziano in tale fattispecie la contraddizione tra l’impianto teorico – Art. 3 delle Convenzioni di Ginevra,
II Protocollo Addizionale del 1977 – e l’applicazione pratica delle norme nella realtà effettuale. Si pone
quasi l’interrogativo se la consuetudine che paradossalmente andrebbe affermandosi vada nella direzione
della negazione dell’estensione ai conflitti interni del diritto internazionale umanitario. Per stroncare una
simile tendenza, quali ulteriori sforzi potrebbe efficacemente compiere la comunità internazionale?
I crimini internazionali e le atrocità di massa esigono risposte ferme e condivise, che sono rafforzate dallo
stabilimento di un efficace sistema di giustizia penale internazionale. La Corte Penale Internazionale ha
segnato un fondamentale passo in avanti nella lotta all’impunità dei criminali di guerra attraverso
l’applicazione di due principi-cardine del diritto: certezza della pena e sottoposizione a un giudice naturale.
A tal fine, è necessario assicurare la più ampia cooperazione da parte dell’intera comunità internazionale, in
primo luogo nella consegna di coloro che si sono macchiati di crimini di particolare efferatezza nei confronti
delle popolazioni civili.
Con l’auspicio che questa tavola rotonda contribuisca significativamente a delineare un percorso che
rafforzi la concreta applicazione dei principi del diritto umanitario ai conflitti armati non internazionali,
ringrazio per l’attenzione.
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