Revisione intermedia sul Libro Bianco Trasporti

Documento di posizione AISCAT su:
Consultazione UE
sul
Libro Bianco Trasporti
Roma, novembre 2005
Indice
1.
PREMESSA
2.
L’AISCAT, I SUOI MEMBRI, LE CONCESSIONI AUTOSTRADALI IN
ITALIA
3.
LA CONSULTAZIONE E LE SUE DOMANDE
1.
PREMESSA
Il presente documento rappresenta il contributo dell’AISCAT – Associazione
Italiana delle Società Concessionarie di Autostrade e Trafori – alla
consultazione promossa dalla Commissione Europea in materia di Trasporti.
Attraverso tale documento, l’Associazione si prefigge lo scopo di portare
all’attenzione di codesta Commissione, che ringraziamo per l’opportunità
fornitaci, la posizione e l’esperienza del comparto autostradale italiano in
concessione
riguardo
il
complesso
tema
dell’intervento
privato
nella
realizzazione e/o gestione di opere pubbliche, campo nel quale ci auguriamo si
possa quanto prima addivenire ad una armonizzazione in ambito europeo al
fine di portare uniformità e certezza di regole a tutti gli operatori sia pubblici che
privati.
Nel condividere questo obiettivo con la Commissione, l’AISCAT conferma la
sua piena disponibilità a contribuire in modo fattivo al dibattito aperto, anche al
di là della partecipazione al processo di consultazione in corso.
Consapevole che l’iter appena avviato vedrà una lunga serie di attività
successive e che il processo in corso durerà presumibilmente diversi anni,
l’AISCAT vuole essere presente, nei modi previsti dalle procedure comunitarie,
nei diversi passi che verranno intrapresi, e si rende fin d’ora disponibile a
partecipare attivamente a seminari e dibattiti, ulteriori consultazioni che si
dovessero aprire sul tema.
Tutto ciò forte di un’esperienza del settore delle autostrade a pedaggio italiane,
più appresso descritto nel dettaglio, che è stato precursore delle iniziative di
PPP in Europa, considerando che la prima autostrada a pedaggio italiana fu
aperta al traffico nel 1925 e che quindi il relativo schema di PPP, sia pure in
nuce, era stato impostato già diversi anni prima.
Nel fare ciò si intende porsi nel solco tracciato dalla stessa Commissione
Europea, Direzione Generale Trasporti ed Energia la quale nella sua
comunicazione COM 2003/0132, nella Parte I “Strumenti finanziari e di gestione
più efficienti per lo sviluppo della rete Transeuropea di Trasporto”, dichiara che
“bisogna diffondere le buone pratiche e aggiornare il quadro normativo
esistente per rendere più interessanti le formule PPP, in particolare per gli
investitori privati........”.
L’AISCAT ritiene infatti assolutamente corretta questa posizione definita dalla
Direzione Generale Trasporti ed Energia, che sottolinea come i PPP siano di
per sé non un fine, ma un mezzo per coinvolgere capitale privato
nell’infrastrutturazione dell’Unione.
2
2.
L’AISCAT, I SUOI MEMBRI, LE CONCESSIONI AUTOSTRADALI IN
ITALIA
2.1
L’AISCAT ed i suoi membri
L’AISCAT - Associazione Italiana Società Concessionarie di Autostrade e
Trafori - è stata costituita nel 1966 con il compito di raccogliere e confrontare le
esperienze e le esigenze comuni alle Associate, interessandosi a tutte le
problematiche inerenti la programmazione, la costruzione e l’esercizio delle
autostrade e trafori in concessione a pedaggio.
L’attenzione dell’AISCAT è da sempre stata indirizzata su due direttrici
fondamentali:
•
Armonizzazione delle procedure e comportamenti di ciascuna Associata
nelle modalità operative del servizio, nei rapporti con gli utilizzatori e con le
Amministrazioni Pubbliche di riferimento: il tutto nel rispetto delle singole
autonomie decisionali;
•
Promozione di posizioni comuni, relativamente ad interessi ed esigenze del
settore, e loro conseguente rappresentazione in tutte le sedi competenti,
nazionali ed internazionali.
All’Associazione aderiscono, come associate effettive, le società, enti o
consorzi titolari di una concessione per la costruzione e/o l’esercizio di
autostrade o trafori autostradali a pedaggio in Italia; attualmente, le Associate
sono 23 e la loro competenza si estende per circa 5.500 chilometri di rete.
3
4
SOCIETA’ CONCESSIONARIE
KM IN ESERCIZIO
AUTOSTRADE PER L'ITALIA
2.854,6
ITALIANA TRAFORO MONTE BIANCO
5,8
ITALIANA TRAFORO DEL GRAN SAN BERNARDO (S.I.TRA.S.B.)
12,8
ITALIANA TRAFORO AUTOSTRADALE DEL FREJUS (S.I.T.A.F.).
82,5
RACCORDO AUTOSTRADALE VALLE D'AOSTA (R.A.V.)
27,0
AUTOSTRADE VALDOSTANE (S.A.V.)
67,4
AUTOSTRADA TORINO-IVREA-VALLE D'AOSTA (A.T.I.V.A.)
152,9
AUTOSTRADA TORINO-ALESSANDRIA-PIACENZA (S.A.T.A.P.)
291,9
AUTOSTRADA TORINO-SAVONA
130,9
MILANO SERRAVALLE - MILANO TANGENZIALI
177,6
AUTOSTRADE CENTROPADANE
88,6
AUTOSTRADA BRESCIA-VERONA-VICENZA-PADOVA
182,5
AUTOSTRADA DEL BRENNERO
314,0
AUTOVIE VENETE
180,3
AUTOSTRADE DI VENEZIA E PADOVA
41,8
AUTOSTRADA DEI FIORI
113,3
AUTOCAMIONALE DELLA CISA
101,0
AUTOSTRADA LIGURE TOSCANA (S.A.L.T.)
154,9
AUTOSTRADA TIRRENICA (S.A.T.)
STRADA DEI PARCHI
36,6
281,4
TANGENZIALE DI NAPOLI
20,2
AUTOSTRADE MERIDIONALI (S.A.M.)
51,6
CONSORZIO PER LE AUTOSTRADE SICILIANE
5
268,2
2.2
Le concessioni autostradali in Italia:
le
principali regole
succedutesi nel tempo e le regole oggi vigenti
In Italia la concessione di autostrade, quale species del genus concessione di
costruzione e gestione di opere pubbliche, venne utilizzata sin dalla
realizzazione della prima autostrada – la Milano Laghi – nel 1925, con alcune
caratteristiche, tra le quali il pedaggio, fino ad oggi mantenute costanti per le
autostrade italiane.
La prima legge generale di riferimento dell’istituto è stata la n. 1137 del 1929, di
grande rilievo per aver stabilito che non solo i soggetti pubblici, ma anche i
privati potevano essere destinatari della concessione.
Successivamente, su questo terreno normativo di base, sono state adottate
parecchie leggi speciali, volte a prevedere e disciplinare fattispecie ad hoc.
Negli anni ’50, la Legge n. 463 del 1955 (c.d. “Legge Romita”) ha rappresentato
il primo momento di programmazione settoriale
e di disciplina complessiva
della materia autostradale, caratterizzata dalla scelta del metodo concessionale
come strumento principale per la costruzione della rete autostradale. Con tale
legge, in particolare, si è proceduto alla definizione di una serie di aspetti del
rapporto concedente-concessionario la cui determinazione era originariamente
rimessa alla autonomia delle parti in sede di convenzione.
Sulla base essenzialmente di tale impianto normativo, tra gli anni 50 e la prima
metà degli anni ’70, l’Italia ha costruito una rete autostradale a pedaggio tra le
più importanti d’Europa. Successivamente, è intervenuto il blocco nella
costruzione delle autostrade voluto con la legge n. 287 del 28 aprile 1971.
L’evoluzione della legislazione italiana in materia, secondo uno schema
conforme con i dettami comunitari è stata rimarcata dapprima con il D.lgvo
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406/91 di recepimento della direttiva 440/89 e quindi con la legge 109/94 (c.d.
Legge Merloni) e successive modificazioni – attualmente in vigore - che ha
operato scelte volte ad assicurare una concorrenza ancora maggiore di
quella perseguita dallo stesso legislatore comunitario. Solo nel 2002 tale
normativa è stata parzialmente modificata, con la legge n. 166/02, introdotta
al fine di riavvicinare, almeno in parte, le previsioni italiane a quelle europee,
concorrendo così a ridurre il gap imposto agli operatori nazionali rispetto a
quelli comunitari.
Nella fase di transizione tra regime nazionale antecedente alle previsioni delle
direttive comunitarie in tema di concessioni e nuovo regime normativo di
estrema importanza per il settore è stata la c.d. Direttiva Costa - Ciampi
emanata nel 1998 dal Ministro dei Lavori Pubblici, di concerto con il Ministro del
Tesoro - in cui sono stati fissati i criteri ed i principi da seguire in fase di
revisione delle concessioni autostradali.
Il senso di tale provvedimento è stato quello di prendere atto dell’ esistente, di
definire
criteri in forza dei quali risolvere le
pendenze pregresse ed in
particolare il contenzioso, di fissare le disposizioni valevoli per il futuro, ossia
il necessario ricorso a procedure di evidenza pubblica per l’affidamento delle
nuove concessioni, nonché di introdurre le regole per la determinazione
delle tariffe di pedaggio e relative revisioni
e per la redazione dei piani
finanziari. che rappresentano il supporto all’ inquadramento istituzionale della
relazione tra ente concedente e società concessionaria.
Volendo ora focalizzare l’attenzione sulle regole
oggi vigenti, può affermarsi
che il quadro di riferimento è costituito da una parte da
riferita specificatamente
alle
una normativa
concessioni già assentite al 30 giugno 2002
(ovvero rinnovate, ovvero prorogate), vale a dire le concessioni fatte oggetto
dell’applicazione della Direttiva Costa –Ciampi appena citata e dall’altra parte
da una normativa riferita alle concessioni affidate
successivamente
al
giugno 2002.
Per le concessioni affidate antecedentemente al 2002, ossia prima dell’ ultima
7
modifica apportata alla legge n. 109/94 (detta anche “legge quadro dei lavori
pubblici” o “legge Merloni”) le regole
applicabili sono sostanzialmente solo
quelle concernenti gli appalti del concessionario che, per un quota minima
del 40% del totale, debbono essere affidati a terzi nell’ integrale rispetto della
legge quadro stessa: vale a dire con procedure aperte o con procedure
ristrette, queste ultime governate però da modalità che
le assimilano quasi
integralmente alle procedure aperte (con esclusione di quelle sole disposizioni
che non si potevano in alcun modo attagliare ad un concessionario).
Per i nuovi affidamenti successivi al giugno 2002, invece, non vi è più l’obbligo
di affidare all’ esterno il 40% dei lavori, ma tale obbligo è sostituito dalla facoltà
per la stazione appaltante di imporre, tramite contratto, l’affidamento da parte
del concessionario
di lavori all’ esterno
nel limite del 30%, ovvero, in
alternativa, di invitare i candidati a dichiarare in offerta le percentuali dei lavori
che intendono affidare a terzi. L’affidamento di detti lavori avviene nel rispetto
delle sole previsioni in tema di pubblicità e
93/37/Ce e delle regole in tema di qualificazione
termini fissati dalla direttiva
degli esecutori. Nel caso di
lavori realizzati direttamente o tramite imprese collegate secondo la accezione
comunitaria
si applicano
oramai solamente le
norme
relative alla
qualificazione degli esecutori di lavori pubblici.
In relazione poi alla concessione in sé considerata
i profili più innovativi
apportati dalla legge n. 166/2002 sono rappresentati dalla eliminazione del
limite massimo del 50% dell’ eventuale
prezzo pagato dalla concedente e
dalla durata della concessione che può ora anche essere ultratrentennale.
La durata, peraltro, viene
fissata
tenendo conto del rendimento della
concessione, della percentuale di prezzo pagato
dall’ amministrazione e dei
prevedibili rischi connessi alle modifiche delle condizioni di mercato: in altri
termini la durata di una concessione è fissata in funzione del perseguimento
dell’ equilibrio
economico finanziario degli investimenti che
assicurato al concessionario ed i cui presupposti
e
deve essere
condizioni di base
costituiscono parte integrante del contratto. Anzi, come già nel passato, tutte
le
variazioni apportate dall’ amministrazione a tali presupposti, nonché le
8
norme che modificano tali condizioni e, dunque, l’equilibrio del piano stesso
comportano la sua necessaria revisione e la rideterminazione delle nuove
condizioni di equilibrio.
Rimane, altresì, immutata da oltre dodici anni la previsione per cui l’affidamento
delle concessioni di costruzione e gestione può avvenire in Italia unicamente
tramite licitazione privata, difformemente quindi dalle
previsioni comunitarie
che offrono sul punto alle amministrazioni concedenti margini di flessibilità ben
superiori.
9
3.
LA CONSULTAZIONE E LE SUE DOMANDE
Riequilibrio dei modi, fluidificazione e miglioramento della sicurezza
1.
Notate un arresto nel declino del trasporto ferroviario, merci in
particolare? Qual’è il ruolo della politica ferroviaria?
Non di competenza AISCAT.
2.
Come evolve il trasporto stradale, in particolare il trasporto
nazionale ed il cabotaggio dopo l’allargamento?
L’AISCAT dispone di dati globali lungo la rete autostradale italiana a pedaggio,
che non presentano una disaggregazione in termini di nazionalità del settore.
Non di meno, si mette a disposizione la serie storica dei dati disponibili,
disaggregati in componente passeggeri e merci, a partire dall’anno 2000.
Milioni di ve icoli-km pe rcorsi a nnua lme nte lungo la re te
a utostra da le
85.000
75.000
65.000
55.000
45.000
35.000
25.000
15.000
5.000
2000
2001
2002
Leggeri
Pesanti
2003
2004
Totale
3.
Qual’è la situazione del trasporto intermodale/combinato nel vostro
Paese? Quella del trasporto fluviale (se il vostro Paese dispone di una
rete fluviale)?
Non di competenza AISCAT.
4.
Come evolve la congestione e l’inquinamento sui grandi assi
stradali, nel trasporto aereo, nelle città, in zone particolarmente sensibili?
La tendenza generalizzata di crescita del traffico incide anche sui tronchi
autostradali in prossimità di aree urbane o sulle strade urbane, con andamenti
10
simili a quelli registrati e resi disponibili alla domanda 2.
Per quanto riguarda dati specifici, non sono in generale disponibili presso
l’AISCAT.
5.
Quali sono le tendenze in materia di sicurezza stradale?
Riguardo la sicurezza – lungo le autostrade italiane a pedaggio - i parametri
caratteristici sono in diminuzione.
I grafici seguenti mostrano gli andamenti relativi.
TASSI DI MORTALITA'
(numero per 100 milioni di veicoli km)
1,00
0,84
0,82
0,83
0,71
0,80
0,59
0,60
0,40
0,20
0,00
2000
2001
2002
2003
2004
NUMERO DEI MORTI
700
589
598
625
553
600
500
468
400
300
200
100
0
2000
2001
2002
2003
2004
Si sottolinea che viene presentato il solo dato relativo alla mortalità in quanto, da analisi
condotte a livello europeo nel settore autostradale, i criteri di raccolta dei dati sui feriti
differiscono, rendendo ragionevolmente impossibile una comparazione internazionale
basata su questi dati.
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Situazione finanziaria ed economica del settore trasporti
6.
Qual’è la situazione finanziaria dei gestori dei diversi modi,
compresi quelli delle infrastrutture? Come evolve la loro struttura
industriale
In Italia, il pedaggio è un pagamento effettuato dall’utente per l’uso di una
determinata infrastruttura; tale pagamento viene assegnato direttamente ad una
società indipendente (detta Concessionaria) responsabile per il finanziamento,
la costruzione e la gestione dell’infrastruttura.
La compagine delle Concessionarie autostradali italiane include 23 società, la
maggior parte delle quali sono a capitale interamente privato mentre una
minoranza è controllata da Autorità Pubbliche (sia locali che regionali).
I diritti e gli obblighi reciproci cui le parti (l’Autorità Concedente ed il
Concessionario) dovranno sottostare nel corso della concessione sono delineati
in un’apposita Convezione – che è un contratto di diritto privato –, la quale
prevede anche la devoluzione gratuita dell’infrastruttura, inclusi quelli finanziari,
in favore dell’Ente Concedente alla scadenza del rapporto.
Per quanto riguarda l’importo del pedaggio, esso viene calcolato sulla base
della distanza percorsa dal veicolo, del numero di assi e altezza da terra del
primo asse, nonché – limitatamente ai trafori alpini – anche sulla base del livello
di inquinamento generato. Inoltre, esso è correlato ai costi di costruzione e
gestione dell’infrastruttura, mentre prescinde da qualsiasi considerazione
commerciale.
7.
Come evolvono gli investimenti nelle infrastrutture, in particolare
sui corridoi della rete transeuropea? Quali sono le prospettive di
finanziamento attraverso i budget pubblici e attraverso la tariffazione?
Queste prospettive permetteranno l’ultimazione dei corridoi prioritari
all’orizzonte del 2020?
Il settore autostradale in concessione rappresenta, attualmente, uno dei
principali generatori di sviluppo su cui possa contare l’Italia per mantenersi sullo
stesso piano dei maggiori partner europei.
Infatti, il complesso degli investimenti autostradali contenuti nei piani finanziari
delle concessionarie si aggira, attualmente, intorno ai 16 miliardi di euro.
Si tratta di un programma che riguarda praticamente tutto il territorio nazionale
e che verrà ancora ampliato, in relazione alle esigenze del territori ed alla
domanda di mobilità nell’ambito delle revisioni periodiche della concessione.
Va però sottolineato che la tariffa di concessione serve a garantire la chiusura
di piani finanziari estremamente impegnativi e quindi deve mantenere – salvo i
rischi attribuiti al concessionario che sono il traffico e i costi di realizzazione e
gestione – il suo valore effettivo per non mettere a rischio sia la società che
l’infrastruttura ad essa affidata.
Ed è questo il motivo per il quale si ritiene che gli adeguamenti tariffari previsti
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nelle concessioni autostradali debbano trovare puntuale attuazione nei tempi e
con le cadenze previsti nei relativi contratti.
Le priorità per l’avvenire
8.
Quali azioni del Libro Bianco devono essere potenziate? Quali
nuove azioni devono essere aggiunte, in quali nuovi campi?
8.1
PPP e finanziamento
Il settore dei trasporti presenta delle peculiarità che possono
rendere problematica l’applicazione di un quadro normativo che
non tenga conto delle realtà locali. È auspicabile una
cooperazione tra Trasporti e Mercato Interno, in materia di
applicazione dei PPP alla rete di trasporto. Si ritiene anche
opportuno richiamare l’attenzione sul fatto che le concessioni
autostradali vengono impostate su architetture finanziarie
complesse e su parametri di mercato che portano ad individuare le
tariffe di pedaggio da applicare.
Qualora queste tariffe dovessero essere assoggettate a criteri di
calcolo eccessivamente rigidi e svincolate dagli attuali meccanismi
di mercato dei capitali – come prefigurato nella revisione della
Direttiva 1999/62/Ce – potrebbe in taluni casi rivelarsi difficoltoso il
ricorso alla concessione come formula di sviluppo delle reti TransEuropee.
Appare opportuno tener presente questo rischio nell’applicazione
della suddetta revisione e nel monitoraggio che la Commissione
farà dei suoi risultati.
8.2
la sicurezza
Sul tema della sicurezza, il Libro Bianco pone molta enfasi sulle
infrastrutture, ma accurate indagini e analisi da parte di autorevoli
istituzioni pongono in luce il ruolo preponderante del fattore
umano. In particolare nel caso delle autostrade a pedaggio e delle
infrastrutture che le compongono, la cura posta nelle fasi di
progettazione, realizzazione e gestione – che avvengono secondo
ben precise normative – fa sì che nella quasi totalità dei casi gli
incidenti derivino dalla mancata osservanza
di norme di
comportamento o della specifica segnaletica.
Inoltre, la quota di incidenti e di decessi riguardanti le autostrade è
molto piccola se confrontata a quella relativa, ad esempio, alle
aree urbane.
Riteniamo quindi opportuno, nel trattare il tema della sicurezza
nella sua globalità, porre l’attenzione su tutte le sue componenti,
anche per individuare le aree di intervento realmente prioritarie e
utilizzare al meglio le risorse disponibili.
13
8.3
il traffico
Nel quadro della prevista crescita dei flussi di trasporto e nella
adesione completa al principio che il riequilibrio modale sia
comunque un obiettivo da perseguire, non si può non rilevare che
gli interventi previsti faranno sentire i loro effetti solo nel lungo
termine.
La strada sarà quindi, nel breve-medio termine, il modo che
sopporterà la gran parte dei nuovi traffici.
Appare necessario in questo scenario non trascurare il modo
stradale e le attività UE su di esso, poiché ciò si tradurrebbe in
una perdita di competitività complessiva del sistema.
Le attività sulla strada, in termini di gestione del traffico, di nuove
tecnologie, di cooperazione internazionale, vanno quindi rafforzate
rispetto al quinquennio trascorso, anche per non sprecare il
patrimonio, comunque prezioso, di esperienza e di cooperazione
faticosamente realizzato, ancorché con disponibilità finanziarie
carenti.
9.
Quali devono essere le azioni prioritarie al 2010 (per arrestare la
congestione, nuove tecnologie, rete transeuropea, tariffazione,
concentrazione sui corridoi, nuove azioni in materia di trasporti urbani)?
9.1
Dal punto di vista della gestione della rete stradale trans-europea
è fondamentale stimolare la cooperazione transfrontaliera in
materia di gestione del traffico.
9.2
Con particolare riferimento ai traffici alpini, appare necessario
affrontare il problema dell’adeguamento degli assi transfrontalieri.
Pur nella condivisione e nel rispetto dei principi base della
Convenzione delle Alpi, il mancato adeguamento delle
infrastrutture stradali esistenti – cioè il raddoppio dei grandi Trafori
– porterà ad acuire i problemi già rilevati in termini di congestione
e sicurezza.
La realizzazione del secondo fornice dei Trafori sarebbe solo un
naturale e dovuto completamento degli assi esistenti e con si
configurerebbe come una concorrenza ai modi alternativi, ma
semplicemente come un provvedimento a favore della sicurezza
dei cittadini europei e di soluzione di una vera e propria barriera
nei confronti dell’Italia alla libera circolazione nel territorio
dell’Unione, a parità di condizioni con gli altri Stati Membri.
10.
Quali azioni supplementari da qui al 2010 in materia di sicurezza
(marittima, aerea, stradale?
Per quanto riguarda la sicurezza stradale si segnalano i seguenti temi:
14
•
I dati statistici disponibili a livello europeo non presentano un livello di
coerenza tale da consentire analisi comparate tra gli Stati Membri. Non di
meno, analisi siffatte vengono condotte ed utilizzate sulla base di
assunzioni che non presentano basi scientifiche sufficienti e ingenerano
fraintendimenti nel pubblico e nelle Istituzioni.
Appare necessario che l’Europa si doti di strumenti conoscitivi affidabili sul
tema, come base prioritaria per ogni azione futura.
•
É necessario definire criteri, metodologie e parametri condivisi a livello
istituzionale e non frutto di valutazioni individuali per valutare le
componenti del fenomeno sicurezza. Le istituzioni Europee devono
sviluppare una cultura ed una conoscenza autonoma e scientificamente
solida sul tema, avvalendosi della collaborazione con organizzazioni di
riconosciuta autorità a livello internazionale. (es. PIARC/AIPCR, UN-ECE
etc).
•
Nell’attività sulla sicurezza stradale vanno coinvolti i gestori di
infrastrutture stradali (rappresentati ad es. nell’ASECAP e nel
PIARC/AIPCR) che possono, con la loro esperienza di gestione e con il
loro ruolo istituzionale, validamente coadiuvare le Autorità Europee.
•
È necessario indagare a fondo il ruolo dei conducenti negli incidenti
stradali ed intervenire in maniera decisa sui comportamenti scorretti o
anomali, alla base della maggior parte degli incidenti, rendendo i cittadini
europei coscienti del loro ruolo e delle loro responsabilità in questo
campo.
•
È opportuno procedere nella definizione delle procedure che consentono
di esprimere a livello internazionale i comportamenti scorretti, con
strumenti che consentano effettivamente l’applicazione delle sanzioni
previste indipendentemente dallo Stato Membro.
15