5. La nullità dei contratti di locazione non registrati supera, per ora, il

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5. LA NULLITA’DEI CONTRATTI DI LOCAZIONE NON REGISTRATI SUPERA,
PER ORA, IL VAGLIO DELLA CORTE COSTITUZIONALE
(Arch. Locaz. 2008, 389, 4)
1.
Il comma n. 346 della legge n. 311/2004 (legge finanziaria per il 2005) (“I
contratti di locazione, o che comunque costituiscono diritti relativi di
godimento, di unità immobiliari ovvero di loro porzioni, comunque stipulati,
sono nulli se, ricorrendone i presupposti, non sono registrati”), può urtare, alla
prima lettura, la sensibilità media degli operatori di cose giuridiche, indotti per
questo a ricercarne motivi di contrasto con garanzie costituzionali, ma il
risultato di questa ricerca non appare affatto scontato, come dimostra l'esito
della questione sollevata dal Tribunale di Torino e decisa dalla Corte
Costituzionale con l'ordinanza
(la Corte non ha ritenuto di pronunciare
sentenza) del 5 dicembre 2007, che si annota. Le conseguenze, sul piano
applicativo, della mancata registrazione, sono allora quelle, allo stato
ineccepibili, che emergono dalla ordinanza del Tribunale di Firenze del 10
marzo 2008 che egualmente si annota, e che ha ritenuto non convalidabile
l’intimazione di sfratto per morosità e non pronunciabile l’ordinanza di rilascio
ex art. 665 c.p.c., in assenza di obbligazioni locative hinc et hinde, pur
ritenendo applicabile alla controversia il rito locativo. E si può concordare
anche su questo aspetto della decisione, peraltro secondario, considerato che
fa parte dell’oggetto del processo l’accertamento in ordine alla possibile nullità
del contratto di locazione.
La Corte Costituzionale nella sua ordinanza frena la propensione ai
facili sospetti di incostituzionalità nel caso di ogni - apparente - interferenza tra
istituti civilistici ed oneri tributari, intesa quale condizionamento dei diritti di
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difesa presidiati dall'articolo 24 Cost. La Corte, infatti, dopo una meticolosa
ricognizione delle ragioni addotte dal giudice remittente a sostegno della
sospetta violazione dell'articolo 24 Cost., ha osservato che il comma 346
agisce sul piano sostanziale della configurazione del modello contrattuale,
integrando, inderogabilmente ed a pena di nullità, il modello contrattuale della
locazione di immobili, con l'adempimento all'imposta di registro, elevato a
requisito del contratto. Tale operazione spiega i suoi effetti sul modello
contrattuale e precede logicamente le (ed è distinto dalle) eventuali norme
procedimentali destinate a regolare l'esercizio e la difesa in giudizio dei diritti
che ne discendono. Tale essendo l’incontestabile contenuto del comma 346,
la relativa questione di costituzionalità diviene inconfrontabile con quella, alla
quale pure il Tribunale di Torino si era riferito, sollevata in relazione all'articolo
7 della legge n. 431/1998, che aveva inteso condizionare l'esercizio in giudizio
di taluni diritti del locatore alla previa dimostrazione di determinati
adempimenti tributari, e che fu dichiarato incostituzionale con sentenza n. 333
del 5 ottobre 2001.
Peraltro, la stessa ordinanza della Corte Costituzionale ammette che la
norma che eleva l'adempimento all'obbligo di registrazione del contratto di
locazione di immobile ad elemento essenziale del modello contrattuale di
locazione, con il risultato della inettitudine del contratto non registrato alla
produzione di effetti giuridici (a causa della incompletezza della fattispecie
rispetto al nuovo modello legale di contratto, come si sostiene in questa nota),
potrebbe egualmente essere scrutinata con riferimento ai principi di
proporzionalità e ragionevolezza predicati dall'articolo 3 Cost, quale profilo
residuo di valutazione, prossimo tuttavia, al merito legislativo, notoriamente
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insindacabile1. Ma la Corte ha ritenuto che il giudice a quo non avesse
correttamente prospettato e sufficientemente esplicitato tale ulteriore sospetto
di incostituzionalità, che ha quindi considerato non proposto. Pertanto una
eventuale reiterazione della questione di legittimità costituzionale del comma
346 con riferimento all'articolo 3 Cost., dovrà tener presente, quanto al piano
tributario, che non è agevole individuare un limite di proporzionalità e di
ragionevolezza nell'ambito del relativo sistema sanzionatorio che, in generale,
non esclude nemmeno sanzioni penali a presidio della effettività delle relative
obbligazioni.
1
Si potrebbe infatti sospettare un eccesso sanzionatorio irragionevole, in quanto la nullità
per omessa registrazione agisce su due distinti piani, ed a carico di entrambe le parti (ciò
che non si può affermare con riferimento alla omissione del bollo sulle cambiali e sugli
assegni, del quale si dirà):
-come sanzione tributaria aggiuntiva rispetto alla quella prevista dall'ordinamento
dell'imposta di registro;
-come sanzione propria della disciplina del contratto di locazione.
Sul versante della disciplina delle locazioni ed in specie di quelle abitative, si può
dubitare della proporzionalità di una sanzione che si risolve nella caducazione integrale di
una manifestazione di autonomia privata in conseguenza dell'inadempimento ad un obbligo
tributario, già sanzionato nell’ambito dell’ordinamento del tributo, del tutto estraneo alla
causa ed alla funzione del contratto ed agli interessi anche di una delle parti. Pertanto
seppure il contratto fosse considerato quale manifestazione di capacità contributiva, appare
egualmente irragionevole e contraria al criterio della proporzionalità la sanzione della nullità
per la omessa registrazione, che è conseguenza che esorbita dall'ambito dell'ordinamento
tributario per straripare nell’ordinamento civilistico, rispetto al quale l'imposta di registro
costituisce elemento del tutto estrinseco. Ma detto questo, occorre anche considerare, che in
presenza di contratti diffusi, destinati a soddisfare interessi primari come quello abitativo
nell'ambito di vaste fasce sociali, può esservi l’interesse generale al condizionamento
dell'autonomia dei privati in vista di obbiettivi di politiche abitative quali contenimento dei
canoni, in relazione alle quali lo Stato può indirizzare ed orientare l’autonomia dei privati.
Altro è la congruenza ed efficienza con tali obiettivi, dei mezzi usati per conseguirli, rispetto
ai parametri abbastanza vaghi posti dall'articolo 3 Cost., ed altro è il rapporto, che si stenta a
percepire, tra la emersione a livello di imposizione fiscale dei redditi da locazione, ed il
contenimento dei canoni.
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Nel merito della verifica del comma 346 con riferimento all’art. 3 Cost.,
teoricamente,
non
pregiudicata,
si
può
comunque
osservare
che
l'implementazione di un modello contrattuale (di locazione, ma con operazione
possibile anche per altri tipi di contratto) mediante un adempimento tributario
posteriore al contratto ed a pena di nullità, realizza un caso di nullità speciale
tipica successiva2,
(omissivo),
che la legge commina in ragione un comportamento
dichiaratamente finalizzata alla protezione degli interessi del
conduttore, e quindi, in astratto verso un obiettivo non estraneo allo spettro di
interessi tutelati dall’art. 3. Altro è stabilire se in concreto emerga una
relazione tra l’assoggettamento dei canoni alla imposta sul reddito (vero
obbiettivo, che si giustifica di per sé, del comma 346), e l’interesse abitativo
dei conduttori; ma su questo si tornerà nel seguito di queste note.
2
La nullità c. d. successiva consegue anche alla sopravvenienza di norme imperative,
recanti disposizioni contrastanti con contratti stipulati in precedenza (Di Marzio F., Forme
della nullità nel nuovo diritto dei contratti. Appunti sulla legislazione, sulla dottrina e sulla
giurisprudenza dell’ultimo decennio, in Giust. Civ., 2000, II, 465 e segg.). Cfr. anche Donasi,
In tema di nullità sopravenuta del negozio giuridico, in Riv. Trim. di diritto e proc. civile, 1967,
755; Bianca, Diritto civile III, Il contratto, Milano, 1987, 575. In giurisprudenza, occorre
distinguere la nullità conseguente alla sopravvenienza di norme, che si distingue dalla
configurazione di uno schema contrattuale, nel quale un fatto estraneo e successivo
all’incontro delle volontà, può determinare la cessazione degli effetti del contratto. In
proposito: Con l'entrata in vigore della legge di ordine pubblico economico 25 marzo 1982 n.
98 (di conversione del d.l. 25 gennaio 1982 n. 16), che sanciva il divieto assoluto e
generalizzato di concessione di permessi ed aspettative per qualsiasi tipo di cure termali, le
pregresse clausole pattizie di contrario contenuto (nella specie, art. 37 c.c.n.l. 16 luglio 1981
per i dipendenti della SIP) risultano invalidate (per sopravvenuta nullità ai sensi dell'art. 1418
c.c.), senza che, nel vigore della l. 7 agosto 1982 n. 526, ne sia ipotizzabile una automatica
reviviscenza in coincidenza e per effetto dell'abrogazione della detta norma invalidante da
parte della stessa legge n. 526 del 1982, che ha ripristinato, entro dati limiti e condizioni, detti
permessi. (Cassazione civile , sez. lav., 16 giugno 1987, n. 5320, in Giust. civ. Mass. 1987,
fasc. 6)
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Resta
conclusivamente
il
rilievo
che
diffusa
giurisprudenza
costituzionale si compiace di anteporre il sindacato sul provvedimento di
rimessione del giudice a quo, al sindacato sulla norma sospettata di
incostituzionalità che è poi il vero oggetto del processo, con l’effetto di
frazionare il giudizio e di rinviare l’esame di altri possibili profili di
incostituzionalità, a discapito della trattazione contestuale delle diverse
questioni. Ma tant’è.
2.
Fatto sta che l’obbligo di registrazione, a pena di nullità del contratto, non
rappresenta affatto una novità, trovandosene riferimenti in un passato remoto,
caratterizzato da emergenze ben più drammatiche di quelle attuali. Quindi,
non per esercizio di archeologia legislativa, ma per constatare la ricorrenza
degli stessi strumenti in tempi assai distanti seppure per finalità diverse e per
confrontarne il funzionamento, si ricorda che il D.L. 27 settembre 1941, n.
10153 aveva stabilito (articolo 1) che “A decorrere dalla data di entrata in
vigore del presente decreto, gli atti stipulati per scrittura privata non
autenticata, sotto qualsiasi denominazione, aventi per oggetto trasferimenti di
beni immobili o di diritti immobiliari, compresi i conferimenti in società derivanti
da costituzione o fusione di società, o promessa di vendita dei detti beni o
diritti, qualora non siano registrati entro il termine previsto dalla legge del
3
Ne parla Cuffaro, in AA.VV, Le locazioni ad uso di abitazione, Torino, 2000, pg. 190, con
ampi riferimenti di dottrina di epoca di poco successiva alla norma: a dimostrazione di ben
altra sensibilità rispetto ai tempi attuali, quando il comma 346 è passato quasi del tutto
inosservato, anche se preceduto nella soggetta materia, dall’art. 13 legge n. 431/1998.
L’Autore ritiene che quella del 1941 sia norma analoga a quella espressa dall’art. 13 comma
1 ct.; giudizio dal quale in questa nota si dissente per tutti i motivi infra espressi .
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registro, approvata con R. decreto 30 dicembre 1923, n. 3269, sono nulli di
pieno diritto. Sono del pari nulle di pieno diritto le convenzioni contenenti
promessa di vendita di beni immobili o di diritti immobiliari ancorché registrate
tempestivamente
senza
l'applicazione
dell'imposta
proporzionale
di
trasferimento, ove entro sei mesi dalla data di registrazione non siano seguite
da regolare atto di trasferimento debitamente registrato.”
Naturalmente
(articolo 4) “Le nullità previste ai precedenti articoli sono rilevabili dal giudice
anche d'ufficio.”, e coerentemente con gli effetti demolitori insanabili della
nullità, “Gli Uffici del Registro devono rifiutare la registrazione degli atti di cui
agli articoli 1 e 2 presentati alla formalità oltre i termini stabiliti negli stessi
articoli (articolo 5).” Le norme furono poi abrogate, inizialmente con effetto
non retroattivo, dal D. Lgt. 27 settembre 1945 n. 10154.
Non mancano poi gli esempi di collegamenti tra imposte ed esercizio di
diritti, in funzione dell’allargamento della base imponibile o di intercettazione di
capacità contributiva. Fin da tempi ancora più remoti il R. D. 30 dicembre
1923, n. 3278 (tasse sui contratti di Borsa), abrogato dall'articolo 37, comma
4, del D.L. 31 dicembre 2007 n. 248, operava non sulla struttura dei contratti
ma sul piano
dell’accesso al processo, al pari
dell’art. 7 della legge n.
4
Non è agevole ipotizzare le reali finalità di questa norma, se avulsa dal contesto storico nel
quale fu emanata. E’ chiaro che la norma era diretta ad impedire i trasferimenti fiduciari di
immobili, considerato che le scritture private non registrate non sono nemmeno autenticate
dal notaio, e quindi non possono essere trascritte nei Registri immobiliari, onde la sanzione
della nullità sarebbe stata superflua rispetto alla finalità di impedire cessioni efficaci erga
omnes, se poste in essere in evasione dalla imposta di registro. Dunque la vera ragione della
norma doveva essere un altro.
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431/19985. Allo stesso modo operava l’art. 106 del R.D. 30 dicembre 1923, n.
3269 (vecchio testo unico della legge del registro).6
Si trattava di norme precostituzionali, ma ancora l’art. 63 del D.P.R. 26
ottobre 1972, n. 634 (Disciplina dell'imposta di registro), disponeva il divieto di
allegare o enunciare atti non registrati7.
5
(art. 19) “Non è ammessa alcuna azione in giudizio, nemmeno nei rapporti fra
commissionario e committente, né veruna liquidazione può eseguirsi dal Sindacato dei
mediatori in dipendenza delle operazioni contemplate dalla presente legge se non viene
previamente provato il soddisfacimento delle tasse ed ammende dovute, fermo sempre il
disposto del precedente art. 15”
6
. “Gli atti soggetti a registrazione e non registrati non possono farsi valere in giudizio fino a
tanto che non siano stati registrati.”; e l’art. 107 confermava che “Nei casi indicati nell'art. 86,
nessuno interessato, decorsi I termini ivi richiamati, può agire in giudizio senza dare la prova
della eseguita denunzia ed eventualmente dell'eseguito pagamento.
Cessa l'obbligo della prova della eseguita denunzia o del pagamento, quando sia decorso il
termine delle prescrizioni stabilite dalla presente legge per le tasse o sopratasse esigibili nei
casi suddetti.
Gli atti pubblici o privati e le denunzie dei contratti verbali per I quali sia stata accertata
occultazione di prezzo o valore, sono improduttivi di azione e di esecuzione finché non siano
state pagate le tasse e sopratasse dovute.” Inoltre (art. 108) “La inefficacia ed ineseguibilità
degli atti, stabilita nei due precedenti articoli, può essere opposta dalle parti in qualunque
stadio del giudizio, e deve in ogni caso essere rilevata di ufficio dal giudice. Il giudizio resta
immediatamente sospeso, e non può riprendere il suo corso, finché gli atti e trasferimenti
non siano messi in regola a norma della presente legge. Frattanto il giudice può emettere gli
eventuali provvedimenti conservativi.”
7
“Salvo il disposto degli articoli 2669 e 2836 del codice civile, i pubblici ufficiali non possono
allegare o enunciare negli atti da loro formati, non soggetti a registrazione in termine fisso, gli
atti soggetti a registrazione in termine fisso e non registrati,” già facendo eccezione “per gli
atti soggetti a registrazione in termine fisso allegati alle citazioni, ai ricorsi, o agli scritti
defensionali, e comunque prodotti o esibiti davanti a giudici e arbitri, nonché ai provvedimenti
giurisdizionali ed ai lodi arbitrali.” La norma è poi transitata nel vigente testo unico approvato
con D.P.R. 26 aprile 1986, n. 131.
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Vi sono anche le norme che condizionano all’adempimento dell’imposta
di bollo gli effetti
di titolo esecutivo stragiudiziale
della cambiale e
dell’assegno (art. 20 del D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 642; Disciplina dell'imposta
di bollo8), così impedendo l’azione esecutiva nel caso di mancato
adempimento a tale obbligo tributario, che agiscono, nel contempo, sul piano
sostanziale del contenuto dell’atto (cambiale o assegno), e sul piano
processuale, della sua capacità autoesecutiva.
L’art. 20 cit. esige che
l’imposta sia stata assolta fin all’origine, ma ammette una sanatoria con il
recupero degli specifici effetti esecutivi del titolo. Nello stesso senso l’art. 104
del R.D. 14 dicembre 1933, n. 1669 (Modificazioni alle norme sulla cambiale e
sul vaglia cambiario)9. Si deve anche precisare che ambedue le norme hanno
superato la verifica di costituzionalità, avendo
la Corte stabilito che
“l'osservanza ab initio delle disposizioni della legge sul bollo
10
condiziona
esclusivamente l'acquisizione, da parte della cambiale, della eccezionale
(……ndr) qualità di titolo esecutivo di origine e natura stragiudiziale, laddove il
8
“La cambiale, il vaglia cambiario e l'assegno bancario non hanno la qualità di titoli esecutivi
se non sono stati regolarmente bollati sin dall'origine e, qualora si tratti di titoli provenienti
dall'estero, prima che se ne faccia uso.
Il portatore o possessore, non può esercitare i diritti cambiari inerenti al titolo se non abbia
corrisposto l'imposta di bollo dovuta e pagato le relative sanzioni amministrative.
La inefficacia come titolo esecutivo deve essere rilevata e pronunciata dai giudici anche
d'ufficio.”
9
“La validità della cambiale e del vaglia cambiario, compresi quelli a vista o a certo tempo
vista, non è subordinata all'osservanza delle disposizioni della legge sul bollo. Essi tuttavia,
se non siano stati regolarmente bollati originariamente, o nel tempo prescritto dalla legge,
non hanno la qualità di titolo esecutivo.
Il portatore non può esercitare i diritti cambiari inerenti al titolo se non abbia corrisposto la
tassa di bollo dovuta e pagato la relativa penalità.”
10
sentenza 28 aprile 2004, n. 133, in Giur. cost. 2004, 2.
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creditore cambiario può esercitare, anche in assenza di quella osservanza, «i
diritti cambiari inerenti al titolo» (art. 20 del D.P.R. n. 642 del 1972) ed inoltre
adire il giudice sia in via monitoria sia in via di cognizione ordinaria;”, onde,
secondo la Corte, la questione sollevata in relazione all'art. 24 della
Costituzione è manifestamente infondata “non sussistendo alcun irragionevole
ostacolo a che il creditore cambiario possa far valere i suoi diritti in giudizio, ed
anche utilizzando una pluralità di strumenti processuali, bensì esistendo
esclusivamente un limite all'acquisizione della qualità di titolo esecutivo
eccezionalmente
riconosciuta
dalla
legge
ad
un
atto
stragiudiziale”:
affermazione dalla quale si deduce che l’efficacia esecutiva della cambiale e
dell’assegno rappresenta per la Corte una utilità accessoria, se non
secondaria, concessa dallo Stato a seguito del pagamento del bollo, che così
assume la funzione di una sorta di equo corrispettivo per tale concessione.
Certo è che nelle valutazioni della Corte, l’attuale soglia di rilevanza degli
incombenti tributari, limitativi o corrispettivi dei diritti di agire in giudizio,
rispetto all’art. 24 Cost., è abbastanza elevata.
3.
E’ il momento di passare ad una ipotesi ricostruttiva, muovendo dalla
constatazione che il comma 346, a differenza del remoto precedente del
R.D.L. 27 settembre 1941 n. 1015 sopra citato, non contiene alcun riferimento
testuale alla tempestività della registrazione ed al divieto per gli uffici delle
imposte di accettare gli atti per la registrazione dopo la scadenza del termine.
La richiesta della registrazione è un adempimento tributario da effettuarsi, per
i contratti di locazione, nel termine di 30 giorni dalla stipulazione (art. 17
comma 1 D.P.R. 26 aprile 1986, n. 131), scaduto il quale la registrazione,
egualmente possibile, è soggetta a sanzione pecuniaria. Fanno eccezione e
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sono soggetti a registrazione solo in caso d’uso secondo l’art. 2 bis della
tariffa allegata, le “Locazioni ed affitti di immobili, non formati per atto pubblico
o scrittura privata autenticata di durata non superiore a trenta giorni
complessivi nell'anno”.
Sono così prospettabili almeno due opzioni interpretative, la prima delle
quali muove dal dato testuale del comma 346, che si limita a prevedere la
nullità dei contratti che non sono registrati, senza tuttavia precisare
“
tempestivamente registrati” o che non siano stati registrati nel termine previsto
dalla disciplina dell’imposta di registro: precisazioni essenziali rispetto alla
indicazione dei presupposti della nullità, che deve essere espressa.
La
seconda opzione interpretativa è invece focalizzata sulla sanzione di nullità
per la mancata registrazione11, senza che assuma rilievo la corrente
distinzione sistematica tra nullità sanzione o nullità di protezione, parendo
11
Secondo Giove S., Contratti di locazione e registrazione, in questa Rivista, 2005, 605,
nullità relativa limitatamente al fisco, al quale il contratto non sarebbe opponibile, e con
possibilità di sanatoria per effetto della registrazione tardiva. Tuttavia la nullità relativa non è
pacificamente ammessa dalla dottrina (Bianca, Diritto civile, III, Il contratto, Milano, 1987,
577, nota 13), e comunque nel caso non si dubita che dal comma 346 discenda la inefficacia
del contratto, in primo luogo, per le parti. La giurisprudenza della Corte di Cassazione era
orientata nel senso della distinzione tra effetti sul piano tributario della violazione fiscale, e
validità del contratto sul piano civilistico (Cass. Sez. Trib. 3 settembre 2001 n. 11351, in Corr.
Trib. 2001, 1224, contra, Cass. Sez II, 7 marzo 2002 n. 3328, in Foro Padano. 2003, I, 271,
nel senso della nullità della clausola contrattuale contenente il reciproco impegno a
dichiarare nel contratto definitivo, un prezzo inferiore a quello effettivo: dove a ben vedere,
non si tratta di violazione di norma fiscale, ma di obbligazione contra legem (art. 1343 c.c.).
In dottrina, Franceschin G., Nullità del contratto per violazione di norme fiscali, in Foro
Padano, 2003, I, 276.
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trattarsi, secondo questa ipotesi ricostruttiva, di una sanzione con finalità
protettive (dell’interesse del conduttore)12.
4.
Propendo per la prima delle due letture del comma 346, nel senso di seguito
precisato.
Non sembra condivisibile l’interpretazione della espressione contratti
non registrati, come contratti non registrati nel termine di cui all’art. 17 comma
1 D.P.R. n. 131/1986. Tale lettura varrebbe ad incidere sul piano funzionale
della norma, sostituendo ad un fatto positivo qual è la registrazione che il
comma 346 configura, sia pure a contrario, come integrativo dello schema
tipico contrattuale, un fatto negativo (la omessa registrazione nel termine),
che diviene produttivo della sanzione della nullità del contratto già
perfezionato: si tratta di un radicale mutamento del fatto (positivo – negativo;
registrazione – non registrazione) che l’interprete non può operare contro la
lettera espressa della legge.
Infatti, sul piano della tecnica normativa,
l’espressione testuale del comma 346 “I contratti di locazione,……… sono
nulli se, ricorrendone i presupposti, non sono registrati”, qualificabile come
divieto di fatto negativo, varrebbe come ordine di fatto positivo, se il fatto
negativo (omissione della registrazione) fosse delimitato sotto l’aspetto
temporale. In difetto di che l’espressione normativa
vale, a contrario, alla
12
Attenta considerazione meritano i rilievi di Cuffaro (op. cit. 191 e segg.), tuttavia precedenti
la sentenza della Corte di Cassazione 27 ottobre 2003, n. 16089 (in proposito, cfr. nota 13),
che analizza l’art. 13, comma 1 e 2, alla luce del diritto del conduttore alla ripetizione dei
canoni pagati, se non sostenuti da pattuizione registrata , e che attribuisce alla mancata
registrazione, l’effetto di una invalidità speciale della clausola dissimulata e non registrata,
relativa al canone. Questioni da ritenersi superate per effetto della sentenza sopra citata.
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efficaci
quando,
E’ dunque sostenibile che la registrazione rappresenti
il fatto
affermazione
“I
contratti
di
locazione………….sono
ricorrendone i presupposti, sono registrati”.
conclusivo del procedimento contrattuale, con la conseguenza che il contratto
privo di registrazione è incompleto ed improduttivo di effetti13, e che la legge
abbia disciplinato una fattispecie a formazione progressiva, al pari, per
esempio, dei contratti stipulati dalle amministrazioni statali, che “non sono
obbligatori per l'amministrazione, finché non sono approvati dal ministro o
dall'ufficiale all'uopo delegato e non sono eseguibili che dopo l'approvazione”
(art. 19 R. D. 18 novembre 1923, n. 2440)14. Quindi, prescindendo dal nomen
13
E’ chiaro che il comma 346, si lascia alle spalle la blanda disposizione dell’art. 13, comma
4, primo periodo della legge n. 431/1998 (limitata alle locazioni abitative), secondo la quale
"Per i contratti di cui al comma 3 dell'art. 2 è nulla ogni pattuizione volta ad attribuire al
locatore un canone superiore a quello massimo definito, per immobili aventi le medesime
caratteristiche e appartenenti alle medesime tipologie, dagli accordi definiti in sede locale", il
cui contenuto la notevole sentenza della Corte di Cassazione 27 ottobre 2003, n. 16089,
aveva, ormai definitivamente, scolpito nel principio secondo il quale “Nonostante l'indubbio
risalto dato dalla legge al profilo fiscale relativo alla registrazione del contratto di locazione, la
registrazione non è stata tuttavia elevata a requisito di validità del contratto: l'art. 1, comma
4, richiede quale requisito di validità del contratto di locazione solo la forma scritta e non
anche la registrazione. Un contratto di locazione concluso in forma scritta, ma non registrato,
è valido e vincolante per le parti, e può essere fatto valere in giudizio.” Dunque, se quella
dell’art. 13, era stata una falla della legge n. 431/1998 (e questo non si saprà mai visto il
sopravvenire del comma 346), la falla ora è stata chiusa. Resta della sentenza n.
16089/2003, il pregevole sforzo di attribuzione di un significato sistematico all’art. 13, comma
4 legge n. 431/1998, e la formulazione, per la verità su basi assai fragili, del principio della
invariabilità del canone per effetto di convenzione nel corso del contratto abitativo anche del
tipo libero: principio del quale, francamente, non si sentiva alcuna effettiva esigenza.
14
Ex multis, “L'art. 4, comma 6, l. 23 dicembre 1999 n. 488 (legge finanziaria 2000), nel
prevedere nuove competenze a stipulare contratti di vendita di beni immobili della p.a. in
capo agli organi amministrativi ex art. 3, comma 102, l. 23 dicembre 1996 n. 662, non ha
abolito la fase di approvazione dei contratti, che resta, pertanto, un momento essenziale del
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juris usato dal comma 346, il contratto fino a che non sia stato registrato, si
trova in uno stadio che, per essere improduttivo di effetti è assimilabile a
quello di nullità, ma che tale non sembra se si considera che il requisito
mancante non è tra quelli indicati dall’art. 1418 comma 2, c.c. Corollario di
quanto sopra è l'affermazione secondo la quale la registrazione, in qualunque
momento successivo alla stipulazione sia effettuata, vale ad escludere il
contratto dal novero dei contratti non registrati, e perfeziona, concludendolo, il
procedimento di formazione contrattuale15. Si può convenire che i principi
generali in tema di contratto non richiedono che la sanzione della nullità sia
espressamente prevista, potendo discendere egualmente dalla contrarietà del
contratto a norme imperative (articolo 1418 comma 1 c.c.)16, ma nel caso, il
nucleo normativo essenziale del comma 346 è rappresentato dalla indicazione
della registrazione quale elemento aggiuntivo-integrativo
del contratto di
locazione di immobili, individuato dal legislatore come funzionale alla
emersione dei rapporti locativi a livello di imposizione fiscale, in specie sui
redditi. Sotto tale profilo, è rilevante la richiesta della registrazione, alla quale
possono provvedere entrambe le parti e quindi anche il conduttore, quale
adempimento in grado di consentire alla Amministrazione delle finanze di
procedimento contrattuale nell'ambito delle amministrazioni dello Stato.” (Corte Conti , sez.
contr., 7 giugno 2000, n. 53, Foro it. 2002, III, 86).
15
Scripelliti N., Ganasce fiscali sulle locazioni non registrate: prime considerazioni su una
nuova ipotesi di nullità, in questa Rivista, 2005, 111.
16
In questo senso ex multis, Cassazione civile , sez. I, 7 marzo 2001, n. 3272
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accertare ai fini della imposizione, tutti i canoni corrisposti fin dall'inizio del
rapporto17.
Quindi, posto che “Chiunque vi abbia interesse può richiedere in
qualsiasi momento, pagando la relativa imposta, la registrazione di un atto”
(art. 8 D.P.R. n. 131/1986), se ne deduce che l’espressione contratti non
registrati, vale come contratti non ancora registrati ma registrabili. Pertanto
requisito di efficacia del contratto è la registrazione e non la registrazione
tempestiva, diversamente da quanto previsto dal legislatore del 1941, al quale
si deve la norma, remota ascendente del comma 346.
La registrazione diviene così elemento del contratto (artt. 1325 e 1418
c.c.), estrinseco al momento formativo che l'articolo 1326 individua
nell'incontro delle volontà delle parti18. Ma in difetto di espresso divieto (del
tipo di quello posto dall’art. 5 del D.L. n. 1015/1941), la norma consente il
completamento della fattispecie contrattuale con la richiesta di registrazione
oltre il termine di cui all’art. 17 comma 1 del D.P.R. n. 131/1986., onde gli
effetti della registrazione decorreranno ex tunc dal completamento del modello
contrattuale19, senza retroagire al momento della stipulazione del contratto,
che, nel limbo della non registrazione, non produce effetti.
17
Occorre anche considerare che per gli effetti di cui si tratta, il comma 346 si riferisce non
alla registrazione, ma piuttosto alla richiesta, che per i contratti di locazione l’art. 17 D.P.R. n.
131/1986, va fatta nei termine di 30 giorni, alla quale deve seguire la registrazione quale
adempimento dell’ufficio e che, propriamente, è il fatto generatore del tributo.
18
In proposito anche Cuffaro, op. cit., 187.
19
Nel senso degli effetti ex tunc della registrazione tardiva, anche Cuffaro, op. cit., 192.
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Si pone anche il problema degli effetti della registrazione tardiva,
effettuata nel corso del giudizio nel quale si controverta anche, in via di
eccezione, della nullità. In proposito, se la nullità appartiene al processo quale
eccezione, la deduzione sulla eventuale registrazione tardiva potrà essere
introdotta nel processo, nel rispetto delle preclusioni di cui all'articolo 167
c.p.c. e delle maggiori preclusioni del rito del lavoro, solo se la registrazione
sia
effettuata
prima
della
costituzione
della
parte
che
intende
avvantaggiarsene, mentre la relativa prova documentale sarà soggetta alle
preclusioni del rito. In difetto, la successiva registrazione o registrazione
precedente ma successivamente eccepita, non varrà a rendere efficace il
rapporto locativo, e ad impedire al giudice di rilevare d'ufficio la improduttività
di effetti del contratto. Pongo anche come problema, ma senza indicazioni in
proposito, se le dette limitazioni debbano valere anche in sede di giudizio
cautelare.
5.
La seconda possibile interpretazione del comma 346, accentuandone il profilo
sanzionatorio, deve coerentemente ammettere che il contratto è efficace nel
momento iniziale fino a quando l'obbligo di registrazione non sia scaduto (e
quindi fino al trentesimo giorno dalla stipulazione), onde la sanzione di nullità
paralizza il contratto dal momento in cui si realizza l'inadempimento all'obbligo
di registrazione. Ma la dottrina maggioritaria, esclude l’ammissibilità della
nullità sopravvenuta o successiva, in quanto la nullità è vizio contemporaneo
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alla formazione del contratto20, salvo il caso che il contrasto con norme
imperative dipenda da jus superveniens.
Secondo
questa interpretazione del comma 346, ha rilievo il fatto
negativo della omissione della registrazione tempestiva, produttivo della
sanzione di nullità, considerato che il contratto sarà qualificabile come non
registrato solo dopo la scadenza dell’obbligo della registrazione, cosicché la
nullità sopravverrà al momento della inadempienza e quindi allo scadere del
trentesimo giorno. Ne consegue che il rapporto contrattuale, sia pure per il
limitato periodo di trenta giorni, dovrebbe essere considerato efficace. Ora,
l'obiezione che si può muovere a questa ricostruzione, fermi i principi in tema
di inammissibilità della nullità successiva, è che la norma non individua
l’ambito temporale del fatto negativo (omissione della registrazione),
generatore della sanzione di nullità. Peraltro il significato della espressione
contratti
non
registrati,
non
è
meglio
precisabile
con
riferimento
all'ordinamento dell'imposta di registro, che, come si è detto (articolo 8),
ammette la registrazione in ogni tempo su richiesta di chiunque vi abbia
interesse.
Si pone anche in questo caso il problema della ammissibilità e degli
effetti della registrazione tardiva: e cioè se questa sia irrilevante al fine del
recupero di efficacia del contratto, o se invece il contratto riacquisti efficacia
tra le parti dal momento della registrazione tardiva, ovvero ex tunc, e quindi
dalla scadenza del trentesimo giorno dalla stipulazione. Anche se questa
lettura del comma 346, dovrebbe far propendere per la insanabilità del
20
Alpa, Bessone, Contratti in generale, Torino, 1992; Scognamiglio, Contributo alla teoria del
negozio giuridico, Napoli, 1969; Di Majo, La nullità, in Di Majo, Ferri, Franzoni, Trattato di
diritto privato, tomo VII, Torino, 2002, 97 e segg.
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contratto nullo ipso jure, in quanto la registrazione tardiva, non dovrebbe
valere a rimuovere la nullità già irrogata di diritto, e questo, paradossalmente,
anche contro l'interesse del conduttore che intenda
salvare il contratto
provvedendo alla registrazione.
6.
Si obietterà che a seguire la opposta tesi, qui sostenuta, della registrazione in
ogni tempo con effetto sanante ex tunc, si eludono le finalità della legge, con il
risultato che la sanzione del comma 346 avrà scarso effetto deterrente per i
locatori, in quanto i contratti verranno registrati solo nel caso di controversia e
la nullità o inefficacia, sarà solo eventuale. Ma tale obiezione equivale, nella
sostanza, ad addurre un inconveniente che non giustifica una interpretazione
correttiva della norma. In realtà l'obiezione è infondata anche nel merito,
considerato che se lo scopo della norma è quello di influire positivamente su
contratti a larga diffusione quale è quello di locazione abitativa e quindi sul
relativo mercato, orientandone la dinamica ed il contenuto a tutela degli
interessi dei contraenti presunti deboli (anacronisticamente identificati nella
categoria dei conduttori), favorendo l’incremento dell'offerta di locazioni a
canoni sostenibili (ammessa e non concessa, come già detto, la relazione tra
la detta finalità e l'emersione a livello di imposizione fiscale dei rapporti
locativi), tale scopo è comunque garantito dalla consapevolezza dei locatori
della permanente registrabilità del contratto, alla quale ben possono
provvedere anche i conduttori, nel cui interesse il comma 346 è stato dettato.
Conclusivamente, ritengo che le parti del contratto di locazione, ognuna
di esse anche disgiuntamente, possano provvedere alla registrazione del
contratto consentendone in tal modo il completamento e l'acquisizione di piena
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efficacia, fino alla costituzione nell'eventuale giudizio nel quale si discuta della
efficacia del contratto. La registrazione attribuisce al contratto efficacia ex
tunc, lasciando tuttavia scoperto il periodo intercorso tra la stipulazione ed il
momento nel quale il contratto ha acquisito efficacia. Tale periodo, svoltosi in
assenza di vincolo contrattuale,
dovrà essere regolato dal giudice tenuto
conto dei vantaggi che medio tempore le parti si sono, volontariamente,
attribuiti, ed in modo che nessuna di esse possa arricchirsi indebitamente in
pregiudizio dell'altra.
Nino Scripelliti
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5. La nullità dei contratti di locazione non registrati supera, per ora, il

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