La gestione dei Servizi Pubblici Locali nei principali paesi

“La gestione dei Servizi Pubblici Locali nei principali paesi europei:
concorrenza e affidamento diretto”
Relatore: dott. Giuseppe Labarile
Presidente Confservizi Lazio
Una rapida analisi delle modalità organizzative dei servizi pubblici locali nei
vari paesi membri della Comunità europea rivela l’esistenza di difformità assai
significative di contesto legislativo e organizzativo. Queste modalità ancora diverse,
tuttavia, hanno sperimentato in anni recenti sviluppi e mutamenti riconducibili a tre
ordini comuni di motivazione: le spinte alla liberalizzazione dei mercati e all’apertura di
processi competitivi, provocate in primo luogo dall’intervento legislativo e
giurisprudenziale di origine comunitaria; le tendenze alla privatizzazione del regime
proprietario delle società erogatrici, che hanno interessato il continente a macchia di
leopardo, e questo in dipendenza delle differenti politiche nazionali; le politiche di
esternalizzazione o outsourcing dei processi produttivi dei servizi, decise in prevalenza
al livello della singola autorità locale.
Una articolazione per aree tematiche dell’analisi rende inoltre possibile
l’individuazione di più dettagliati trend a livello europeo. Innanzitutto, la considerazione
del mutamento dei soggetti della regolazione sottolinea una tendenza marcata verso la
separazione delle funzioni di indirizzo politico da quelle di regolazione tecnica. Un
buon esempio è quello del settore del trasporto pubblico, dove tutte le grandi metropoli
europee hanno istituito un soggetto regolatore responsabile della pianificazione e lo
hanno collocato in una posizione distinta dagli organi investiti della formulazione
dell’indirizzo politico (la prima metropoli a farlo è stata Parigi, nel 1959; le ultime sono
state Roma, Londra e Copenaghen, nel 2000).
Una seconda area tematica, quella dell’assetto proprietario dei fornitori, riscontra
una variegata situazione nei servizi a rete: nel settore idrico, ad esempio, dopo il
fallimento dell’esperienza di privatizzazione del servizio ad Amsterdam, si registra un
intervento significativo del capitale privato a Londra, Barcellona e Parigi; o ancora, nel
trasporto su gomma e nelle attività di recupero e riciclaggio dei rifiuti urbani si è di
recente verificato un sensibile incremento dei fornitori privati, frutto delle politiche di
liberalizzazione adottate da molte amministrazioni locali.
Sul versante dei rapporti fra l’ente locale e i fornitori, sempre più diffuso risulta
lo strumento del contratto di servizio per la definizione dei rapporti tra amministrazione
affidante e soggetti erogatori, con una tendenza al declino della concessione, e una
marginalità del regime autorizzatorio (il trasporto urbano a Manchester, ad esempio).
Nel trasporto prevale il modello contrattuale di tipo gross cost, che appare coerente con
il modello del monopolio parziale. Di particolare interesse risulta l’introduzione dei
nuovi schemi incentivanti nei contratti tra enti locali e fornitori dei servizi di trasporto
pubblico (esempi: Roma, Parigi, Londra, Copenaghen, Helsinki e Stoccolma). Nel
settore idrico, notevole è il modello del price-cap. Allo stato attuale, i soli paesi ad aver
introdotto espressamente – attraverso un atto legislativo nazionale – questo meccanismo
di revisione tariffaria sono la Gran Bretagna e l’Italia (confronta i casi di Londra e
Roma). Proprio il price-cap, infine, si rivela il metodo più diffuso nel settore del gas.
L’analisi delle modalità di funzionamento dei mercati consente di verificare il
grado di liberalizzazione nei servizi a rete: il servizio dei trasporti urbani è quello in cui
si registrano le dinamiche concorrenziali più vivaci, con punte eccezionali nelle città
inglesi, e soprattutto nel trasporto su gomma; altre realtà, al contrario (Barcellona,
Madrid, Amburgo, Berlino e Parigi), sono rimaste ancorate all’affidamento diretto senza
gara ad un unico fornitore a capitale interamente pubblico. C’è da precisare che, se è
vero che la gara consente un confronto concorrenziale prima dell’ingresso sul mercato
(concorrenza per il mercato), ed è uno strumento rispondente ai principi di trasparenza
e, nel contempo, garante delle esigenze della collettività, è anche vero che talora le altre
modalità di attribuzione danno luogo ad esempi di best practice a livello europeo.
Un dato interessante è quello riguardante le complesse strategie di intervento nei
mercati da parte dei fornitori. Se si prende come punto di partenza il settore idrico,
l’analisi presenta un primo modello che identifica come multiutility la società fornitrice
del servizio (l’EYDAP di Atene è impegnata nei settori del gas naturale, termoelettrico
ed idroelettrico e delle telecomunicazioni; l’ACEA S.p.A. di Roma nei settori
dell’acqua e dell’energia); un secondo modello, invece, identifica come multiutility il
gruppo al quale la società fornitrice appartiene (nella capitale tedesca, la Berlinwasser è
una società parzialmente privatizzata partecipata dalla multiutility tedesca RWE e dalla
francese Veolia; analoghe situazioni si registrano a Londra e Parigi). In altre metropoli
il servizio è fornito da società monoutility (Stoccolma, Barcellona, Madrid). Questo
dato delle strategie di intervento nei mercati si intreccia poi variamente con quello degli
assetti proprietari: nel caso delle monoutility spagnole, ad esempio, mentre il Canal de
Isabel II a Madrid è totalmente in mano pubblica, la Aigues de Barcelona è interamente
in mano privata.
Ancora sul tema della concorrenza e della liberalizzazione, nel settore dei servizi
sociali mentre i paesi scandinavi si rivelano restii a muovere verso una struttura di
mercato mista pubblico-privato, e il modello di welfare pubblico - in particolare in
Danimarca – è solido e la “depublicizzazione” dei servizi non è sentita come una
necessità, molto diversa è la situazione del Regno Unito, che da tempo si sta muovendo
verso la privatizzazione e il contracting out.
Per quanto riguarda le modalità di finanziamento, i settori presentano situazioni
diverse tra loro. Nel settore del gas, in molti casi le entrate coprono le spese, in alcuni
casi producono degli utili (Roma, Parigi, Madrid e Londra), in altri vi è una copertura
pressoché completa dei costi operativi (Copenaghen e Berlino); ad Amsterdam e Vienna
le spese superano di poco le entrate. Gli strumenti tariffari e della leva fiscale sono di
gran lunga i più impiegati nei servizi di igiene urbana, mentre per i servizi di trasporto
ed acqua, e soprattutto per quelli sociali e culturali, le entrate tariffarie o da
bigliettazione coprono solo una parte limitata dei costi operativi, con la conseguente
necessità di un ricorso talora massiccio ai sussidi pubblici.
Nel modello che l’Unione Europea propone, il mercato è un mezzo decisivo per
il buon funzionamento delle società, ma non è il fine ultimo. Bisogna dunque introdurre
più concorrenza, sì, ma prima ancora migliore regolazione: in particolare, nei servizi di
interesse generale la concorrenza da sola non basta e richiede un plus di regolazione
capace (altrimenti si rischiano eventi come lo smantellamento della rete ferroviaria nel
Regno Unito a fronte di tariffe altissime).
Le diverse situazioni locali evidenziano il fatto che non esiste una pratica unica
di concorrenza, ma una pluralità di concorrenze possibili in una pluralità di regolazioni
possibili. Appare del tutto evidente, a questo proposito, la forte correlazione tra sviluppo
dei mercati e crescita di forme autonome e specializzate di regolazione. Più in generale,
è da sottolineare la diversità di tradizioni istituzionali e organizzative dei servizi locali
nei paesi europei: questa varietà delle esperienze locali non è un anacronismo storico da
rimuovere, ma costituisce invece una ricchezza di esempi da salvaguardare e a cui
attingere.