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Hellmut Wollmann
Humboldt Universität zu Berlin
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La recente riforma del federalismo tedesco
- verso un assetto federale più eterogeneo e competitivo?
Bozza di una relazione
presentata il 6 dicembre del 2013
al Dipartimento di Scienze Politiche
dell’ Università degli Studi di Genova
1. All’ inizio dovrebbe essere utile ricordare qualche dato generale sul
sistema federale della Germania. Questo è costituita di sedici regioni
che in Germania si chiamano Länder. Fra i Länder sono tre cosi detti
Stadtstaaten Città Stato cioè sono grandi città (Berlin, Hamburg e
Gremen) a cui è assegnato lo status federale. Il numero degli abitanti
dei Länder va da diciotto milioni (Land Nordrhein-Westfalen) a un
milione (Land Saarland)
Il sistema federale tedesco consiste in due livelli, cioè il livello
federale (la Federazione) e il livello dei Länder. La struttura locale è
composta da due livelli, cioè i municipi (Städte, Gemeinden) e i
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distretti (Kreise). I due livelli locali sono costituzionalmente
considerati come componenti integrali della struttura dei Länder.
2. Per quanto riguarda la decentralizzazione della Repubblica Federale
possono distinguersi quattro dimensioni della separazione verticale dei
poteri.
2.1. Primo, lo status federale stesso dei Länder
Nella tradizione federale che risale all’ Impero Bismarckiano del mille
ottocentosettantauno che fu fondato da una unione di stati sovrani i
Länder pretendono un rango “quasi-statale”
(Eigenstaatlichkeit).
Oltre al parlamento e governo proprio ciascun Land ha, come
istituzioni proprie, una corte costituzionale, una corte dei conti, una
specie di ambasciata nella capitale federale di Berlino e in parte anche
presso la Unione Europea a Bruxelles. Alcuni hanno una bandiera ed
perfino un inno proprio.
2.2. Consiglio Federale.
Secondo, altra componente cruciale della separazione verticale dei
poteri costituisce il cosi detto Consiglio Federale (Bundesrat). Grazie
a questo i Länder (secondo articolo 50 della Costituzione Federale, la
cosi detta Legge Fondamentale, Grundgesetz) “partecipano nella
legislazione e nell’amministrazione della Federazione e in materie
della Unione Europea”. Il principio chiave della posizione
costituzionale e politico del Consiglio Federale è che i voti nel
Consiglio Federale sono controllati dai governi dei Länder (neppure
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dai loro parlamenti). Si parla del “principio di Consiglio Federale”
(Bundesratsprinzip). Questo sta in netto contrasto con il cosi detto
“principio di Senato” che vige negli Stati Uniti e vuole dire che due
senatori di ciascuno degli Stati federali sono eletti direttamente dalla
popolazione regionale. Il numero dei voti di cui ciascun Land, cioè
ciascun governo del Land, dispone nel Consiglio Federale dipende del
numero degli abitanti del rispettivo Land. In questa regola i piccoli
Länder vengono privilegiati. Per esempio il Saarland che ha solamente
un milione di abitanti dispone di tre voti nel Consiglio Federale
mentre il Land Nordrhein-Westfalen con diciotto milioni abitanti ne
dispone solamente sei.
Per quanto riguarda il ruolo del Consiglio Federale nel processo
legislativo esiste una distinzione cruciale tra cosi dette leggi di ricorso
(Einspruchsgsetze) e leggi necessitante l’ approvazione del Consiglio
Federale (Zustimmungsgesetze). Concernente i primi il ricorso da
parte del Consiglio può essere respinto dal Parlamento Federale per
voto di maggioranza. Nel caso degli ultimi il “no” del Consiglio non
può essere ricusato dal Parlamento. Dunque in questa categoria di
legislazione il Consiglio Federale possiede un veto assoluto.
E scontato che il processo legislativo corre il rischio di essere
seriamente ostacolato e perfino bloccato se il Parlamento Federale e il
Consiglio Federale si trovano dominati da maggioranze politicamente
opposte. Tale costellazione che, in francese si chiama “cohabitation”,
è d’altronde ben conosciuta anche in Italia nello scontro tra la Camera
e il Senato.
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2.3. Terzo, la ripartizione dei poteri legislativi nel sistema federale
La maggioranza delle competenze legislative spetta al livello federale,
cioè alla Federazione. Ma ci sono alcune materie legislative importanti
che vengono assegnate ai Länder. Questo forma un’altra dimensione
significante della separazione verticale dei poteri. Si tornerà dopo su
questo argomento.
2.4. Quarto, la ripartizione delle competenze amministrative
Mentre, dunque, nel campo de la legislazione il ruolo del livello
federale, cioè della Federazione possiede una netta predominanza,
riguardante le funzioni e competenze amministrative
un quasi
monopolio è stato assegnato ai Länder. Cioè l’implementazione di
praticamente tutte le leggi federali (e programmi federali) e anche
degli atti normativi (e programmi) della Unione Europea (e anche
naturalmente delle leggi dei Länder stessi) sono attuate attraverso
l’amministrazione dei Länder (e in via di “delegazione” attraverso
l’amministrazione degli enti locali). Tranne qualche funzione
strettamente
enumerata
nella
Costituzione
Federale
(Legge
Fondamente) la Federazione è costituzionalmente proibita di creare
delle
strutture amministrative proprie nello spazio sub-nazionale.
Questo intreccio verticale fra la funzione legislativa della Federazione
e la funzione amministrativa dei Länder ha condotto a ciò che è stato
chiamato “intrecciamento” (Politikverflechtung). Costituisce un tratto
caratteristico del sistema federale tedesco che è stato figurativamente
paragonato con una “torta di marmo” (marble cake). Questo contrasta
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con lo schema di una “torta a strati” (layer cake) che è tipico del
federalismo degli Stati Uniti dove il livello federale, quando adotta
norme legislative (ed anche programmi), può anche creare delle
strutture amministrative corrispondenti nello spazio subnazionale.
All’interno dei Länder l’implementazione di gran parte della
legislazione federale viene trasferita (“delegata”) dai Länder al livello
locale, cioè ai distretti (Kreise) e ai municipi (Städte, Gemeinden).
Si è stimato che approssimativamente settanta percento di tutti gli atti
normativi della federazione e della Unione Europea sono attuati dagli
enti locali.
Il peso funzionale che i diversi livelli possiedono nella attuazione
amministrativa si rifletta nella percentuale del personale pubblico
impegnato dal rispettivo livello.
 Solamente dodici percento della totalità del settore pubblico
sono dipendenti federali.
 Cinquanta tre percento sono personale dei Länder. Fra loro si
trovano particolarmente gli insegnanti e la polizia
 Trenta cinque percento sono dipendenti dei municipi e dei
distretti.
3. Ripartizione delle competenze legislative
Come
già
detto,
secondo
la
Costituzione
Federale
(Legge
Fundamentale) la maggioranza delle competenze legislative spetta al
livello federale. Nell’ esercitare le sue competenze legislative la
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Federazione
è
normativamente
guidata
dal
principio
della
“uguaglianza” (articolo 3: “Ognuno è uguale davanti la legge”) e dello
“Stato sociale” (Sozialstaat) promulgato nell’ articolo 20: “La
Repubblica Federale è un Stato federale democratico e sociale”.
Inoltre articolo 72 riferisce al dovere della legislazione federale di
realizzare “condizioni di vita equivalenti (fino a 1994: uniforme) in
tutto il territorio della repubblica”. Cosi, da una parte, il sistema di
diritto del paese ha un tratto “unitario” ed “egalitario”.
Allo stesso tempo, peraltro, la Costituzione Federale ha assegnato
delle competenze legislative esclusive ai Länder stessi. Quindi,
riguardante queste materie assegnate ai Länder stessi, ciascuno di loro
ha il potere legislativo di adottare delle leggi proprie. Cosi, per via
degli atti legislativi dei Länder possono sorgere disuguaglianze e
disparità tra i Länder. In una decisione del 1960 la Corte
Costituzionale Federale ha stabilito che, entro la loro competenza
legislativa, i Länder possono legiferare norme “speciali”. In decisioni
ulteriori la Corte ha confermato la sua giurisprudenza aggiungendo
che tale disuguaglianza e disparità non soltanto sarebbero ammissibili
ma perfino “intenzionali” perche “la promozione della pluralità è un
elemento essenziale del principio dello stato federale”.
4. Nel seguente vengono trattati in più dettagli la ripartizione verticale
delle competenze legislative ed i cambiamenti che furono introdotti
con la riforma del federalismo del 2006
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4.1. Per quanto riguarda la situazione prima della riforma vorrei
omettere i dettagli complessi della regolazione costituzionale della
procedura legislativa. Invece vorrei dare risalto solamente a due punti.
Primo, nel corso degli anni la prevalenza della legislazione federale è
sempre più aumentata. Questa tendenza è stato criticamente descritta
come lo sviluppo verso uno “stato federale unitario” (unitarischer
Bundesstaat, Konrad Hesse 1962).
Secondo, si deve ricordare che, nonostante la crescente preponderanza
della legislazione federale, i Länder ritengono ed individualmente
esercitano una legislazione propria. Si tratta particolarmente delle
materie seguenti.
 Ciascun Land possiede il potere legislative esclusivo nell’
adottare le “costituzioni” o gli statuti degli enti locali (“governo
locale”).
 In ugual modo ciascun Land ha la sola responsabilità legislativa,
finanziaria e operativa nell’ intero settore della istruzione che
include le scuole e le università. Il settore della istruzione
costituisce una responsabilità tradizionale dei Länder ed è
valutato da loro come una componente chiave della loro
“sovranità in materie culturali” (Kulturhoheit).
 Anche la competenza legislativa relativa alla polizia spetta a
ciascuno dei Länder.
 Inoltre, spettano ai Länder varie competenze legislative che si
riferiscono al mantenimento e alla protezione dell’ “ordine
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pubblico”, per esempio, relativo alla costruzione degli edifici ed
al controllo sulle emissioni.
4.2. La riforma costituzionale del 2006
Recentemente il regime costituzionale del processo legislativo nel
sistema
federale
è
stato
sempre
più
vivamente
criticato
particolarmente per due ragioni.
Primo la critica era diretta contro la percentuale crescente dei disegni
leggi che necessitavano l’approvazione del Consiglio Federale e
quindi aumentavano il rischio che il processo legislativo sia ritardato o
persino bloccato per il braccio di ferro tra le due “camere” del
legislatore federale.
Secondo, l’estensione della legislazione federale era attaccata per
marginalizzare e “soffocare” la legislazione propria dei Länder.
In ottobre 2003 è stata formata una commissione che consisteva, in
ugual numero, di deputati del Parlamento Federale e dei rappresentatni
del Consiglio Federale. La commissione aveva la missione di
“modernizzare il sistema federale”. Dopo trattative lunghe e
conflittuose alfine è stato raggiunto un compromesso tra gli interessi
dei due “campi” federali. La riforma entrò in vigore l’ uno settembre
del 2006.
4.3. A questo punto vorrei occuparmi solamente della vicenda della
ulteriore decentralizzazione di competenze legislative ai Länder.
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Cambiamenti veramente fondamenti furono effettati anzitutto per
l’abolizione del potere legislativo che la Federazione possedeva nella
cosi detta legislazione “quadro”. Questa si riferiva al settore
universitario e al regolamento del personale dei Länder e degli enti
locali. A causa della cancellazione di questo potere legislativo della
Federazione i Länder hanno ottenuto la piena competenza di legiferare
in questi due settori.
Dopo che già nel passato i Länder possedevano una larga competenza
e responsabilità nel campo universitario la loro competenza è ormai
diventata quasi totale. Inoltre la Federazione si è anche ritirata della
cosi detta “Azioni
in interesse comune” (Gemeinschaftsaufgabe)
relativa al finanziamento delle costruzioni universitarie. Nello “zelo”
di
“sbrogliare” le relazioni intra-federali perfino una cosi detta
“proibizione di cooperazione” fra la Federazione ed i Länder fu
introdotta nella Costituzione.
Analogamente la legislazione sul personale pubblico dei Länder e
degli enti locali ormai spetta completamente ai Länder. Dunque
ciascun Land può definire e fissare lui stesso le condizioni legali e
economiche del suo personale e quel degli enti locali.
Inoltre alcune altre competenze legislative sono state assegnate ai
Länder, per esempio, sulle ore di chiusura dei negozi, che toccano la
vita giornaliera dei cittadini.
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5. Risultati, valutazione
La decentralizzazione di competenze legislative ai Länder che fu
realizzata per la riforma costituzionale da 2006 ha evidentemente
ampliato le competenze legislative esclusive
dei Länder. Ormai
ciascun Land può, in materie importanti, adottare degli atti legislativi
che vigono solamente nel suo territorio (regionale) e hanno il
potenziale di causare delle disuguaglianze e disparità tra i Länder e
quindi l’eterogeneità tra loro. Allo stesso tempo la estensione del
potere legislativo può intensificare la componente di competitività che
esiste fra i Länder.
Già nel passato esisteva
una misura d’eterogeneità tra i Länder.
Dunque la discussione su questa vicenda e la tensione tra eterogeneità
ed omogeneità nel regolamento legale et assetto istituzionale è per
niente nuova.
I sostenitori di tale decentralizzazione hanno
sottolineato il vantaggio del legislatore regionale di prendere in conto
gli interessi e le domande specifiche della popolazione regionale e
degli altri attori regionali. Inoltre è un’espressione cardinale di un
sistema e assetto democratico che deve decentralizzare delle funzioni
legislative rilevanti nel più avanzato grado possibile. Dall’altra parte
tale (possibilmente ancora crescente) “eterogeneizzazione” può avere,
degli effetti dannosi. Nel campo dell’ istruzione si trovano degli
esempi che mostrano che la differenziazione nei piani di studi scolari
o nel regime degli esami possono costituire dei gravi ostacoli per
genitori ed alunni
di traslocarsi di un Land a un’ altro. Per i
dipendenti, sia dei Länder sia degli enti locali, l’applicazione del
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nuovo potere legislativo di ciascun Land nel fissare le condizioni
legali ed economiche di lavoro può avere un impatto negativo sulle
condizioni di lavoro anzitutto in quei Länder che dispongono di meno
risorse finanziarie che le altre. .
A questo punto si deve tuttavia ricordare che, già nel passato, i Länder
(da elemento del cosi detto “federalismo cooperativo” (Kooperativer
Föderalismus) hanno formato ed usato
numerose commissioni e
simili corpi, sia permanentemente, sia adhoc, che dobbiano coordinare
ed “armonizzare” la presa di decisioni fra loro per, non da ultimo,
mitigare e livellare le differenziazioni tra loro.
Per quanto riguarda un nuovo impulso competitivo dopo la riforma del
2006 conviene anche
ricordare che già nel passato c’era
tale
concorrenza tra i Länder. Negli anni sessanta, per esempio, i Länder
conducevano “esperimenti” di gran misura per “testare” diverse forme
di scuole. Recentemente
rafforzavano
questo
trend.
le valutazioni internazionali PISA
Altro
esempio
interessante
della
differenziazione interregionale e della competizione che ne risultava
costituisce il campo delle costituzioni del governo locale adottate
individualmente dai Länder. Dagli anni sessanta esisteva una pluralità
di diversi modelli di governo locale (fra di loro il direttamente eletto
sindaco nel Land Baden-Württemberg. Si poteva parlare allora di un
vero “laboratorio” interregionale. All’ inizio degli anni novanta in una
sequenza sorprendente di atti legislativi individuali
tutti i Länder
decisero di adottare il modello di Baden-Württemberg ciò che può
interpretarsi come un processo e risultato impressionante di un
“imparare reciprocamente”.
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Peraltro il nuovo potere legislativo di ciascun Land può fissare, lui
stesso, le condizioni legali ed economiche di lavoro del suo personale
pubblico rivela un potenziale (politicamente e normativamente) in
qualche modo allarmante. Come già fu menzionato, alcuni Länder
che, a causa della loro più favorevole situazione finanziaria , potevano
offrire condizioni migliori ai loro dipendenti tentavano di attirare
personale altamente qualificato dagli altri Länder. Questo indica il
pericolo dello svolgimento di una sorta di “darwinismo inter-federale”
che rafforzerebbe i già “forti” Länder e debiliterebbe i già meno forti.
Tale tendenza può, tuttavia, essere “controbilanciata” per altri
componenti del sistema federale, come la perequazione finanziaria fra
i Länder e, non da ultimo, per il principio politico tuttavia vigente di
una “solidarietà” nazionale, quindi anche interregionale, che pare
essere radicato nella cultural politica de paese. Essa sembra risalire, no
da ultimo, alla miseria sociale ed economica senza precedenti che i
tedeschi vivevano dopo 1945 in conseguenza della guerra della Nazi
Germania. Dopo 1990 nel processo della Unificazione delle due
Germanie questa solidarietà nazionale era ancora una volta sfidata,
messa in prova e confermata.
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