Stralcio volume

Parte I
Schede
1. La forma di governo
In Austria la forma di governo – ossia il modo con il quale le funzioni fondamentali dello Stato vengono ripartite tra gli organi costituzionali e i rapporti
che si instaurano tra essi – risulta intimamente collegata alla forma di Stato e
alle finalità che l’ordinamento nel suo complesso persegue e i valori cui si ispira. Da qui la necessità di illustrare i caratteri distintivi della forma di governo
unitamente agli aspetti peculiari della forma di Stato.
La trasformazione in senso federale dell’Austria è opera della Costituzione
del 1920, anche se le radici del federalismo austriaco sono remote e contribuiscono a spiegare perché il Paese sia organizzato in senso federale.
L’inizio del costituzionalismo austriaco suole farsi risalire al 1848, quando –
a seguito dei moti rivoluzionari di quell’anno – l’Imperatore consentì l’elezione
di un’Assemblea costituente del Reich, dai cui lavori venne alla luce la c.d. Bozza di Kremsier, un progetto di Costituzione che non entrò mai in vigore e che
tuttavia esercitò una significativa influenza nelle vicende costituzionali successive. Soltanto nel 1867 una parte dell’Impero (quella cisleithanischen) si dotò di
una Costituzione, formata da cinque leggi fondamentali, tra cui la l. 21 dicembre 1867, RGBl. 142, sui diritti generali dei cittadini dei Regni e dei Länder rappresentati nel Consiglio imperiale (legge, questa, che ancora oggi è vigente).
Dopo la dissoluzione dell’Impero nel 1918, i rappresentanti tedeschi dell’Impero si riunirono a Vienna per emanare una nuova Costituzione. Al tempo
stesso i Länder diedero vita a governi autonomi e cercarono di fare pressione
sull’Assemblea costituente viennese perché si ponessero le basi di uno Stato
federale.
In seguito a lunghe e difficoltose trattative, l’Assemblea nazionale costituente emanò, il 1 ottobre 1920, la Costituzione federale dal titolo “Legge con cui si
organizza l’Austria come Stato federale-Legge costituzionale federale” (Bundesverfassungsgesetz, B-VG).
Un dato che deve essere tenuto nel debito conto è l’influsso determinante
esercitato da Hans Kelsen nella redazione della Costituzione austriaca. Difatti, se è vero che il testo costituzionale attualmente vigente è diverso da
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quello originariamente prodotto nel 1920 e quindi se è vero che da un punto
di vista formale tale ascendenza è stata smussata nel tempo, è altrettanto indubitabile che le sue disposizioni ne sono ancora ispirate. Ed infatti nella
versione del 1920 l’ordinamento costituzionale austriaco prevedeva una
forma di governo parlamentare puro e una forma di Stato solo apparentemente federale. Il Presidente federale era eletto da entrambi i rami del Parlamento e il Governo era legato a quest’ultimo da un rapporto di fiducia parlamentare. In coerenza con il pensiero kelseniano, il fulcro del sistema era
rappresentato dal Parlamento e il ruolo del Governo era di “compromesso”,
quasi una sorta di mero organo esecutivo della volontà parlamentare: il Parlamento doveva assolvere al ruolo di Camera di compensazione delle opposte istanze rappresentative dei partiti politici; e sul piano strettamente costituzionale una delle conseguenze di tale ottica era il predominio della legge
rispetto agli altri atti normativi.
La Costituzione federale del 1920 ben può essere considerata figlia del proprio
tempo. Difatti, a causa della contrapposizione ideologica tra i maggiori partiti
politici, la premura dei costituenti fu di evitare il più possibile l’accenno a valori fondamentali e, comunque, a qualsiasi considerazione di natura contenutistica della Costituzione. Ne risultò una Carta costituzionale molto attenta alle
procedure, alle forme e alla loro salvaguardia. Una delle creazioni di ispirazione tipicamente kelseniana fu la Corte costituzionale (la prima in Europa) che
nelle intenzioni del giurista avrebbe dovuto assicurare il rispetto della Costituzione quale suprema “regola del gioco”, evitando il più possibile di surrogarsi
al legislatore 1.
La Costituzione incontrò subito delle difficoltà. In particolare, l’aspra
conflittualità politica (non solo a livello orizzontale, tra i vari partiti politici,
ma anche) in senso verticale, tra Federazione e Länder, motivò la tarda entrata in vigore della parte relativa alle competenze di quest’ultimi (a causa delle
forti tendenze centraliste, la nuova ripartizione di competenze entrò in vigore soltanto nel 1925 attraverso una riforma non costituzionale, bensì amministrativa).
Erano gli anni della crisi degli Stati liberali e dell’ingresso sulla scena politico-sociale dei partiti politici la cui lotta per il potere era in Austria (come in
Germania e in Italia) particolarmente violenta. E già in sede costituente non si
riuscì a raggiungere un compromesso sufficientemente stabile sui temi del federalismo e dei diritti fondamentali (per questa ragione si decise di adottare il
testo della citata l. 21 dicembre 1867, RGBl. 142).
Gi anni ‘20 si caratterizzarono altresì per un’accentuata instabilità governativa, ragione, questa, per cui si pervenne, nel 1929, ad una riforma costituzionale che introdusse l’elezione popolare del Presidente federale. Si cercò in tal
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Riguardo la Corte costituzionale, v. infra, §. 2.
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modo di porre un contrappeso al parlamentarismo, ma la riforma risultava di
per sé ambigua dato che al fondo non intendeva trasferire il potere dal Parlamento al Presidente federale. Tale tentativo non diede difatti i frutti sperati e
nel 1933 il Governo federale (nel frattempo si era largamente diffuso il partito
nazionalsocialista) instaurò un’autentica dittatura, sciogliendo definitivamente
il Nationalrat e promulgando una nuova Costituzione di carattere autoritario.
Poco dopo, nel 1938, l’Austria fu annessa alla Germania e ne seguì le sorti durante il secondo conflitto mondiale.
Alla fine della guerra l’Austria fu occupata e rimase fino al 1955 sotto il controllo degli Alleati. In questo periodo si cercò di dar vita ad una nuova Costituzione di stampo centralista, ma l’opposizione dei Länder fu tale da indurre ad
abbandonare tale progetto. Nel frattempo, i rischi di una disgregazione dell’Austria sullo stesso esempio della Germania spinsero ad accentuare le tendenze centraliste nella legislazione ordinaria e in quella che poteva definirsi
una legislazione costituzionale, in quanto sottoposta al consenso necessario
degli Alleati per la sua entrata in vigore. Fu per questa ragione che – a differenza di quanto avvenne in Paesi come l’Italia e la Germania – non si aprì alcuna fase costituente in Austria e, al ritiro degli Alleati nel 1955, fu restituita vigenza alla Costituzione del 1929 e fu promulgata una legge costituzionale che
sanciva la neutralità permanente della Repubblica austriaca (BGBl. 1955/211).
Lo sviluppo costituzionale successivo può essere descritto sotto un duplice
punto di vista: le vicende dei rapporti tra Federazione e Länder (e quindi la
forma di Stato) e l’evoluzione della forma di governo, fermo restando il carattere democratico-pluralista dello Stato austriaco fissato nell’art. 1 B-VG. (“L’Austria è una Repubblica democratica. Il suo diritto emana dal popolo”), che ne
esprime uno dei principi fondamentali e nella cui formulazione il popolo viene
considerato in funzione della produzione del diritto anziché in rapporto alla
sovranità, e negli artt. 26 e 55 B-VG, che presuppongono una pluralità
competitiva di partiti, oltre che nell’art. 7 B-VG sull’eguaglianza dei cittadini e
nell’art. 8 B-VG sulle minoranze linguistiche.
Con riferimento alla forma di Stato, la Costituzione del 1920 è nata con
un’accentuata carica centralista che è stata esaltata nell’immediato dopoguerra,
sia dal punto di vista materiale (buona parte delle competenze spettavano alla
Federazione) sia dal punto di vista procedimentale (nonostante il federalismo,
la Federazione conserva ampi poteri di controllo e di indirizzo nei confronti dei
Länder).
Il pendolo del rapporto centro-periferia è iniziato ad oscillare a favore di
quest’ultima verso la fine degli anni Sessanta in maniera piuttosto timida. Da
allora le vicende del principio dello Stato federale sono state piuttosto travagliate, tra concessioni e arresti, tra determinazioni dei Länder e promesse non
mantenute della Federazione. In linea di massima, ben si può ritenere che la
Costituzione austriaca si stia orientando verso un maggior tasso di federali-
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PARTE I – SCHEDE
smo, ancorché conservi spiccati elementi centralisti che ne connotano tuttora
l’assetto 2.
La Costituzione austriaca presenta, in linea di massima, tutti i tratti caratteristici di uno Stato federale, a partire dall’autoqualificazione, contenuta nell’art. 2 B-VG, anche se contiene alcuni elementi che rendono il federalismo austriaco più debole di altri, per esempio di quello tedesco.
Gli Stati membri (Länder) non partecipano a tutti e tre i poteri tradizionali
dello Stato, in quanto ogni funzione in materia di giurisdizione è riservata alla
Federazione (Bund). Inoltre la Costituzione non regola direttamente il rapporto
di compiti sul piano tributario, rimettendolo ad un’apposita legge costituzionale finanziaria, in collegamento con una legge ordinaria “di compensazione finanziaria”: in tal modo la “competenza delle competenze” nel settore è affidata
al legislatore federale.
Altra caratteristica è che la Costituzione federale disegna in modo dettagliato la struttura amministrativa dei Länder, la cui autonomia costituzionale si
trova quindi ad essere circoscritta da scelte definite a livello centrale. L’autonomia dei comuni è ancorata a livello costituzionale e dettagliatamente disciplinata, anche per quanto attiene alle funzioni locali, che sono pertanto sottratte
alla sfera dei Länder.
L’esistenza di una Seconda Camera federale (il Bundesrat) non vale a riequilibrare questi elementi di debolezza. Il Bundesrat può essere definito “Camera dei Länder”, se si ha riguardo alla struttura: tutti i Länder dispongono di
rappresentanti, il cui numero varia in rapporto alla popolazione (si va da un
massimo di 12 per il Land più popoloso ad un minimo, garantito, di 3) e che
sono eletti dal Parlamento regionale. Tuttavia nel Bundesrat austriaco vige, a differenza che in Germania, il principio del libero mandato. Questa caratteristica,
unitamente alla prassi politica, ha fatto sì che il Bundesrat sia controllato completamente dai partiti politici nazionali, per cui le sue dinamiche sono identiche a
quelle del Nationalrat. Nella maggior parte dei casi, il Bundesrat ha soltanto un
potere di veto sospensivo nei confronti delle leggi adottate dal Nationalrat, che
può superarlo riapprovando la legge. Solo per le leggi di revisione costituzionale di modifica delle competenze il Bundesrat gode di un vero e proprio veto,
dovendo dare il proprio consenso con la maggioranza dei tue terzi.
Per quanto attiene al riparto di competenze, nella Costituzione austriaca è
presente la tradizionale impostazione federale, in base alla quale le funzioni assegnate ai Länder appartengono a questi a titolo originario, e non in quanto delegate dal Bund. Secondo la teoria classica del federalismo, quindi, i Länder sono
“Stati” dotati di competenza piena e originaria, limitata soltanto dal passaggio
Un impulso in direzione della progressiva erosione di competenze da parte dei Länder
nei confronti della Federazione è provenuto dall’adesione dell’Austria all’Unione europea.
Sul punto cfr. infra, §. 9.
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al Bund di alcune competenze. Di conseguenza, tutte le materie non espressamente riservate al Bund dalla Costituzione restano ai Länder (art. 15 B-VG).
Stante questa regola generale, la divisione delle competenze è peraltro assai
complessa, frammentaria ed estremamente casistica, risultando da innumerevoli modifiche costituzionali, che hanno comportato un allargamento dei poteri
del Bund, cui sono riservate ampie possibilità di intervento in molteplici settori.
Esistono competenze federali esclusive, sia riguardo la legislazione, sia l’amministrazione (art. 10 B-VG); sono poi enumerate le materie affidate alla Federazione per la legislazione e ai Länder per l’amministrazione (art. 11 B-VG); sono
altresì elencate le materie nelle quali il legislatore federale può stabilire i principi, mentre i Länder sono abilitati a emanare leggi di attuazione, che sono poi
tenuti ad eseguire (art. 12 B-VG).
L’attività amministrativa svolta in forme privatistiche, rilevante specialmente nelle materie economiche, non è soggetta al riparto di competenze: secondo
la prassi, è fornito al Bund e ai Länder un lasciapassare per l’esercizio concorrente di qualsiasi compito pubblico (purché di natura non autoritativa).
La presenza di molteplici campi materiali nei quali le competenze sono
connesse contribuisce a spiegare il carattere più importante del federalismo
austriaco, ovvero il suo sviluppo in senso cooperativo, che è avvenuto sia sul
piano formale che sul piano informale. La Costituzione prevede, all’art. 15a,
accordi di diritto pubblico che possono essere stipulati dai Länder sia tra loro,
che con il Bund, su oggetti compresi nelle rispettive sfere di attività. Si hanno
così “concordati orizzontali e verticali”, che possono riguardare questioni
complesse e di reciproco interesse. La Corte costituzionale è competente a verificare se l’intesa è stata attuata e se i doveri da essi derivanti sono stati rispettati. Accanto a tale tipo di cooperazione, ne esiste un’altra informale, basata soltanto su gentleman’s agreements politici. Fin dal 1951 è stato creato un ufficio di
collegamento dei Länder cui spetta la preparazione e il sostegno amministrativo
alle Conferenze di politici e funzionari dei Länder. La Conferenza dei Presidenti
dei Länder funge da interlocutore politico di fronte alla Federazione; coordina
la politica dei Länder nei loro reciproci rapporti e di fronte al Bund; riceve il
supporto della Conferenza dei dirigenti amministrativi dei Länder, che ne riunisce i funzionari di vertice. Esiste anche una Conferenza dei Presidenti e dei
funzionari dei Parlamenti dei Länder: tali organismi, pur sprovvisti di qualsiasi
fondamento costitutizionale, costituiscono, per prassi consolidata, la struttura
portante del federalismo austriaco.
Riguardo l’evoluzione della forma di governo, con la novella del ‘29 il sistema parlamentare puro è stato alterato con l’elezione diretta del Presidente
federale. Si è inteso così introdurre una forma di governo a metà strada tra
quella parlamentare e quella presidenziale, comunemente qualificata semipresidenziale, imperniata sulla duplice responsabilità del Governo di fronte al
Presidente e di fronte al Nationalrat. Tuttavia, la realtà pratica austriaca e taluni
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congegni istituzionali hanno smussato tale modello, trainandolo sul versante
parlamentare.
I governi austriaci dal 1955 fino ad oggi sono sempre stati di coalizione, anche in conseguenza del sistema elettorale proporzionale che non agevola la
formazione di governi maggioritari. Il Bundesrat – che avrebbe potuto frenare
questa lenta trasformazione opponendosi alla centralità del Nationalrat – non è
mai riuscito a porsi come antagonista rispetto a quest’ultimo, in quanto il criterio per la sua formazione ne ha fatto una copia (minore) del Nationalrat.
L’art. 35 B-VG prevede che i componenti del Bundesrat sono eletti dalle Diete (o parlamenti) dei Länder secondo un criterio tendenzialmente proporzionale, affinché esso rispecchi il più possibile la composizione di quest’ultime.
Gli atti di maggior rilievo costituzionale del Presidente federale devono essere adottati su proposta e dietro controfirma ministeriale.
Da ciò si comprende appieno il destino cui è andato incontro il ruolo del
Presidente federale, il quale per prassi ha affidato l’incarico per la formazione
di un nuovo Governo al leader del partito di maggioranza relativa risultante
dalle ultime elezioni nazionali e sino ad oggi non ha mai esercitato il potere di
sciogliere anzitempo il Nationalrat.
Un ultimo aspetto che occorre considerare nello sviluppo della forma di
governo austriaca è il principio di neutralità permanente che ha rispecchiato
fino alla caduta del muro di Berlino la condizione dell’Austria nel panorama
internazionale e che ha permesso che il sistema partitico si sviluppasse in
modo ordinato senza le pressioni provenienti dai due “blocchi” atlantico e
sovietico.
2. Gli organi costituzionali
Sono organi costituzionali:
a) il Parlamento federale (artt. 24-59 B-VG), composto dal Consiglio nazionale (Nationalrat) e dal Consiglio federale (Bundesrat);
b) il Presidente federale (artt. 60-68 B-VG);
c) il Governo federale (artt. 69-78 B-VG).
Rileva altresì la disciplina costituzionale del sistema giurisdizionale (artt.
82-94 B-VG) e del sistema di garanzie della Costituzione e dell’amministrazione (artt. 129-148 B-VG).
a) La Costituzione austriaca prevede un sistema di bicameralismo imperfetto in quanto Nationalrat (la Camera bassa) e Bundesrat (la Camera alta) si differenziano tanto per composizione quanto per funzioni.
Riguardo la composizione, il Nationalrat è eletto direttamente dal popolo
(art. 26 B-VG) ed è formato da 183 deputati, con un mandato della durata di
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quattro anni; il Bundesrat è composto da 64 rappresentanti delle Diete dei singoli Länder, il cui mandato corrisponde alla legislatura del Land. In particolare, l’art. 34 B-VG sancisce il principio della proporzionalità del Consiglio federale alla popolazione dei Länder: ogni Land è rappresentato da un numero
di deputati che varia da un massimo di 12 a un minimo di 3 (i deputati sono
eletti dalle Diete dei singoli Länder secondo un criterio proporzionale, ma
comunque in modo che il secondo maggior partito disponga almeno di un
mandato). Inoltre, ai sensi dell’art. 35 B-VG, i rappresentanti dei Länder seguono il destino politico delle Diete che li hanno eletti: nel caso in cui una di
queste sia sciolta occorre rinnovare la rappresentanza. La presidenza del
Bundesrat è turnaria: il primo rappresentante di ogni Land lo presiede per sei
mesi (art. 36 B-VG).
Per quanto attiene alle funzioni, entrambe le Camere sono titolari sia della
funzione legislativa sia della funzione di controllo nei confronti del Governo
federale, benché le esercitino in modo differenziato.
I. Riguardo la funzione legislativa, al Nationalrat compete la formulazione e
l’approvazione delle leggi 3: il progetto di legge può essere presentato, ai sensi
dell’art. 41 B-VG, dal Governo federale, dai deputati del Nationalrat, da un terzo
dei membri del Bundesrat o dal popolo (100.000 elettori o da un sesto degli elettori di almeno tre Länder). Le proposte di legge sono oggetto di una discussione
preliminare da parte di una commissione e, poi, della discussione in Assemblea
plenaria; le leggi ordinarie sono approvate con la presenza di almeno un terzo
dei membri del Consiglio nazionale e a maggioranza assoluta dei voti espressi.
Ogni deliberazione legislativa, ai sensi dell’art. 42 B-VG, deve essere trasmessa
al Bundesrat, il quale entro otto settimane dalla trasmissione può sollevare opposizione motivata verso la deliberazione. Tale opposizione, che dovrà essere
comunicata per iscritto, obbliga il Nationalrat ad una scelta: o il ritiro della deliberazione o la rinnovazione della deliberazione originaria alla presenza di almeno la metà dei suoi componenti 4. Alla riapprovazione della legge o alla sua
prima approvazione, nel caso in cui non sia stata sollevata opposizione, segue la
promulgazione da parte del Presidente federale (su proposta e con la controfirma del Cancelliere federale, ex art. 47 B-VG) e la pubblicazione nella Gazzetta
ufficiale federale, a cura del Cancelliere federale. Le leggi entrano in vigore il
giorno successivo alla loro pubblicazione (ai sensi dell’art. 49 B-VG) 5.
3
Il procedimento legislativo federale è disciplinato dagli artt. 41-49b B-VG.
Il veto posto dal Bundesrat su una legge approvata dal Consiglio nazionale ha quindi carattere sospensivo, potendo essere superato dalla riapprovazione dello stesso provvedimento
da parte della maggioranza dei componenti. Diversamente, il veto assume carattere assoluto
laddove la legge in approvazione incida, modificandole, sulle competenze dei Länder.
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Quello appena descritto è il procedimento legislativo ordinario. La Costituzione disciplina altresì procedure speciali relativamente all’esame del Bundesrat della legge sul regola5