La responsabilità del pubblico funzionario in diritto

La responsabilità del pubblico
funzionario in diritto
vanni poli
LA RESPONSABILITA’ DEL PUBBLICO
FUNZIONARIO
LA RESPONSABILITA’ IN GENERALE:
Il fondamento della responsabilità dei pubblici operatori verso
L’Amministrazione, nonché di questi ultimi e dell’Amministrazione verso i terzi è
sostanzialmente identico a quello sul quale si basa la responsabilità dei privati,
ossia il principio, secondo il quale colui che invade la sfera giuridica altrui e
procura ad altri un danno, è tenuto a riparare il danno stesso (risarcimento per
il fatto illecito)
l’art. 28 della Costituzione: “il funzionari e i dipendenti dello Stato e degli Enti
Pubblici sono direttamente responsabili ì, secondo le leggi penali, civili e
amministrative, degli atti compiuti in violazione dei diritti. In tali casi la
responsabilità civile si estende allo Stato e agli Enti Pubblici
LA RESPONSABILITA’ DEL PUBBLICO
FUNZIONARIO
LA RESPONSABILITA’ IN GENERALE:
TIPI DI RESPONSABILITA’
la responsabilità penale
la responsabilità civile
la responsabilità amministrativa
LA RESPONSABILITA’ DEL PUBBLICO
FUNZIONARIO
la responsabilità penale
ricorre quando la trasgressione degli obblighi di servizio costituisce violazione
dell’ordine pubblico generale ed è di tale gravità che la legge la contempla
come reato
la responsabilità civile
può scaturire da qualunque trasgressione degli obblighi di servizio e si
manifesta quando da tale trasgressione sia derivato danno a carico della
Pubblica Amministrazione o di terzi
la responsabilità amministrativa
è quella che ha come conseguenza l’irrogazione di sanzioni punitive stabilite a
garanzia dei doveri verso la Pubblica Amministrazione. A tale tipo di
responsabilità appartiene la responsabilità disciplinare che è caratteristica dei
pubblici dipendenti
LA RESPONSABILITA’ DEL PUBBLICO
FUNZIONARIO
LA RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA
Oltre che disciplinarmente e penalmente, gli impiegati pubblici rispondono del
loro operato anche pecuniarmente sotto forma di risarcimento dei danni
causati all’Amministrazione ovvero a terzi
a) nasce nell’ambito di uno speciale rapporto (quello di pubblico impiego);
b) è regolata da una disciplina di natura esclusivamente pubblicistica;
c) come tale svolgentesi, anche in sede di tutela giurisdizionale, nella
competenza di organi speciali
può accompagnarsi agli altri due tipi di responsabilità che abbiamo visto
(disciplinare e penale), ma può anche sussistere da sola, potendo sorgere
danno per la Pubblica Amministrazione o per i terzi anche se i fatti non
integrano gli estremi del reato o dell’infrazione disciplinare, ed egualmente può
sussistere la responsabilità penale e quella disciplinare indipendentemente da
quella patrimoniale; ciò accade quando dall’infrazione disciplinare o
dall’illecito penale non sia derivato danno economicamente valutabile alla
Pubblica Amministrazione o a terzi.
LA RESPONSABILITA’ DEL PUBBLICO
FUNZIONARIO
LA RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA
E’ una responsabilità che incombe a tutti coloro che allo
Stato (o Ente pubblico, in genere) siano legati da un
qualsiasi rapporto di impiego o servizio.
Quindi, si può dire che i soggetti dell’obbligazione al
risarcimento di danno che nasce da tale responsabilità
sono la Pubblica Amministrazione, da una parte, e i suoi
dipendenti o agenti dall’altra.
LA RESPONSABILITA’ DEL PUBBLICO
FUNZIONARIO
LA RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA
Le norme concernenti la responsabilità amministrativa dei funzionari,
impiegati ed agenti dello Stato (e Regioni) sono contenute nella legge
di Contabilità Generale dello Stato (artt. 81, 82, 83) e nel T.U. n. 1/57
(artt. 18,19,20) e art. 52 del T.U. Corte dei Conti del 12 luglio 1934, n.
1214.
Basilare è l’art. 82 della Contabilità: l’impiegato che, per azione od
omissione anche solo colposa, nell’esercizio delle sue funzioni,
cagioni danno allo Stato, è tenuto a risarcirlo”.
LA RESPONSABILITA’ DEL PUBBLICO
FUNZIONARIO
LA RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA
Gli elementi costitutivi.
l’esistenza di un danno economicamente valutabile (elemento oggettivo);
il dolo o la colpa dell’autore del danno (elemento soggettivo)
sussistenza di un rapporto d’impiego o di servizio e l’esercizio della
correlativa funzione (elemento soggettivo);
nesso di causalità tra danno e dolo o colpa dell’autore del danno
(relazione tra elemento oggettivo ed elementi soggettivi)
LA RESPONSABILITA’ DEL PUBBLICO
FUNZIONARIO
LA RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA
Il danno
Il danno, per essere risarcibile, deve essere economicamente valutabile; la
responsabilità patrimoniale si traduce sempre in una reintegrazione in denaro,
cioè nel versamento di una somma equivalente alla misura del danno.
Il danno comprende :
la diminuzione patrimoniale (danno emergente)
il mancato guadagno (lucro cessante), ossia gli aumenti patrimoniali
non conseguiti per l’effetto dell’evento dannoso
deve essere effettivo ed attuale
LA RESPONSABILITA’ DEL PUBBLICO
FUNZIONARIO
LA RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA
Il dolo e la colpa
dolo è la cosciente intenzione del soggetto di recare danno;
colpa è l’omissione di un dovere di diligenza senza malvagia volontà di
nuocere.
La Corte dei Conti ha ammesso talvolta che la responsabilità
amministrativa del pubblico dipendente possa trovare una scusante
nell’errore professionale
LA RESPONSABILITA’ DEL PUBBLICO
FUNZIONARIO
LA RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA
Il rapporto di servizio o di impiego
Il 3 elemento costitutivo della responsabilità amministrativa è quello
che più caratterizza questo tipo di responsabilità patrimoniale: la
sussistenza del rapporto d’impiego o di servizio
Si fa riferimento non soltanto alla sussistenza di un rapporto
d’impiego nel suo più proprio significato, ma è sufficiente l’esistenza di
un mero rapporto di servizio, di un rapporto cioè che, anche al di fuori
di un rapporto di impiego vero e proprio, ponga il soggetto in grado di
partecipare all’attività della Pubblica Amministrazione
LA RESPONSABILITA’ DEL PUBBLICO
FUNZIONARIO
LA RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA
Il nesso di causalità
Non è sufficiente, per l’azione di danno, che a carico
dell’agente, venga rilevata un’infrazione, occorre la
dimostrazione certa e inoppugnabile che tra detta
infrazione e l’evento dannoso sussista un rapporto diretto
e immediato di causa ed effetto o che detta infrazione
abbia, in qualche modo, potuto influire a produrre il
danno.
LA RESPONSABILITA’ CIVILE VERSO TERZI
DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Tale responsabilità è la responsabilità patrimoniale in cui
incorre la PA , attraverso l’operato del funzionario o
impiegato che per inosservanza, dolosa o colposa, dei suoi
obblighi di servizio abbia cagionato ad un terzo in
conseguenza della sfera giuridica ei quest’ultimo.
La prevalente dottrina è ormai indirizzata a far prevalere la
responsabilità cosiddetta diretta per effetto della
immedesimazione del funzionario nella PA
LA RESPONSABILITA’ CIVILE VERSO TERZI
DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Recita l’art. 2043 : “.”Qualunque fatto doloso o colposo che
cagiona ad altri un danno ingiusto obbliga colui che ha
commesso il fato a risarcire il danno”.
Si ravvisa dunque la responsabilità extracontrattuale purchè
concorrano congiuntamente i seguenti elementi costitutivi di
tale responsabilità : fatto dannoso ( conseguenza di azione o
omissione), antigiuridicità (violazione di norme giuridiche di
relazione o comportamenti illeciti della PA), la colpevolezza
dell’agente (dolo o colpa dell’agente), l’evento potenzialmente
dannoso e la violazione di un diritto soggettivo.
LA RESPONSABILITA’ CIVILE VERSO TERZI
DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Diritto soggettivo: consiste in una posizione direttamente
garantita dal legislatore, in modo da assicurare al titolare il
soddisfacimento di una propria utilità sotanziale.
Interesse legittimo: è una posizione tutelata solamente se
l’interesse del singolo converge con l’interesse pubblico
(interesse occasionalmente protetto) assicurando al titolare una
utilità meramente strumentale cui può seguire (ma non
necessariamente) il soddisfacimento di una utilità sostanziale.
LA RESPONSABILITA’ CIVILE VERSO TERZI
DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Diritto soggettivo: consiste in una posizione direttamente
garantita dal legislatore, in modo da assicurare al titolare il
soddisfacimento di una propria utilità sotanziale.
Interesse legittimo: è una posizione tutelata solamente se
l’interesse del singolo converge con l’interesse pubblico
(interesse occasionalmente protetto) assicurando al titolare una
utilità meramente strumentale cui può seguire (ma non
necessariamente) il soddisfacimento di una utilità sostanziale.
LA RESPONSABILITA’ CIVILE VERSO TERZI
DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Come esempio di diritto soggettivo, si pensi come il cittadino sia pienamente
tutelato nei confronti di ogni illegittima turbativa da pare della pubblica
amministrazione - ad esempio di una proprietà privata-potendo chiedere una
pronuncia che direttamente ripristini la sua utilità sostanziale
Come esempio di interesse legittimo, si pensi ad un concorso pubblico, ove il
concorrente impugni gli atti del concorso assumendo l’irregolarità delle
procedure adottate dal concorso stesso. Vi è qui un caso di coincidenza tra
l’interesse pubblico di regolare svolgimento del concorso ed il proprio
personale interesse ad essere assunto
La distinzione assume rilievo specialmente in ordine alla
individuazione dei mezzi giurisdizionali per la tutela degli interessi
che si assumono lesi, essendo per i diritti soggettivi competente il
giudice ordinario, e per gli interessi legittimi competente il giudice
amministrativo
LA RESPONSABILITA’ CIVILE VERSO TERZI
DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Ma in tale contesto, ci si chiede, quali sono i rapporti tra la responsabilità
della PA e quella dei suoi impiegati ? Chi deve rispondere giudizialmente al
terzo ?
Il problema è chiaramente in diretta correlazione con l’art. 28 della
costituzione che afferma : “I funzionari ed i dipendenti degli enti pubblici
sono direttamente
responsabili, secondo le leggi penali, civili ed
amministrative, degli atti compiuti in violazione dei diritti . In tali casi la
responsabilità civile si estende allo Stato ed agli Enti pubblici “.
Per effetto di tale dettato, la responsabilità della PA, rispetto quella dei propri
funzionari, è in relazione di solidarietà e concorrenza alternativa, nel senso
che il soggetto danneggiato può rivolgersi indifferentemente per il proprio
ristoro, sia alla PA che al funzionario, ma la richiesta di risarcimenti all’uno
esclude l’analoga richiesta all’altro.
LA RESPONSABILITA’ CIVILE VERSO TERZI
DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
IL CASO DEL DOLO DEL DIPENDENTE
è consolidata l’opinione di dottrina e giurisprudenza che
la incrinatura del rapporto organico, se elimina la
responsabilità diretta della PA, non elimina certo quella
indiretta, a titolo di garanzia, sussidiaria, per agevolare il
danneggiato ad ottenere il risarcimento.
LA RESPONSABILITA’ CIVILE VERSO TERZI
DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
COLPA E RESPONSABILITA’
Si sa che una definizione della colpa non è contenuta nel codice
civile; a tanto provvede invece il legislatore penale, al cui significato
la dottrina penalistica è stata particolarmente attenta ed alle cui
esperienze è d’obbligo attingere.
-art.43 cp : “Il delitto è colposo , o contro l’intenzione, quando
l’evento, anche se preveduto, non è voluto dall’agente e si verifica a
causa di negligenza, o imprudenza o imperizia, ovvero per
inosservanza di leggi, regolamenti , ordini o disciplina”
LA RESPONSABILITA’ CIVILE VERSO TERZI
DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
COLPA E RESPONSABILITA’
mentre la definizione classica di colpa grave fa
riferimento alla negligenza macroscopica, imperdonabile
e rimanda ad un concetto astratto e, per così dire,
“neutro” di uomo medio, secondo la dottrina più recente
la gravità della colpa non sarebbe, perciò, relativa a
pretesi diversi gradi della stessa, intesi quali forme di
qualificazione giuridica, ma semplicemente alla
valutazione della diligenza riferita alle circostanze del
caso.
LA RESPONSABILITA’ CIVILE VERSO TERZI
DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
La scelta che l'interprete si trova a dover operare è strettamente ricollegata
all'analisi dell'art. 28 d.p.r. 761/79 nei suoi rapporti con la disciplina del
codice civile in merito alle professioni intellettuali.Tale articolo del dpr
denominato “Stato giuridico del personale delle unità sanitarie locali” recita
testualmente:
“ In materia di responsabilità, ai dipendenti delle unità sanitarie locali si
applicano le norme vigenti per i dipendenti civili dello Stato di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3 (t.u. degli impiegati civili dello
Stato,ndr) , e successive integrazioni e modificazioni.
Le unità sanitarie locali possono garantire anche il personale dipendente,
mediante adeguata polizza di assicurazione per la responsabilità civile, dalle
eventuali conseguenze derivanti da azioni giudiziarie promosse da terzi, ivi
comprese le spese di giudizio, relativamente alla loro attività, senza diritto di
rivalsa, salvo i casi di colpa grave o di dolo.”
LA RESPONSABILITA’ CIVILE VERSO TERZI
DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Il privato, fattane richiesta, ha un diritto soggettivo alla
prestazione del servizio pubblico in suo favore; e al diritto
soggettivo del privato corrisponde, ed è correlato, il dovere di
prestazione dello Stato o del diverso ente pubblico in favore del
privato richiedente. A seguito e per effetto della richiesta, si
costituisce, quindi, un rapporto giuridico, di natura pubblicistica,
tra il privato e lo Stato o il diverso ente pubblico, strutturato dal
diritto soggettivo del primo alla prestazione del servizio pubblico
e dal dovere del secondo di eseguire la prestazione.
LA RESPONSABILITA’ CIVILE VERSO TERZI
DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
la Corte di Cassazione, analizzando i rapporti tra la
responsabilità dell'ente e quella del medico, fonda la
propria ricostruzione sulla lettura dell'art. 28 Cost.,
conseguendone l'affermazione della responsabilità del
medico oltre a quella dell'ente, e valuta la medesima
tipologia di attività anche in capo al medico
dipendente, e ne deduce l'applicabilità delle norme
sancite nel codice civile