Razionalizzazione delle società e partecipazioni a) eliminazione

Razionalizzazione delle società e partecipazioni
I commi 611 e seguenti della legge 190/2014, obbligano gli enti locali, ferma restando
l’eliminazione delle partecipazioni non indispensabili (art.3 commi da 27 a 29 della legge
244/2007), ad avviare un processo di razionalizzazione delle
società e delle partecipazioni societarie
direttamente o indirettamente possedute
in modo da conseguire entro il 31/12/2015 la riduzione delle stesse ottenendo dei risparmi di spesa.
Tale processo deve tenere conto anche dei seguenti criteri:
a) eliminazione delle società e delle partecipazioni societarie non indispensabili al
perseguimento delle proprie finalità istituzionali, anche mediante messa in
liquidazione o cessione;
b) soppressione delle società che risultino composte da soli amministratori o da un
numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti;
c) eliminazione delle partecipazioni detenute in società che svolgono attività
analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici
strumentali, anche mediante operazioni di fusione o di internalizzazione delle
funzioni;
d) aggregazione di società di servizi pubblici locali di rilevanza economica;
e) contenimento dei costi di funzionamento, anche mediante riorganizzazione degli
organi amministrativi e di controllo e delle strutture aziendali, nonché attraverso la
riduzione delle relative remunerazioni.
Il comma 612 indica la procedura da seguire ed i tempi.
I tempi di operatività sono:
- entro il 31 marzo 2015 redazione del piano operativo di razionalizzazione che compete nel caso di
enti pubblici locali: al presidente della provincia o al sindaco, al direttore generale e al dirigente del
servizio partecipazioni;
- entro 31/12/2015 il termine entro il quale deve essere conseguito (in tutto o in parte) il risultato
della riduzione;
- entro il 15 marzo del 2016 redazione di una relazione sull’attuazione del piano operativo
contenente i risultati ottenuti.
Il piano operativo e la relativa relazione tecnica, una volta adottati, vanno inoltrati alla Corte dei
Conti sezione controllo e pubblicati sul sito istituzionale dell’ente come pure la relazione successiva
contenente i risultati ottenuti alla data del 15/03/2016.
La pubblicazione costituisce adempimento in ottemperanza alle disposizioni del D.lgs 33/2013.
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I soggetti attivi sono solo quelli che costituiscono le pubbliche amministrazioni locali.
La norma precisa che nel caso degli enti locali si fa riferimento ai sindaci agli altri organi di vertice
delle amministrazioni, in relazione ai rispettivi ambiti di competenza,i quali devono definire ed
approvare, un piano operativo di razionalizzazione. Si ritiene comunque che gli obiettivi e le
linee di indirizzo del piano siano di competenza dell’organo consiliare.
La norma non richiama le aziende speciali e le istituzioni come invece faceva riferimento la legge
che delegava l’attività del Commissario Cottarelli. Si ritiene comunque che il piano possa
comprendere anche la razionalizzazione di tutti gli organismi partecipati con l’indicazione dei
risparmi di spesa da ottenere.
Il piano operativo deve:
a) riguardare tutte le partecipazioni societarie sia quelle dirette che quelle indirette
b) precisare tempi e modalità di attuazione (cessioni, fusioni, scissioni ecc.)
c) esporre in dettaglio i risparmi da conseguire
nella relazione tecnica che correda il piano occorre illustrare gli elementi economici e giuridici a
supporto delle misure definite. Occorre indicare gli effetti della razionalizzane sul bilancio dell’ente
locale (maggiori entrate e/o minori spese), e percorsi per superare le eventuali situazioni debitorie
critiche.
Eliminazione delle società e delle partecipazioni societarie non indispensabili al perseguimento
delle proprie finalità istituzionali, anche mediante messa in liquidazione o cessione
Viene riproposto il contenuto dell’ art. 3 comma 27 della legge 244/2007. Gli oggetti delle società
che possono essere detenibili sono :
a) la produzione di servizi o attività strettamente necessarie alla finalità istituzionale dell’ente
b) la produzione di servizi di interesse generale nei limiti di competenza dell’ente stesso.
Secondo recente sentenza della Corte Costituzionale i servizi di interesse generale coincidono nel
nostro ordinamento con i servizi pubblici locali e secondo altro orientamento del Consiglio di Stato
i servizi pubblici sono quelli previsti per legge e pertanto la legge disciplina l’ampiezza della classe
dei servizi pubblici.
Se ne deve quindi concludere che sono i servizi strettamente necessari al perseguimento del fine
istituzionale dell’ente che debbono essere “indispensabili” allorché non reperibili sul mercato.
Messa in liquidazione e cessione
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Il comma 613 precisa che le deliberazioni di scioglimento, liquidazione e gli atti dismissione di
società costituite o partecipate per effetto di disposizione di legge:
a)
sono disciplinate unicamente dal codice civile rafforzando, quindi la rilevanza della
disciplina codicistica che in materia di società pubbliche non viene derogata neppure in
questo caso e fatto salvo alcune particolarità di cui in appresso;
b)
afferiscano unicamente il rapporto societario e quindi essendo disciplinate dal codice
civile non necessitano di abrogazione o modifica delle norme originarie in forza delle
quali si era costituita o acquisita la partecipazione.
Il comma 614 estende alle operazioni di attuazione del piano operativo di razionalizzazione le
disposizioni dell’art. 1 comma da 563 a 568 ter che trattano:
-
i commi da 563 a 568, la mobilità del personale delle società a partecipazione pubblica;
-
il comma 568 bis, alcune specificità di esenzione tributaria delle operazioni di cessione
di partecipazione o di liquidazione di società a partecipazione pubblica, che quindi si
applicano a tutti gli atti di esecuzione del piano e precisamente:
a) gli atti e le operazioni posti in essere in favore di pubbliche amministrazioni in seguito allo
scioglimento della società sono esenti da imposizione fiscale, incluse le imposte sui redditi e
l'imposta regionale sulle attività produttive, ad eccezione dell'imposta sul valore aggiunto.
b)Le imposte di registro, ipotecarie e catastali si applicano in misura fissa.
c) Ove lo scioglimento riguardi una società controllata indirettamente, le plusvalenze realizzate in
capo alla società controllante non concorrono alla formazione del reddito e del valore della
produzione netta e le minusvalenze sono deducibili nell'esercizio in cui sono realizzate e nei quattro
successivi.
Il comma 609 aggiunge il comma 4 all'articolo 3-bis del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138,
convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, disponendo la esclusione dal
patto di stabilità dei proventi derivanti dalla dismissione totale o parziale, anche a seguito di
quotazione in borsa, di partecipazioni in società di gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza
economica allorché utilizzati per spese in conto capitale.
Il legislatore identifica anche i codice SIOPE in relazione a tali entrate e precisamente:
E4121 relativo alle alienazioni di partecipazioni in imprese di pubblici servizi
E4122 relativo alla alienazioni di partecipazioni in altre imprese.
4-bis. Le spese in conto capitale, ad eccezione delle spese per acquisto di partecipazioni, effettuate dagli enti
locali con i proventi derivanti dalla dismissione totale o parziale, anche a seguito di quotazione, di
partecipazioni in società, individuati nei codici del Sistema informativo delle operazioni degli enti pubblici
(SIOPE) E4121 e E4122, e i medesimi proventi sono esclusi dai vincoli del patto di stabilità interno»;
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Le disposizioni contenute nell’art. 3 comma 27 e ss. della legge finanziaria per il 2008 hanno
introdotto con una norma imperativa pubblicistica un meccanismo di diritto di recesso ex lege per
consentire l’uscita degli enti locali dalle società di capitali per le quali non ricorrono più le
condizioni di detenzione della relativa partecipazione da parte degli enti locali.
Con la cessazione ex lege del rapporto giuridico societario rispetto al socio pubblico che abbia
proceduto a porre in essere, senza successo, le procedure di dismissione e/o di recesso unilaterale in
conseguenza della declaratoria di non strategicità ai sensi della richiamata L. 244/2007, sorge l’
obbligo di rimborso della quota in denaro entro i successivi 12 mesi, determinata secondo i principi
di cui all’art. 2437-ter, secondo comma, c.c.
Obbligo di comparazione
Di recente la sezione controllo della Corte conti Lazio, con delibera 2/2015, ha sostenuto che i
principi di sana gestione finanziaria impongono che l'affidamento diretto di un servizio in house
non possa prescindere da criteri di efficienza, efficacia ed economicità della scelta di
autoproduzione. L'ente, pertanto, deve preventivamente verificare la convenienza, in termini
economici e qualitativi, dei beni/servizi offerti in house rispetto a quelli reperibili sul mercato.
Questa «simulazione di mercato», quasi mai eseguita dagli enti affidanti, è essenziale per
garantire, nell'ambito dei servizi pubblici locali e ancor più di quelli strumentali, l'effettiva
convenienza dell'in house, evitando occulti finanziamenti alle partecipate utili solo per garantirne
la sopravvivenza a danno delle casse pubbliche.
Il comma 553 dell’art. 1 della Legge 147/2013, prescrive ai soli soggetti partecipati in via
maggioritaria, direttamente e indirettamente, dalle pubbliche amministrazioni locali, il
perseguimento della “sana gestione dei servizi secondo criteri di economicità ed efficienza”, al fine
di concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica.
A tale scopo il legislatore ha previsto:
-Per i servizi strumentali: parametri standard di riferimento costituiti da prezzi di mercato;
- Per i servizi pubblici locali parametri standard dei costi e dei rendimenti da costruirsi nell’ambito
della banca dati delle amministrazioni pubbliche, di cui all’art.13 della Legge 196/2009, utilizzando
le informazioni disponibili presso le amministrazioni pubbliche.
Soppressione delle società che risultino composte da soli amministratori o da un
numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti.
Dalla relazione di Cottarelli risultano anche società senza dipendenti.
La situazione è tipica di molte società holding.
Si è posto il problema se il riferimento debba essere posto rispetto alla situazione esistente con
l’approvazione della legge di stabilità, e considerare come elusive le manovre volte a modificare
gli elementi del rapporto amministratori/ dipendenti.
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La norma include l’azione all’interno di un piano da attuare e si ritiene, pertanto che non sia
automatica la soppressione delle società che hanno tale caratteristica, ma che sia sufficiente nel
piano dettare le condizioni per diminuire immediatamente il numero degli amministratori.
Si ricorda che ai sensi del comma 4 dell’art. 4 del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, a decorrere dal 1/1/2015,
il costo annuale sostenuto per i compensi degli amministratori delle società controllate direttamente
o indirettamente dai Comuni, che abbiano conseguito nell'anno 2011 un fatturato da prestazione di
servizi a favore di pubbliche amministrazioni superiore al 90 per cento dell'intero fatturato, non può
superare l'80 per cento del costo complessivamente sostenuto nell'anno 2013. Il medesimo vincolo è
stabilito nel comma 5 con riferimento alle altre società a totale partecipazione pubblica, diretta ed
indiretta.
Eliminazione delle partecipazioni detenute in società che svolgono attività analoghe o
similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali,
anche mediante operazioni di fusione o di internalizzazione delle funzioni
Occorre fare una ricognizione nell’area territoriale di riferimento degli organismi che svolgono
attività analoghe e simili per operare fusioni tese a risparmiare spesa.
Nei piani di fattibilità occorre prestare attenzione alla loro attendibilità e congruità. I piani assunti
per la decisione di affidamento di un servizio o per la fusione costituiscono obiettivi di risultato.
Dalla valutazione dei risultati effettivamente conseguiti nei periodi successivi all’affidamento e
dalla comparazione fra risultati attesi e quelli conseguito potrebbe risultare che il piano era
inattendibile ed anche artatamente falso.
Inadempimento
Il legislatore non ha previsto meccanismi sanzionatori specifici rispetto all’inadempimento degli
obblighi di cui ai commi 611 e 612, né ha previsto forme di intervento sostitutivo per inadempienza
entro il termine del 31 marzo 2015, circostanze che potrebbero portare a considerare come
“ordinatorio”, piuttosto che come “perentorio”, il suddetto termine.
Occorre comunque tenere conto del possibile danno erariale ravvisabile dal mancato ottenimento di
risparmi di spesa che l’adozione del piano avrebbe conseguito.
Priorità
Il piano di razionalizzazione deve riguardare in via prioritaria:
a) le società che da simulazioni di mercato prestano servizi con un costo superiore
b) le società che producono perdite continuate
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La legge di stabilità 2014 ha posto le basi per l’equilibrio del gruppo pubblico locale con l’art.1 nei
commi da 550 e successivi. Norme che avranno i primi effetti con il bilancio 2015 degli enti locali.
La Corte dei Conti sezione delle autonomie con deliberazione n. 4 depositata il 27/2/2015 ha
sostenuto che. “Si tratta di norme a carattere prudenziale, dirette ad evitare, in sede di bilancio di
previsione, che la mancata considerazione delle perdite eventualmente riportate dall’organismo
possa incidere negativamente sui futuri equilibri di bilancio. In tal senso, gli accantonamenti
favoriscono una strategia di consolidamento dei conti delle Amministrazioni pubbliche, secondo i
criteri di prudenza, affidabilità e appropriatezza, necessari a garantire una corretta verifica del
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica (Corte cost., sentenza n. 40 del 2014). Il bilancio
di previsione 2015 è la sede idonea per la costituzione dell’apposito Fondo, la cui dotazione deve
essere calibrata in relazione ai risultati conseguiti dagli organismi partecipati/controllati, nonché
alla quota di possesso. Al fine di una puntuale applicazione delle norme in esame, occorre
precisare che tale accantonamento è effettuato qualora gli Organismi partecipati presentino,
nell’ultimo bilancio disponibile, un risultato di esercizio o un saldo finanziario negativo, non
immediatamente ripianato dall’ente partecipante (art. 1, co. 551). Nell’accezione “Organismi
partecipati” si annoverano le aziende speciali, le istituzioni e le società partecipate dalle pubbliche
amministrazioni locali indicate nell'elenco di cui all'articolo 1, co. 3, l. 31 dicembre 2009, n. 196
(aggregato che comprende diverse realtà territoriali tra cui, Regioni, Province e Comuni). “
Campo di applicazione (comma 550)
le norme di riequilibrio si applicano alle:
• Aziende speciali
• Istituzioni
• Società partecipate da enti locali
Sono escluse:
• Fondazioni
• Società quotate
• Intermediari finanziari (art.105 Tu dlgs385/93)
Fondo vincolato a copertura di perdite
Nel caso in cui l’azienda speciale, l’istituzione o la società partecipata presenti un risultato di
esercizio o saldo finanziario negativo, l’ente partecipante deve accantonare in apposito
fondo vincolato un importo pari al risultato negativo, non immediatamente ripianato, in
proporzione alla quota di partecipazione.
Fondo vincolato a copertura di perdite
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• Per le società che redigono il bilancio consolidato il risultato è quello relativo a tale bilancio.
• Per le società che gestiscono servizi pubblici a rete di rilevanza economica compresa la
gestione dei rifiuti per risultato si intende la differenza fra costi e valore della produzione.
L’importo accantonato è reso disponibile in misura proporzionale alla quota di partecipazione nel
caso in cui l’ente partecipante
• ripiani la perdita d’esercizio
• dismetta la partecipazione
• il soggetto partecipato sia messo in liquidazione
Nel caso in cui i soggetti partecipati ripianino in tutto o in parte le perdite conseguite negli
esercizi precedenti l’importo accantonato viene reso disponibile agli enti partecipanti in misura
corrispondente e proporzionale alla quota di partecipazione.
Il fondo può diminuire se:
• Le perdite sono state ripianate dall’ente controllante
• L’azienda produce utili a copertura di perdite
• L’azienda viene ceduta o messa in liquidazione
Gli accantonamenti decorrono dall’esercizio 2015 con una fase transitoria per gli anni
2015,2016 e 2017. Nel bilancio pluriennale occorrerà indicare anche gli effetti delle perdita nel
triennio.
Nel caso di deliberazione del bilancio 2015 prima dei bilanci di esercizio delle partecipate occorrerà
verificare se la perdita rientra nelle ipotesi di copertura attraverso la costituzione del fondo ed
apportare la variazione conseguente al bilancio.
In ogni caso in sede di verifica degli equilibri occorrerà dare conto dei risultati conseguiti nell’anno
precedente dagli organismi partecipati.
Gradualità
Per attenuare l’impatto sul bilancio del fondo è previsto un avvio graduale della disposizione
commisurando il fondo a un percentuale, che diviene crescente negli anni, della perdita medesima.
Un sacrificio inferiore è richiesto ai soci se la società riesce ad ottenere risultati negativi migliori
rispetto al risultato medio conseguito nel triennio 2011/2013.
Nel caso di risultato medio negativo nel triennio 2011-2013 occorre accantonare una somma pari
alla differenza fra risultato negativo conseguito nell’esercizio precedente (se migliore della
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media) ed il risultato medio 2011-2013
migliorato:
• del 25% per l’anno 2014
• del 50% per l’anno 2015
• del 75% per l’anno 2016
Esempio
Media triennio 2011/2013 perdita 300
Perdita 2014 100
Perdita 2015 200
Perdita 2016 200
Accantonamento
Anno 2015 = 0
(100 perdita – 225 ovvero 300-75)
Anno 2016 = 50 (200 perdita -150 ovvero 300-150)
Anno 2017 = 125 (200 perdita -75 ovvero 300-225)
Qualora il risultato negativo sia peggiore della media del triennio
2011-2013 occorre accantonare una somma proporzionale alla quota di partecipazione del risultato
negativo conseguito nell’esercizio precedente con la seguente gradualità:
• 25% nel 2015
• 50% nel 2016
• 75% nel 2017
Esempio
Media triennio 2011/2013 perdita 50
Perdita 2014 100
Perdita 2015 200
Perdita 2016 100
Accantonamento
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Anno 2015 = 25
(25% di 100)
Anno 2016 = 100 (50% di 200)
Anno 2017 = 75
(75% di 100)
Nel caso di risultato medio positivo nel triennio 2011-2013
occorre accantonare in misura proporzionale alla quota di partecipazione del risultato netto negativo
conseguito nell’esercizio precedente con la seguente gradualità:
• 25% nel 2015
• 50% nel 2016
• 75% nel 2017
Esempio
Media triennio 2011/2013 + 100
Perdita 2014 100
Perdita 2015 200
Perdita 2016 100
Accantonamento
Anno 2015 = 25
(25% di 100)
Anno 2016 = 100 (50% di 200)
Anno 2017 = 75
(75% di 100)
Perdita continuata e conseguenze (commi 554 e 555 art. 1 legge 147/2013)
Dal 2015 gli organismi a maggioranza pubblica diretta o indiretta con affidamento diretto per una
quota superiore all’80% del valore della produzione che nei tre anni precedenti hanno conseguito un
risultato economico negativo devono ridurre del 30% il compenso dei componenti degli organi di
amministrazione.
Il risultato economico negativo per due esercizi consecutivi è giusta causa ai fini della revoca degli
amministratori.
Quanto sopra non si applica se il risultato economico negativo è coerente con il piano di
risanamento precedentemente approvato.
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Dal 2017 in caso di risultato negativo per quattro dei cinque esercizi precedenti gli organismi
diversi dalle società che svolgono servizi pubblici locali sono posti in liquidazione entro sei mesi
dalla data di approvazione del bilancio o rendiconto dell’esercizio.
Se non attivata la fase di liquidazione gli atti gestionali sono nulli e comportano responsabilità
erariale.
Il nuovo principio contabile
Nel nuovo principio contabile applicato alla contabilità economico patrimoniale allegato 4/3 al
d.lgs. 118/2011sono indicati i criteri di rilevazione e valutazione delle immobilizzazioni finanziare
che gli enti locali dovranno applicare.
Il principio al punto 6.3 indica come criterio di iscrizione quello del costo di acquisto, rettificato
dalle perdite di valore (art. 2426, n.1 e n.3 del codice civile) che, alla data di chiusura dell’esercizio,
si ritengano durevoli.
Per le azioni e le partecipazioni non azionarie in imprese controllate e partecipate la valutazione
successiva alla prima iscrizione è quella in base al “metodo del patrimonio netto” di cui all’art.
2426 n. 4 codice civile.
Gli eventuali utili derivanti dall’applicazione del metodo del patrimonio netto devono determinare
l’iscrizione di una specifica riserva del patrimonio netto vincolata all’utilizzo del metodo del
patrimonio. Le eventuali perdite sono portate a conto economico.
Il principio indica la seguente procedura per acquisire le informazioni necessarie per la valutazione
con il metodo del patrimonio netto.
Ai fini della redazione del proprio rendiconto, gli enti devono esercitare tutte le possibili iniziative
e pressioni nei confronti delle proprie società controllate al fine di acquisire lo schema di bilancio
di esercizio o di rendiconto predisposto ai fini dell’approvazione, necessario per l’adozione del
metodo del patrimonio netto.
Nei confronti di enti o società partecipate anche da altre amministrazioni pubbliche, è necessario
esercitare le medesime iniziative e pressioni unitamente alle altre amministrazioni pubbliche
partecipanti.
Nel caso in cui non risulti possibile acquisire il bilancio di esercizio o il rendiconto (o i relativi
schemi predisposti ai fini dell’approvazione) la partecipazione è iscritta nello stato patrimoniale al
costo di acquisto.
Per la predisposizione del bilancio consolidato deve essere utilizzato il criterio del patrimonio netto
(rilevando le eventuali differenze da consolidamento, nel caso in cui la partecipazione, in sede di
rendiconto, sia stata valutata con il criterio del costo).
In ogni caso, continua il punto 6.3 “per le azioni quotate vanno tenuti presenti anche i costi di
borsa, nei limiti e con le modalità precisati dai principi contabili. In ipotesi di acquisizione di
azioni a titolo gratuito (ad es, donazione) il valore da iscrivere in bilancio è il valore normale
determinato con apposita valutazione peritale. Se si tratta di azioni quotate, che costituiscono una
partecipazione di minoranza non qualificata, non è necessario far ricorso all’esperto esterno.”
A cura di Antonino Borghi
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