Istruttoria ANAC 10-03-2016

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Autorità Nazionale Anticorruzione
ProE. uscita del Lo/03/20L6
I
Autorità Nazionale Anticoruzione
Ullicio Vigilanza Senizi e Fotnitwe
Numero:0040649
Ufficio; vIG - IrysF Ufficio Vigilanza sèrvizi e forniture
ADR
- Aetopotti
di Roma S.p.A.
Presidente dt. Fabrizio PALENZONA
Direttore Legale e Societario aw. M. DAMASCO
Via dell'Aetoporto di Fiumicino, 320
00054 Fiumicino EOMA)
PE C: aerooortidiromasoa (ù.oec.adr.it
Associazione Fuod PISTA
Presidente dt. Massimiliano
MA-ITIUZZO
Via Ortona, 118
00054 Fregene
-
Fiumicrno
6OMA)
e, P.c.
ENAC
-
Ente Nazionale per l',{viazione Civile
Presidente dr. Vito zuGGIO
Viale Castro Pretorio, 118
00185 ROMA
PE C: oro tocollo@oec. enac.
sov.it
MIT - Ministeto delle Infrastrutture
Ministro dr. Gruziato DELRIO
P'urzzale Pota Pia, 1
e dei Trasporti
00198 ROMA
PEC: seoteteria.ministro(Eoec.mit.sov.it
Fascicolo n.2478/201,5 (da citare nelle comuniczzioni)
Oggetto: Gestione del sistema aeroportuale della Capitale (Aeroporti di Fiumicino e Ciampino) con
particolare nguardo al regime dei beni destinati ai serr.izi commetciaLil'.
Comunicazione delle risultanze istruttorie.
Relativamente all'indagine iri oggetto, il Consiglio dell'Autorità, nell'adunanza del9 marzo 201,6ha
esaminato le risultanze dell'istnrttoira autonzzando la loro trasmissione ai soggetti it indrnzzo.
Si riportano, oltre ad una ricognizione dei fatti, le consideraziori istruttorie e le relative
conclusioni.
Via Marco Minghetti, 10-OO187 Roma
I. PREMESSA
Esposto dell'Associ azione Fuori PISTA
1. A seguito dellesposto dell'Associazione Fuori PISTA, con nota n. 80179 del26 grogoo 2015 è stato
awiato uno specifico procedimento di v.tgflatza nei conftonti della società nndinzzo.
Con liesposto, si contestano alcuni aspetri dell'Atto unico di Convenzione per la gesdoae del sistema
aeroportuale della Capitale e Conftatto di progtamma, adotato ai sensi dell'att. 1'7, comma 34 bis, del
D.L. 1 luglio 2009, n. 78, convertito con modificazioni, in legge 3 agosto 2009, n. 102, stipulato in
data 25 ottobre 2012 ta ENAC (concedente) e la Società Aeroporti di Roma S.p-4. - ADR
(concessionado), e approvato con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del27 dicembre
201.2.
particolare, gli esponenti hanno denunciato l'assenza di una procedura competitiva
nelfindividuazione del concessionatio, contrawenendo così ai principi di concorrenzz e ftaspttenz ;
del pari considerano illegittima la proroga della concessione in essere, che sarebbe dovuta terminare al
30 giugno 2009, ma è stata prorogata di ulteriod 35 anni, con scadenza al 30 grog.o 2044, per lona
durata complessiva di 70 aflni.
3. Gli stessi si do§ono inoltre delle modalità di finanziameflto delle opere previste; il sistema degli
aumenti taiffai, come disciplinato dal Titolo II "Contratto di programmt e regolazione taiffaia",
afit. 2l e ss,, dell'Atto unico Convenzione - Contratto di progtamma, favorìrebbe, a loro dire, in
chiave anticoncorrenziale,la posizione del gestote aetoportuale, monopolista naturale.
4. Gli esponenti contestano, ulteriormente, il calcolo degli indennizzi e delle penali in caso di revoca
per ragioni di interesse pubblico, risoluzione o decadenza per grave inadempimento del
concessionario (cft. arft. 16 e ss.).
2, In
Intetrogazione 5-05598 dell'On. Anzald.i. Interrogazione 5-05639 dell'On. Bonaccorsi
5. Oltte a ciò, soflo state esaminate le interrogazioni degli On.li Anzaldi e Bonaccorsi, i quali
reclamano maggiore chiatezza sulla natura giuridica dei rapporti intercottenfi tra lo Stato concedente e
la società concessioflada e fta questa e i sub concessionari e contestano, ulteriormente, I'esiguità
dell'importo del canone dovuto dal concessionario ADR al concedente ENAC in propotzione a quelli
dei canoni richiesti dal gestore aeroportuale at terzi sub coacessionari.
La telazione di ADR S.p.A.
6. In data 20 luglio 2015 è pervelruta la rclazione di ADR S.p.A. con la quale il gestote del sistema
aeroportuale della capitale afferma, in via preliminare, la natrra interamente pdvatistica delle sub
concessioni in parola, come disciplinate dall'art. 4 della legge n. 755 del 19'13, r.ecante "Gestione
unitaria del sistema aeroportuale della capitale e costruzione di una nuova aerostazione nell'aeroporto
intercontinentale "Leonardo da Vinci" di Roma-Fiumicino" e dall'art. 4 della Convenziotie pet la
gestione del sistema aeroportuale della Capitale e Conuatto di programma, costituenti l'Atto unico,
approvato con DPCM'del?l dicembre 2012.
7. Evidenzia, inolfte, che tali contralti rìon soflo neanche qualificabili come vere e proprie
subconcessioni demaniali e che, coflseguentemeflte, la rilevata asseflza di profili pubblicistici
inciderebbe sulla stessa configurabilità del potere di vigilanza in capo ad ANAC relativamente alle
figure contatruali sopra menzionate.
8. Aggiunge, infine, che put non essendo tenuta -per gli affidamenti in esame - all'osservanza delle
regole in matetia di evidenza pubblica detate dal D. Lgs. n. 163/2006, si è dotata di procedure interne
volte a garantire che i singoli affidamenti relauvi ad aree del sedime aeropottuale, ancorché destinati
allo svolgimento cli artività commerciali (non ariation), awengano nel più ampio dspetto dei principi di
cottcortettza,, non discdminazione e parità di trattamento.
II. LA GESTIONE DEL SISTEMA AEROPORTUALE DELLA CAPITALE
La Società Aeroporti di Roma - ADR S.p.A.
9. ADR' è h società concessionaria della gesdone totale2 degli aeroporti di Roma-Fiumrcino e RomaCiampino, che costituiscono il sistema aeroportuale della capitale.
L'affidamento in gestione totale comporta che l'intero aeroporto, comprese le infrastruttute di volo,
sia affidato a un unico concessionario, cui sono attribuite conseguefltemente le attività che riguardano
I'esecuzione di lavori, la manutenzione ordinaù e straordinaria delle inftasttutture, la predisposizione
di tutti
i
servizi che si svolgono all'interno del sistema aeroportuale, l'apprestamento di struttute
accessode pet gli utenti. In cambio il concessionario percepisce tutte le entrate (aetonaufiche e
commerciali) ricavabili dalla gestione, compresi i diritti aeroportuali (diritto di approdo, pafieunz e
sosta o ricoveto per gli aeromobi.li; diritto di imbarco passeggeri) e la tassa erariale di sbatco e imbatco
delle merci trasportate.
La durata della concessione
10. La, società beneficia di una concessione ai sensi dell'art. 3, co.2, della legge 10 novembre !973, n.
755, sulla base della quale è stata stipulata con il N{inistero dei traspotti e dell'aviazione civile Ia
Convenzione r.2820/74, apptovata con DNI del 1" luglio 1974.
La durata della concessione inizialmente fissata in 35 anni - decorrenti dal 1o luglio 1974 frno al 30
grrgro 2009 - è stata successivamente prorogata alla data del 30 giugno 2044 a seguito delle
disposizioni stabilite dall'art. 14, comma 3 del D.L. t1 luglio 1992, n. 333 convertito con
modificazioni nella legge 8 agosto 1992, n.359, come intelpretato dall'art. 10, co,1, della legge 5
m rzo 2001, n. 57.
ll. La durata di affidamento diretto - che consente al gestore aeroportuale di sottarsi alle procedure
concorrenziali - appare certamente sproporzionata. brttlil, le modrfiche normative successivamente
introdotte che limitano la duraa massima della concessione in 40 anni non hanno mai interessato la
concessione rilasciata ad ADR3.
L'Atto unico contenente Convenzione per la gestione del sistema aetopoftuale romano
e
Contratto di programma in deroga stipulato tra ENAC e ADR
12. Con Decreto del Presidente del Consiglio dei Nlinistri del 21 dicembre 2072 viere approvato
l'Atto unico costituito dalla Convenzione per la gestione totale fino al 2044 del sistema aeroportuale
romano (Iitolo I) e dal Contratto di programma in deroga (Iitolo II) e relativi allegati (art. 1).
I Aeroporti di Roma (ADR) s.p.a. nasce nel 1974 come concessionaria esclusiva per la gestione e lo sviluppo del sistema
aetopomrale romano, costituito dall'aeropotto intercontinentale "Leonardo da Vinci" di Fiumicino e dall'aeroporto "G.8.
Pastrne" di Ciampino, Successivamente, ADR è stata privatizzata - tt rl 1997 e il 2000 - nell'ambito del processo di
dismissione delle partecipaziooi detenute dallo Stato.
seguito dell'operazione.di fusione per urcorpotazione di Gemina s.p.a. in.\tlantia s.p.a., al 31 dicembte 2013 Atlantia
detiene direttamente la rnaggSo:arrza delle azioni di ADR (pari al 95,9oh del capitale) ed esercita attività di direzione e
coordinamento nei confronti della società; il restaote capitale sociale è suddiriso tra enti locali, tra r quali figurano il
Comune di Roma (1,370), la Regione Lazio (1,3o/o), e alcuni soci minon (Camera di Commercio di Roma e terzi cor.l'7o/,
A
circa).
2
sostanzialmente
tre modelli: i) gestione diretta da parte dello Stato; ii) gestione
La gestiorre aeropotnrale contempla
parzrale (o mista); ii-i) gestione totale. La gestione totale è stata affidata tramite leggr speciali a soggetti costinuti per lo prù
in forma di consorzi, società per azioni, enti pubblici economici e camere dr commercio e riguardano i seguenu reroportì:
Roma FCO +CL\, \'lilano LIN+N,DP, Yenezia Tessera, Torino Caselle, Genova, Bergamo (per ulteriori approfondimenti
v. "La ge strone aeropo rrue [e" in rvrr,'w. a nticorruzione.it).
I Gli atnrali gestori degli
-
-
aeroporti italìaru non hanno espletato alcuna procedura di evidenza pubbllca per ottenere il
rilascio della concessione totale, che è stata concessa o con legl ad /toc o sulla base del DNl 521/97 che mira ad una
progressiva sostituzione delle gestioni parziali con gestioni totali. Per un'analisi relativa alle modalità con le cluali sono
state nlasciate le concessioru di gestione aeroporruale si rinvra a "La gestione aeropornrale" in u,rr,"rv.anticorruzione.it.
/n
L'Atto unico Convenzione-Contratto di programma ENAC-ADR è stato adottato con il
meccanismo previsto dall'art, 17. co. 34 bis, del D.L. n. 7812009, converd.to in legge n. 102/2009, che,
al fine di incentivare l'adeguamento delle infrastrutture di sistemi aeroportuali nazionali, autorizza
ENAC, per i sistemi aeroportuali di rilevanza naztonale aventi traffico superiore a otto milioni di
passeggeri annui (allo stato attuale i sistemi di Roma, IMilano e Venezia), alla stipula di conuatti di
programma in deroga a[a no
, "introducendo sistemi di tariffazione
pluriennale orientati ai costi delle inftastrutture e dei sewizi, a obiettivi dt effrcierrza e a crited di
adeguata temunerazione degli investimenti e dei capitali, con modalità di aggiomamento valide per
fintera duata del rappotto".
B.La normativa in derog4 si applica q"indi ad aeroporti ai quali, tenuto conto dell'elevato volume di
trafFrco, sono richiesti ingenti investimenti infrastrutnrrali.
Quelli previsti dall'Atto unico Convenzione-Contratto dr programma attengono a due distinte fasi di
rcalizzaztone: i) dal 2012 a12027 sono previsti interventi di completamento e di adeguamento delle
infrastrutture per incrementare \a capacità da 37 a 50 milioni di passeggeifanno: Ie atavità
coinvolgeranno l'area di sedime dell'attuale aeroporto denominata "Fiumicino Sud"; ii) dal 2021 al
2044 è predisposta la creazione del nuovo aeroporto denominato "Fiumicino Nord" (100 miìioni di
passeggeri all'anno 2044 - cfi. art. 1, co. 4 della Convenzione ENAC-ADR) che si estenderà a Notd
dell'attuale aeroporto.
Rispetto allo stato di amrazione degli investimenti sopra descritti, dalla relazione presentata da
ENAC4 si evince che per quanto riguarda i due scali romani gli rnvestimenti programmati per il primo
sonoperiodo (2012-201,6) erano stati calcolati per 899 milioni di euro, ma ne sono stad spesi 595,
neanche due terzi.
Le principali deroghe
14. Come anticipato. a[ fine di assicurare al sestore la cefiezza delle entrate necessarie ner la
finanziabilità degli investimenti, il conuatto ENAC-,\DR condene numerose deroghe.
1.5. Innanzirutto, il conuano di programma prevede un sistema tariffario di lungo periodo (art.21),
in cur i criteri e i principi pet la defrnizione e i'aggiomamento dei corrispettivi aeroportuali, quali per
esempio il meccanismo del dual ti// o quello del pruJìt shaing (arn. 32 ter) sono validi fino alla scadenza
della concessione (il 30 giugno 2044).
16. [noltre. il oeriodo di regolazione tatiffxia durante il quale hanno ef.ficaciz le tanffe stabilite dal
contratto di orosramma. che tuttavia Dossono cambiare nel oeriodo di reoola.zione successivo oer
effetto del cambiamento di alcuni parameti, ha dr.uata decennale (art.22), a differenza dei conuatti di
programma ordinari, la cui duata è quadriennale.
17. Relativamente al regime tariffario, il metodo adottato è quelio del dual ti[ dove le tanffe
regolamentate vengono determinate tenendo in considerazione esclusivamente i costi delle attività e
dei servizi aeronautici e non il valore delle attività commerciali.
Poiché ogni aeroporto per sua natura svolge cla un lato attività suettamente aeroporruali (decollo,
atterraggio, sosta aeromobili, etc.) con carattere di monopolio natuale e dall'altro attività commerciali
(patcheggio autovetture, negozi e ristorand operanti all'interno dell'aeroporto, etc.) con carattere
concorrenziale, le tariffe aeropottuali possono essere fissate seguendo due approcci alternativi: la
regolazione single tillela regolazione dual till.
Come sopra chiarito, il metodo iaal till considera le voci <li bilancio relative alle attività aeroportuali,
ma non quelle di natura commerciale. Al c«rntrario, I'approccio ingle ti// detetmna la taÀffa regoiata
sulla base di enrambe le attività.
n
Cfr. R"por, 2/2015
-
Aggiornamento Settembre 2015.
4
4f
Enuambi i metodi presentano gantaggi e svantaggi. Tuttavia, in aeroporti di grandi dimensioni dove le
attività commerciali rappresentano una voce importante di bilancio e l'opzione del regime regolatorio
ha un maggiore impatto, la scelta di una regolazione dual till non può non apparire
come
estremamente favorevole al gestore.
18. Quanto, poi, alle specifiche censure mosse dagli esponenti sul sistema tariffario introdotto
dall'Atto unico, è doveroso ticordare che i poted di vigilanza così per gli aspetti contrattuali come
per quelli tariffari restano attribuiri - per i contraui di programma in detoga (R.oma, Milano e
Venezia) - al concedente ENACs, a differenza dei contatti di progmmma ordinari che, ai sensi
dell'art. 71, del D.L. 24 gennaio 2072, n. 1, convertito in legge 24 marzo 201.2, n. 27, sono stari
assegnati - relativamente ai profili tafjffafl. - all'Autorità di Regolazione dei Ttasporti.
II. IL REGIME DEI BENI DESTIN,{TI AI SERVIZI COMMERCIALI
a)
Attività auiation
e non auiation
19. Ai fini dell'indagine occorre rn via preliminare muovere dalla diversificazione esistente in ambito
aeroportuale ta spazi destinati allo svolgimento di attività connesse alTa tavigtzione aerea e spazi
destinati ad attività non aeronautiche.
20. Le attività aeronautiche (auiation o aircide) dguatdano la progettaziole, realizzazione e gestione delle
infrastruttute aetoportuali e dei sistemi informatici di funzionamento operadvo, i senrizi offerti alle
compagnie aeree per le opetazioni di decollo, atterraggio e assistenza a terx degli aeromobili, nonché
la gestione e la movimentazione di passeggeri e merci all'interno dello scalo.
Tra queste rientrano le attvità, di handliry (servizi frnaiz,zati a fornire assistenza a tefia"), che generano
ncavi diretti (nel caso di corrispettivi per la propna attività di suppotto a passeggeri o vettori) o
indiretti (attravetso i canoni pagati da società specializzate, che ottengono l'autorizzazione per lo
svolgimento di tali serr.izi sul sedime).
21. Le attività non aeronaudche (non awalion o landside) sono invece connesse all'erogazione dei
cosiddetti servizi non aùalion, intesi come tutte quelle fonti di ricavi derivanti da un urili-zo della
piattaforma aeroportuale per scopi non legati all'erogazione dei servizi di trasporto puro e si
distinguono in servizi commerciali, servizi turistici, servizi congressuali, sewizi disttibutivi e property
management, servizi consulenziali.
22. I senizi commerciali vengono ulteriormente suddivisi in servizi commerciali in senso stretto (quali
boutique di moda, duty free shop, le rivendite di giornali e di tabacchi, i servizi di cambio valuta e di
L'ar runtal), in servizi commerciali ristorativi, pubbl-icitari e, infrne, complementan. All'intemo di
quest'ultima categoria, inoltre, si rinracciano una serie di attività ptecedentemente trascurate dal
gestore aeroporhrale, quali servizi bancari e postali, di vendita di ptodotti gastroflomici locali tipici,
internet ctfé, tatmacie e centri benessere.
23. Ciò posto, mentre I'utilizzo degli spazi atrialion è stato ampiamente tegolamentato, maggiori
incettezze operative sussistono, invece, con riferimento aile aree destinate ad attività commerciali che
integtano, appunto, l'oggetto della presente analisi.
5
Cfr., rn tal senso, la lettera di messa in mora del Commissano UE ai Ttasporti V. Bulc, del 23 ottobre 2015, che dà awio
alla procedura d'infrazione contro I'Italia per la non corretta attuazione della direttiva 2009/12/CE sui diritti aeroportuali.
La direttiva st;rbilisce infattr un sistema di gestiooe degli aeroporti basato sul principio di indipendenza tta tegolatoi e
operatori ed ENAC - ad awiso della Commrssrone non risponde ar reqursiti ncluesti ln quanto non indipendente ,lel
Coverno (v. trt.7 dello Staruto che lo sottopooe all'indiizzo,vtgflar'z'a e conrrollo del \Iinistro delle Infrastn:trure e dei
Trasporti) e non imparziale rispetto rri gestori con i quali ha partecipato - rn tlualità dr concedente - ;rlle trattative nella
predisposizione del contratto di programma.
-
nr
,T
E' con rifenmento a talf aree che dlevano, per quanto di nostro interesse, le ptoblematiche attinenn: i)
alla natura giuridica dei tapporti che i gestori aeroportuali possono instaurare con soggetti terzi, e ii)
all'esistenza o meno dell'obbligo di osservanza delle procedure ad evidenza pubblica ai fini
dell'assesnazione delie stesse.
b) Natura giuridica del rapporto intercorrente tfa concessionario e subconcessionario
La concessione aeroportuale e gli atti di natura derivata
24. N fine di comprendere la natura dei rappotti tra concessionario e subconcessionario, è necessario
-
ptendere le mosse dal dato codicistico.
A norma dell'art. 693, comma 1, del Codice della navigazione, i beni del demanio aeronaudco sono
assegnati all'ENAC in uso gtatuito ai fini dell'affidamento in concessione al gestore aeroportuale. E'
pacifìco, clunque, che il tapporto che si instaura tra l'Ente ed il soggetto giuridico deputato alla
gestione dell'aeroporto abbia natuta concessoria. Tale dato dsulta senz'altro r'ilevante al fine di
comprendere gli atti di natua derivata che riguardano i medesimi beni, e che in esso ftovano la
propria ragion d'essete.
25. Prescindendo dalla disamina della natuta giuddica dell'atto concessorio a monte e, dunque, dalla
configurabilità dello stesso in termini di concessione di beni o di servizi, o ancora di concessione
complessa di beni e di seruizi, emerge con chiarezza come tale atto non concema più e non soltanto le
infrastrutture deputate alla navigazione aetea, rrvr attenqa altresì alle aree e ai locali destinati
sBecificatamente ad attività diverse che in Dassato erano considerate accessode e osrri. invece.
ritenute essenziali da oarte dell'utente/oasseesero.
26. Il metcato aeroportuale - in altte parole - incarna un settore caratteizzato da un processo di
apertura che ha coinvolto sia i traffrci che I'insieme dei servizi predisposti in funzione degli stessi. Si è
giunti, così, all'attuale complessa situazione che vede protagoniste una moltitudine di realtà
imprenditoriali del tutto autonome ma al tempo stesso strettamente correlate alla fornitura di
servizi. rutti ricomoresi nell'alveo della sesrione aerooortuale.
Conseguentemente, tutte le attività per le quali il bene va in assegnazione - relative alla gestione dei
servizi dtiation e non tviution - rienuano rutte nell'oggetto del rapporto concessorio, esistendo per tutte
quel colesamento funzionale necessario a tale oualificazione.
in ambito aeroportuale
27. Quanto premesso, consente di atalizzare le ipotesi in cur il gestore, attraverso atti dispositivi di
spazi demaniali oggetto di concessione, accorda a soggetti tetzi dt operare in ambito aeroporfr:ale.
28. Nel Codice della navigazione l'istj.tuto della subconcessione in ambito di demanio marittimo è
stato introdotto con l'art. 45 bis; benché non presente - espressamenre - nella ge-aelsnautlEa del
codice, la subconcessione è stata introdotta nel sistema aeroportuale dail'art. 3 della Convenzione
ENAC-Gestore.
tr
a subconcessione
29. L'attc> concessorio con il gestore aeroportuale, infatti, prevede di norma anche la facoltà di affidate
terz:r le aree oggetto della concessione; pertanto, ciò che viene in rfievo è un rapporto dedvato dal
primo. collesato alla concessione che ne raDDresenta il oresuooosto e a[a cui sorte Io stesso rimane
legato, rimanendo il rappotto pur sempre condizionato dalle vicende di quest'ultimo.
Cio è peraluo confermato dalla Convenzione ENÀC-ADR, dove, all'art.4, si parla espressamente di
a
"subconcessioni".
6
La posizione del concedente ENAC
30. La subconcessione integra, pertanto, una concreta atruazione delle prerogative proprie del
raDDorto principale. tra concedente e concessionario orisinario.
Da un simile rapporto deriva, conseguentemente, una posizione del tutto peculiate di una delle
parti - la parte pubblica, appunto - in quanto in capo alla stessa si configuraflo, accanto alle potestà
noiche di un raooorto oaritario- anche noteri autoritativi derivanti dalla necessità di assicurate il
oersesuimento di ouel oubblico interesse che esiste in presenza di determurati elementi - rawisabiJi,
nello specifico, nella natura demaniale del bene che ne costituisce oggetto - e che fa sì che in capo a
ENAC pennangano i menzionati poteri pubblicistici.
31. Tra questi certamente si può annoverare la facoltà riconosciuta a ENAC di ptestare o meno il
proprio assenso all'atto da stinulare con -i soqqetti terzi (at. 3 della Convenzione ENAC-Gestore).
Che nlevi in termini di vera e propria atrtonzzazione nel caso di aree e locali destinati alle attività
aeronauriche o si configuri quale previa comunicazione con riguardo alle attività commerciali, tale
assenso è pur sempre manifestazione di un potere discrezionale.
lJt ulteriore
elemento a confetma di tale assunto è rappresentato dall'inserimento delle clausole
coniletruali che imoonsono al subconcessionario - in quanto wtilizzatore del bene - orecisi obblishi in
32.
materia di safety e security. Del resto, tutti gli operatori presenti in ambito aeroportuale sono tenuti al
nspetto delle noffne contenute nel Regolamento di Scalo6: di conseguenza nessun
subconcessionario potrà mai trovarsi nella situazione di essere svincolato dalla vigilanza delllente
concedente.
c) Modalità di affidamento delle subconcessioni
Lavigilanza di ANAC sugli affidamenti delle subconcessioni commetciali
33. 'Ianto premesso, occoffe innanzitutto dare conto della censura del difetto di competenza di questa
Autorità a esercitare la v'rglanza sulle modalità di affidamento delle subconcessioni delle aree destinate
allo svolgimento di attività commerciali in aetoporto.
Afferma infatti ADR che nell'espletamento di attività di natura esclusivamente commerciale viene
meno la natura pubblicistica del concessionario, nei termini in cui essa è funzionalmente rivolta a
soddisfare esclusivamente l'attività aetoportuale ptopriamente detta. Inoltre, non essendo le attività
commerciali riconducibili alla noziooe di "concessioni di servizi" e neppure a quelle "strumentali",
contemplate al7'art. 2t3 del d.lgs. n. 163/2006, gli affidamenti delle stesse timattebbero del tutto
estranei all'applicazione delle regole dell'evidenza pubblica determinando, conseguentemente,
l'incompetenza dell'Autorità a esercitare i telativi poteri dt vigllanza, come attribuitile dall'art. 6 del
Codice dei contratti.
34. Il concessionario infatti sostiene che l'affidamento delle subconcessioni in favore di operatori
esercenti attività commerciali all'interno del sedime aeroportuale è soggetto alla discìplina privatistica
posta dall'art. 4, ultlmo conuna della Legge 10 novembte 1913, n. 755, secondo cul 'It .roÈetà
L'lncer'§innaia Può anche prnruederu a seniS particolai medianle appalti o wbconcessioni pa@ali rcgolate dal diiuo
piuato, Jàrrna restando la propia retponvbilità" e dall'art. 4, commi 2 e 4 dell'Atto unico ConvenzioneContratto di programma ENAC-ADR del 25 ottobre 2072, approvato cofl DPCN{ del2l dicembre
2072, che rispettivamente prevedono che 'E'conyntito, pretia comunica{one vritta allENrlC, /'alfdameùo
ia subconcexiorc di
la /ogittica
di utiliiio
nm
6
aree e
lotali de$inati alle altre attìwtà, inlendendoi
corue
tali, ad aempio, le atlività commerciali,
JinaliTiate alla sommini$ra$one di utenry e vrui{ ad enti pabblid e piuuti, nel itpetto dei piani
appmuati dall'ENAC" e che 'T--e wbntcessioni in Jàuore di operatoi esercenti attiuità non aerunautiche
e quelh
effàttuate
tulla
base de//e stralegie
e
politiclte commerdali e di pianlìca-;1one della Cona»ionaia, nel i.petto del/a
v. Circolare EN,\C -{,PT-l9 del 26/10/2005
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7
nnnilatiad uigente, Ì'Jell'ttfidanento delle subconassioni la con*ssionaria doarà assicuraru
il
ispetto de/la concomnryt
della non discinina{one, ctuutl uncbe iguardo a//e altiaità suolte da/h inpruse ricondudbili
e
ai toci della
Concessionaia".
A conforto della suindicata tesi ADR riporta la sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, 25 maggjo
2015, n. 2639 che ha ritenuto -nella conroversia instaurata awefso la procedua di selezione rndetta
da ADR per la rcahzzazione e gestione di punu vendita destinati all'esercizio di attività di ristorazione
35.
- il difetto di
giudsdizione del giudice ammrmstrativo, configurando la subconcessione di aree
demaruali un raooorto di narura esclusivamente nrivad.stica non implicante trasferimento di una parte
del bene concesso ad ADR, ma affidameflto temporaneo dello sfruttamento economico di una
porzione del bene demaniale.
Segnatamente, il Giudice d'appello ha sostenuto la totale estraneità dell'amministrazione concedente
ENAC alla vicenda subconcessoria, così nella sua fase genetica, dove la pronuncia in disamina
definisce ininfluente e irrilevante la comunicazrone - da parte del gestote - del subaffidamento al
concedente, come in quella esecudva, dove sostiene l'assenza in capo ad EN-{C di poted autoritativi
di effettivo interyento sullo svolgimento del rapporto subconcessorio.
Pertanto, l'affi.damento da parte del concessionario a un soggetto terzo di una pwtgllgd-b§!§
demaniale per la sua :utilizTa2ione economica sostanzierebbe non gD una subconcessione, quanto
piuttosto un contratto privatistico di affitto di bene a vocazione commerciale.
36. Il punto medta una adeguat^ e
ponderazione.
^tterrta
Aspetti pubblicistici delle subconcessioni commerciali e natura demaniale del sedime
aeroportuale (e dei locali) dove si svo§ono le attività commerciali
37. Appate evidente, come anticipato nel pangrafo precedente, che la subconcessione di aree
all'intetno dell'aeroporto - proprio perché costiruisce un titolo legislativamenre aftrnesso per
attribuire la disponibilità e comunque l'utilizzo del sedime aeroportuale a soggetti terzt- è espressione
del ootete oubblicistico veicolato dalla concessione che ne è il necessado antecedenteT.
38. Non coglie nel segno, pertanto, la rilevata esraneità del concedente ENAC nel rappotto tra
concessionario e teso: è principio acquisito quello per cui il concedente conserva intatta tutta la sua
, owero in sub-concessione e che, come già sopra
rilevato, le vicende estinrive del prowedimento concessorio travolgono, conseguentemente, anche il
rappotto instaurato tra le parti (att. 4, co. 3, Convenzione); né è posto in dubbio che l'autorità
concedente perda, per il solo fatto della concessione, ef o della subconcessione, i suoi generali p1;en
di autotutela sul bene demaniale (art. 823 c.c.), sia nei confronti del concessionario che del
subconcessionado, impregiudicato il diritto di revocare, annullare owero modificare l'atto di
concessione (artt. 18, 19,20 Convenzione).
39. A conferma di ciò, l'art. 4,Convenzione, richiedel"'autoàzzazione" del concedente qualora le aree
e i locaLi siano "destinati alle atuvità aeronautiche" (co. 1) e una "comunicazione scritta" all'ENAC
per quelli desdnad aIIe "altre attività, intendendosi come tali, ad esempio, le attività commerciali, la
Iogistica e quelle frnal,j.zzate alla somminisuazione di utenze e servizi ad enti pubblici e privati, nel
rispetto dei piani di utilizzo approvati dall'ENAC" (co, 2)8; sempre l'afi. 1, al co. 3, impone
f inserimento nei rapporti concessori della "clausola di rispetto della Carta dei sen-izi e del
regolamento di scalo": sul punto, oltre alle considerazioni già svolte nel paragrafo ptecedente, si
i C[r. Cons.
Stato, sez. Yl,28 marzo 2013, n. 1835
Sull'irragionevolezza di sottrarre dell'area delì'evidenza pubblica le subconcessiori non aùation per il solo fatto di essere
"comunicate" anziché "attonzzate", menta nchiamare Cass. civ., sez. un., 4 novembrc 2009, * 23322,
8
in caso di violazioni del Regolamento di Scalo compiute da operatod privati
l'rtogtzione delle sanzioni resta in capo all'ENACe.
40. Queste disposizioni" qoindi, per un verso istinriscono un rapporto tra concessione e
consideri che anche
subconcessione idoneo ad attestatne la,natura derivata e per altro verso sanciscono la permanenza dei
poteri pubblicistici in capo al concedente. Pertanto, la tievata assenza in capo a ENAC di poteri
autoritativi di effettivo intervento sullo svolgimento del rapporto subconcessorio in realtà riguarda
aspetti che non si riferiscono alla fase dell'affidamento, ma attengono esclusivamente al rappofto
sinallagmatico che disciplina l'esercizio delle sole attività commerciali'0.
41. Consesuentemente. I'obbliso di attivazione della orocedura ad evidenza oubblica in caso di
concessione di beni pubblici, pena l'introduzione di una barriera all'ingresso aI mercato e
conseguente lesione dei principi di parità di trattamento, di non discriminazione e di trasparenzarr vale
enche per l'affidamento in subconcessione di locali ner lo svolqimento di attività commerciali ifl
ambito aeroporruale, posto che si tratta, anche in questo caso, di un metcato contingentato.
In fatto Ia disponibfità del sedime demaniale è r,incolata dalla naturale limitatezza degli spazi
disponibili all'intemo dell'area aeroportuale, ulteriormente risffetta per effetto dell'adozione dei ptaai
di utilizzo approvad dall'ENAC (art.4, co. 2, Convenzione ENAC-ADR)1'?.
42. Condivide la tesi del necessario espletamento delle ptocedure ad evidenza pubblica per
selezionare il subconcessionario svolgente attività non auiation su aree del sedime aeroportuale anche
l'Autorità Garante della Concorrenza" e del Mercator3.
Le attività non auiatìon nella direttinra, 2014/23/UE sulPaggiudicazione dei contratti di
concessione
43.'Tah atuvità sono espressamente menzionate dal 25o considerando della direttiva 2014/23/IJE
che, pur non cosd.tuendo una disposizione di legge, rappresenta tuttavia un importante critedo
interpretativo fomito dallo stesso legislatore comunitario.
ln particolare, il ptedetto considerando chiarisce che «le attività pertinenti nel settore aerooortuale
comorendono anche i servizi forniti ai nassegseri che contribuiscono al repolare funzionamento
delle strutture aeroportuali e che è legittimo attendersi da un aetoporto moderno e ben funzionante,
ouali seryizi di vendita al dettaolio- di tistorazione nubblicaro e di natchessio autor5r.
e
Cfu. 12.3 Sanzioni, del Regolamento di Scaio dell'Aeroporto di Fiumicino.
A conferma della non estraneità di ENAC nella fase di affidamento delle subconcessioni v. Procedura di selezione n.
"ADR 07/2015" per I'af6damento di una subcoocessione di arca fsnrhzzata ùlz tealizztzione e gestione di un punto
vendita destinato ad attività di "Abbigliamento e Accessori" presso l',{eroporto "Leonardo da Vilci" di Fiumrcino, in cui
ii progetto esecutivo, so€getto ail'approvazione di.{,DR ed ENAC, può comportare il riconoscimento di cornspcttivi extra
a favore di ENAC, nell'ipotesi di una sua eventuale volontà di venficare e aoprovare direttamente rl progetto esecuuvo
(cfr. dsposte alle F,A.Q ra. 25 e 29 del 23 /12/2015).
1r Cfr. Cons. Stato, sez. V, 3l maggio 2011,n.3250.
12 Sul punto va§a rl richiamo alle argomentazioni spese dalla giurisprudenza ammrrustrabva per sostenere la tesi del
necessario espletamento delle procedure rd evrdenza pubbl-ica nell'afEdamento delle subconcessioru "non aviadon" (fAR
10
Lazio,sez.lll-ter,15febbraio2013,a. i693;Id.2apnle2013, n.3246;16 settembre 2014, nn. 9678 e 9680 e 17
settembre 2014, nn.9782,9783 e9777;Id.29magjo2014,n.5808;Id.*11405/201.4,cit.,TARVeneto,Venezia,sez.
i, 30 gennaio 201-1, n. 128), assumendo rilevanza determinante la narura demaniale del sedime (e dei locali) ove I'rttività è
svolta.
Ì3
Cfr. .\5274 del 5 febbraio 2004;.A,S1072 del 27 agosto 2013; 4S1137 del 4luglio 2014;,\S1158 del 3 dicembre 2014.
Per un'interessante àpplicazione di tale principio v. Cons. St., sez. VI, .l ottobre 2013, n. .1902, che qualifica i1 servizio di
ristoraziorie come integtativo del servizio ai viaggiaton.
15 Cfr., in tal senso, Cass. civ., sez. un., 4 novembre 2009, n. 23322 secor,do ctti "/a uom{one detle arce di patcheggio, u
ndime tpparlenente al demanio aetonautico e pur erten0 all'arca ilntlamente demplrtilale ad ateso liniun (aircide)...à qwlla dì
Lanrenlift the si realii.j una delle condizioni fondamentali per il funzionamento cli una modema aercstazione, que//a
dell'ut,etn e de/la rzottilità lei Da$epsei...e lunto piuilili'u la rtllraiane di ldle ùfiìità ne//'rtrea lell'itleresse penera/e".
14
,[
7
ricomprendendo
in tal modo
-
nell'ambito di applicazione della direttiva
-
anche
le
atttvità
non
uviation.
44. I1 nuovo regolamento di ENAC in materia di "Affidamento aeroporti demaniali per l'aiaziorte
generale", approvato con delibera del C.d.A. n.52/2014, in vigore dal24 novembre 2014, pur non
rinviando espressamente alla disciplina di cui alla nuova direttiva concessioni del 26 febbrato 2014,
prevede, a)L'art. 10 (Sub concessioni), corffna 1, lett. b) la facoltà dell'affidatario di sub concedere
"prerria comunicazione ad ENAC, le atee e i locali destinati alle altre attività, intendendosi come tali le
attività commerciali e la logistica", disponendo che ciò dovrà awenire, ai sensi del successivo conuna
2, "attraverso l'espletamento di procedure trasparenti e non discriminatorie".
45. Posto che già in base all'art. 30 del D.Lgs. n. 163/2006 che, al conìma 3, chiaramente stabilisce flonostante il disposto di cui ai corrma primo che prevede la non applicazione del Codice dei contratd
alle concessioni di servizi - che "l-zt yelta del concesionaio deue auuenirc nel ispetto dei pinùpi desumibili dal
Trattato e dei pincipi generali ru/atiui ai contratti pubblici e, in particolarc, dei principi di tratparvn4t, adeguata
pubblicità, non disriminailone, paità di trattamento, mutuo innosdnento, propo@onalità, pruuia gara
infonnak... 'i con la sopta citata disposizione ENAC conferma che l'affidamento di ar.ee
pet
^ttaezz^te
lo svol5rimento delle attività non auiation deve configurarsi giuridicamente come subconcessione e non
come un contratto privaustico di affitto di bene a vocazione commerciale, come tale a mercato libeto.
46. Per quanto sopra, dal combrnato disposto del citato art. 30, cofiuna 3 e dell'art. 6, comma 5, ai
sensi del qwale "l-Autoità uigila (...) nei liniti tabiliti dal prcsente cvdice, sui contratti pubblici di lauoi, vrai{ e
fomitarc esclui dall'ambitl di @plica{one del prcsente ndice, al fne di .garantirc I'oxervania dei pinipi rli cui
all'artimlo 2 e, vgnalamente, il nrpettl dei pincipi di conelteTia e trasparcng de/le prucedurc di yelta del contraente,
e di econoruica ed efliciente ercuilone dei contratti, norcbé il iEetto delh regoh del/a con,,orwnia nelle ;ingoh pmadurc
di gura", risulta confermata la competenza di ANAC a esetcitare il controllo sulle modalità di
affidamento delle subconcessioni in parola, al fine di assicurate il rispetto dei principi summenzionati.
Legge 28 gennaio 2016, n. 11 recante "Deleghe al Governo per ilattuazione delle ditettive
2014/23/U8,2014/24/UE e 2014/25/UE nonché per il riordino della disciplina vigente in
materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e fomiture".
47. Stante i contrasd giurisprudenziali telauvi ai confini applicativi della Parte III del Codice dei
contratti dedicata ai "Contratti pubblici reladvi a lavori, servizi e fomiture nei settori speciali", aoche
in relazione alle attività non aùationt6, appare di paticolare àlevanza il criterio di cui all'art. 1, lett h)
della legge richiamata, richiedente, al Govemo, la"puntua/e indica{one, in malcria di ffidaruento dei contralti
nei
yttoi tpuiali,
dpertnra
e
delle
diqoiTjoni ad ui @plicabili, arcbe alfne
di
Jauoin la tratparenqo nel seltoru e la piena
contendibilità dei relatiui mercdti".
III. IL CANONE CONCESSORIO
48. Il D.L. 28 giugno 1995, n, 251, convertito in L. 3 agosto 1995, n. 351 ha introdotto l'obbligo,
all'art. 1, comma S-ter, del pagamento del canone concessorio.
L'Agenzia del Demanio, in raccordo con i vertici del Ministero dell'Economia e delle Finanze è
intervenuta nell'emanazione del decreto interdirettoriale per la quantificazione dei canoni dovuti dai
soggetti titolari delle concessioni aeroporruali sulla base dei crited indir,-iduati da apposito gruppo di
ld
16
Sul punto valga il richiamo a Cons. Stato, sez.
Y[,22 apale 2014,n.2026/2014.
10
lavoto, in applicazione delle disposizioni di cui all'art. 2, commz 188, della legge 23 dicembre 1996, n.
662'1.
49. r\ttuaimente, con disposizioni emanate dal Direttore dell'Agenzia del Demanio di concerto con il
Capo Dipartimento per la navigaziote e il uasporto marittimo e aereo'', il canone annuo dor.,uto dai
titolari delle concessioni totali o parziah è determinato con dferimento alllunità di cadco Work Load
Unit (§7LU).
La WLU corrisponde a ufl passeggero o a 100 kg di merce o di posta ed è calcolata utihzzrndo i dati
tipotati nell'annuario statistico del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti - ENAC.
Tale metodologia di quantificazione del caflone è stata confermata, con successivi Decreti
dell'Agenzia del Demanio, fino aI2015.
Detto canone viene versato con cadetza semesftale dalle concessionade aeroportuali direttamente
all'ENAC che trasferisce le somme dcevute al sistema di Tesoreria centrale della Banca d'Italia.
50. In riferimento alla presunta sproporzione tra l'importo del canone concessorio versato da ADR al
concedente ENAC e quelli versati ad ADR dai subconcessionari (nel senso dell'esiguita del primo
rispetto alla consistenza dei secondi)re, come evidenziata nelle lnterogazioni parlamentari citate, è
utile il seguente chiarimento di carattere preliminare e sistematico: il Regolamento ENAC
sull"'Afhdamento aeroporti demaniali per l'aviazione generale" prevede, all'art. 15, una differente
drsciplina per i canoni appiicati dal concessionado per le subconcessioni di aree e locali del sedime
aeropottuale a seconda della loro destinazione. N{entre il livello del canone per le subconcessioni di
aree e locali destinati alle atnvità aeronautiche deve essere inferiore o pari ai canoni previsti dalla
Circolare del Ministero delle Finanze 4 febbraio 1989, prot. t. 62567 (comma 2), il canone di
subconcessione di aree e locali destinati ad attività "non aviation" è rimesso alfa libera
determinazione del concessionario (comma 3).
51. Inoltre, un eventuale aggiornamento del caflone concessorio dovuto da ADR a ENAC - come
indirettamente auspicato dagli rnterroganti - determinerebbe un riequilibrio negoziale solo formale
stante la clausola di salvaguardia a favote di ADR introdotta nell'Atto unico Convenzione-contratto di
programma ENAC - ADR.
L'att.2, colruna 4, della Convenzione prevede infatti che, qualora a seguito di disposizioni normative
e/o dt prowedimenti amministrativi dovesse essere modifi.cata la misura del canone di concessione
rispetto a quella vigente al momento della sua stipula, o introdotte forme di tassazione ad effetto
equivalente a cartco della Concessionaria, quest'ultima avrà dirirto al riconoscimento di uno specifico
incremento tariffario a copertura del maggror esborso.
ì
IY. I CANONI SUBCONCESSORI
Struttuta dell'awiso gommerciale
52. Relativamente alle attir,-ità di natuta commerciale si osserva, in primo luogo, come la societa
concessionaria ADR affidi le subconcessioni in parola attraverso procedure di selezione, adottate ai
17
Per maggiori approforldrmenti si rinvia a Corte dei conti, Delberazione n. 14/20101G.
Decreto 30 giugno 2003,Gazzetta, Ufficiale n. 155 del .1 luglio 2003.
Le Dall'analisi della Relazione ttntoziatia annuale
2014 (consultabile su rvr*v.adr.it) si er.ince che l'ammontare del canone
versato da ,'\DR al concedente ENAC è stato pari t 31,461 milioru di euro (28,757 nel 2013). Nello stesso anno ADR ha
dichiarato ricar.r da gestione reropornrale pan a. 726,039 milioru di euro, di cui 519,980 da atrjvità atiation, 206,059 da
attiv)tà non aùatiot (comprensiva di subconcessiom commerciali, subconcessioni immobiliari, parcheggi, pubbticità). La
componente "retatl" (subcorcessioni commerciali) ha conseguito un risultato positivo, con ncalr pari a oltre 103,4 milioni
di euro, con un i.ncremento nspetto aL2013 dell'8,69/ot8
1.1
sensi dell'art. 4, Legge n. 755/1973 e dell'Atto unico "Convenzione per [a gestione del sistema
aeropottuale della Capitale e Contratto di programma in deroga", stipulato con ENAC il 25 ottobre
201,2, ed approvato con DPCM del 2l dicembre 2012, e successivi Atti Aggiuntivi, non operando
alcun rinvio alle Linee Guida o ad altra regolamentazione specifica recante modalità e ctiteri pet
I'assegnazione delle attività commerciali.
53. Negli awisi viene descritto loggetto dell'affidamento, i requisiti tecnico-economici e di carattere
per la pattecipazione alla procedura di selezione e le
modalità di panecipazione alla stessa; si omette uicevetsa qualsiasi dfedmento all'offerta
generale richiesti agli operatori economici
tecaica ed economicanonché ai criteri di valutazione delle offerte2o.
54. La procedura delineata in tali ar,'visi si articola in diverse fasi, di cui tuttavia si pubblicizza e
conseguentemente si conosce solo la fase ptodtomica alla selezione, in cui ADR disciplina
puntualmente i requisiti necessad per poter presentate la domanda di partecipazione alla procedura
di affìdamento della subconcessione. Nulla si precisa tuttavia in relazione ai criteri di individuazione in concreto - dei soggetti ammessi ail'ulteriote fase della procedura stessa.
Consesuentemente. i soli sossetti selezionati ricevono ura leftera di invito a Dresentare offerta
contenente, in particolare, le ulteriori indicazioni procedurali necessarie per la presentazione
dell'offerta.
55. E' del rutto evidente che tale procedura di selezione assicura ad ADR amplssimi spazi dr
discrezionalità sia nella scelta dei sogetd sia nella scelta dei criteri selettirri.
Calcolo del canone subconcessorio
56. L'rmporto dell'affidameflto comprende:
a) roya§ (Roy%) unica (o royalties distinte per categoria merceologica) espressa in termini
percenruali sul relativo volume d'affari annuo del punto
vendita oqgetto della subconcessione, al netto
flrc
di ryÀ, e in relazione alla quale è richiesta un'offerta in aumento;
b) cordspettivo annuale minimo garantito (MG) in
relazione al quale è richiesta un'offerta in
aumento;
c) corrispettivo fisso ('una tantum' (UT), per il quale è esclusa un'offerta in aumento, che viene
versato ad ADR all'atto della stipula della Convenzione di Subconcessione, a fronte dei costi ed oneri
da questa sostenuti per il ptocesso di selezione e affidamento della subconcessione nonché della quota
pate dei costi sostenuti da ADR per il processo di definizione e attuazione della macro-offerta
commerciale del P.U.A. (Piano di Utilizzo dell'Aerostazione) e del Regolamento di Scalo inerente
l'aerostazione interessata dalla subconcessione.
57. Con riferimento alle voci sub a) e b) si precisa che ìl subconcessionario è tenuto a corrispondere
ad ADR altetnativamente o il corrispettivo variabile annuo calcolato applicando la percentuale di
royalty (Roy) al fatturato dell'attività o il cotrispettivo annuo minimo garantito (MG), a seconda
di quale tra i due dsulterà maggiore al termine di ciascun anno di durata della subconcessione.
58. Al fine di meglio chiarire tale meccanismo si riportano a titolo esempiificativo e avendo cura di
omettere così I'individuazione degli spazi (ferminal) come l'ideniftczzione degli aggiudicatari, gli
estremi delle orocedure di affidamento in subconcessione di aree Ftna],izz*te alla rcaLzzazione e
gest-ione di punti vendita destinati all'attività di "fustorazione", come riportati dalla relazione ADR
sulle attività nor oùation relative al triennio 2012-20'13-201,4.
r0 Cfr., al conttario, gli arwisi pubblicati da T3. (Toscana Aeroporti S.p.A.) che contengono i requisiti per la partecipazione
alla gara, ri cnteno di aggiudrcazione (offerta econom.tcamente più vantaggiosa), l'offerta tecnica e quella economrca, le
rnodalità di velutazione delle offlerre (oer mesoiori detrash si ilnvia I : \ran'w.tosc1ìrrr-lerooorti.com).
1.2
4
7
tabacchi/lotteri
Il
e
/ icanche / schede telef.
Cortisoenivo Vadabile Annuo
qtrindi pari
sarà
a:
CVA = toy (food) x fatrurato (food) + roy
(giotnali) x flatturato (gromali) + roy
(tabacchi,/iotterie/ncanche) x fatt,rato
n. A-DR 08/2072
7,0o/o
fino a
600.000€
[:ar-caFfettena/nstorante/tavo]a
tabacchi/ slot machine/ video lotte
0roo/o
fino a
200.000€
Bar / caffett. i istorante/tavola calda/market
tabacchi/ slot machine/r'rde<-r
n. ADR 27 /2013
À
13
bx / caffeneria/tistorante/tavola
n. ADR 31l201it
bar/caffeneàa/
lotterie istrrntanee
bar caffetteria / market/
bar/ caffetteri e /
a
pastscceÀa / Àstorante/ t..rvola
bar ptzzeit / ttar caffetteria/market
n. A.DR 36/m1i
bar caffe tteria / market f
lotterie istantanee
bar pizzeàa,/ market/
di
n. ADR 39/2073
fast
food/
bar caffetteria
/matket/a
lotterie istantanee
t4
Attività
Procedura
RoyTo
Importi dell'aflidamento
UT
MG
(.000{)
(.000€)
Importi base
MG
UT
r.000f)
(.000€)
RoyTo
Ristorazione
n. ADR 02/2014
26r0oÀ
401
35
20.0%
270
35
Ristotazione
n. ADR 03/2014
27,$Vo
1.100
175
?s,00À
1.000
t75
fustorazione
n. ADR
28,0o/o
1.030
160
25,0o/o
950
160
850
145
04/ml4
bar caffetteria/ casua, dining,/asporto
l,sYo
l160/0
tabacchi
Ristorazione
n. ADR 05/m74
745
930
29,0o/o
25,0o/o
59. Il sistema di gara che si basa sul meccanismo del doppio binario, dove cioè coesistono il CVA
(Corrispettivo Variabile Annuo) e il MAG (lVlinimo Annuo Garantito), consente alla società di
sesdone di acquisire una Darte sismficativa desli exra nrofitti seflerad dalla eventuale oosizione di
monopolio a. cltlttere Ìocale ricoperta da ciascun esercizio commerciale all'intemo della struttuta
v
aeroPortuale.
Da altro punto di l-ista, la componente variabile oltre a stimolare il subconcessionario a incrementare
costantemente le quantità vendute determina tuttavia anche I'aumento dei orezzi- con evidente danno
per gli utenti.
60. Inoltre, tale metodologia di gestione dei servizi
commerciali2' - olte ad assi.curare al
concessionario la possibilità di scelta dei subconcessionari (v. p.to 60) - garantisce ad ADR l'ultedore
vantaggio rappresefltato dalla eliminazione di tutti o di gran pate dei costi e degli investimenti
necessad.
61. L'analisi delle procedure di affidamento in subconcessione dei servizi di ristotazione ha
ulteriormente evidenziato che i soggetti aggiudicatari cottispondono - sostanzialmente - a tte
importanti società opetanti nel campo della ristorazione autostradale. aerooortuale e ferroviaria, che
a loro volta fanno capo a tre distinti sruoni societari.
62. Due di loro si sono inoltre aggiudicati le due (sole) procedute di af{ìdamento in subconcessione di
ftnahzzate alla realizzaziooe e gesrione di punti vendita destinan ad attività di
^ree
"Edicola/Tabacchi/Varie". Si riportano, di sequito, gli estremi delle due procedure di afFrdamento.
Attività
E
dicola / T abac chi / Yarie
Importi dell'affi damento
UT
Ptoceduta
n.ADR
04/2012
Roy%l MG I
I t.oooel I
| 2,5%
| 23O |
ImDorti base
Roy%lMG I u'r
I
r.oooel
20
l,5o/o
l.oooey
160
I
l.oooey
20
tabacchi
l7,o%
|
|
|
I
|
|
|
6rÙVo
eiomali/riviste/materiale audio/video
113,5%
I
13r0o/o
|
lr'oh
Ubri
11,6%
lottene/ncanche/ schede telefoaiche
|
26,0%
24,0o/o
A
vlrìe
21
\r., per un ulteriore apptotbndrmento, G. Giovando, "L'irnpresa di gestrone acroporflraÌe"
gestlone e dr bilancio, ()iapptchelli Edrtore, ToÀno 2012, pp. 133-135.
-
r\spetu strategrci, di
15
Attività
Importi dell'affi damento
MG
UT
Procedura
Roy%
(.000€)
Edicob / T abacchi/Yarie
1,6%
n. AI)R
|
47/2013
tabacclu
|
|
Imoorti base
MG
UT
RoyTo
(.000€)
2zz
20
6,7%
(.000e1
(.000e)
220
20
l,5o
6,5o/o
siomali
I t1,l%
libri
ln,r%
varie
15r0oh
|
|
27,Ùyo
63. L'analisi della composizione societaria dei tre gruppi ha inoltre rilevato che una delle tre società
agglgdic4talt nel settore fustorazione (come in quello relativo all'attività di Edicola/Tabacchi) e la
società concessionaria dcll'aeroporto delJa capitale fanno parte dello stesso gruppo.
64. Ora, la disciplina codicistica non fomisce ufla defi.nizione organica di gruppo di società ma
sviluppa I'argomento urilizzando I'esptessione "direzione e coordinamento di società" Q,rt- 2497 c.c.)
per indicare tale fenomeno.
Un gruppo, pertanto, è un complesso di imprese societarie le quali pur essendo formalmente
autonome, separate I'una dall'altra, sono tuttavia assoggettate al controllo e alla direzione unitaria di
un'unica società capogruppo. I.a caoosruooo quindi esercita un'influenza dominante sulle altre, le
cofltroUa e le dirige secondo un disegno unitario che è diretto a perseguire uno scopo unitario e
comune: l'intetesse di gruppo,
65. Di conseguenza, le procedure di affidamento ifl cui la società appaltante e una delle concorrend
appartengono allo stesso gruppo pongono un evidente ptoblema di asimmetria informativa rispetto
agli altri operatori economici che partecipano alle medesime gare.
V. CONCLUSIONI
Il sistema legislauvo vigente sopra analizz^to ha generato rendite notevoli per i servizi commerciali
"lato terra" (non ariation o /andside) legati all'aeroporto e di competenza del gestore aetopottuale,
66.
diventando una voce consistente nel bilancio delle società di gestione.
Tali sen'izi - non essendo sottoposti a una regolazione specihca - godono
certezza
di poter contare su una quota protetta di domanda, assicurata,
di tariffe libere, nella
dalla nat:xe- di monopolio
naturale degli aeropomì.
67.L'anahsi della giurisprudenza amminisuativa ha rnoltre posto rn evidenza il nodo itrisolto che ha
dato ongine a pronunce contrastanti e che riguarda, in particolare, il mancato taggiungimeoto di un
orientamento univoco in merito al concetto di 'Stnrnerrra&rà" dell'attività oggetto di affidamento
rispetto el compimento dell'artività '3pecrb./e'1 con conseguente riconducibilità - o meno - a quelle
"relatiue allo sfntttanento di un'area geograJia4 aiJini della lne.rrd ct diEosi{one di aerEortì", contemplate dall'art.
213 del D. Lgs. n. 163/2006 e dunque assoggettate all'ambito di applicazione della Patte
Codice
III
del
.
68. Sul punto appare opportuno ribadire - quanto già in ptecedenza ossewato - che il Considerando
25 della direttiva concessioni 2014/23/UE inuoduce il concetto di "pertinenza" delle *avità non
,tt,i,ttion rispetto all'attività aeroporruale propriamente defta, affermando. tesrualmente:
"È
oppoftuno
i seruizì fomiti ai
chiaire che le attività pertinenti nel settorc aeroportuale cornprendono mthe
passegged the contibtiscono al rcgolare funzìonamento delle stn ttute aetoportuali
e che à legittinto
1b
attendersi da un aemporto nodemo e benfun$onante, quali
setvìzi di vendita al dettgglio, di tistorazione
pubblica e di parcheggio auto".
Alla luce di tutte le considetazioni che precedono e delle risultanze npottate, in attuazione della
decisione del Consiglio assunta nella predetta seduta del9 marzo 2016, visto l'afi.75, commi 1 e 2 del
vigente Regolamento in materia di attività drvryllanza e accertamenti ispettivi dell'Autorità, i soggetti
tn tndtÀzzo possono, ciascuno nell'ambito delle rispettive competenze, comunicare le ptoprie
controdeduziorrl srrgli aspetti sopra evidenziad, eventualmente allegando idonea documentazione di
supporto a quanto dichiatato.
Ove si dtenga di ptodutre le suddette controdeduzioni, queste devono essere trasmesse nel tenrrine di
30 giomi dalla data di ricevimento della presente.
È, altresì, possibile, ai sensi dell'art. 13, comma 2, del medesimo Regolameflto, presentare istanza di
audizione presso il Consiglio, entro 5 gro*i successivi a71a scadenza dei termine pet la presentazione
delle controdeduzioni, specificando loggetto dell'esposizione orale e le ragioni pet Ie quali la stessa si
ritiene necessaria.
Tutti i documenti potranno essere inviati o consegnati presso: "Autorità Nazionale Andcorruzione" Palazzo Sciara, Via N{atco Minghetti, n. 10, 00187 Roma - oppure inviati, prefedbilmente, al
sesuefltejr,di/,zzo:
Drotocollo(A.oec.andcouuzione.it,
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SL
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