Fallimento dei sistemi di controllo. Estensione all`ambito pubblico

Esperienze innovative
Fattori critici per i controlli
Fallimento dei sistemi di controllo.
Estensione all’ambito pubblico dei risultati di una ricerca intersettoriale
Matteo Turri
Dottore di ricerca e ricercatore di Economia Aziendale presso il Dipartimento di Scienze Economiche Aziendali e
Statistiche dell’Università degli Studi di Milano
Sommario: 1. Introduzione. 2. Metodologia di ricerca e raccolta dei dati. 3. Fattori all’origine del fallimento dei
sistemi di controllo. 4. I risultati emersi dall’esame empirico sul fallimento dei controlli nel settore delle università
italiane. 5. L’esame dei risultati emersi dalla somministrazione del questionario. 6. Rilevanza dei fattori critici per il
fallimento dei sistemi di controllo in ambito pubblico.
Lo scritto affronta il tema delle cause di fallimento dei sistemi di controllo. Nella prima parte si
presentano gli esiti di un’ampia ricognizione della letteratura finalizzata a individuare quelli che
emergono essere i fattori critici e ricorrenti di fallimento dei sistemi di controllo in relazione a imprese e pubbliche amministrazioni. In seguito si espongono i risultati di un’indagine empirica tesa
a verificare come i fattori individuati abbiano rilevanza per comprendere il fallimento dei sistemi
di controllo delle università italiane.
This paper analyses the reasons for the failure of control systems. The first part presents the results of
a wide overview of literature aimed at pinpointing the recurrent critical factors that are responsible
for the failure of controls in firms and in public administration. The results of an empirical analysis
verifying the significance of these factors in understanding the failure of controls in Italian universities are then put forward.
L’articolo è una elaborazione del paper presentato al II Workshop Nazionale di Azienda Pubblica Teorie e qualità
dell’amministrazione pubblica, Università degli Studi di Cagliari, maggio 2006.
Si ringrazia il Ministero dell’università e la Fondazione Cariplo per il finanziamento accordato a sostegno delle attività
di ricerca. L’autore è grato al responsabile nazionale del programma di ricerca, prof. Gianfranco Rebora, per aver
costantemente incoraggiato e indirizzato gli sforzi di ricerca illustrati nel presente scritto.
Parole chiave: controllo – fallimento sistemi di controllo – università
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Fattori critici per i controlli
1. Introduzione
L’articolo propone una selezione dei primi risultati di un programma di ricerca
riconosciuto dal Miur di rilevante interesse nazionale dal titolo “Il rischio
di fallimento dei sistemi di controllo: imprese e istituzioni a confronto”. Il
programma di ricerca vede la partecipazione di sei unità operative degli
atenei di Milano Bicocca (2 unità), Milano Cattolica, Piemonte Orientale,
Castellanza Cattaneo, Udine. Lo scritto fa riferimento ai risultati ottenuti dall’unità di ricerca dell’Università Cattaneo LIUC avente come specifico tema
“Il rischio di fallimento dei sistemi di controllo e valutazione nelle aziende
e nelle amministrazioni pubbliche”.
Recentemente la letteratura ha posto al centro dell’attenzione, anche per
le pubbliche amministrazioni, il tema del fallimento dei sistemi di controllo
ovvero l’incapacità di tali sistemi di incidere concretamente sulle decisioni
e la tendenza degli stessi a subire distorsioni. In particolare, i contributi
mettono in luce fenomeni distorsivi causati dai sistemi di controllo: degenerazioni tipiche sono esaminate nelle opere di Smith (1995); Power (1997);
Rebora (2003); Power (2003); Propper, Wilson (2003); Baker, Hayes
(2004); Pidd (2005).
Tuttavia, se la letteratura è attenta a descrivere ed identificare i fenomeni
impropri e le degenerazioni legate ai sistemi di controllo, minor attenzione
è dedicata a verificare i fattori critici per il fallimento dei sistemi di controllo.
Si descrivono i fallimenti, ma si dice ancora poco su come essi si creano.
Il contributo proposto nella prima parte dello scritto (§ 3) si pone l’obiettivo di approfondire il tema delle determinanti del fallimento dei sistemi di
controllo. Adottando un approccio teorico-deduttivo, si illustrano quelli che
la letteratura scientifica individua come i fattori critici per indurre o esporre
un sistema di controllo a situazione di crisi, degenerazione o fallimento. I
risultati ottenuti vanno considerati tenendo conto che l’esame sulla letteratura è stato condotto senza distinguere tra contributi riferiti a imprese e ad
amministrazioni pubbliche. Illustrati i sei fattori critici, nella seconda parte
dell’articolo (§§ 4 e 5) si espongono, limitatamente al settore delle università,
gli esiti di una rilevazione empirica sperimentale sull’importanza attribuita
ai sei fattori, condotta mediante un questionario chiuso intersettoriale.
L’analisi dei risultati consente di effettuare una prima verifica sulla capacità
dei sei fattori di cogliere gli elementi di fallimento dei sistemi di controllo
in ambito pubblico.
Gli obiettivi del presente articolo sono i seguenti:
− illustrare i risultati di un esame della letteratura teso ad individuare i
fattori ricorrenti di fallimento dei sistemi di controllo in istituzioni pubbliche
e private;
− verificare la rilevanza dei sei fattori per comprendere l’esposizione al
fallimento dei sistemi di controllo in ambito pubblico;
− discutere la validità dello strumento di rilevazione impiegato.
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Prima di proseguire oltre è opportuno chiarire quale valenza si attribuisce
nel presente testo al termine “controlli”. Con tale accezione si sono intese
(Rebora, 2005) tutte le attività di controllo esterno. Per “esterno” tuttavia
ci si riferisce non tanto ad una posizione non inclusa nell’ambito dei confini aziendali, quanto all’affidamento di una responsabilità di controllo,
avente specifica formalizzazione, non direttamente riportata agli organi
di governo e direzione, ma assegnata ad organi e soggetti dotati di una
spiccata autonomia professionale e posti in una posizione di almeno relativa
indipendenza.
In relazione al settore universitario, di cui si presentano i risultati empirici,
in base a tale definizione sono state prese in esame le attività di valutazione
e controllo sviluppate dal nucleo di valutazione anche in base alle indicazioni provenienti dagli organi nazionali di valutazione CNVSU (Comitato
nazionale per la valutazione del sistema universitario) e CIVR (Comitato di
indirizzo per la valutazione della ricerca). Il nucleo di valutazione è stato
considerato come unità che, pur inclusa nei confini aziendali, possiede
elementi di autonomia e di indipendenza propri.
2. Metodologia di ricerca e raccolta dei dati
Due sono le modalità di ricerca adottate.
Nella prima parte del lavoro ci si è avvalsi di un approccio teorico-deduttivo. Mediante una ricognizione della letteratura, si sono esaminate le aree
di fallimento dei sistemi di controllo in istituzioni private e pubbliche. L’analisi
della letteratura si è concentrata sull’esame di 42 riviste che è possibile, ai
fini del presente lavoro, raggruppare per area tematica come segue:
− area management (3 riviste);
− area pubblica amministrazione (12 riviste);
− area organizzativa (9 riviste);
− area contabile (10 riviste);
− area valutazione (1 rivista);
− area higher education (7 riviste).
Sono stati oggetto di esame 4820 articoli pubblicati nell’intervallo temporale compreso tra gennaio 2002 e dicembre 2004. La scelta delle riviste
è stata funzione della generica attinenza ai temi oggetto della ricerca e
della possibilità di accesso alle stesse. Il campione di riviste esaminato non
è dunque rappresentativo di un universo, ma frutto di specifiche scelte. Tuttavia l’elevato numero di riviste prese in considerazione fa sì che l’analisi
possa essere considerata significativa.
L’individuazione degli articoli è avvenuta a cura di un selezionato gruppo di ricercatori dell’Università Cattaneo, mediante lettura dei titoli e degli
abstract. In presenza di indizi che il contenuto dell’articolo potesse riguardare le tematiche oggetto della ricerca (controlli e fallimento dei sistemi di
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controllo), l’articolo è stato acquisito in versione full text. Ugualmente ci si è
comportati nel caso di articoli difficilmente classificabili a priori.
Nella seconda parte del lavoro si è condotta una rilevazione empirica
tramite questionario chiuso, tesa a verificare l’opinione di controllori e controllati in merito ai fattori individuati. La rilevazione, che nasce all’interno
del programma di ricerca citato, ha una struttura intersettoriale e si rivolge
a controllori e controllati di tutte le tipologie di aziende. Il questionario si
articola come segue (1):
− una prima sezione in cui sono stati formulati alcuni quesiti preliminari in
merito alla rilevanza di ognuno dei sei fattori (considerati complessivamente)
nel generare problemi per l’efficacia dei sistemi di controllo;
− una seconda sezione dove si è esaminata la rilevanza di elementi costituenti i sei fattori nell’ indurre a fallimento i sistemi di controllo.
Complessivamente le due sezioni sono composte da 31 quesiti; per ognuno
di essi, all’intervistato è stata offerta la possibilità di graduare la propria
opinione da 1 (elemento considerato di nessuna rilevanza) a 6 (elemento
considerato determinante).
Ai fini di verificare l’importanza per il settore pubblico dei sei fattori
individuati dall’analisi della letteratura, di seguito si isoleranno ed esporranno i risultati del questionario esclusivamente in riferimento al settore delle
università italiane. È tuttavia importante sottolineare che il questionario è lo
stesso impiegato nell’ambito della ricerca generale per raccogliere l’opinione
degli operatori dei controlli in altri settori pubblici e privati.
Il settore pubblico esaminato è quello delle università poiché:
− risulta dai dati emersi, nella presente ricerca e ai sensi di un precedente
studio (Rebora, 1999a), quello (limitatamente al contesto nazionale) con
esperienze più evolute in ambito di controllo;
− rispetto ad esso si possiede, in materia di sistemi di controllo, una conoscenza di fondo, esito di precedenti attività di ricerca (Turri, 2005).
Le opinioni degli esperti del sistema di controllo nelle università italiane sono
state raccolte nella primavera 2006; il questionario è stato inviato, mediante
posta elettronica, agli attori coinvolti nelle attività di controllo di 76 atenei
italiani. In ognuno di essi, il questionario è stato inoltrato al presidente e ai
componenti del nucleo di valutazione in veste di “controllori” e al rettore e
al direttore amministrativo in veste di “rappresentanti dell’organizzazione
sottoposta a controllo”. La percentuale di risposta al questionario (tavola
1) supera il 30%, dato certamente positivo anche in considerazione del
carattere intersettoriale e della modalità di somministrazione.
1 Il questionario ha ulteriori sezioni i cui risultati saranno illustrati in futuri lavori.
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RISPOSTE
EFFETTIVE
% RISPOSTE
EFFETTIVE
SU MAIL
CONSEGNATE
1
73
25
4
21
28,8%
359
18
341
120
17
103
30,2%
RETT.
76
76
0
76
20
0
20
26,3%
DIR.
77
77
0 77
34
3
31
40,6%
643
586
567
199
24
175
30,9%
19
RISPOSTE
SCARTATE
74
414
TOTALE
RISPOSTE
76
C.N.V.
MAIL
RESPINTE
P.N.V.
TOTALE
MAIL
CONSEGNATE
MAIL INIVIATE
POPOLAZIONE
CATEGORIA
INTERVISTATO
Tavola 1 – Criterio di campionamento e percentuale di risposta per categoria
di intervistato
P.N.V.: presidente nucleo di valutazione; C.N.V.: componente nucleo di valutazione; RETT.:
rettore; DIR.: direttore amministrativo/generale
3. Fattori all’origine del fallimento dei sistemi di controllo
Lo spoglio delle riviste illustrato nel precedente paragrafo ha permesso
di individuare sei fattori considerati critici per determinare ed esporre al
fallimento i sistemi di controllo:
− aspetti tecnici delle attività di controllo e della regolazione;
− caratteristiche individuali dei controllori;
− organizzazione e politiche del personale di auditing;
− sistemi di governance delle aziende sottoposte a controllo;
− fattori di sistema e politiche pubbliche;
− connessioni improprie o perverse.
Aspetti tecnici delle attività di controllo e della regolazione
Gli aspetti tecnici delle attività di controllo e di regolazione possono essere
ritenuti un primo importante fattore all’origine del fallimento dei controlli.
Infatti, il momento tecnico standardizzato del controllo, se assume valenze
superiori a quelle che gli competono, finisce per soffocare il giudizio critico
proprio dei sistemi di controllo (Baker, Hayes, 2004).
In riferimento al caso di Enron, o’Connell (2004) e Baker e Hayes (2004)
mettono in luce come l’insistenza su standard di controllo abbia limitato le
componenti di giudizio dei controllori appiattendone le funzioni. La sopravvalutazione degli aspetti tecnici porta alla prevalenza del rispetto formale
sulla sostanza dei comportamenti. Hoffman, Joe e Moser (2003) osservano
a proposito che l’adozione di procedure formalizzate e standard finisce
per depauperare l’attività degli auditor più esperti scoraggiando i contributi
critici. L’aspetto chiave dell’attività di controllo, basilare per il suo successo,
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è il giudizio professionale definibile non a priori tramite standard e regole
ma piuttosto legato alle caratteristiche professionali dei controllori.
In riferimento alla contabilità, se si vuole che essa rifletta adeguatamente
la posizione economico-finanziaria delle imprese ed i risultati delle loro
operazioni, è opportuno che gli standard contabili siano applicati non solo
in modo fedele al linguaggio degli stessi standard, ma anche coerentemente
con la sostanza economica sottostante le transazioni realizzate. Su questa
linea Craig e Amernic (2004) parlano di “retorica della contabilità”, secondo la quale si guarda agli esercizi contabili come oggettivi e rilevanti
per l’azienda di riferimento quando invece si tratta di elementi socialmente
costituiti, capaci di proiettare solo una luminescenza della realtà.
Power in due contributi fondamentali nel 1997 e nel 2003, facendo
proprie alcune posizioni della scuola neoistituzionalista (Powell, DiMaggio,
1991), denuncia come alle attività di audit ci si rivolga sempre più per la
loro capacità di soddisfare una diffusa richiesta di legittimità e trasparenza,
che scaturiscono da ampi settori della società. A tal fine occorre che l’attività
di controllo aderisca a standard che rendano in qualche modo oggettiva la
sua essenza. In questo senso l’attività di controllo si trasforma in un codificato
rituale per la produzione di legittimità, rigoroso nel richiedere l’adozione
delle tecniche, ma in sostanza incapace di cogliere la situazione reale alla
quale fa riferimento.
In ambienti fortemente legalizzati si sviluppano strategie degli agenti
tese ad evitare responsabilità e a tutelarli da rischi: in questi contesti le
attività di misurazione-controllo assumono come principale funzione quella
di conformità. Secondo Hayes e Winyard (2002), le pratiche di performance measurement contribuiscono alla creazione di moderne forme di
burocrazia dove le antiche certezze, previste da norme ormai abolite,
sono sostituite con la ricerca di automatismi valutativi oggettivanti, capaci
di creare legittimità.
Caratteristiche individuali dei controllori
Le caratteristiche individuali dei controllori emergono come un importante e
ricorrente fattore alla base del fallimento dei sistemi di controllo.
McMillan (2004) individua nell’accumulazione di decenni di trascuratezza verso le dimensioni professionali delle attività di controllo, rispetto a
quelle tecnico-esecutive, la ragione per cui i controllori appaiono uno dei
motivi principali nel determinare il fallimento di tali sistemi. Si sono diffuse
figure di controllori andersen android (il riferimento è alle grandi imprese di
revisione e certificazione contabile): giovani privi di esperienza, fortemente
competitivi, orientati ai meccanismi operativi (Grey, 2003), che hanno perso
la dimensione professionale e morale del controllore legata ad una logica
ormai anacronistica di valori personali (McMillan, 2004).
Tuttavia la colpa non sta certo nei giovani, ma va piuttosto attribuita
al contesto nel quale essi operano. Donnelly, Jeffrey e O’Bryan (2003) si
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soffermano sui comportamenti disfunzionali che caratterizzano le condotte
degli auditor, osservando come la percezione da parte di questi di un
ambiente esterno ostile e l’elevata propensione al turnover favoriscano la
diffusione di comportamenti impropri.
Secondo Williams (2004a e 2004b) “look good, speak glibly, be clever,
vote Republican and work relentlessly hard” sono diventate le virtù alla base
di un buon curriculum di auditor nelle principali società di revisione contabile poiché, in parallelo a quanto evidenziato nel punto precedente con la
valorizzazione delle attività tecniche, le dimensioni morali e professionali
del controllore hanno registrato una progressiva perdita di rilevanza.
Organizzazione e politiche del personale di auditing
Quanto esaminato al punto precedente a livello personale è connesso fortemente con l’organizzazione e le politiche del personale delle istituzioni
impegnate nell’attività di auditing, specie qualora abbiano dimensioni
rilevanti. La letteratura sottolinea l’influenza che l’organizzazione e le
politiche di gestione delle risorse umane nelle grandi imprese di revisione
e certificazione di bilancio hanno nel favorire fenomeni di fallimento dei
controlli. In particolare sono segnalate come critiche le seguenti politiche
(O’Connell, 2004; Grey, 2003; Lee, 2002; Francis, 2004):
−poca attenzione all’esperienza degli auditors;
−organizzazione dei sistemi di carriera fortemente competitiva (logica up
or out) e incentivo al turnover;
−schemi retributivi impropri;
−promozione di servizi non audit, capaci di generare maggiori margini
e, proprio per questo, aventi profili di comportamento e di accettazione
del rischio in contrasto con quelli legati alle attività audit.
Se queste riflessioni sono valide per le grandi istituzioni di audit, risulta
tuttavia opportuno considerare come la condotta di tali società influenzi i
comportamenti di un gran numero di attori attivi nel sistema dei controlli.
Una considerazione di ampio respiro viene proposta da McMillan
(2004), che prende atto della tendenza ormai consolidata del controllo
di regolare lo spazio professionale mediante attività di delimitazione
dell’ingresso e di gestione delle regole, piuttosto che mediante l’impiego
di tecniche di verifica dell’effettivo operato professionale. Una maggiore
attenzione alla qualità dei comportamenti nello spazio professionale con
attività rivolte a osservare, gerarchizzare e ricompensare i comportamenti
e le pratiche professionali migliori, avrebbe rafforzato nel tempo un sistema
di convinzioni diffuse ed un clima di fiducia. Invece la natura del controllo
professionale di tipo enclosuse, basata sull’aderenza a meccanismi formali
e standard, impoverisce l’attenzione sul contenuto dell’attività di controllo
e agevola la deprofessionalizzazione dell’attività.
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Sistemi di governance delle aziende sottoposte a controllo
Il sistema di governance delle aziende sottoposte a controllo è un fattore
centrale per la comprensione dei fenomeni di fallimento dei controlli e delle
loro cause. Studi condotti sull’impatto dei sistemi di verifica, in riferimento
all’università, permettono di appurare che gli effetti sono ugualmente connessi alle caratteristiche dei sistemi valutativi come agli assetti istituzionali
ed organizzativi delle istituzioni controllate. In particolare, emerge il ruolo
degli attori istituzionali ed organizzativi (Newton, 2002) nel valorizzare o
depotenziare le valenze legate ai processi valutativi.
In generale, il riferimento teoretico d’obbligo è rappresentato dalla
“teoria dell’agenzia”, che parte dai problemi di asimmetria informativa e
opportunismo degli agenti di fronte all’inabilità del principale a controllare
(Arnold, de Lange, 2004). Ruolo centrale hanno in particolare i sistemi di
compensazione. Nel caso dei grandi scandali finanziari, l’enfasi sul valore
del titolo da parte degli azionisti, il suo legame con le retribuzioni del top
management sono elementi che devono essere considerati attentamente
poiché facilmente interessati da fenomeni di opportunità e di rischio di
alterazione dei sistemi di controllo (Dikolli, McCracken, Walawsky, 2004;
Froud, Johal, Papazian, Williams, 2004 ). Non a caso Stiglitz (2003) individua nel meccanismo incontrollato delle stock-options uno degli elementi
che maggiormente hanno danneggiato l’economia negli ultimi anni.
Il problema risiede nella superficialità di analisi dei risultati e nell’ottica di breve periodo. Fuerman (2004) afferma che occorre rendere più
responsabili le compagnie di auditing verso consigli di amministrazione,
audit committees, azionisti di lungo termine ed altri investitori, misurando e
pubblicizzando il rischio dell’auditor. La letteratura sembra auspicare una
ridefinizione del rapporto tra governance d’azienda e sistemi di controllo,
puntando su una più consapevole concezione di risk management oltre il
suo tradizionale profilo tecnico (Spira, Page, 2003). Tuttavia, nella realtà
sembra prevalere una logica di utilizzo del risk management (e in generale
della tematica del controllo) finalizzata ad evitare le accuse piuttosto che ad
accrescere la responsabilità. Frequenti, a questo proposito, sono gli interventi
volti a limitare le responsabilità spostandole verso i livelli inferiori gerarchici.
Nelle piccole imprese la figura dominante del proprietario può esprimersi
con valenze oscure e distruttive negoziando, in modo opportunistico con i
controllori, i confini del fallimento/successo.
Fattori di sistema e politiche pubbliche
Vi è una difficoltà delle politiche pubbliche a contrastare fenomeni degenerativi in materia di controlli. La soluzione troppo spesso adottata è la
previsione e l’adozione di ulteriori meccanismi di controllo, che alla lunga
favoriscono l’elusione. Rebora (1999b) parla a proposito di “trappola della
burocrazia”.
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Fattori critici per i controlli
In merito alle vicende Sunbeam, Cendant, Waste Management, Enron
e Wordcom emerge una diffusa corrente di critica sulla rivista Critical
Perspectives on Accounting circa il provvedimento dell’amministrazione
americana Sarbanes-Oxley Act, accusata di limitarsi ad effettuare interventi
parziali e di non rimuovere la cause profonde del fallimento dei controlli
(Cullinan, 2004).
L’altro tema di grande attualità in letteratura è quello del ruolo – funzioni
– indipendenza delle agenzie di vigilanza. Il riferimento per Enron è la SEC
(Khademian, 2002; O’Connell, 2004), ma anche riguardo le pubbliche
amministrazioni italiane la discussione è rilevante.
In senso lato, in relazione alle dimensioni culturali, occorre considerare i
contesti nei quali si attuano i meccanismi di controllo. L’approccio top-down,
con l’imposizione per legge di modelli di controllo dall’esterno, è esposto
a forti rischi di fallimento. L’osservazione è di particolare attualità per le
istituzioni universitarie (Newton, 2002; Rebora, 2003; Turri, 2005), dove è
essenziale che i dispositivi valutativi includano al loro interno i meccanismi
alla base dell’attività professionale. Un ulteriore esempio su questa direttrice
è offerto da Lodhia e Burrit (2004), che imputano il fallimento della Banca
Nazionale delle Isole Figi all’adozione di meccanismi di controllo mutuati
dall’esterno (su pressione della Banca mondiale e del Fondo monetario
internazionale), in un contesto inadeguato dal punto di vista culturale.
Su questa linea si innesca anche il dibattito sull’importazione, nel settore
pubblico, di meccanismi di performance measurement sviluppati nel settore
privato senza le dovute cautele ed aggiustamenti. Aree che si prestano più
fortemente a mettere in evidenza gli elementi impropri di queste operazioni
sono quelli con una maggiore connotazione professionale, università e sanità
(Propper, Wilson, 2003; Adcroft, Willis, 2005; Pidd, 2005). Noordegraaf
e Abma (2003) sottolineano in particolare l’importanza di evitare l’impiego
di sistemi di controllo sviluppati in contesti routinari e in organizzazioni
impegnate in ambienti connotati da ambiguità e mutevolezza.
Un altro fattore di sistema che incide sul fallimento dei controlli è la
troppo spesso tralasciata questione culturale e formativa. A questo proposito è necessario prendere coscienza della problematica del fallimento
dei controlli superando la retorica delle “mele marce” (O’Connell, 2004).
L’accademia deve trattare esplicitamente il tema del fallimento dei controlli
ripartendo da valori e virtù alla base dell’attività professionale (Grey,
2003; Oliverio, 2004). Troppo spesso ci si limita a fornire conoscenze o
estremamente teoriche o eccessivamente tecniche, in ogni caso asettiche,
trascurando le competenze base e di connessione con la realtà. Inoltre, da
più parti si sottolinea come il clima generale nella formazione dei manager
nelle business school degli MBA sia amorale (Ghoshal, 2005; Mintzberg,
2004; Froud, Johal, Papazian, Williams, 2004). Secondo Williams, Enron
è un problema morale e non tecnico, pertanto le soluzioni non riguardano
la sfera tecnica ma quella deontologica.
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Fattori critici per i controlli
Un’altra determinante questione culturale è legata alla confusione tra
misurazione e valutazione, ovvero tra l’accertamento di realtà pienamente
definite e la considerazione critica di fenomeni non definiti e sfuggevoli.
Troppo spesso si inseguono modelli di audit che, basandosi su standard
e numeri, pretendono di determinare certezze come accade nelle scienze
esatte. Ma l’attività di valutazione (e nemmeno il management) non è una
scienza esatta (Power, 2004). Williams (2004a, 2004b) sostiene che la
ricerca di una rispettabilità scientifica ha distrutto la capacità della disciplina
contabile di avere valori condivisi necessari per prevenire gli scandali. La
ricerca di elementi positivisti nella scienza economica si è imposta come
paradigma monolitico e ha depauperato la valenza etica dell’esercizio
professionale.
Connessioni improprie o perverse
Uno dei fattori che maggiormente facilita il fallimento dei sistemi di controllo è la presenza di connessioni improprie o perverse tra controllore e
controllato.
In riferimento al caso Enron, la letteratura mette in luce le forti connessioni improprie tra management dell’impresa controllata ed il personale
dell’istituzione incaricata del controllo (Froud, Johal, Papazian, Williams,
2004 – Hirsch, 2003 – Citron, 2003). In Enron, come in altri casi di grandi
dissesti, solo la presenza di connessioni perverse ha permesso ai fenomeni di
assumere dimensioni tanto rilevanti. Reinstein e McMillan (2004), riflettendo
sulla fornitura contemporanea di consulenza e servizi di audit, affermano
che nel 1991 il 31% delle entrate delle organizzazioni di auditing proveniva
dalla consulenza, mentre nel 1999 la percentuale era salita fino al 51%.
Sulla base di considerazioni simili, Power (2003) afferma come l’audit assuma i connotati di un business, con la conseguente introduzione di politiche
per il controllo ed il contenimento dei costi delle attività di auditing anche a
discapito della qualità delle prestazioni. L’audit come fonte di profitto rende
evidentemente meno, salda la dimensione dell’indipendenza del giudizio
professionale e favorisce lo scivolamento dell’attività di controllo verso
dimensioni formali e burocratiche. Il fenomeno accresce di rilevanza (Iyer,
Rama, 2004) quando i rapporti economici con il controllato sono rilevanti
per il bilancio del controllore.
Segal (2002), riflettendo su casi cronici di corruzione in ambito pubblico statunitense, individua connessioni perverse difficili da sradicare
senza interventi radicali e continui nel tempo. Di fronte a culture devianti
fortemente sedimentate, non sono tanto i meccanismi di controllo interno
ed accountability ad avere rilievo, ma l’impegno diretto ed orientato su più
linee di un management determinato, raggiungibile mediante il depotenziamento di interessi particolari e politiche aggressive di attribuzione di
responsabilità.
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Fattori critici per i controlli
4. I risultati emersi dall’esame empirico sul fallimento dei controlli nel settore delle università italiane
L’analisi condotta mette in luce quanto i sei fattori emersi come critici nel
determinare ed esporre al fallimento i controlli siano individuati prevalentemente in relazione al mondo delle imprese. Da qui la volontà di verificare
l’adeguatezza delle categorie di fallimento dei sistemi di controllo emerse in
un ambito differente da quello privato. A tal fine un’indagine condotta nelle
università italiane ha accertato l’importanza che controllori e controllati ritenevano di attribuire alle aree di crisi individuate dall’analisi della letteratura.
Tavola 2 – Risposte sezione A questionario
ASPETTI COMPORTANTI PROBLEMI PER L’EFFICACIA DELLE ATTIVITà DI CONTROLLO
(medie dei valori assegnati per categoria intervistato)
1
2
3
4
Organizzazione
e politiche
Governance
del personale
aziendale
degli
organismi
di controllo
5
6
Politiche
pubbliche
e fattori
di sistema
Connessioni
improprie
di interessi
Aspetti tecnici
dei controlli
Caratteristiche
individuali
degli addetti
ai controlli
P.N.V.
3,19
3,76
3,62
4,24
2,81
2,81
C.N.V.
3,48
2,94
3,32
3,89
3,06
3,00
RETT.
3,85
3,30
3,60
3,55
3,70
4,10
DIR.
3,44
3,34
3,31
4,16
3,38
3,94
P.N.V.: presidente nucleo di valutazione; C.N.V.: componente nucleo di valutazione; RETT.: rettore; DIR.: direttore amministrativo/generale. Scala: punteggio da 1 a 6 dove 1 = nessun problema – 6 = fattore determinante di fallimento
dei controlli
L’opinione degli intervistati in merito ai fattori critici per il fallimento dei
sistemi di controllo
Il fattore di maggiore criticità individuato dall’insieme dei rispondenti (tavola
2) risulta essere quello dei sistemi di governo delle aziende sottoposte a
controllo (governance). In particolare, presidenti, componenti dei nuclei di
valutazione e direttori amministrativi hanno indicato questo fattore come il
più critico per l’efficacia del sistema di controllo. Viceversa, i rettori ritengono
che le connessioni improprie di interessi (e in tono minoritario gli aspetti
tecnici dei controlli) assumano una rilevanza prioritaria nell’efficacia dei
sistemi di controllo.
La seconda sezione del questionario illustra l’opinione degli intervistati
in merito alla rilevanza degli elementi costituenti i sei fattori critici per l’efficacia dell’attività di controllo. I valori assegnati da ciascuna categoria di
intervistato sono riportate nella tavola 3.
533
Azienda Pubblica 3.2007
Esperienze innovative
Fattori critici per i controlli
Tavola 3 – I fattori critici ai fini dell’efficacia della attività di controllo. Medie dei valori assegnati
per categoria di intervistati
ELEMENTI CRITICI AI FINI DELL’EFFICACIA DELLE ATTIVITà DI CONTROLLO
(medie dei valori assegnati per categoria intervistato)
P.N.V. C.N.V. RETT.
DIR.
FATTORI CRITICI
Metodologie e standard di controllo troppo dettagliati che sacrificano 2,19
2,76
2,70
2,53
l’autonomia e la capacità di giudizio del controllore/revisore
Progressiva erosione e indebolimento degli standard di controllo in 2,90
3,06
3,30
3,22
una logica di accettazione di anomalie ritenute di minore entità
Insufficiente e poco sistematica definizione di procedure e prassi 3,48
3,37
3,60
3,91
del controllo
Insufficiente preparazione tecnica dei controllori
3,05
2,86
2,90
3,38
Insufficiente esperienza dei controllori
3,00
2,78
3,10
3,38
Carente impegno e motivazione del personale addetto ai controlli
2,90
2,80
3,30
2,94
Mancanza di deontologia dei controllori
2,05
2,21
2,55
3,06
Carico di lavoro eccessivo e troppo forte pressione gerarchica sul 2,90
2,73
2,85
2,78
personale addetto ai controlli
Eccessivo turnover del personale addetto ai controlli e difficoltà a
2,29
2,57
2,90
2,44
trasferire le conoscenze tra controllori
Tipo di incentivazione del personale di controllo in contrasto con gli 2,52
2,32
2,60
2,41
obiettivi istituzionali del controllo
Retribuzione dei controllori sproporzionata rispetto al lavoro 3,05
2,83
3,15
2,56
necessario per un suo valido espletamento
Insufficiente supporto interno operativo degli organi di controllo
3,67
3,31
3,45
3,09
Eccessivo orientamento “commerciale” di organi e società che 2,33
2,59
3,05
3,00
operano i controlli
Indifferenza dei consigli di amministrazione (o degli altri organi di 3,38
3,86
3,15
3,97
governo) delle aziende verso le attività di controllo
Insufficiente comunicazione e interazione tra i diversi soggetti attivi 3,29
3,37
3,55
3,59
nel controllo
Ostacoli posti dal management alla circolazione di informazioni
3,24
3,11
3,20
3,22
rilevanti per il controllo
Buchi nella normativa che favoriscono chi vuole nascondere i 2,67
2,79
3,45
3,22
problemi
Eccessiva estensione degli aspetti da verificare
2,86
3,22
3,60
3,25
Declinante status sociale delle professioni inerenti il controllo che
2,05
2,29
2,70
2,59
induce un atteggiamento passivo
Carenze nei percorsi formativi dei controllori sotto il profilo della 2,24
2,40
2,70
2,88
deontologia professionale
Mancato sostegno ai controllori da parte degli organi di
vigilanza generali o settoriali e da parte degli orientamenti della 2,52
2,68
3,30
2,84
giurisprudenza
Conflitto di interessi e mancanza di indipendenza tra istituzioni 2,95
3,02
4,20
3,74
controllate e operatori del controllo (controllori)
Connessione indebita tra attività di controllo, gestione e consulenza 2,62
2,73
3,40
3,56
nell’ambito delle stesse strutture e persone
Appartenenza di controllori e controllati ai medesimi ambienti e 2,95
3,18
4,40
3,84
conseguente eccessiva familiarità
Coinvolgimento dei controllori in sistemi di interessi e alleanze 2,52
2,85
4,15
3,63
egemonizzate dai controllati
FR
1
1
1
2
2
2
2
3
3
3
3
4
4
4
4
4
5
5
5
5
5
6
6
6
6
P.N.V.: presidente nucleo di valutazione; C.N.V.: componente nucleo di valutazione; RETT.: rettore; DIR.: direttore
amministrativo/generale. La colonna FR indica a quale fattore fa riferimento ogni domanda. Scala: punteggio da 1 a
6 dove 1= nessun problema – 6 = fattore determinante di fallimento dei controlli
Azienda Pubblica 3.2007
534
Esperienze innovative
Fattori critici per i controlli
Associando gli elementi costituenti ai fattori critici cui appartengono, la
governance aziendale e le connessioni improprie di interessi emergono
come i fattori più rilevanti fra le risposte degli intervistati.
In particolare per l’ambito della governance aziendale risultano maggiormente ricorrenti i seguenti elementi:
−indifferenza dei consigli di amministrazione (o degli altri organi di governo)
delle aziende verso le attività di controllo;
−insufficiente comunicazione e interazione tra i diversi soggetti attivi nel
controllo;
−insufficiente supporto interno operativo degli organi di controllo.
Mentre per le connessioni improprie di interessi:
−conflitto di interessi e mancanza di indipendenza tra istituzioni controllate
e operatori del controllo (controllori);
−appartenenza di controllori e controllati ai medesimi ambienti e conseguente eccessiva familiarità.
È inoltre opportuno evidenziare l’interesse accordato all’elemento “insufficiente e poco sistematica definizione di procedure e prassi del controllo”,
sebbene non appartenente alle due macro aree evidenziate, ma all’ambito
“aspetti tecnici dei controlli”.
5. L’esame dei risultati emersi dalla somministrazione del
questionario
La lettura traversale dei risultati del questionario consente di soffermarsi
su ognuna delle aree critiche individuate dall’esame della letteratura e di
verificare l’opinione degli intervistati in proposito.
Aspetti tecnici dei controlli
Gli intervistati accordano all’area degli aspetti tecnici e metodologici una
rilevanza marcata nell’indurre o esporre al fallimento i sistemi di controllo.
Mentre, tuttavia, la letteratura segnala la criticità del fattore in ordine ad
una eccessiva meccanizzazione e deresponsabilizzazione delle pratiche di
controllo, la problematica segnalata dagli intervistati riguarda l’insufficiente
e poco sistematica definizione di procedure e prassi del controllo.
In un contesto quale quello nazionale, dove gli adempimenti di controllo
hanno visto un coinvolgimento forte e diretto delle autorità nazionali per
quanto attiene gli aspetti metodologici (spesso limitati all’accertamento di
conformità e requisiti) con una conseguente ridotta responsabilizzazione
diretta degli atenei, le risposte degli intervistati sembrano confermare le teorie
di Power (1997, 2003) e di Hayes e Winyard (2002): tali teorie vedono
535
Azienda Pubblica 3.2007
Esperienze innovative
Fattori critici per i controlli
nella definizione di percorsi di controllo, più che un’esigenza reale valutativa, la possibilità di legittimare verso terzi l’operato degli atenei. In questo
comportamento si legge il tentativo di spostare l’attenzione del controllo
dall’esame degli output dell’attività accademica al rispetto di parametri e
conformità propri di una concezione burocratica tradizionale del controllo
(Bleiklie, 1998; Neave, 1998; Pollit, Bouckaret, 2000), che nei fatti non
appare del tutto superata.
Caratteristiche individuali degli addetti ai controlli
Gli intervistati reputano le caratteristiche individuali degli addetti ai controlli
tra le aree di minor criticità per l’efficacia delle attività di controllo. Anche
l’analisi dei fattori costitutivi il fallimento conferma questa tendenza. Il dato,
pur essendo consolidato tra tutte le categorie di intervistati, nel suo valore
generale risente probabilmente dell’autodifesa dei componenti dei nuclei
di valutazione, poco propensi ad individuare le proprie caratteristiche
come problematiche. Significativo è, in questo senso, notare l’opinione
più severa non solo dei rappresentanti delle istituzioni controllate (rettori e
direttori amministrativi), ma anche dei presidenti dei nuclei di valutazione.
Se qualche dubbio emerge sulla adeguatezza dei controlli, è comunque
ferma opinione degli intervistati che sia da attribuire a scarsa esperienza e
limitata preparazione, piuttosto che a mancanza di deontologia.
Organizzazione e politiche del personale degli organismi di controllo
Per quanto attiene questo fattore, le differenti categorie di intervistati sono
concordi nell’attribuirne una scarsa rilevanza. In merito agli elementi critici
nessuno di quelli proposti nel questionario risulta significativo, piuttosto gli
intervistati ritengono che né il turnover né la retribuzione siano elementi problematici per il personale addetto al controllo. L’organizzazione dell’attività
di controllo in nuclei di valutazione permette infatti di mantenere limitata la
complessità relativa agli elementi organizzativi e di gestione del personale
delle attività di controllo.
Governance aziendale
La rilevanza della governance delle istituzioni universitarie per lo svolgimento
di un’efficace attività di controllo è ritenuta fondamentale dai presidenti, dai
componenti dei nuclei di valutazione e dai direttori amministrativi. I risultati
del questionario mettono in evidenza che l’attuale architettura di governo
dell’università è ritenuta poco sensibile ai risultati dell’attività di controllo.
Non stupisce in tale contesto la difesa “di bandiera” dei rettori che tendono
a sottostimare la tematica della governance probabilmente perché in qualche
modo richiede di mettere in discussione il ruolo da questi ricoperto.
Particolarmente rilevanti gli elementi critici individuati dagli intervistati.
Azienda Pubblica 3.2007
536
Esperienze innovative
Fattori critici per i controlli
−Il limitato interesse riposto dai vertici accademici nei confronti degli esiti
dell’attività di controllo. L’esperienza recente della valutazione triennale
della ricerca promossa dal CIVR, che ha dato seguito ad un forte interesse,
invita ad una riflessione sulla necessità di disporre di controlli, non solo
rigorosi e metodologicamente ben realizzati, ma anche strutturati in vista
dell’esigenza di dare seguito ad output espressivi e sintetici che si prestino ad essere comunicati ed impiegati. La dimensione della governance
mette in evidenza come nelle università italiane si manifesti l’esigenza di
spostare l’attenzione dall’offerta di metodologie di controllo alla domanda,
creando le condizioni affinché questa si sviluppi.
−Un secondo elemento, indicato come problematico dagli intervistati,
riguarda l’interazione tra i soggetti attivi nel controllo. Il riferimento è al
mancato coordinamento delle attività di controllo promosse dagli atenei
mediante i nuclei di valutazione e delle iniziative nazionali sviluppate dai
competenti organi nazionali che ha indotto non solo a perdere possibilità
di sinergie tra i due livelli di controllo, ma anche a stimolare un appiattimento ed un soffocamento delle iniziative locali più originali.
−Un ultimo elemento riguarda l’insufficiente supporto operativo degli organi di controllo che, da un lato, rafforza il dato relativo ad uno scarso
interesse del vertice agli esiti del controllo e, dall’altro, mette in luce una
resistenza organizzativa degli atenei alla diffusione delle attività stesse.
Politiche pubbliche e fattori di sistema
Le politiche pubbliche ed i fattori di sistema sono complessivamente l’ambito
ritenuto meno critico dagli intervistati.
Considerando in particolare il primo sottoinsieme, le politiche pubbliche,
si tratta di un dato rilevante, specie se riferito ad un ambito, quale quello
universitario italiano, sottoposto ad una intensa attività normativa. L’esame
di dettaglio permette di appurare come le differenti tipologie di intervistati
non concordino perfettamente sul tema. Mentre i presidenti dei nuclei di
valutazione non esprimono per l’attuale impianto normativo riserve, viceversa
i rettori sono più critici e denunciano un’eccessiva estensione dei compiti
di controllo affidati, accompagnata da una mancanza di organicità della
normativa e (almeno a tratti) da un mancato sostegno di organi esterni che
dovrebbero migliorare nel loro operato di vigilanza. La cesura nelle risposte
degli intervistati è probabilmente da mettere in relazione alla consapevolezza dei limiti del sistema di valutazione, specie in riferimento all’interazione
ed alla coerenza tra livello nazionale e locale da parte dei rettori ed alla
contemporanea consapevolezza dei presidenti dei nuclei di valutazione
rispetto al testo di legge, non percepito come determinante per sviluppare
un sistema di controllo effettivo.
In riferimento ai fattori di sistema, né gli aspetti culturali e di formazione, né le carenze nei percorsi formativi dei controllori sotto il profilo della
deontologia professionale, né il declinante status sociale delle professioni
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Azienda Pubblica 3.2007
Esperienze innovative
Fattori critici per i controlli
inerenti il controllo sono considerati critici da parte degli intervistati. La poca
rilevanza attribuita a questo fattore è probabilmente da mettere in relazione
alla difficoltà di approfondire aspetti di questo tipo mediante un questionario
chiuso a distanza. Infatti, la dimensione culturale dei controlli nell’università
risulta in letteratura un ambito di grande interesse, dove è attuale il confronto
tra una concezione razionalistica dei controlli improntata alla misurazione
oggettiva ed una concezione valutativa più ampia e legata ad un giudizio
di merito (Minelli, Rebora, Turri, 2005).
Connessioni improprie di interessi
I rispondenti accordano a questa tematica una moderata criticità ad eccezione dei rettori che nelle connessioni improprie di interessi individuano il
fattore di maggior problematicità. La divaricazione nelle risposte, specie
con i presidenti dei nuclei di valutazione, si accentua in merito agli elementi
critici. I rettori denunciano la presenza di conflitti di interesse tra controllori
e controllati, la loro eccessiva familiarità e la presenza di alleanze egemonizzanti. Si tratta di un’indicazione di peso e difficilmente controvertibile se
si tiene conto che proprio i rettori sono chiamati a scegliere il presidente ed
i componenti dei nuclei di valutazione. L’opinione differente di questi ultimi
sembra poco difendibile. Così come i rettori con il fattore governance, la
difesa dei presidenti dei nuclei di valutazione appare poco credibile. La
presenza di conflitti di interesse e soprattutto l’appartenenza di controllori
e controllati ai medesimi ambienti è un dato che emerge esaminando la
composizione non solo dei nuclei stessi, ma anche degli organi nazionali di
valutazione che spesso ospitano esponenti accademici con rilevanti responsabilità nei rispettivi atenei. Sistemi di valutazione evoluti e capaci di avere
conseguenze rilevanti sugli atenei (per esempio in ordine ai trasferimenti
di risorse economiche) risultano fortemente indeboliti dalla presenza di
connessioni improprie di interessi o da circostanze che autorizzino dubbi
e sospetti in proposito: la letteratura evidenzia questo come fattore determinante nel causare fenomeni di fallimento dei sistemi di controllo. I dati
raccolti mostrano quanto non sia assente nelle università italiane e debba
essere tenuto in adeguata considerazione.
6. Rilevanza dei fattori critici per il fallimento dei sistemi di
controllo in ambito pubblico
L’analisi della letteratura ha permesso di individuare sei fattori chiave per
comprendere il tema della crisi e del fallimento dei sistemi di controllo.
Aspetti tecnici, caratteristiche dei controllori, organizzazione e politiche
del personale addetto al controllo, governance delle aziende sottoposte a
controllo, fattori di sistema e politiche pubbliche, connessioni improprie di
interessi emergono dall’esame della letteratura come i fattori critici su cui
si innestano situazioni di fallimento dei controlli. Nel presente scritto si è
Azienda Pubblica 3.2007
538
Esperienze innovative
Fattori critici per i controlli
verificata la rilevanza dei sei fattori rilevati per descrivere l’esposizione al
fallimento dei sistemi di controllo nelle pubbliche amministrazioni. In questo
senso sono stati presi in considerazione le attività di controllo e valutazione
nelle università italiane.
Ancorare l’analisi ad elementi prefissati ha permesso all’osservazione
di acquisire profondità ed efficacia. In una materia per sua natura opaca,
poco trasparente ed oggetto di reticenze, lo sviluppo di indagini empiriche
sulla base di una griglia preordinata di fattori permette di far emergere
elementi che difficilmente affiorerebbero da un’analisi esplorativa non strutturata. L’adozione di questo metodo consente di procedere su binari definiti,
permettendo una maggior efficacia dell’indagine ed evitando dispersioni
nella generica acquisizione di informazioni.
L’indagine ha rilevato che nelle università italiane i fattori considerati
rivestono una criticità difforme. Nessuno tuttavia è risultato del tutto non
pertinente rispetto all’ambito pubblico.
Van Thiel e Leeuw (2002) constatano che la riflessione sul tema del fallimento dei sistemi di controllo, in riferimento alle pubbliche amministrazioni,
debba essere inquadrata a fronte dell’assenza di meccanismi di bancarotta
capaci di catalizzare l’attenzione del legislatore, degli osservatori e della
comunità scientifica. In questo senso nel settore pubblico, ancor più che
nel settore privato, vi è necessità di attenzione alle cause di fallimento
del controllo: l’individuazione dei sei fattori offre un contributo in questa
direzione.
Per quanto attiene allo strumento di analisi adottato (questionario chiuso),
i dati raccolti mostrano una forte disomogeneità nelle risposte delle differenti
tipologie di intervistati; ciò sottolinea quanto la tematica risenta di sensibilità
e di punti di vista diversi. Tuttavia, il questionario chiuso presenta anche una
serie di limiti e in particolare non consente di valorizzare appieno l’opinione
dei rispondenti in una materia complessa ed estremamente sensibile alle
posizioni organizzative e professionali delle persone. Sono significative a
questo proposito le rilevanti differenze nelle risposte dei presidenti/componenti dei nuclei di valutazione rispetto ai rettori. Si tratta di sensibilità
diverse tra controllori e controllati che si manifestano proprio in ordine ai
temi delle connessioni improprie di interessi e della governance, ovvero a
quelle dimensioni che toccano più da vicino le due categorie di intervistati.
Ognuna in sostanza tende a depotenziare, con comportamenti difensivi, i
fattori che più da vicino e direttamente sono attribuibili e connessi al proprio
ruolo. Questa elevata sensibilità conferma tuttavia la rilevanza dei fattori
individuati e dimostra la bontà di seguire uno schema preordinato di analisi:
in assenza di esso è certamente difficile evitare manipolazioni, distorsioni
e parzialità nella raccolta dei dati.
Un’ulteriore considerazione, emersa dall’esame empirico, attiene la necessità che le attività di analisi si fondino su una preliminare ed approfondita
conoscenza dei sistemi di controllo e delle realtà aziendali in cui essi sono
implementati. Solo con una piena cognizione del contesto è infatti possibile
539
Azienda Pubblica 3.2007
Esperienze innovative
Fattori critici per i controlli
cogliere i segnali, per loro natura deboli e nascosti, che alla luce dei fattori
individuati favoriscono l’emersione di criticità e problematiche.
In conclusione, l’esperienza condotta certamente permette di individuare
i sei fattori come significativi in merito allo studio del fallimento dei sistemi
di controllo nel settore delle università ed in generale in ambito pubblico.
Lo strumento di rilevazione impiegato è stato utile in una prima fase ricognitiva, ma si dimostra insufficiente per analisi più approfondite. Per future
indagini dedicate a specifici settori si ritiene opportuno innestare su tale
metodologia una seconda fase che impieghi strumenti di analisi qualitativi,
capaci di scavare ulteriormente sulle motivazioni dei “buchi” che si aprono
nel funzionamento delle attività di controllo.
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Azienda Pubblica 3.2007