IL SISTEMA INFORMATIVO GLOBALE DEL COMUNE DI

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IL SISTEMA INFORMATIVO GLOBALE
DEL COMUNE DI CAPANNORI
Progetto di e-government comunale
@global
RELAZIONE ILLUSTRATIVA
Dott. ANTONIO LE DONNE
Segretario Generale - Direttore Generale
COMUNE DI CAPANNORI (LU)
1. Il sistema informativo globale
1. INTRODUZIONE ALL’E-GOVERNMENT
Le caratteristiche del contesto che hanno portato ad un quindicennio di
intenso cambiamento nell’ambito della pubblica amministrazione italiana sono
complesse e possono essere riassunte nei seguenti punti:
maggiore consapevolezza dei diritti di cittadinanza;
limitatezza strutturale delle risorse finanziarie;
maggiore virulenza delle problematiche sociali globalizzate;
più intenso processo di obsolescenza delle soluzioni tecniche e
organizzative;
• importanza del fattore umano e del fattore conoscenza.
•
•
•
•
Tali caratteristiche influenzano, tra gli altri ambiti, anche quello che
concernente il processo di introduzione dell’e-government nel nostro paese.
Infatti, l’Ente locale, quale soggetto esponenziale e di governo della comunità
territoriale, deve essere in grado di accompagnare e governare i processi di
cambiamento nei sottosistemi sociali ed economici, sviluppando, a tal fine,
strategie di innovazione interna che lo supportino nel predetto ruolo di
regolazione.
Il programma di innovazione, di cui l’ente deve dotarsi, deve dunque portare
al miglioramento della gestione e dell’organizzazione amministrativa, nonché
ad un adeguato controllo strategico.
Per conseguire tale miglioramento sarà necessario implementare un sistema
informativo globale, del quale qui si proporrà il perseguimento in una versione
“integrale e integrata”.
Lo strumento fondamentale per la realizzazione del sistema informativo è l’egovernment, nell’accezione ampia che di seguito illustreremo e adotteremo.
Quindi, sintetizzando con una prima osservazione e linea di indirizzo,
l’innovazione nell’organizzazione della pubblica amministrazione è ineludibile
ed è in questo processo che si inserisce l’e-government.
Per una corretta comprensione del progetto è fondamentale intendersi sul
significato della terminologia utilizzata. Cosa intendiamo, dunque, per egovernment?
Secondo il Rapporto sull’innovazione e sulle tecnologie digitali in Italia 2003
e-government è:
“Il processo di trasformazione delle relazioni interne ed esterne della
pubblica amministrazione attraverso l’utilizzo delle tecnologie informatiche e
di comunicazione”.
Sempre secondo il Rapporto, questo processo serve:
“a ottimizzare l’erogazione dei servizi e a incrementare la
partecipazione di cittadini e imprese a migliorare la capacità di governo della
stessa PA”
Tale concetto è stato poi arricchito da altre due accezioni:
• e-governance intesa come ruolo delle “tecnologie di informazione e
comunicazione” (“information and communication tecnologies” meglio
note con l’acronimo “ICT”) nei processi di regolazione, guida e
mediazione dei rapporti con diversi stakeholders - governo di reti.
• e-democracy intesa come complesso di strategie di utilizzo delle
tecnologie informatiche a supporto di una migliore e più attiva
partecipazione dei cittadini alle istituzioni ed ai processi democratici.
Tali accezioni, per la loro importanza, richiedono un approfondimento che,
pur senza alcun intento esaustivo, può rivelarsi utile ai fini di delineare
l’ampiezza del contesto di riferimento nel quale si inserisce la presente
proposta. In tal senso vanno le notazioni dei prossimi due paragrafi.
2. TECNOLOGIA E ORGANIZZAZIONE
Le tecnologie possono essere definite, in senso lato, come l'insieme
delle conoscenze tradotte in processi tramite cui si organizza e si realizza la
risposta ai bisogni dei singoli o di gruppi organizzati della società.
In questo periodo storico e nel prossimo futuro l'attenzione è e sarà
necessariamente rivolta agli effetti, già in atto e previsti, derivanti dal
diffondersi sempre più rapido delle tecnologie della informazione e ancor più
in generale delle tecnologie informatiche collegate alla comunicazione (ICT).
Per cercare di dare una sistematizzazione all'analisi dei riflessi di
queste nuove tecnologie e per dare ai decisori politici e gestionali strumenti
per governarle e non subirle, ricordiamo la "catena" delle attività logiche che
portano al conseguimento dei risultati (E. Borgonovi in “Azienda pubblica”
anno 2000):
1. operazioni che influenzano direttamente i risultati (p.e.: esercizio di poteri
e/o erogazione di servizi);
2. decisioni tramite cui si scelgono le migliori operazioni che influenzano
direttamente i risultati;
3. acquisizione del consenso che è condizione per assumere le corrette
decisioni tramite cui si scelgono le migliori operazioni che influenzano
direttamente i risultati.
Ampiezza e dinamica del consenso, grado di razionalità delle decisioni,
livello di efficacia ed efficienza operativa rappresentano le condizioni per
realizzare un buon funzionamento dell'amministrazione pubblica e per
ottenere soddisfacenti risposte alla domanda di servizi che ad essa si rivolge.
Le nuove tecnologie possono agire su tali condizioni che stimolano la
pubblica amministrazione nel suo complesso a dare vita a un processo
virtuoso che veda di passo in passo, seppur non semplicemente in forma
rigidamente sequenziale:
• la riforma dei servizi;
• la riprogettazione dell' organizzazione;
• la razionalizzazione dei procedimenti;
• l'informatizzazione delle operazioni.
Un esempio, a tal proposito, è dato dalle tecnologie che consentono la
raccolta, l'elaborazione, la trasmissione e la archiviazione degli enormi volumi
di dati che caratterizzano l'attività e le funzioni proprie dell'amministrazione
pubblica. Dunque, un numero sempre più ridotto di persone può gestire
dimensioni inusitate di dati e compiere in pochissimo tempo un numero
elevato di operazioni riducendo drasticamente i tempi di attesa dei cittadini,
contribuendo anche così alla qualità dei servizi e alla soddisfazione nei
confronti dell'azione amministrativa.
Inoltre, le nuove tecnologie si qualificano per la loro capacità di
"trasformare i dati in informazioni". In tale contesto intendiamo per
informazione la "conoscenza delle relazioni che collegano azioni ad effetti".
Sulla base di tale ultimo assunto e seguendo il processo sequenziale
prima indicato, sempre secondo Borgonovi, le nuove tecnologie possono
avere il seguente impatto:
1) Razionalizzazione della gestione interna della singola amministrazione
specialmente con lo snellimento delle procedure, lo svolgimento rapido
(in tempo reale) di certe operazioni (p.es.: accesso agli archivi per
emettere certificazioni) il coordinamento fra diversi operatori (rete
interna).
2) Modificazione del sistema di erogazione dei servizi: area del cd.
e(electronic)-service (possibilità per il cittadino di conoscere il luogo più
vicino dove trovare il servizio più accessibile, possibilità di ricevere
certificazioni, attestazioni e documenti sul proprio p.c., ecc.).
3) Unificazione delle informazioni e dei servizi erogati da differenti
amministrazioni: è stato questo l'obiettivo, fin dal suo nascere, della
RUPA (rete unitaria della pubblica amministrazione).
4) Modificazione, tramite l'aumento della trasparenza dell'amministrazione,
del processo di formazione del consenso sulle scelte
dell'amministrazione e dei rapporti tra i cittadini, famiglie, imprese, altri
soggetti sociali ed economici con le istituzioni.
Ebbene, l'enorme potenzialità delle nuove tecnologie giocate sui vari
fronti prima descritti apre due possibili scenari alternativi:
1) il primo scenario prefigura un'amministrazione sempre più "al servizio"
del cittadino con un ampliamento della sua autonomia e delle sue
libertà fondamentali.
2) il secondo scenario vede rafforzarsi la capacità di chi governa le
tecnologie e le conoscenze nell'esercitare un potere di controllo sempre
più forte nella società.
Secondo Borgonovi, l'evoluzione verso l'uno o l'altro di questi scenari
non dipende dalla natura delle tecnologie, ma dai "valori" delle persone che
esercitano le funzioni nelle istituzioni pubbliche (e private).
Spostando poi l’ottica verso un approccio “funzionale”, l'evoluzione
tecnologica si configura inoltre quale strumento per distinguere le
istituzioni/amministrazioni pubbliche efficienti da quelle inefficienti.
Tuttavia, sia per il precedente che per l’ultimo approccio, risulta chiaro
che per “governare” la tecnologia è necessario rilanciare la riflessione sul
ruolo nella società delle istituzioni pubbliche e del loro braccio operativo
costituito dalla pubblica amministrazione.
A tal proposito, Stefano Rodotà (La Repubblica, 25 luglio 2005) ci
ricorda che “la resa democratica delle tecnologie deve essere misurata
considerando i loro effetti sociali… (e che)… non è possibile separare la
questione dell’egovernment da quella della edemocracy” . Infatti, “La
presenza del cittadino nei processi di egovernment utilizzando per via
elettronica servizi offerti dal Comune o intervenendo in procedure pubbliche è
sempre accompagnata da registrazioni dei suoi dati. Ma questi come saranno
utilizzati? Verranno cancellati, serviranno per costruire profili di cittadini attivi
o liste di seccatori da tenere sotto controllo?”
E’ così che si chiama in causa, inevitabilmente, il rapporto tra
tecnologia e democrazia. E sebbene la presente relazione non sia
ovviamente il luogo per discuterne, pur tuttavia si accenna ad esso qui di
seguito, quale argomento utile per completare la descrizione degli elementi
del contesto.
3. TECNOLOGIA E DEMOCRAZIA
"... dovremo abituarci a una singolare convivenza, quella di Orwell che abita
ad Atene ?"
Questo era l'interrogativo che si poneva S. Rodotà in un interessante
libro del 1997 ("Tecnopolitica" ed. Laterza) riprendendo l'ispirazione da un
precedente testo straniero. Insomma, adombrava la domanda, siamo di
fronte alla democrazia diretta (l'Atene dell'interrogativo) o alla società della
sorveglianza totale (rappresentata da Orwell)? O a entrambe
contemporaneamente?
E un altro interrogativo: la democrazia rappresentativa è superata dalla
democrazia diretta elettronica?
Sempre Rodotà ricorda però che esiste un tratto caratteristico che
distingue entrambi quei modelli da un’altra forma politica che si può
concretare in un "sistema innervato dalle tecnologie dell'informazione e della
comunicazione".
Secondo tale terzo possibile approccio la democrazia rappresentativa e
quella diretta incarnano entrambe una partecipazione "intermittente", in
quanto i cittadini possono essere chiamati a esprimersi periodicamente e in
pochi luoghi ufficiali. Invece, la forma che sembrerebbe delinearsi, almeno
apparentemente, è quella di una democrazia "continua " in quanto la voce dei
cittadini potrebbe levarsi in qualsiasi momento e da qualsiasi luogo, divenire
"parte del concerto politico quotidiano" (a tal proposito, nel 1982 in un articolo
sulla rivista Politica del diritto sempre Rodotà aveva parlato di "contratto
sociale continuo").
Sempre sugli stessi temi cito anche il parere di un altro studioso
italiano, Carlo Formenti, che ha messo in evidenza come Internet sia “un
formidabile incubatore di forme di partecipazione dal basso della politica
…(che)…hanno poco da spartire con quelle tradizionali della democrazia
rappresentativa”.
Al contempo, uno dei più celebri sociologi, esperto mondiale della
questione della Rete, il catalano Manuel Castells, parla, con accenti che
destano qualche riflessione, se non addirittura inquietudine, di un “Nuovo
Medioevo”, di una società globale senza centro dove convivono poteri
molteplici “rappresentati” nella Rete globale.
Come stanno le cose?
Non è questo il luogo per azzardare risposte “globali”, anche se si può
tentare di costruire un percorso nell’ambito della propria organizzazione.
A tal fine cerchiamo adesso di dare un brevissimo sguardo al dibattito
avvenuto nell’ambito della pubblica amministrazione italiana sulle opportunità
che la tecnologia offriva alle istituzioni pubbliche.
Anche l'analisi specialistica si è fondata sul perseguimento di una doppia
finalità:
1) quella di una democratizzazione dell'amministrazione pubblica e la
configurazione di una nuova "democrazia amministrativa";
2) quella di un più lontano e difficile mutamento della "democrazia
politica".
I fatti hanno condotto a privilegiare la prima a causa di due fattori:
a) le nuove tecnologie dell'informazione e della comunicazione hanno
generato mutamenti dell'ambiente organizzativo ai quali l'amministrazione
pubblica non poteva rimanere estranea conseguendone una
modernizzazione e un recupero di efficienza con benefici per i cittadini;
b) una più attenta riflessione sulla "democrazia elettronica" ha fatto mettere
l'accento sulle distorsioni che potevano derivare da un trasferimento
frettoloso delle nuove tecnologie nell'ambito proprio delle decisioni di
politica generale, mentre questi rischi apparivano minori per altre categorie
di decisioni propriamente amministrative o legate al governo locale.
Si sono conseguentemente irrobustiti due filoni:
• le innovazioni tecnologiche si sono concentrate nell'ambito di servizi
erogati dalle amministrazioni ai cittadini;
• tale concentrazione ha determinato, nell'ambito del governo locale, una
attenzione crescente per modalità nuove dei rapporti tra amministrazione e
cittadini.
Comincia così a delinearsi una prospettiva caratterizzata non soltanto
da una crescita di efficienza amministrativa, ma da mutamenti di qualità nelle
relazioni tra cittadini e amministrazione.
Secondo Rodotà "siamo di fronte a una crescita della parità di
trattamento dei cittadini e a una maggiore trasparenza: dunque di fronte al
rafforzarsi di uno dei valori essenziali della democrazia, l'eguaglianza; e a
una più piena realizzazione del governo in pubblico in cui si fa consistere
l'essenza della democrazia" (sulla rivista Telèma n°19 anno 1999-2000).
L'obiettivo dell'efficienza, quindi, deve essere accompagnato da politiche
volte a evitare nuove forme di diseguaglianza legate:
• alla scarsa o nulla alfabetizzazione elettronica (cd. “digital divide”);
• all'impoverimento del rapporto personale tra amministratore e cittadino;
• all'irrigidirsi delle relazioni all'interno stesso delle amministrazioni.
E' indispensabile, poi, andare oltre il miglioramento della qualità dei
servizi, dando peso crescente a una cittadinanza attiva attraverso forme
molteplici di intervento dei cittadini. Nel frattempo, un uso democratico delle
tecnologie nell'amministrazione determina una redistribuzione di poteri a
vantaggio di cittadini con un marcato ridimensionamento delle prerogative
"regali" (S. Rodotà) dell'amministrazione.
In questo punto si coglie, in modo definitivo, l'impossibilità di costruire una
democrazia amministrativa come dimensione separata dalla democrazia
politica. La democrazia amministrativa, infatti, si rivela come il terreno dove si
realizzano, da un lato, le prime prove della congiunzione tra politica e
tecnologia, e, da un altro lato, l'intreccio tra attività amministrativa e governo
locale.
In tale contesto, il cambiamento portato da Internet è radicale se si
pensa che oggi con questo strumento non si acquisiscono solo informazioni,
ma si interagisce con l'altro interlocutore. A tal proposito, chiudo questa breve
riflessione con uno spunto sul “sito web” istituzionale.
Il dibattito sul tema dell’uso migliore dei siti web delle pubbliche
amministrazioni ha portato, da un lato, a ritenere essenziale la quantità e la
qualità dei servizi erogati on line (e su tale questione il presente progetto
fonda una parte essenziale del proprio successo e, pertanto, si rinvia
all’insieme delle considerazioni che compongono la relazione); dall’altro lato,
sul versante della interlocuzione, risulta fondamentale che oltre ai servizi di
sola lettura ("read only") o di lettura e scrittura ("read and write service") si
deve procedere verso quelli di lettura, scrittura e dialogo vocale anche se
periodico ("read, write and talk service"): a tal proposito, per esempio, in
alcuni Comuni italiani si è prospettato di effettuare incontri settimanali con il
sindaco o con il dirigente di uno specifico servizio comunale, magari con l’uso
della webcam per poter vedere il proprio interlocutore.
Infine per tentare di instaurare un colloquio continuo (si ricordi la
democrazia continua di Rodotà citata all'inizio della trattazione) su tematiche
di vario interesse si è accentuata l’attenzione nei confronti delle forme
sondaggistiche o semireferendarie tenuto conto che l'attenzione al problema
concreto e la maggiore accessibilità ai dati del territorio consentono al
cittadino di esprimersi con una consapevolezza di gran lunga maggiore che
nei referendum nazionali, spesso inflazionati.
L'importante, naturalmente, è nel non rendere anche questo nuovo
strumento di comunicazione e partecipazione troppo carico di illusorie
aspettative.
A tal ultimo proposito, è fortemente emergente il filone, tutto da
verificare, che sostiene la preferibile utilizzabilità della televisione supportata
dal digitale terrestre in considerazione della maggiore usualità con la quale
l’utente medio approccia lo strumento “televisore” rispetto allo strumento
“computer”.
Comunque, su tutta la tematica grava sempre l’incognita dell’identità
dell’utente informatico o telematico, che opera, tra l’altro, fuori della
interazione personale con gli altri interlocutori (manca il “faccia a faccia”).
Tomas Maldonado, nel suo intenso saggio “Critica della ragione informatica”
(1997-1999) ha sostenuto: “Questa modalità di interazione pone problemi di
grande interesse per il dibattito intorno al prospettato scenario di una
democrazia elettronica…Va da sé che un tale scenario decisionale esige che
i ruoli esercitati da ciascun attore sociale siano reali e richiede una reale
compresenza, una reale interazione faccia a faccia tra gli attori sociali.
Allorquando la compresenza viene a mancare, o a indebolirsi, come nel caso
dell’interazione telematica, la democrazia appare fortemente minacciata”.
Tali considerazioni problematiche richiamano gli sforzi attuali per superare
nel nostro paese i limiti intrinseci appena accennati. In particolare vale
ricordare sia le sperimentazioni (ancora limitate) in materia di voto elettronico,
sia il processo (faticoso a dire il vero) di implementazione della carta di
identità elettronica e, soprattutto, per affinità con il presente tema, il recente
bando nazionale sulla “edemocracy” pubblicato nel 2004.
Tale bando ha visto la presentazione di oltre un centinaio di progetti che
attendono ora di superare la fase di piccola sperimentazione per essere
realmente attuati su larga scala, la sola che consenta di provarne, a mio
modo di vedere, l’affidabilità tecnica, la sostenibilità economica, la
compatibilità istituzionale e l’utilità sociale, cioè, in definitiva, la loro reale
attitudine a integrare il concetto di democrazia tradizionalmente sperimentato.
Ritorniamo ora, con il prossimo paragrafo, al merito specifico della
presente relazione, pur rimanendo ancora sull’impianto teorico, precisando gli
effetti che i concetti espressi nei primi tre paragrafi producono nell’ambito di
quello che viene chiamato “sistema informativo” di una organizzazione.
4. IL CONCETTO DI “SISTEMA INFORMATIVO”
E DIFFERENZE CON QUELLO DI “SISTEMA INFORMATICO”
Per comprendere meglio la portata della trasformazione che stiamo
attraversando e qui sommariamente delineando bisogna effettuare un salto
concettuale strategico e ineludibile.
Tale salto è descritto nella Direttiva del Presidente del Consiglio dei
Ministri emanata il 28 ottobre 1999. Esso consiste nel passaggio “dalla
concezione tradizionale di sistema informatico a quella di sistema informativo
inteso come flusso di informazioni continuo e pluridirezionale, finalizzato a
fornire il supporto conoscitivo alle attività decisionali”
Infatti, il concetto di “sistema informatico” (quello scritto con la “c”,
insomma) partecipa della natura di strumento di trattamento delle
informazioni e delle comunicazioni, limitandosi, per così dire, a identificarsi
con la tecnologia che può automatizzare e velocizzare ma senza riprogettare;
invece, il concetto di “sistema informativo” (quello scritto con la “v”) è
l’insieme sia della infrastruttura informatica, sia delle scelte organizzative,
gestionali, culturali che danno la direzione e la finalità alla gestione delle
informazioni, ed è, quindi, al contempo, una riflessione sul sistema, un’azione
riprogettante e un’offerta di alternative.
Mi piace sintetizzare tale concetto in uno slogan personale:
“il sistema informatico senza progetto informativo non ha testa e il
sistema informativo senza informatica non ha gambe”.
Il diagramma disegnato nella pagina seguente illustra un percorso
sufficientemente efficace attorno al quale progettare un sistema informativo
che abbia l’ambizione di comprendere tutte le fasi essenziali per raggiungere
lo schema globale proposto a conclusione del presente lavoro.
Sintetizzando, si offrono sei concetti quali parola-chiave per aiutare
nella “lettura” del seguente diagramma:
• pianificazione
• progettazione
• implementazione
• erogazione
• controllo
• valutazione
Secondo lo schema sopra riportato, totalmente autoprogettato e
dunque passibile di miglioramenti derivanti da apporti specialistici esterni alla
nostra organizzazione, il concetto di sistema informativo dà ragione alla
definizione che lo connota quale “insieme ordinato di elementi che
raccolgono, elaborano, scambiano e archiviano dati allo scopo di produrre e
distribuire, nel momento e nel luogo opportuni, le informazioni alle persone
che ne hanno bisogno per lo svolgimento delle proprie attività” (Camussone,
1998).
A tal proposito, si genera un processo di successive mutazioni:
• del dato, che consiste nella rappresentazione originaria e non
interpretata di un fenomeno, in informazione, che consiste nell’insieme
di uno o più dati, memorizzati, classificati, organizzati, messi in
relazione o interpretati nell'ambito di un contesto, in modo da avere un
significato;
• dell’informazione in conoscenza, che consiste nella capacità di
mettere in relazione tra loro le singole informazioni e di trovarne legami
logici;
• della conoscenza in sapienza, che consiste nella connessione tra le
diverse informazioni mediata da un processo che coinvolge intuito ed
esperienza-.
Secondo la migliore dottrina risulta necessario che la tipologia di supporto
fornita dal sistema informativo venga differenziata sulla base dei livelli di
attività.
Nella fascia “impiegatizia” il supporto si manifesterà:
• nello svolgimento delle attività
• nel fabbisogno di informazioni di estremo dettaglio.
Nella fascia di “direzione intermedia” il supporto si manifesterà:
• nell’ottimizzazione dell’utilizzo delle risorse per il raggiungimento degli
obiettivi
• nell’accesso alle informazioni di dettaglio utili per indirizzare i
comportamenti degli attori coinvolti nei processi “aziendali”.
Nella fascia di “alta direzione” il supporto si manifesterà:
• nella pianificazione strategica
• nella definizione degli obiettivi
• nella necessità di informazioni di estrema sintesi sull’andamento
complessivo dell’ente.
Da quanto sin qui esposto, si può già evincere che il sistema informativo che
stiamo delineando non è finalizzato a produrre e veicolare informazioni in
senso stretto, bensì, da un lato, a erogare servizi e, dall’altro lato, prendere
decisioni sia per governare il comune inteso come apparato (la macchina
organizzativa, quale funzione propria della sfera burocratica) sia il comune
inteso come comunità (il territorio e la popolazione, quale funzione propria
della sfera politica).
Di tali fondamentali finalità parleremo più avanti, quando si illustrerà il
progetto nella sue parti, disegnandone gli obiettivi e gli strumenti decisivi.
5. ULTERIORI SPUNTI
A INTEGRAZIONE DELLA RIFLESSIONE TEORICA
Per poter rendere operativo il sistema sin qui delineato teoricamente, si
dovrà passare dalla logica della riforma delle leggi (nell’ambito comunale
diremo “dei regolamenti” o più in generale “dell’attività normativa”) alla logica
della riforma dei processi; ne consegue che l’attenzione dei decisori strategici
dovrà spostarsi da “chi fa che cosa” a “come si fa che cosa”.
I nuovi orizzonti, infatti, una volta conclusa la fase di riorganizzazione di
base, non saranno più contrassegnati dall’ulteriore aumento quantitativo del
personale in servizio, ma dall’ottimizzazione delle risorse umane esistenti. Il
Comune dovrà effettuare un passaggio dalla fase contrassegnata dalla
necessità dell’aumento quali-quantitativo delle persone alla fase
contrassegnata dalla necessità della razionalizzazione qualitativa dei
procedimenti.
In tal senso, da ultimo, a conferma delle scelte precedenti, ci indirizza con
fermezza anche l’art. 3 bis della L. 241/1990, introdotto dalla L. 15/2005, con
il quale il legislatore ha stabilito che “Per conseguire maggiore efficienza nella
loro attività, le amministrazioni pubbliche incentivano l'uso della telematica,
nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati“
sottolineando in modo chiaro il rapporto tra esercizio dell’azione
amministrativa e nuove tecnologie.
E sempre in tale ottica milita, ribadendo giuridicamente e rafforzando
tecnicamente i concetti e gli strumenti fin qui descritti, l’importante decreto
legislativo 7/3/2005 n° 82, che reca il nuovo “Codice dell'amministrazione
digitale” il quale dispiegherà tutto il suo carico innovativo a decorrere dal 1°
gennaio 2006.
Quindi, come si può dedurre in maniera evidente da quanto sin qui
esposto, l’approccio corretto all’e-government non è meramente
“tecnologico”, ma eminentemente “organizzativo”.
Infatti, anche nel Secondo rapporto sull’innovazione nelle Regioni d’Italia
2004 è stato sottolineato che “Sempre più l’e-government si presenta come
punto di partenza come condizione abilitante per lo sviluppo delle strategie di
innovazione a più ampio raggio che riguardano l’insieme della società e del
sistema economico” (De Petra, 2004; qui si ribadisce inequivocamente che la
natura del processo è prioritariamente organizzativa e non tecnologica).
Così inteso, esso diventa un fattore strategico per la riforma della Pubblica
Amministrazione e la modernizzazione del sistema economico, oltre che una
base importante per l’attuazione di possibili processi di democratizzazione
per via elettronica (e-democracy: si veda a quanto accennato al precedente
paragrafo 3).
E’, infatti, in tale orizzonte che la Conferenza Unificata Stato Città Regioni
ha dato avvio alla c.d. “fase 2” del piano nazionale di e-government. A tal
proposito, nel documento “L’E-government nelle regioni e negli enti locali: II°
fase di attuazione”, approvato il 26 novembre 2003, si prevedono i seguenti
“ingredienti” indispensabili per la costruzione dell’e–government in una
prospettiva di federalismo efficiente:
• l’interconnessione tra tutte le Pubbliche Amministrazioni;
• la modalità di erogazione dei servizi su canale telematico;
• gli strumenti e le modalità di accesso ai servizi erogati su canale
telematico;
• i requisiti per garantire la sicurezza dei servizi on–line;
• le architetture per l’interoperabilità dei servizi on–line;
• i sistemi federati e il riuso delle soluzioni;
• le strutture di cooperazione per l’attuazione dell’e–government.
6. I LIVELLI DI REALIZZAZIONE
DEL SISTEMA DI PROTOCOLLO INFORMATICO,
DI GESTIONE DOCUMENTALE E DEI PROCEDIMENTI
La concreta realizzazione di un sistema informativo, come disciplinata
principalmente dal DPR n° 445 del 2000, prevede, in sintesi, tre livelli di
attuazione di tale processo:
1° livello) nucleo minimo – protocollo informatico;
2° livello) gestione documentale – acquisizione ottica;
3° livello) gestione procedimentale – workflow.
Prima di approfondire, è giusto comunque precisare che il sistema
informativo globale è un progetto ancora più ampio, come più avanti
vedremo; ciò in particolare per la previsione del sistema informativo
direzionale quale frazione qualificata e specialistica del sistema complessivo
che, pur non potendosi definire assente nel DPR 445/00, non è però in esso
autonomamente prefigurata.
Torniamo ora ai tre livelli legislativamente previsti.
Il nucleo minimo consiste nella registrazione dei documenti e nella loro
organizzazione con adeguato software nel sistema documentario. Esso
prende in considerazione solamente i documenti protocollati e consente
l’accesso in via informatica alle informazioni relative ai documenti, ma non ai
documenti stessi.
La gestione documentale consiste nella acquisizione e archiviazione
ottica dei documenti. Pertanto essa riguarda tutti i documenti, non solo quelli
protocollati, e consente l’accesso immediato ad essi. Tuttavia la gestione
documentale non consente ancora una piena e univoca connessione tra il
documento e il procedimento amministrativo (dimensione che chiamo
“dinamica”, propria del terzo livello), ma, al massimo, tra il documento ed il
“fascicolo” comprendente gli altri documenti connessi (dimensione “statica”).
La gestione procedimentale consiste nella informatizzazione dei
processi relativi ai flussi documentali e nella integrazione con gli eventuali
workflow relativi ai processi primari. Quindi essa riguarda tutti i documenti
(anche relativi a tutti i procedimenti in corso) e consente l’accesso in via
informatica agli iter di processo sia dall’interno sia dall’esterno (dimensione
“dinamica”).
In sintesi, dal punto di vista del trattamento del documento, si può
sintetizzare il processo con tre parole d’ordine:
1. con il primo livello – nucleo minimo “il documento esiste”;
2. con il secondo livello “il documento esiste ed è visibile”;
3. con il terzo livello “il documento esiste, è visibile e azionabile”.
Inoltre, il sistema complessivo della normativa in vigore prevede anche
l’introduzione della firma digitale e la realizzazione delle precondizioni per
l’attuazione dell’interoperabilità tra le pubbliche amministrazioni.
Ebbene, a questo punto del ragionamento e della progettazione deve
riproporsi una affermazione cruciale: tale sistema diventa complessivamente
utile se si collega ai processi governati dal “sistema informativo
direzionale” (in seguito useremo spesso l’acronimo S.I.D. che illustreremo) e
alla base dati dell'Ufficio per le Relazione con il Pubblico (URP).
Tale integrazione progettuale produrrà una molteplicità di effetti virtuosi
che porteranno a compimento il processo di modernizzazione globale del
Comune.
Quindi, sintetizzando, l’implementazione
l’attivazione delle seguenti procedure:
dell’e-government
prevede
• l’introduzione del protocollo informatico, come imposto dalla normativa
in vigore (D.P.R. 428/98, D.P.R. 445/2000)
• la digitalizzazione di tutti i documenti di nuova redazione e,
progressivamente, di tutti i precedenti archivi per i quali si riterrà utile
tale operazione (acquisizione e archiviazione ottica)
• l’automatizzazione di tutti i procedimenti comunali
• l’introduzione della firma digitale
• l’interoperabilità tra le pubbliche amministrazioni
• l’assistenza al controllo strategico e al controllo direzionale
• l’accesso alle informazioni e l’avvio delle procedure da casa, dalla sede
associativa, dall’ufficio o dall’azienda attraverso la multicanalità (in
particolare i servizi on line).
7. DUE APPROFONDIMENTI TECNICI DEL PROGETTO:
•
•
IL SISTEMA INFORMATIVO OPERATIVO (LA GESTIONE PROCEDIMENTALE)
IL SISTEMA INFORMATIVO DIREZIONALE
Premessa
Il progetto che si vuole avviare nel Comune di Capannori ha come
obiettivo quello di realizzare, nell’ambito del sistema informativo globale,
come già anticipato, due sottosistemi fondamentali:
• da una parte, il “sistema informativo operativo” o “sistema
transazionale” che si concreta nel cd. terzo livello previsto dal
DPR 445/2000, con l’attuazione della gestione procedimentale;
• dall’altra parte, il sistema informativo direzionale (S.I.D.) per
garantire la conoscenza finalizzata alla decisione a supporto delle
funzioni manageriale e strategico-politica.
Abbiamo precedentemente chiarito che attuare un sistema di gestione
informatica dei documenti e dei procedimenti con questi requisiti significa
attuare innovazione e non semplicemente automazione.
Esaminiamo distintamente le due parti quali elementi strategici, decisivi,
in quanto essenziali strumenti di innovazione del sistema (si è detto sopra:
innovazione del “fare”, del “come si fa che cosa”).
1. Sistema informativo operativo o transazionale
(Gestione procedimentale)
Il 3° livello di attuazione dell’egovernment disciplinato dal DPR
445/2000, la cd. gestione procedimentale, è, come abbiamo già detto, quello
che consente al documento di esistere, di essere visibile ed azionabile.
Ebbene, bisogna sottolineare che, dei tre previsti (gli altri due, come
abbiamo visto, sono il nucleo minimo e la gestione documentale) tale
passaggio è di gran lunga il più complesso, quello che assorbe da solo la
maggior parte delle risorse, non tanto di natura economica, bensì di tempo e
di dedizione necessarie per portare a termine il progetto.
Cerco ora di illustrare il perché di tale affermazione attraverso una
impostazione personale della questione.
Scendendo in profondità nell’analisi dell’informatizzazione integrale dei
procedimenti, in cui si concretizza la gestione procedimentale, possiamo
sostenere che essa si fonda su due processi interni all’ente e su un terzo
processo che coinvolge l’utenza esterna:
• 1° processo interno: Oggettivazione
Dinamica: DIPENDENTE ⇒ ENTE
• 2° processo interno: Procedimentalizzazione
Dinamica: ENTE ⇒ DIPENDENTE
• 3° processo (esterno): Multicanalità
Dinamica: ENTE + DIPENDENTE ⇒ UTENTE.
1° PROCESSO INTERNO ALL’ENTE
L’Oggettivazione: consiste nel trasferimento di tutto il sapere
soggettivo, di cui il singolo è portatore, dal dipendente all’ente, tramite il
database di sistema; in tal modo la conoscenza non è più legata alla persona
fisica del dipendente, ma diventa patrimonio dell’ente, condivisibile a tutti.
2° PROCESSO INTERNO ALL’ENTE
La Procedimentalizzazione: si attua nella restituzione da parte
dell’ente a favore del dipendente del sapere oggettivizzato in modo da
dinamizzare l’utilizzazione attraverso l’automazione elettronica dei
procedimenti.
Quindi
sul
sapere
oggettivizzato
agisce
la
“procedimentalizzazione automatizzata” che costituisce una funzione di guida
giornaliera, attimo per attimo, al lavoro degli operatori.
Nella pagina seguente, a scopo esemplificativo, viene riportato un esempio di
procedimentalizzazione utilizzando gli schemi, rispettivamente, del procedimento di bilancio e del
procedimento di deliberazione dei quali, il primo in linguaggio organizzativo e il secondo in
linguaggio informatico.
In una prima fase viene creato il diagramma di flusso (flowchart) relativo al procedimento
stesso con l’utilizzo dei simboli appartenenti al “linguaggio organizzativo” (utilizzabile e
interpretabile dai dirigenti dell’ente e rinvenibile nella barra “disegno” contenuta nel software di
videoscrittura “word”).
In una seconda fase, dal flowchart si passa all’utilizzo del “costruttore di procedimenti” (il
cd. “iter builder”) che è uno strumento informatico, generalmente in dotazione al software di
gestione dei procedimenti, che “traduce” un processo amministrativo dalla sua rappresentazione in
linguaggio organizzativo in quella rappresentazione più tecnica ed adeguata ad essere
implementata con software informatici.
PROCEDIMENTO DI BILANCIO
Diagramma di Flusso in linguaggio organizzativo
PROCEDIMENTO DI DELIBERAZIONE
Diagramma di Flusso in linguaggio informatico (iter builder)
3° PROCESSO: ESTERNO ALL’ENTE
La Multicanalità: istituisce un rapporto bidirezionale multistrumento, tra
una parte costituita dal duo “ente-dipendente” e l’altra parte costituita
dall’utente.
Vengono così attivati una pluralità di strumenti di relazione tra ente e
utente che permettono uno scambio rapido, efficace e sicuro di informazioni e
servizi (anche on line)
Gli interlocutori esterni interagiscono con il Comune mediante i
numerosi canali messi a disposizione (multicanalità).
Il disegno che segue in questa pagina illustra il triplice processo
analizzato nelle pagine che precedono.
2. IL SISTEMA INFORMATIVO DIREZIONALE (S.I.D.)
Il secondo approfondimento concerne quello che viene denominato
sistema informativo direzionale (S.I.D.).
Come abbiamo precedentemente affermato, la possibilità di garantire
efficacia all’azione amministrativa e qualità ai servizi ha come suo
fondamentale elemento l’efficienza e la qualità della gestione dei processi
interni all’Ente.
Partendo da questo assunto affermiamo, altresì, che non si può
pensare di innovare e riformare l’Ente senza agire anche al suo interno
ristrutturando l’organizzazione, innovando e migliorando i processi e le
modalità di lavoro e ridefinendo i sistemi di gestione della programmazione
delle risorse “aziendali”.
Inoltre, abbiamo sopra visto che, con il rapido e continuo sviluppo delle
tecnologie informatiche e l’accresciuta complessità dei processi e dei sistemi
di lavoro, la progettazione dell’ICT e la progettazione delle organizzazioni
sono divenute sempre più attività ampiamente coincidenti (si è infatti
ripetutamente sostenuto che l’egovernment non è tanto un problema
informatico, quanto un problema organizzativo).
Pertanto, l’introduzione di tale tipo di innovazione è veicolata
obbligatoriamente dalla progettazione di sistemi informativi, nel senso ampio
indicato nella prima parte della presente relazione, anziché di semplici sistemi
informatici.
In tal senso si può rinvenire, per di più, un rapporto inverso tra
strutturazione del modello organizzativo e complessità delle tipologie ICT.
Minore è la strutturazione del primo, maggiore è la complessità delle
seconde.
In particolare, parte fondamentale del sistema informativo globale di
una organizzazione è il Sistema Informativo Direzionale (SID).
Per illustrare la natura, le finalità e gli strumenti del SID ci avvarremo delle
riflessioni più mature nella dottrina italiana tra le quali, in particolare, dei lavori
di P. Pasini (I sistemi informativi direzionali, EGEA 2004) nonché di L.
Buccoliero (Università L. Bocconi, Milano) e di P. F. Camussone.
Ebbene, una fondamentale “traiettoria evolutiva” dei sistemi informatici
porta dai sistemi cd. “a isole” ai sistemi integrati.
I sistemi “a isole” evidenziavano infatti tre limiti:
1) assenza del criterio d’univocità del dato;
2) elevato costo di aggiornamento del sistema;
3) manutenzione complessa e costosa, rilevante
aggiornamento dei dati.
fabbisogno
di
L’integrazione dei sistemi informatici si è compiuta in quattro fasi:
1) sistema rigido composto da diverse procedure autonome mirate ad
aspetti specifici;
2) pieno livello di integrazione realizzato tramite passaggio di dati tra
diverse applicazioni con alcuni casi di condivisione di tabelle di
database (“integrazione tecnologica”);
3) integrazione realizzata mediante middle ware e adozione di standard; si
è in presenza di unico database (DB) costituito da un insieme di moduli
software che compongono il M.I.S. (management information system);
4) integrazione nativa mediante unificazione di database e cooperazione
applicativa sui processi organizzativi (ERP “enterprise resource
planning”).
Il sistema informativo direzionale, si sviluppa su tre livelli che interagiscono
con le varie applicazioni secondo lo schema che segue:
• 1° livello: sistemi per l’accesso ai dati e per la produzione di informazioni;
• 2° livello: sistemi per l’integrazione e l’archiviazione dei dati “semilavorati”;
• 3° livello: sistemi “alimentati” consistenti in “contenitori” dei dati elementari,
delle “materie prime”: sistemi gestionali tradizionali o ERP; altri sistemi di
tipo operativo (call center, customer service, ecc…); sistemi web (sell-side,
by side, ecc…..).
Tra il 2° ed il 3° livello operano sistemi di estrazione, trasformazione,
caricamento e modellizzazione dei dati (cd. ETL Tools).
Come tutti i sistemi di Business Intelligence (BI), anche i M.I.S. sono
condizionati da:
a) esigenze e metodologie del lavoro manageriale (controllo e decisione);
b) dalle tecnologia informatica che, offrendo progressivamente nuove
opportunità, consente l’approntamento di nuovi sistemi di BI e induce
cambiamenti nelle modalità di svolgimento del lavoro manageriale.
Nel terzo livello dei M.I.S. (e nella quarta fase del processo di integrazione
dei sistemi informatici) sono stati citati i sistemi ERP (enterprice resource
planning). Con tale acronimo si indicano i sistemi di gestione della
programmazione delle risorse “aziendali”.
Il sistema ERP è un insieme di applicazioni informatiche in grado di gestire i
processi aziendali di tipo amministrativo, produttivo e finanziario fondandosi
su una base dati unica e sul concetto di “integrità del dato”.
I sistemi ERP prevedono:
• integrazione di tutti i sottosistemi del sistema “informativo” e della
“produzione”;
• integrazione contabile quale risultato dell’integrazione dei processi;
• univocità ed integrazione di tutti gli archivi (database unico)
Gli ERP offrono:
• supporto tempestivo e affidabile ai processi decisionali e di
programmazione e controllo adottati dal management;
• integrazione non solo informatica, ma anche operativa e procedurale, dei
diversi “processi aziendali”;
• accresciuta trasparenza e visibilità di tali processi, anche grazie
all’adozione di database comuni e di linguaggi aziendali uniformi.
La garanzia di successo dei sistemi ERP deriva proprio dalla loro
caratteristica di integrare tecnologia, processi e persone e ciò in piena
sintonia con l’impostazione teorica che ho più volte citato.
I principali vantaggi alla introduzione di sistemi ERP sono:
• aumento di efficacia;
• riduzione dei costi;
• aumento di produttività.
I maggiori ostacoli alla introduzione di sistemi ERP sono:
• costi;
• complessità e tempi di implementazione;
• difficoltà di integrazione con sistemi proprietari (legacy);
• scarsa disponibilità di competenze interne.
A tal ultimo proposito sono state svolte alcune ricerche concernenti il
processo di introduzione di ERP nella P.A. italiana.
Le difficoltà rilevate sono individuabili nelle seguenti cause:
1) assenza di soluzioni tecnologiche “mature” e collaudabili con specifico
riferimento alla realtà degli enti locali;
2) difficoltà di valutazione ex ante dei progetti;
3) elevati oneri organizzativi (nel senso che sono necessari incisivi interventi
sui processi e sugli assetti organizzativi);
4) modeste dimensioni degli enti (l’87% ha meno di 10.000 abitanti, l’8% ha
tra i 10.000 e 20.000 abitanti, solo il 5% ha più di 20.000 abitanti);
5) pesanti contraddizioni con il modello organizzativo burocratico;
6) clima di incertezza istituzionale;
7) probabile diffidenza culturale di fondo rispetto alla “eccessiva” trasparenza
dei processi e delle informazioni.
Comunque, al di là delle difficoltà di introduzione, una volta che una
organizzazione abbia deciso di percorrere la strada del SID, i principali
impatti organizzativi di esso sono identificabili nei seguenti ambiti (Pasini,
2004):
• sui processi di pianificazione, programmazione e controllo;
• sui processi di comunicazione e collaborazione interni;
• sulla conoscenza della e nella organizzazione;
• sull’architettura del sistema informativo aziendale.
Secondo Pasini (2004)
“Il SID deve rispondere alla duplice necessità di ridurre l’incertezza e
fronteggiare l’ambiguità: la prima è causata da una carenza di quantità di
informazioni; la seconda è originata dalla differente interpretazione delle
stesse. (…)
Il vero scopo di qualunque SID non deve essere quello di perseguire
un’impossibile conoscenza assoluta, ma di garantire un’organizzazione del
processo di controllo e decisionale tale da assicurare a ogni posizione o
livello aziendale la conoscenza indispensabile per le decisioni.
Quindi le tecnologie informatiche, attraverso il potenziamento dei <depositi
della memoria organizzativa> e dei <mezzi a disposizione per la ricerca e
l’integrazione> dei dati contribuiscono fattivamente a raggiungere un livello di
conoscenza e di informazione adeguati”.
Per concludere, l’introduzione di un sistema informativo direzionale nel
Comune di Capannori comporterà l’implementazione e la gestione di
strumenti che si concreteranno o si applicheranno, come nucleo minimo
necessario, seppure in forma progressiva, nei seguenti oggetti:
•
Cruscotto direzionale
- indicatori di attività
- indicatori di quantità
- indicatori di qualità
- indicatori sintetici di connessione dei dati analitici
- prefigurazione di scenari
•
Organizzazione
- organigramma
- funzionigramma
- dotazione organica
•
Programmazione:
– Bilancio tecnico
– PEG
– PDO
•
Controllo
– di efficacia
– di gestione
– di regolarità amministrativa
•
Risorse umane
– amministrazione
– selezione
– formazione
– valutazione
•
Qualità
- input – procedure – output
- codice normativo automatizzato dell’ente
•
Gestione delle relazioni:
- con e tra i soggetti interni all’organizzazione
- con e tra i soggetti esterni all’organizzazione
8. ALTRI DUE ELEMENTI IMPORTANTI
DEL SISTEMA INFORMATIVO GLOBALE DEL COMUNE DI CAPANNORI
•
•
L’Ufficio per le relazioni con il pubblico (URP)
Il Codice normativo automatizzato dell’Ente
Prima di procedere alla conclusione, desidero indicare altri due elementi
essenziali su cui si svilupperà il Sistema informativo globale del Comune di
Capannori, l’URP e il Codice normativo dell’Ente, tacendo di altri
fondamentali tra i quali cito solo il sistema informativo territoriale (S.I.T.),
l’eprocurement, la carta d’identità elettronica (C.I.E.) che formeranno oggetto
di altri appositi atti che l’Amministrazione adotterà in piena sintonia con il
presente progetto (ma che sono comunque contenuti nel grafico complessivo
riprodotto nella copertina, in piccolo, e nella pagina conclusiva della
trattazione, in grande).
1. L’URP
Elemento essenziale del sistema informativo globale e strumento
primario di relazione tra ente e utente, cioè uno dei canali della multicanalità,
è l’ufficio relazioni con il pubblico (URP).
Una premessa su questo fondamentale modulo organizzativo è
opportuna.
Negli anni novanta si afferma la volontà di rendere l'azione pubblica di
tipo relazionale e si influisce positivamente nella costruzione di nuove forme
di rapporto tra i soggetti pubblici e privati; l'azione amministrativa diviene di
tipo dialogico, partecipativo, condiviso, quasi colloquiale. In tale contesto si
inserisce il concetto di comunicazione istituzionale che rientra nel più
generale principio di pubblicità dell'azione amministrativa e si fonda sui
principi del buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione.
L'attività di comunicazione considera che esiste il diritto del cittadino a
conoscere non solo i fatti dell'attività politica ma anche le decisioni e i
procedimenti che sono presupposto di quei fatti. Soltanto intesa in questo
senso la comunicazione come pubblicità realizza la democraticità
dell'ordinamento interno.
E' questo il senso delle previsioni contenute nel D.lgs. 29/93 (oggi
trasfuse nel D.lgs. 165/2001) che è sicuramente un punto fermo in materia di
rapporti con il cittadino ribadendo obblighi di comunicazione in capo alle
pubbliche amministrazioni non solo verso l'esterno, ma anche tra le pubbliche
amministrazioni stesse; quindi, da un lato l'art. 12 istituisce l'U.R.P., ufficio
relazioni con il pubblico, come strumento almeno necessario per comunicare
con l'esterno, come strumento per accrescere la qualità dei servizi e quindi la
soddisfazione dei cittadini; dall'altro lato l'art. 5 getta le basi della
comunicazione interna all'ente e tra gli enti, prevedendo il collegamento tra gli
uffici pubblici attraverso sistemi informatici e statistici. La comunicazione
interna diviene quindi strumento di miglioramento complessivo
dell'organizzazione. Nella stesa ottica, allargata ai rapporti tra le pubbliche
amministrazioni, si pone l'istituzione della R.U.P.A., la Rete Unitaria della
Pubblica Amministrazione (D.Lgs. 39/93), che mette in contatto le
amministrazioni che possono così dialogare tra loro: ciò consente di non
chiedere più ai cittadini le informazioni che sono già in possesso dell'ente
pubblico, con immediato "guadagno" in termini di snellezza ed economicità
dei procedimenti.
Le leggi Bassanini hanno poi ulteriormente spinto verso la
semplificazione, e in particolare la Bassanini ter, la Legge 191/98, che ha
dato maggior importanza all'aspetto delle strutture informatiche soprattutto
con l'inserimento della firma digitale nei rapporti contrattuali con la pubblica
amministrazione, e tutto ciò concomitanza con l'enorme diffusione di Internet
che certamente ha cambiato (e sta tuttora cambiando) il modo di fare
comunicazione.
Tale complesso normativo ha successivamente trovato un compendio
unitario nella Legge 150/2000 che contiene la "disciplina delle attività di
comunicazione della pubblica amministrazione" prevedendo soggetti dedicati,
ciascuno con una differente missione, quali, oltre all’ufficio per le relazioni con
il pubblico, il portavoce e l'ufficio stampa. La medesima legge prevede anche
un generale obbligo di redazione di veri e propri programmi di
comunicazione.
Nel contesto più complessivo nel quale si muove la presente relazione, l’URP
evidentemente copre una missione più ampia di quella affidatagli dalle legge
150.
Tale ufficio, infatti, oltre alle funzioni istituzionali e a quelle aggiuntive che
ogni amministrazione può conferirgli, ha una eminente funzione di contrasto
degli effetti, variamente causati, del divario di accessibilità alle opportunità
dell’informatica nell’ambito della popolazione degli utenti (funzione anti digital
divide). La sua esistenza appropriatamente dedicata consente dunque di
riempire, almeno per alcuni profili, le lacune che la società fa emergere
quotidianamente (peraltro l’URP non è l’unico strumento in tal senso,
considerato che in regione Toscana sono stati previsti e avviati altri progetti
tra i quali qui ne ricordo uno al quale l’Amministrazione di Capannori ha dato
attenzione ed energie: il PAAS).
Tutto ciò premesso, affinché l’URP possa effettivamente essere strumento
per lo scambio rapido, efficace e sicuro sia di informazioni, sia di servizi, nel
Comune di Capannori è stata avviata da tempo, ed oggi ancor più fortemente
voluta, la evoluzione progressiva di questo ufficio verso il modello di
SPORTELLO UNICO POLIFUNZIONALE.
Tale evoluzione, che comporta una sorta di una “rivoluzione copernicana”,
si esprime soprattutto nel capovolgimento dei rapporti tra le funzioni di staff e
le funzioni di line. Infatti, non sarà più l’URP in posizione di staff rispetto agli
uffici erogatori dei servizi (in line), ma, al contrario, saranno gli uffici di line ad
essere tendenzialmente in posizione di staff all’URP che erogherà i servizi di
primo livello.
Pertanto, l’URP è sempre più concepito non già come semplice luogo di
informazione e ascolto dell’utente, funzione concettualmente limitata ormai
superata nel Comune di Capannori, ma sarà sempre di più la “porta aperta”
verso qualunque procedimento dell’ente per chi non voglia, o non possa,
avvalersi dello strumento informatico per accedere all’Ente.
Ciò comporterà un duplice vantaggio nell’erogazione del servizio:
♦ essa avverrà, almeno tendenzialmente e per buona parte dei servizi,
attraverso un solo “sportello” e, quindi, attraverso una sola fila per tutte le
esigenze evitando all’utente di effettuare una fila per ogni ufficio per
ciascuna pratica;
♦ essa avverrà con modalità che garantiscano “amichevolezza e
colloquialità”.
L’immagine che segue esemplifica il cambiamento avviato ed in via di
completamento:
2. IL CODICE NORMATIVO AUTOMATIZZATO DELL’ENTE
Il progetto di “Codice normativo dell’Ente”, ampiamente automatizzato,
nasce da un ventaglio di considerazioni.
Innanzitutto la riforma del titolo V della Costituzione ha comportato una
sostanziale equiordinazione tra i livelli istituzionali (Stato, Regione, Provincia,
Comune) conseguendone che i rapporti tra i livelli istituzionali non sono più
improntati ad una logica gerarchica, centralista e procedente dall’alto verso il
basso, ma a rapporti di mutua sussidiarietà, di leale collaborazione e di
autonomia normativa. Inoltre e conseguentemente, viene rafforzata la natura
propria del Comune che si configura, ancor più di prima, quale ente
esponenziale della comunità territoriale e, in tale veste, regola con pluralità di
fonti la “vita” di tale comunità. Infine, la funzione di regolazione dei servizi è
sempre più preminente rispetto a quella di gestione diretta dei medesimi.
In tale contesto, peraltro, assume notevole rilievo il processo ormai
ultraventennale di introduzione sempre più massiccia del cosiddetto diritto
amministrativo elettronico (D.A.E.) sul quale non è possibile soffermarsi, ma
che connota fortemente i nuovi confini dell’attività amministrativa
rivoluzionando, per molti aspetti, la concezione tradizionale di atto, di
documento, di procedimento, di firma e così via.
Ebbene, per tutte le suesposte considerazioni la produzione normativa
dell’Ente aumenta in quantità e qualità nonché, certamente, in complessità.
Ne deriva una forte necessità negli operatori, ma anche negli utenti, di
avvalersi di strumenti più sofisticati, per un verso, ma anche più completi e
maneggevoli, per un altro verso, al fine di ottenere tutte le informazioni,
concernenti l’attività dell’ente, di cui hanno bisogno
E’ in tale contesto che propongo la realizzazione del “Codice Normativo
dell’Ente”. Si tratta di un database che deve contenenre tutti i documenti
notevoli dell’Ente (atti, provvedimenti, pareri, relazioni, regolamenti,
deliberazioni, determinazioni, ordinanze, decreti, ecc.) connessi fra di loro e
con la normativa dentro una infrastruttura che ne garantisca il popolamento e
la gestione.
Tale codice deve avere le seguenti caratteristiche minime:
• essere collegato col software di gestione del flusso documentale e con
quello procedimentale;
• possedere un motore di ricerca interno con la possibilità di eseguire sia
ricerche con parole libere che per categorie;
• essere accessibile sia dalla intranet che dal sito web del Comune;
• possedere la funzionalità di potersi collegare con banche dati esterne.
Conclusione affidata a una immagine
L’intero sistema informativo globale può essere completamente
rappresentato con uno schema che include in sé tutto quanto è stato
presentato in queste pagine:

IL SISTEMA INFORMATIVO GLOBALE DEL COMUNE DI

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