All.n.2_Parere Corte Conti

Deliberazione n.144/PAR/2013
REPUBBLICA ITALIANA
la
Corte dei conti
in
Sezione regionale di controllo per la Puglia
Nella camera di consiglio del 18 settembre 2013 composta da:
Presidente di Sezione
Raffaele Del Grosso
Primo Referendario
Luca Fazio
Primo Referendario
Stefania Petrucci
Primo Referendario
Chiara Vetro
Referendario
Marco Di Marco
Referendario
Rossana De Corato
Presidente
Relatore
ha assunto la seguente deliberazione
sulle richieste di parere formulate dal Sindaco del Comune di Lucera (FG)
pervenute in data 24/07/2013 prot. n. 2360 ed in data 11/09/2013 prot. n.
2584;
Vista l’ordinanza n. 56/13 del 4/09/2012 con la quale è stata convocata la
Sezione Regionale di Controllo per il giorno 18/09/2013;
udito il relatore Primo Referendario Dott. Stefania Petrucci;
Ritenuto in
FATTO
Il Sindaco del Comune di Lucera, con le note riportate in epigrafe, illustra che
l’Ente è capofila del piano sociale di zona, ambito territoriale “Appennino Dauno
Settentrionale”, Distretto Socio-Sanitario n. 3 ASL FG a cui in virtù di una
convenzione, ex art. 30 del Tuel, aderiscono 14 Comuni del subappennino
Dauno.
In particolare, il Sindaco premette che, secondo il vigente regolamento per il
funzionamento dell’ufficio di piano, sono assegnate le seguenti risorse umane: n.
1 per la funzione di programmazione e progettazione; n. 1 per la funzione di
gestione tecnica ed amministrativa; n. 1 per la funzione contabile e finanziaria
ed un componente anche per le funzioni di responsabile dell’ufficio di piano;
1
inoltre, presso l’ufficio di piano l’assistenza tecnica è assicurata da un ufficio di
segreteria i cui componenti sono designati dal coordinamento istituzionale e
prioritariamente individuati tra il personale già in organico o a contratto nei
Comuni dell’ambito territoriale.
Le richieste di parere specificano anche che, ai sensi dell’art. 14 del CCNL
22/01/2004, prestano servizio per il 50% del proprio tempo di lavoro n. 3 unità
lavorative di cui un dipendente del Comune di Lucera, un dipendente del Comune
di Celenza Valfortore ed un dipendente del Comune di Biccari, mentre nell’ufficio
di segreteria prestano servizio sempre per il 50% del proprio tempo di lavoro
due unità lavorative del Comune di Lucera.
Il Sindaco aggiunge che la spesa del personale e la spesa per i servizi erogati è
finanziata in parte con i fondi regionali concessi per l’attuazione del piano sociale
di zona ed in parte con le quote di cofinanziamento versate dai singoli Comuni.
Il Sindaco, rilevato che sussiste incertezza sull’interpretazione delle norme,
sottopone, pertanto, alla Sezione i seguenti sette quesiti riportati in sintesi:
1) è corretto che ai dipendenti che prestano servizio presso l’ufficio di piano e
presso l’ufficio di segreteria l’intero trattamento economico base sia erogato
dal Comune datore di lavoro e che il piano sociale di zona in quanto soggetto
utilizzatore, per il tramite del Comune capofila, rimborsi al Comune datore di
lavoro la percentuale del trattamento economico afferente il servizio prestato
presso l’ufficio di piano?
2) in caso di risposta affermativa al quesito n. 1), è necessario che il 50% del
trattamento economico base rimborsato dal piano sociale di zona al Comune
datore di lavoro sia ripartito pro quota tra tutti i Comuni aderenti al piano e
quindi ciascun Comune debba imputare alla spesa del personale la quota di
propria competenza?
3) é
possibile,
previa
contrattazione
decentrata,
erogare
il
trattamento
economico accessorio al personale dell’ufficio di piano e delle segreteria ed
ove ciò sia possibile si chiede se si possa aderire alla tesi della Direzione
Centrale del Ministero dell’Interno espressa nel 2007 alla Prefettura di Bari
con la quale si riteneva, sulla base dell’art. 15, comma 5, del CCNL
1/04/1999, consentito l’incremento delle risorse decentrate.
4) finanziando il trattamento accessorio del personale del piano sociale di zona
esclusivamente con i fondi regionali è possibile incrementare il fondo per il
salario accessorio del Comune di capofila con le risorse da destinare al
personale del piano di zona ai sensi dell’art. 15, comma 5, del CCNL
1/04/1999 senza incorrere nel limite dell’art. 9, comma 2 bis, del D. L.
31/05/2010 n. 78 convertito nella L. 30/07/2010 n. 122?
2
5) ove la soluzione esposta al quesito n. 4) sia percorribile, è corretto che il
salario accessorio del personale del piano di zona transiti per il solo fondo del
Comune capofila e sia liquidato al personale destinatario o debba pro quota
transitare per il fondo di ciascun Comune aderente?
6) è corretto che le spese di viaggio, sostenute, nei limiti indicati nei commi 2 e
4 dell’art. 41 del CCNL del 14/09/2000, dalla sede del Comune datore di
lavoro alla sede dell’ufficio di piano siano liquidate direttamente dal
responsabile dell’ufficio di piano per il tramite del Comune capofila?
7) le spese di trasferta del personale del piano di zona, una volta liquidate
dall’ufficio di piano per il tramite del Comune capofila devono essere ripartite
pro quota tra i vari Enti ed in caso affermativo si chiede se devono essere
imputate alla spesa del personale o alla quota restante inerente i “servizi”.
Considerato in
DIRITTO
Preliminarmente, occorre valutare i profili di ricevibilità e di ammissibilità della
richiesta di parere alla luce dell’art. 7, comma 8,° della L. 05/06/2003 n. 131 che
conferisce a Regioni, Comuni, Province e Città Metropolitane la possibilità di
richiedere alle Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei Conti pareri in
materia di contabilità pubblica.
In relazione ai profili di ricevibilità, la Sezione osserva che la richiesta di parere è
sottoscritta dal Sindaco che è organo rappresentativo dell’Ente e pertanto
legittimato a promuovere l’attività consultiva della Corte dei Conti.
Non può ritenersi di ostacolo alla ricevibilità della richiesta la mancanza nella
Regione Puglia del Consiglio delle Autonomie Locali che, ai sensi dell’art. 123
della Costituzione, nel testo introdotto dalla L. Cost. 18/10/2001 n. 3, deve
essere disciplinato dallo Statuto di ogni Regione, quale organo di consultazione
tra la Regione stessa e gli Enti locali.
Il Consiglio delle Autonomie Locali, se istituito, è quindi destinato a svolgere,
secondo il dettato dell’art. 7, comma 8°, della L. n. 131/2003, una funzione di
filtro per le richieste di parere da sottoporre alle Sezioni Regionali di Controllo.
Invero, l’art. 45 dello Statuto della Regione Puglia, approvato con L. R.
12/05/2004 n. 7, ha previsto l’istituzione del Consiglio delle Autonomie Locali e
con la successiva L. R. del 26/10/2006 n. 29 sono state disciplinate le modalità
di composizione, elezione e competenze.
Tuttavia, rilevato che allo stato attuale il Consiglio delle Autonomie Locali non è
tuttora operante, la Sezione ritiene ricevibile la richiesta di parere.
Accertata la ricevibilità della richiesta, occorre ora analizzarne i profili di
ammissibilità.
3
La Corte dei Conti, secondo il disposto dell’art. 7, comma 8°, della L. n.
131/2003, può rendere pareri in materia di “contabilità pubblica”.
Il Collegio evidenzia che, le Sezioni Riunite in sede di Controllo, con la
deliberazione n. 54 depositata in data 17/11/2010 resa in sede di coordinamento
della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, comma 31, del D. L. 1/07/2009, n.
78, convertito, con modificazioni, dalla L. 3/08/2009, n. 102, condividendo
l’orientamento già espresso dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n.
5 del 17/02/2006, hanno affermato che la nozione di “contabilità pubblica”
strumentale alla funzione consultiva deve assumere un ambito limitato alle
normative ed ai relativi atti applicativi che disciplinano l’attività finanziaria che
precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare
la disciplina inerente la gestione dei bilanci ed i relativi equilibri, l’acquisizione
delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la gestione delle spese, la
disciplina del patrimonio, l’indebitamento, la rendicontazione ed i relativi
controlli.
Le Sezioni Riunite hanno, inoltre, sottolineato che il concetto di contabilità
pubblica consiste nel sistema di principi e di norme che regolano l’attività
finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici.
Per consolidato orientamento delle Sezioni Regionali di Controllo, fatto proprio
anche da questa Sezione, la funzione consultiva assegnata alla Corte dei conti
deve trattare ambiti ed oggetti di portata generale e non fatti gestionali specifici;
non può riguardare provvedimenti già formalmente adottati non potendo
tramutarsi in una verifica postuma di legittimità e non può interferire con le
funzioni assegnate ad altre Magistrature o alla stessa Corte.
Il Collegio osserva che i primi due quesiti sottoposti dal Sindaco del Comune di
Lucera
possano
inquadrarsi
nell’alveo
della
contabilità
pubblica
poiché
riconducibili alla disciplina in materia di contenimento della spesa del personale
per la quale il legislatore ha statuito il concorso delle autonomie regionali e locali
al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica.
Tuttavia, la Sezione rileva che risultando già avviata l’attività dell’ufficio di piano
il parere
reso
potrebbe
integrare
una
verifica
postuma
della
legittimità
dell’operato dell’Ente e pertanto ritiene opportuno illustrare soltanto i principi già
espressi in fattispecie analoghe in termini di generalità ed astrattezza.
Per i quesiti 3, 4 e 5 inerenti la materia del trattamento economico accessorio ed
in particolare l‘applicazione di specifiche norme contrattuali peraltro già oggetto
di pareri di altri organi, il Collegio rileva la non riconducibilità alla materia della
contabilità pubblica nonché il richiamo ad una specifica attività gestionale
accuratamente descritta.
4
Anche il quesito 6 attinente le spese di trasferta e l’individuazione del soggetto
addetto alla fase di liquidazione ed il quesito 7 inerente le spese di viaggio fanno
riferimento a specifiche vicende gestionali e pertanto appaiono inammissibili.
Come chiarito da questa Sezione, in occasione di un’analoga richiesta di parere,
devono ritenersi inammissibili le richieste concernenti valutazioni su casi o atti
gestionali specifici, tali da determinare un’ingerenza della Corte nella concreta
attività
gestionale
dell’Ente
e,
in
ultima
analisi,
una
compartecipazione
all’amministrazione attiva, posizione incompatibile con il ruolo di terzietà ed
indipendenza
della
Corte,
quale
organo
magistratuale
(deliberazione
n.
113/PAR/2012 del 29/11/2012).
Il Collegio,
ritiene, comunque, opportuno fornire, alla luce della consolidata
giurisprudenza della Corte, l’interpretazione delle norme vigenti in materia di
spesa del personale dell’ufficio del piano sociale di zona che assumono rilievo
escludendosi ogni riferimento alla concreta attività gestionale dell’Ente.
Questa Sezione, con la deliberazione n. 55/PAR/2010 del 8/07/2010, ha chiarito
che i Comuni aderenti alla convenzione possono regolare la ripartizione della
spesa del personale dell’ufficio di piano comune al fine di garantire la
razionalizzazione e l’efficienza del servizio socio assistenziale nella rigorosa
osservanza, da parte di ciascun Ente, del raggiungimento dell’obiettivo di
riduzione della spesa del personale, rilevato che l’adesione alla convenzione o
l’introduzione di eventuali patti aggiunti non può trasformarsi nella possibilità di
eludere la normativa vincolistica in materia di spesa del personale.
Con la deliberazione n. 23/PAR/2013 del 31/01/2013, questa Sezione ha
ulteriormente chiarito che la spesa del personale dell’ufficio del piano sociale di
zona costituisce spesa del personale “non escludibile” per nessuno degli Enti
aderenti alla convenzione rilevato che quando il legislatore ha ritenuto di
escludere dall’applicazione di una normativa vincolistica posta a tutela degli
obiettivi
di
finanza
pubblica,
le
spese
aventi
carattere
sociale
lo
ha
espressamente sancito come avvenuto con l’art. 1, comma 142, della L.
23/12/2005 n. 266 che sottraeva, ai fini dell’osservanza del patto di stabilità
interno dell’esercizio 2006, dal complesso delle spese correnti proprio le spese di
carattere sociale.
L’art. 9, comma 2 bis, del citato D. L. n. 78/2010 prevede che a decorrere dal 1º
gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 l’ammontare complessivo delle risorse
destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello
dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente
importo dell’anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura
proporzionale alla riduzione del personale in servizio.
5
Le Sezioni Riunite della Corte dei conti, con la deliberazione n. 51/CONTR/2011
del 4/10/2001, hanno evidenziato che la disposizione di cui all’art. 9, comma 2
bis è inserita in un complesso di norme volte a perseguire specifici obiettivi di
riduzione della spesa pubblica, in specie quella complessiva del personale
attraverso norme di contenimento della spesa di personale delle pubbliche
amministrazioni per modo che la riduzione di tale tipologia di spesa rappresenti
uno specifico obiettivo vincolato di finanza pubblica al cui rispetto devono
concorrere sia gli enti sottoposti al patto di stabilità che quelli esclusi, imponendo
alle amministrazioni pubbliche uno specifico divieto all’incremento dei fondi delle
risorse decentrate.
Con
deliberazione
n.
59/PAR/2013
del
14/03/2013,
questa
Sezione
ha
evidenziato che la corresponsione del salario accessorio (parte fissa e parte
variabile) del personale addetto all’attuazione del piano sociale di zona deve
avvenire nell’ambito delle disponibilità del fondo unico per le politiche del
personale e per la produttività di cui all’art. 15 del CCNL senza possibilità di
disporre incrementi in deroga ai limiti posti dall’art. 9 comma 2-bis del D. L. n.
78/2010.
Infatti, le Sezioni Riunite in sede di controllo, con la deliberazione n. 56 del
2/11/2011, dopo aver ribadito che le Sezioni della Corte dei conti non possono
rendere parere sull’interpretazione e sul contenuto della norma del contratto
collettivo nazionale di lavoro, hanno precisato che “chiara è l’intenzione del
legislatore di ridurre la spesa di personale, anche attraverso il blocco delle
risorse decentrate, blocco che non ammette in via generale alcuna deroga. In via
di principio, perciò, non sembra possano essere ammesse deroghe o esclusioni,
in quanto la regola generale voluta dal legislatore è quella di porre un limite alla
crescita dei fondi della contrattazione integrativa destinati alla generalità dei
dipendenti dell’ente pubblico”.
Infine, relativamente alle spese di trasferta non possono non richiamarsi le
deliberazioni delle Sezioni Riunite n. 8/CONTR/2011 e n. 21/CONTR/2011, che
hanno precisato che “a seguito dell’entrata in vigore del disposto dell’art. 6,
comma 12, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito con modificazioni dalla
legge n. 122 del 2010, il dipendente può ancora essere autorizzato all’utilizzo del
mezzo proprio, con il limitato fine di ottenere la copertura assicurativa dovuta in
base alle vigenti disposizioni, mentre non gli può più essere riconosciuto il
rimborso delle spese sostenute nella misura antecedentemente stabilita dal
disapplicato art. 8 della legge n. 417 del 1988, anche nell’ipotesi in cui tale
mezzo costituisca lo strumento più idoneo a garantire il più efficace ed
economico perseguimento dell’interesse pubblico” e che non è consentito
all’Amministrazione reintrodurre, attraverso una regolamentazione interna, il
6
rimborso delle spese sostenute dal dipendente sulla base delle indicazioni fornite
dal disapplicato art. 8 della legge n. 417 del 1988. Tale modo di operare, infatti,
costituirebbe una chiara elusione del dettato e della ratio del disposto del
richiamato art. 6, comma 12, del D. L. n. 78 del 2010.
Le Sezioni Riunite hanno, inoltre, affermato che, al fine di evitare il rischio del
ricorso a soluzioni applicative che pur formalmente rispettose delle norme si
pongano in contrasto con la ratio stessa della disposizione in esame (ridurre i
costi degli apparati amministrativi), in quanto idonee a pregiudicare l’efficacia e
l’efficienza dell’azione amministrativa o a comportare un incremento dei costi
(ricorso ad autovetture di servizio, car sharing, noleggio auto, etc.), è possibile il
ricorso a regolamentazioni interne volte a disciplinare, per i soli casi in cui
l’utilizzo
del
mezzo
proprio
risulti
economicamente
più
conveniente
per
l’Amministrazione, forme di ristoro del dipendente dei costi dallo stesso sostenuti
che, però, dovranno necessariamente tenere conto delle finalità di contenimento
della spesa introdotte con la manovra estiva e degli oneri che in concreto
avrebbe sostenuto l’Ente per le sole spese di trasporto in ipotesi di utilizzo dei
mezzi pubblici di trasporto.
Infatti, questa Sezione, con la deliberazione n. 31/PAR/2012 del 6/03/2012 resa
in sede consultiva, richiamata anche nei quesiti proposti, ha affermato che, al
fine di assicurare la compatibilità del sistema con i principi di risparmio di spesa
fissati dalla manovra del D. L. n. 78/2010, è necessario prevedere misure volte a
circoscrivere gli spostamenti del personale tra il Comune di provenienza e la
sede dell’Ufficio associato attraverso una rigorosa pianificazione delle attività ed
una programmazione delle presenze che riduca al minimo indispensabile gli oneri
di rimborso per gli enti.
PQM
Nelle su esposte considerazioni è il parere della Sezione.
Dispone che la presente deliberazione venga trasmessa, a cura del preposto al
Servizio di supporto, al Sindaco del Comune di Lucera.
Così deliberato in Bari, nella Camera di Consiglio del 18 settembre 2013.
Il Relatore
Il Presidente
F.to Stefania Petrucci
F.to Raffaele Del Grosso
Depositata in Segreteria il 19 settembre 2013
Il Direttore della Segreteria
F.to Marialuce Sciannameo
7