Dívida por educação - termo de referência

Conversão da dívida externa por investimentos em educação
Proposta de termo de referência para o Seminário na Bovespa
Objetivos do programa
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Identificar modalidades viáveis de conversão de parcelas da dívida externa
brasileira (US$ 202 bilhões) em investimentos em educação
Criar espaço de diálogo interministerial (MEC, MRE, MinFaz) para estabelecer
consenso que viabilize a apresentação de proposta de Governo sobre a matéria
Estimular a adesão da opinião pública nacional e internacional, incluindo Governos
credores (Clube de Paris), organismos financeiros multilaterais, empresas, ONGs,
círculos acadêmicos e imprensa (especializada ou não)
Criar espaço inédito de diálogo entre as esferas educacional, financeira (credores
oficiais, privados e organismos financeiros) e produtiva (empresas) com vistas a
identificar modalidades inovadoras de financiamento do desenvolvimento aplicadas
à educação de forma construtiva, sem confrontacionismo
Criar ação coordenada por credores e devedores, sustentável dos pontos de vista
financeiro-técnico-jurídico e com ganhos de capital político, social e moral para
todos os envolvidos
Histórico
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O Jubileu 2000 constitui movimento da sociedade civil internacional que reivindica
o perdão da dívida externa dos países do Sul, ao constatar que os empréstimos
foram contraídos por elites locais sem terem beneficiado as populações carentes
A Conferência Internacional sobre Financiamento para o Desenvolvimento
(Monterrey, 2002) aprovou Consenso em torno da implementação da Declaração do
Milênio com vistas a incrementar a cooperação financeira e técnica internacional em
prol do desenvolvimento. A Conferência convida bancos e instituições financeiras
dos países desenvolvidos e em desenvolvimento a “promover enfoques inovadores
para o financiamento” – incluindo o serviço sustentável da dívida (ou mesmo seu
alívio)
A XIII Conferência Ibero-americana de Educação (Tarija, Bolívia, 2003), acolhe a
proposta dos Ministros de Brasil e Argentina no sentido de promover um
movimento em favor do aumento dos investimentos em educação de qualidade com
eqüidade. A Conferência sugeriu estudo que analise mecanismos que permitam
trocar títulos entre Governos – swap de títulos públicos por títulos da dívida externa
Na 32a. Conferência-Geral da UNESCO (Paris, 2003), o Ministro Daniel Filmus
traz o tema à consideração daquele organismo
A OEI encomenda aos “Economistas sem Fronteiras” a elaboração do estudo
“Dívida externa por educação. Experiências recentes, perspectivas e propostas de
conversão da dívida por educação” (Madri e Buenos Aires, 2003)
Na reunião do Conselho Diretor da OEI (México, 2004), foi criado Grupo de
Trabalho integrado por Brasil, Argentina, México, Chile e Nicarágua sobre o tema
1
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Em junho de 2004, em Buenos Aires, os Ministros de Educação do Mercosul
(XXVI Reunião) sublinharam a conveniência de aumentar o nível de investimento
em educação por meio do redirecionamento de parte dos juros da dívida externa.
Decidiu-se, na ocasião, recomendar a constituição de um foro de negociação em que
possam ser analisados mecanismos que permitam converter parte do serviço da
dívida em educação.
Até hoje, entretanto, nem o Foro de Consulta e Concertação Política do Mercosul,
nem o Conselho de Ministros inseriram qualquer menção ao tema nos documentos
dos órgãos da União Aduaneira
Em outubro de 2004, a XIV Conferência Ibero-americana de Educação, realizada
em São José (Costa Rica), expressa, em sua Declaração, a determinação de realizar
todos os esforços necessários para destinar maiores recursos à educação
Em novembro de 2004, os Ministros de Educação de Argentina e Brasil assinam a
“Declaração de Brasília”, que define a educação como direito social e instrumento
estratégico para o desenvolvimento. Ao mesmo tempo, rejeitaram certa visão
mercantilista da educação, segundo a qual muitas decisões ficam em mãos de
empresas privadas e organismos internacionais
Ainda em novembro de 2004, na XIV Cúpula Ibero-americana, realizada em São
José (Costa Rica), os Chefes de Estado e de Governo declararam:
o
o
o
o
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“Reiteramos a necessidade de direcionar recursos adequados à educação para a inclusão
produtiva e social das pessoas pertencentes a grupos vulneráveis, tais como indígenas,
migrantes e deficientes e, ao mesmo tempo, contribuir para a erradicação do trabalho
infantil” (par. 14)
“Comprometemo -nos a promover nos distintos foros multilaterais o exame e a adoção de
mecanismos financeiros inovadores, inclusive, a conversão de porcentagem dos serviços da
dívida por investimento nos sistemas educativos de nossos países ou outras iniciativas que
permitam gestionar recursos financeiros que constituam fundos adicionais ao orçamento
educacional” (par. 22)
“Esses recursos devem ser investidos segundo as necessidades concretas de nossos países
em programas que fortaleçam sistemas educativos inclusivos, privilegiando a tenção à
primeira infância, à população analfabeta ou com baixos níveis de escolarização, as pessoas
com deficiência, assim como projetos que fortaleçam o ensino secundário” (par. 23)
“Esses fundos serão objeto de uma gestão transparente e de uma eficiente administração
mediante mecanismos efetivos de controle, prevenção e prestação de contas com base nas
metas propostas e nos resultados obtidos” (par. 24)
Em janeiro de 2005, o Presidente do Governo Espanhol, José Luis Rodríguez
Zapatero, anuncia ao Presidente argentino Néstor Kirchner o oferecimento de
conversão da dívida bilateral por educação no valor de 60 milhões de euros. Prevêse que o acordo será firmado na Cúpula Ibero-americana de Salamanca, em outubro1
No Brasil, em junho de 2004, o MEC encaminhou Aviso ao Ministério da Fazenda
com proposta na linha do acordado na Reunião de Ministros do MERCOSUL2
1
O Ministério da Educação da Argentina assinala que será criado um Fundo de Contravalor destinado a
garantir os dez anos de escolaridade obrigatória a todos os alunos (por meio de bolsas para estudantes
carentes), além de financiar projetos científico-tecnológicos.
2
Aviso/MEC/GM/AI no. 580/2004, de 15 de junho de 2004.
2
Questões centrais (o que está em jogo)
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Estimular a convicção de que investimento em educação eleva os níveis globais de
eficiência econômica via produtividade do fator trabalho. Investimentos em
educação geram maior retorno econômico do que empréstimos gerais (assistência
financeira, “blindagens”)
Assegurar aos credores e aos mercados que todo o processo se baseia na troca
voluntária da dívida dentro do mais absoluto respeito aos contratos e será
monitorado de forma transparente por credores, devedores, beneficiários e
organismos multilaterais
Soberania educativa – caberá sempre ao Brasil definir as prioridades de educação;
os credores passariam a apoiar programas do Governo, e não o inverso (ainda que
projetos sejam elaborados em estreita parceria com o setor privado)
Resistências
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Eligibility. A percepção (correta) do Brasil como País de economia sólida, solvência
financeira e, por conseguinte, capacidade de honrar seus compromissos o torna, aos
olhos de muitos, não habilitado a se beneficiar de programas de perdão ou
conversão de dívida – que somente seriam aplicáveis aos HIPC (Heavily Indebted
Poor Countries)
Convertibility. Complexidade do perfil da dívida externa brasileira, em grande parte
(por ser comercial) insuscetível de conversão para programas educacionais
Suspeitas de que o programa implique objetivos escusos de ruptura de contratos,
com impacto nefasto sobre o risco-país e a credibilidade dos agentes econômicos
Receio de que os compromissos assumidos elevem o nível de dispêndio
governamental, comprometendo o superávit primário e gerando tensões
inflacionárias
Argumento de que parte da dívida externa brasileira com organismos multilaterais e
bancos privados já está relacionada a programas educacionais – e que, portanto, não
fariam sentido novos programas 3 . O Banco Mundial e o BID já colaboram com a
maior parte dos projetos do MEC, cobrando taxa subsidiada (abaixo do mercado).
Quadro teórico (educação é investimento)
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A fim de vencer resistências, é fundamental promover uma construção conceitual e
teórica consistente e empiricamente factível, tendo como premissa uma ação
responsável e equilibrada de Governo, com o exame de iniciativas realizadas, em
curso ou projetadas em matéria de conversão de dívida por educação
Mecanismos de conversão de dívida podem ser aplicados em negócios “lucrativos”
– debt-for-equity swap, como no caso do Chile, em 1985 4 – ou “não- lucrativos” –
3
A Nota STN/COGEP no. 939, de 9 de julho de 2004, apresenta tabela com projetos do MEC já financiados
com recursos externos (IFES, FUNDESCOLA, PROMED, PROEP etc.).
4
Por esse mecanismo, parcelas da dívida se converteram em ativos de capital – ações de empresas
privatizadas.
3
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debt-for-nature swap, como no caso da Bolívia, em 1987, ou iniciativas de debt-fordevelopment swap aplicadas a saúde e educação em países pobres
Na mesma linha, os investidores são também classificados em “lucrativos”
(companhias de seguro, bancos, fundos de pensão) e “não- lucrativos” (ONGs,
organizações religiosas, instituições acadêmicas, agências internacionais)
De início, é necessário distinguir entre Charitable Swap e Productive Swap. O
primeiro seria adequado aos HIPC, ao passo que o segundo seria compatível com a
condição de um país de renda média, com solvência financeira (superávit primário,
saldos positivos na balança comercial, solidez das exportações), credibilidade e
capacidade de alavancar recursos e honrar pagamentos
A Productive Swap implica modalidades de troca de dívida por educação como
investimentos que geram ganhos de produtividade resultantes da maior qualificação
profissional e da superação de “gargalos” estruturais que comprometem a
competitividade do País, ao mesmo tempo que fortalecem a sus tentabilidade
ambiental. Nesse sentido, deve-se mostrar que investimentos em educação são mais
rentáveis, no médio e longo prazos, que empréstimos gerais
Toda proposta de gerenciamento da dívida externa que afete o pagamento de juros
deve ter em mente o perfil do estoque da Dívida Pública Federal Externa (DPFe)
brasileira, que representa 24 % do total da Dívida Pública Federal5 :
o
o
o
o
o
A DPFe é basicamente formada por títulos negociáveis: 76 % da dívida externa é
mobiliária, o que significa credores atomizados que se organizam em bancos e
fundos de investimento ou operam individualmente
Em segundo lugar, com 13 %, figura a dívida junto a organismos multilaterais
Em terceiro, bancos privados (4 %)
Por último, o Clube de Paris (6 %)
A evolução recente da dívida mobiliária mostra as seguintes tendências:
§
§
§
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Deve ser cuidadosamente estudada a viabilidade de projetos de conversão a fim de
não dificultar a aplicação das políticas de estabilização macroeconômica ou afetar
expectativas dos credores, na medida em que financiamento que implique emissão
de moeda gera tensões inflacionárias
Deve ser sublinhada a queda dos recursos da Ajuda Oficial ao Desenvolvimento
(ODA), teoricamente fixado em 0,7 % do PIB pela Conferência de Monterrey
(2002). A conversão de dívida por educação poderá compensar a ajuda oficial ao
desenvo lvimento (que tende a minguar a cada ano)
A Conferência de Monterrey, ao incentivar a promoção de enfoques inovadores para
o financiamento do desenvolvimento, sublinha que o financiamento sustentável da
dívida constitui instrumento importante para a mobilização de recursos para o
investimento público e privado
o
o
5
avanço nas “captações soberanas” (novos bônus – emissão de títulos desde 1995)
recuo dos títulos renegociados (“Bradies”)
estabilidade do espaço ocupado pela dívida contratual (Banco Mundial, BID,
Clube de Paris)
Atualmente, porém, a Conferência constata que o comércio continua sendo a fonte
externa mais importante de obtenção de recursos
Nesse sentido, assinala que credores e devedores devem compartilhar a
responsabilidade de evitar e solucionar níveis insustentáveis de endividamento
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Valores aproximados (2004).
4
o
•
•
A Conferência sublinha que o alívio da dívida pode ser fator central para a
liberação de recursos
Deve ser definido se os projetos de conversão se referem ao montante principal da
dívida ou a seu serviço (juros)
Outro argumento relevante é o fato de que o Brasil, apesar de considerado país de
renda média, com forte estrutura produtiva e exportadora, ainda abriga populações
com alto índice de carências sociais, justificando o benefício localizado de ações em
tese apenas dirigidas para países de menor desenvolvimento relativo
Modalidades de troca de dívida por educação
1. Perdão de parcela da dívida
• Adequado para dívida oficial (de Governo a Governo)
• Cancelamento de dívida mediante o compromisso de investimento no setor
educacional
• Necessidade de acordo bilateral que preveja, se for o caso, a criação de um
“fundo de contravalor” que recolha os recursos liberados e aplique em
projetos específicos
• Estudar perfil do endividamento brasileiro junto com cada país e elaborar
propostas de conversão
• Conhecer instrumentos existentes de conversão de dívidas oficiais bilaterais
nos países da OCDE (swap option), que já fazem parte da minuta de
negociações de membros do Clube de Paris 6 , não necessariamente para
projetos educacionais.
o
•
Exemplos de iniciativas dos membros do Grupo de Paris:
o
o
o
o
o
6
Há possibilidade de perdão de parcelas da dívida no âmbito da Ajuda
Oficial ao Desenvolvimento com a condição de que o montante seja
investido no financiamento de projetos de desenvolvimento social e
proteção ambiental
Belgian Round Table on Commercial Debt Relief. Ação conjunta entre a
agência belga de créditos de exportação e a agência de cooperação
econômica com vistas a reduzir o montante da dívida de países menos
desenvolvidos
Fonds de Libreville . Iniciativa francesa de conversão de dívidas com países
africanos francófonos
Enterprise for the Americas Initiative. Juros devidos aos Estados Unidos
por países da América Latina e Caribe poderiam ser convertidos para
fundos de proteção ambiental administrados por ONGs
Canadá. Experiências de conversão de dívidas de países latino-americanos
para projetos de desenvolvimento sustentável
Suíça. Experiências de reprogramação de dívidas bilaterais com países
pobres administrado pelo escritório federal para a economia externa
(BAWI) em coordenação com a Direção de Cooperação Econômica para o
Desenvolvimento. O mecanismo prevê inclusive financiamento de compra
comercial de dívidas nos mercados secundários
A Cláusula da conversão da dívida do Clube de Paris foi introduzida em 1990
5
2. Compra de títulos da dívida
• Adequado para dívida comercial, mobiliária
• Recompra de dívida comercial: o credor privado aceita vender títulos da
dívida com valor menor ao de mercado (discount price). O investidor (ONG,
empresa) compra os títulos com deságio e assume a posição de novo credor
• O Governo assume o compromisso de pagar ao novo credor com
investimentos em educação (projetos específicos)
• Alternativamente, o novo credor poderá revender os títulos no mercado e,
com a margem de lucro permitida pelo diferencial de preço, obter recursos
para projetos educacionais por ele geridos
• A dívida comercial apresenta estrutura atomizada em milhares, que se
organizam em investidores institucionais (companhias de seguro, bancos e
fundos de pensão) ou operam individualmente
• Tal estrutura dificulta seriamente qualquer processo de negociação, tanto
pelo seu caráter difuso, quanto sobretudo pela forte exigência de alto retorno
econômico (e recusa de perda no valor de ativos) por parte de investidores
privados
• Por outro lado, o Brasil pode ter certo poder de barganha, pois responde por
mais de 30 % do mercado de transações da dívida (recompras da dívida e
trocas de dívida por dívida) 7
o
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Os preços da dívida comercial brasileira subiram nos últimos anos.
Credores compram hoje títulos brasileiros com ganhos elevados – cerca de
9 % em dólares. Propostas de conversão de dívida deveriam gerar
rendimentos superiores a esse patamar para atraírem investidores privados
Ademais, a emissão de títulos no mercado internacional envolve importante
análise de risco-país. Agências como Moody’s e Standard and Poor’s
avaliam a probabilidade de reestuturação da dívida e influenciam fortemente
o comportamento das taxas de juros a serem pagas pelo país emissor
Nesse sentido, toda proposta e debate sobre conversão de dívida por
investimento deverá atender às exigências e humores do mercado e ser muito
bem explicada, de forma ampla e transparente, inclusive com a participação
de tais agências, de forma que o Brasil (e, por tabela, outros países da
região) não seja prejudicado em suas futuras captações de recursos
3. Rolagem da dívida
• Possivelmente adequado para dívida junto a organismos financeiros
internacionais
• O maior óbice é que as dívidas multilaterais simplesmente não podem ser
objeto de conversão: há impedimento estatutário de perdão ou conversão da
dívida por parte dos credores multilaterais, que têm “status preferencial” –
que garante o rating, a credibilidade financeira dessas instituições nos
mercados de capital
• Haveria de se estudar perfil do endividamento brasileiro junto a cada
organismo e elaborar propostas de reescalonamento que permitam
7
MOYE, Melissa. Conversões da dívida: um resumo . Washington, Debt Relief International, 2001.
6
conversão. Deve-se examinar se, no momento de renegociação da dívida, há
alguma possibilidade de que parte dos desembolsos posteriores (juros) seja
feita em forma de investimentos educacionais
• Sobre o argumento de que parte da dívida externa brasileira com organismos
multilaterais já está relacionada com programas educacionais, cabe lembrar
que o debate não envolve o principal da dívida – este sim já aplicado em
educação –, mas o pagamento futuro de juros. Esses desembolsos poderiam
ser objeto de reescalonamento, no período de pagamento, de forma a prever
sua reaplicação em novos projetos
4. Operação triangular
• Adequado para dívidas de dois países junto a um mesmo credor, sobretudo
Governo
• O credor aceita refinanciar ou perdoar partes da dívida de um ou dos dois
países mediante a prestação de cooperação educacional de um deles em
benefício de outro (p.ex., Brasil e países latino-americanos ou africanos)
Estratégias de ação
1. Comentários iniciais
• Evitar a todo custo o recurso a estratégias de confrontação declarações
voluntaristas sem nenhuma repercussão prática
• Para ter um projeto com credibilidade, antes de lançá- lo, será preferível
trabalhar prudentemente no plano conceitual e técnico e em sondagens
preliminares com credores (Governos, organismos, privados), empresas,
bancos e ONGs
• Isso não impede a concertação e mobilização iniciais junto a Governos e
organizações da sociedade civil, segundo a lista de entidades sugerida no
item “quadro institucional” abaixo
• Evitar a burocratização do tratamento do assunto “à la ONU”, com
consultores, conselhos deliberativos intergovernamentais com participação
de organismos multilaterais, estatutos com voz, voto e veto etc. Melhor
seria, sobretudo no estado inicial, trabalhar nas pequenas janelas de
oportunidade que se abrirem e ir consolidando a idéia pouco a pouco, mas a
passos seguros
2. Convencimento interno do Governo Federal
• O Ministério da Fazenda sublinha a importância dos investimentos em
educação, sobretudo pelo que representam em termos de capacidade de
“alavancar avanços simultâneos no crescimento econômico e na eqüidade
social”8
• Cabe à Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda examinar,
no plano técnico, a compatibilidade de relacionar o aumento dos
investimentos em educação com o gerenciamento da dívida pública externa.
8
Nota STN/COGEP no. 939, de 9 de julho de 2004.
7
•
A primeira avaliação da STN apontou limitações para a proposta de
conversão 9
Propõe-se constituir um Grupo de Trabalho Interministerial (Educação,
Relações Exteriores e Fazenda) para construir uma diretriz política em bases
técnicas consistentes e elaborar um projeto de ação de Governo
o Designar, em cada Ministério, unidade(s) administrativa(s) responsável(is) pelo
tratamento do assunto
3. Apresentação de projetos
• Selecionar projetos produtivos e de impacto ambiental e social que possam
atrair, de forma “irresistível”, o interesse de credores públicos e privados,
além de ONGs
• Selecionar projetos nas áreas de educação ambiental, educação indígena,
educação especial (deficientes físicos), escolas de fábrica, escolas
profissionalizantes, CEFETS, “Sistema S”
4. Convencimento de credores governamentais (Clubes de Paris e de Londres),
credores privados (dívida mobiliária) e organismos financeiros
5. Realizar estudos
• Demonstrar o potencial produtivo de investimentos em educação em todos
os níveis
• Comparar os gastos de educação/PIB e do serviço da dívida/PIB
o
•
Segundo o PNUD10 , a média dos gastos com educação/PIB no Brasil foi de
4,7 % no período de 1998-2000, menos da metade da relação serviço da
dívida/PIB (10,8 % em 2001)
Comparar o volume de exportações e o serviço da dívida
6. Lançamento de projetos-piloto
• Brasil como credor – exercício preliminar de troca de dívida com algum país
HIPC (da África ou América Latina) por investimentos na cooperação
educacional bilateral
• Pequeno projeto envolvendo um Governo ou uma multinacional e uma
escola profissionalizante, técnica, de fábrica, de educação ambiental ou de
educação especial (deficientes)
7. O Seminário da Bovespa
• O Seminário servirá em vários níveis à estratégia de avanço do tema de troca
da dívida por educação:
o
o
o
9
Construção teórica e conceitual
Articulação das esferas governamental, acadêmica, multilateral, financeira
e empresarial
Divulgação pela imprensa
Nota STN/COGEP no. 939, de 9 de julho de 2004.
PNUD - Relatório sobre Desenvolvimento Humano (2002)
10
8
Quadro institucional (organicidade e parcerias)
•
Organizadores do Seminário :
MEC, UNESCO, Valor Econômico, Bovespa, Fundação Getúlio Vargas e Organização dos
Estados Ibero-americanos.
•
Mobilização e convencimento nacional:
CNBB, CNTE, CUT, OAB, UCLAE, imprensa (especializada ou não)
•
Mobilização e convencimento mundial:
“Massa crítica” criada pelo Foro Social Mundial de Porto Alegre
Economistas de prestígio (Jeffrey Sachs, Jeremy Bullow)
Investidores (George Soros)
Imprensa do mundo desenvolvido (especializada ou não)
MERCOSUL, Comissão Européia, Banco Central Europeu, OEI, UNESCO, PNUD,
UNICEF, OEA (AICD), CEPAL
ONGs: Debt Relief International, Economistas sem Fronteiras, Fundación
SES (Argentina), Intermón-Oxfam (Espanha), Cáritas (Espanha), CETERA (Argentina)
Empresas multinacionais: Telefónica, Volkswagen, Renault, Peugeot, Volvo,
Países com experiência prévia – Espanha, Reino Unido, Alemanha, Noruega, Itália, Bélgica,
Suíça, Canadá
Sindicatos de docentes europeus
Comitê da Basiléia (Bank of International Settlements)
•
Elaboração de proposta do Governo :
Ministérios da Educação, Relações Exteriores e Fazenda,
•
Beneficiários:
CEFETs, Escolas de Fábrica, SENAI e “Sistema S”, empresas, Embrapa
•
Novas necessidades institucionais:
i)
ii)
iii)
iv)
Acordos bilaterais com Governos e novos credores que formalizem
contratos de conversão da dívida
Comitês de administração dos recursos gerados – credibilidade,
transparência, gastos operacionais, fornecimento de serviços bancários
Comitês técnicos de seleção e monitoramento de projetos compostos
por representantes de credores, devedores, beneficiários, ONGs,
organismos da ONU e organismos financeiros
“Fundos de contravalor”: contas em bancos privados ou públicos que
recolham os recursos liberados pelo Governo e os apliquem em
programas educativos. As contas seriam administradas por grupos
técnicos compostos por credores, devedores, beneficiários, ONGs ou
organismos da ONU. Os fundos podem ser de subvenção
(contribuições não reembolsáveis, seed money) ou de crédito
(empréstimos para atividades produtivas e assistência técnica)
9
Calendário
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•
Maio – primeira reunião do Grupo de Trabalho Ibero-americano sobre Conversão
da Dívida (Madri, 10 e 11)
Junho – Seminário Bovespa (São Paulo, 28)
Julho – Encontro Internacional sobre Conversão da Dívida e Conferência Iberoamericana de Educação (Madri- Toledo, de 11 a 13)
Agosto – Seminário promovido pelo SECAD sobre experiências com Equador e
Bolívia (segunda quinzena)
Outubro – Cúpula Ibero-americana (Salamanca)
10
Trasformazione del debito estero in investimenti nel settore
dell’educazione
Proposta di riferimento per il Seminario Bovespa
Obbiettivi del programma
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Identificare le eventuali modalità per convertire le rate per il pagamento del debito
estero brasiliano (US$ 202 miliardi) in investimenti nel settore dell’educazione.
Creare uno spazio di dialogo interministeriale (MEC, MRE, Ministero delle Finanze)
per stabilire un consenso che possa permettere la realizzazione di una proposta di
governo in materia.
Ottenere il consenso dell’opinione pubblica nazionale ed internazionale, compreso i
Governi creditori (Club di Parigi), gli organismi finanziari multilaterali, le aziende,
le ONGs, i circoli accademici e i m ass media (specializzati e non)
Creare uno spazio inedito per quanto riguarda il dialogo tra i settori dell’educazione,
quello finanziario (creditori ufficiali, privati e organi finanziari) e quello produttivo (le
aziende), in modo da poter identificare modalità innovative di finanziamento per lo
sviluppo applicato al settore dell’educazione in modo costruttivo e senza contraddizioni
Creare un’azione coordinata fra creditori e debitori che sia sostenibile dal punto di vista
finanziario tecnico giuridico e con l’aggiunta di capitale politico, sociale e morale per
tutte le parti coinvolte.
Riepilogo
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Il Giubileo del 2000 rappresenta il movimento della comunità civile internazionale che
richiede l’azzeramento del debito estero dei paesi debitori, prendendo atto che i prestiti
sono stati contratti dalle aris tocrazie locali senza che la parte disagiata della
popolazione abbia tratto qualsiasi beneficio.
La Conferenza Internazionale sul Finanziamento per lo Sviluppo (Monterrey 2002) ha
dato il Consenso per quanto riguarda la realizzazione della Dichiarazione del Millennio
con lo scopo di ampliare la cooperazione finanziaria e tecnica internazionale a favore
dello sviluppo. La Conferenza invita gli istituti bancari e le istituzioni finanziarie dei
paesi sviluppati e in via di sviluppo a “promuovere nuovi obbiettivi per i finanziamenti”
compreso l’impegno sostenibile del debito (cosí come la sua riduzione)
La XIII Conferenza Ibero-americana sull’Educazione (Tarija, Bolivia 2003) accetta la
proposta dei Ministri di Brasile e Argentina di promuovere un movimento a fa vore
dell’aumento degli investimenti per un’educazione di qualità e in modo equo. La
Conferenza ha proposto uno studio approfondito che analizzi i meccanismi che
permettono di scambiare titoli tra i Governi – swap dei titoli pubblici in cambio di titoli
del debito estero..
Alla trentaduesima Conferenza Generale dell’UNESCO (Parigi 2003) il Ministro
Daniel Filmus ha sottoposto l’argomento all’attenzione di questo organismo
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La OEI ha ordinato agli “Economisti senza Frontiere” l’elaborazione di unostudio sul
“Debito estero per il settore dell’educazione. Esperienze recenti, prospettive e proposte
di trasformare il debito estero in investimenti per il settore dell’educazione” (Madrid e
Buenos Aires 2003).
Alla riunione del Consiglio Direttivo della OEI (Messico 2004), è stato creato il
Gruppo di Lavoro composto da Brasile, Argentina, Messico, Cile e Nicaragua per
quanto riguarda questa materia.
Nel giugno del 2004 a Buenos Aires i Ministri dell’Educazione del Mercosul (XXVI
Riunione) hanno sottolineato l’opportunità di aumentare il livello degli investimenti nel
settore dell’educazione attraverso l’impiego di una parte degli interessi del debito
estero. Si è deciso, in quell’occasione, di raccomandare la costituzione di un foro per le
trattative in cui possano essere analizzati i meccanismi che permettono di trasformare
una parte dell’importo del debito estero in investimenti nel settore dell’educazione.
Fino ad oggi, comunque, ne il Foro di Consulenza e Intesa Politica del Mercosul, ne il
Consiglio dei Ministri hanno fatto riferimento all’argomento nei documenti degli organi
dell’Unione Tariffaria.
Nell’Ottobre del 2004 la XIV Conferenza Ibero-americana sull’Educazione, realizzata a
Sao Jose (Costa Rica), ha espresso attraverso la propria Dichiarazione, la
determinazione di realizzare tutti gli sforzi necessari per destinare maggiori risorse al
settore dell’educazione.
Nel Novembre del 2004, i Ministri dell’Educazione di Argentina e Brasile hanno
firmato la Dichiarazione di Brasilia, che definisce l’educazione come un diritto sociale
e strumento strategico per lo sviluppo. Allo stesso tempo, hanno respinto il concetto
commerciale dell’educazione, secondo il quale molte decisioni restano nelle mani di
aziende private e organismi internazionali
Ancora nel novembre del 2004, nel XIV Vertice Ibero-americano, realizzato a Sao José
(Costa Rica), i Capi di Stato e di Governo hanno dichiarato:
o “Ribadiamo la necessità di indirizzare risorse adeguate al settore dell’educazione per l’inserimento
produttivo e sociale delle persone appartenenti alla parte più vulnerabile della popolazione, come i
gruppi indigeni, emigranti e disabili e, allo stesso tempo, contribuire per l’eliminazione del lavoro
minorile” (par. 14)
o Ci impegnamo a promuovere nei vai fori multilaterali l’esame e l’adozione di meccanismi finanziari
innovatori, compreso la trasformazione di una percentuale del debito estero in investimenti nel
settore dell’educazione nei nostri paesi cosí come altre iniziative che permettano di gestire le risorse
finanziarie che costituiscono i fondi aggiuntivi nel bilancio previsto per l’educazione (par. 22)
o “Queste risorse devono essere investite secondo le necessità concrete dei nostri paesi attraverso
programmi che rafforzino i sistemi educativi e che diano attenzione soprattutto al primo periodo
dell’infanzia, alla popolazione analfabeta o con un basso livello scolastico, alle persone disabili,
cosí come a progetti che rafforzino la frequenza alla scuola superiore.” (par. 23)
o “Questi fondi saranno oggetto di una gestione trasparente e un’amministrazione efficiente grazie
agli effettivi meccanismi di controllo, prevenzione e resoconti che hanno come base gli obbiettivi
proposti e i risultati ottenuti.” (par.24).
Nel gennaio 2005, il Presidente del Governo Spagnolo, José Luis Rodriguez Zapateiro,
ha comunicato al Presidente argentino Néstor Kirchner l’offerta di trasformare il debito
bilaterale in investimenti nel settore dell’educazione per un valore di 60 milioni di euro.
Si prevede che l’accordo verrà firmato al Vertice Ibero-americano di Salamanca in
ottobre.
•
In Brasile, nel giugno del 2004, il MEC ha inviato un Comunicato al Ministero delle
Finanze con una proposta in linea con quanto accordato nella Riunione dei Ministri del
MERCOSUL
Il Ministero dell’Educazione dell’Argentina, ricorda che verrà creato un Fondo di Controvalore
destinato a garantire i dieci anni di insegnamento scolastico obbligatori a tutti gli alunni
(tramite borse di studio per gli studenti meno abbienti) oltre che a finanziare progetti
scientifici-tecnologici.
Comunicato/MEC/GM/AI num. 580/2004 del 15 giugno del 2004.
Questioni principali (quello che c’è in gioco)
•
•
•
Stimolare la convinzione che gli investimenti nel settore dell’educazione aumenta i
livelli globali di efficienza economica attraverso la produttività del fattore lavoro. Gli
investimenti nel settore dell’educazione producono un ritorno economico maggiore
piuttosto che la contrazione di prestiti in generale (assistenza finanziaria, “protezione”).
Garantire ai creditori e ai mercati che tutto il processo è basato sullo scambio volontario
del debito, mantenendo il più assoluto rispetto dei contratti e un monitoraggio
trasparente dei creditori, dei debitori, dei beneficiari e degli organismi multilaterali.
Potere decisionale nel settore dell’educazione – sarà comunque compito del Brasile
definire le priorità nel settore dell’educazione, i creditori potranno appoggiare i
programmi di Governo, e non il contrario (anche se i progetti verranno elaborati in
stretta collaborazione con il settore privato.
Resistenze
•
•
•
•
•
Eligibility La percezione (corretta) del Brasile come un Paese dall’economia solida,
solvibile finanziariamente e, di conseguenza, capace di onorare i propri impegni lo
rende, agli occhi di molti, non idoneo ad usufruire dei programmi di condono o
trasformazione del debito – che invece sono applicati agli HIPC (Heavy Indebted Poor
Countries).
Convertibility Complessità del profilo del debito estero brasiliano, in gran parte
(essendo commerciale) non suscettibile alla trasformazione verso programmi nel settore
dell’educazione.
Sospetto che il programma comprenda obbiettivi illeciti con cessazione di contratti, e
quindi conseguenze negative sul rischio paese e sulla credibilità degli agenti economici
Timore che gli impegni assunti innalzino il livello di spesa del governo,
compromettendo le eccedenze primarie e generando tensioni inflazionistiche.
L’argomento che parte del debito estero brasiliano con gli organismi multilaterali e
banche private sia già collegato a programmi nel settore dell’educazione – e che quindi
non avrebbe senso attivare nuovi programmi. La Banca Mondiale e il BID stanno già
collaborando con la maggior parte dei progetti del MEC, richiedendo, a riguardo, una
tassa di sussidio (al di sotto del valore di mercato).
Quadro teorico (educazione e investimento)
•
•
Con lo scopo di superare le resistenze presenti, è fondamentale promuovere una
costruzione concettuale, teorica, consistente ed empiricamente fattibile, avendo come
premessa un’azione responsabile ed equilibrata del Governo, esaminando iniziative
realizzate in corso o progettate, in materia di trasformazione del debito in investimenti
nel settore dell’educazione.
Meccanismi di trasformazione del debito possono essere applicati in attività
“redditizie” debt for equity swap come nel caso del Cile, nel 1985 – o non redditizie –
La Nota STN/COGEP num. 939, del 9 luglio del 2004, presenta un prospetto con i progetti del MEC già finanziati
con risorse esterne (IFES, FUNDESCOLA, PROME, PROEP etc). Grazie a questo meccanismo, le rate per il
pagamento del debito estero si sono trasformate in attivi di capitale – azioni di società privatizzate.
•
•
•
•
•
Debt for nature swap, come nel caso della Bolivia nel 1987, o iniziative di debt for
development swap applicate alla sanità e all’educazione in paesi poveri.
Sulla stessa linea, anche gli investitori sono classificati come “redditizi” (compagnie
assicurative, banche, fondi di pensione) e “non redditizi” (ONGs, organizzazioni
religiose, istituzioni accademiche, agenzie internazionali).
Innanzi tutto è necessario distinguere fra Charitable Swap e Productive Swap. Il primo
sarebbe adatto agli HIPC, invece il secondo sarebbe compatibile con la condizione di
un paese con un reddito medio, solvibile finanziariamente (eccedenze primarie, saldi
positivi nella bilancia commerciale, solidità nelle esportazioni), credibilità e capacità di
dare impulso alle risorse ed onorare i pagamenti.
La Productive Swap comprende le modalità di scambio del debito estero con
investimenti nel settore dell’educazione che generano aumenti di produttività risultanti
dalla maggior qualificazione professionale e dal superamento delle ostruzioni strutturali
che compromettono la competitività del Paese, allo stesso tempo che rafforzano la
sostenibilità ambientale. In questo senso, bisogna dimostrare che gli investimenti nel
settore dell’educazione sono più redditizi, a medio e lungo termine, che i prestiti
normali.
Qualsiasi proposta di gestione del debito estero che possa recare danni al pagamento
degli interessi dovrà tener conto dell’aspetto totale del Debito Pubblico Federale Estero
(DPFe) brasiliano, che rappresenta il 24% del totale del Debito Pubblico Federale.
Il DPFe è basicamente formato da titoli negoziabili: 76% del debito estero è mobiliare, il che
significa che creditori di piccole dimensioni si organizzano in banche e fondi d’investimento oppure
operano individualmente.
o
Al secondo posto, con il 13%, c’è il debito con gli organismi multilaterali
o
Al terzo posto, le banche private (4%)
o
Per ultimo, il Club di Parigi (6%)
o
La recente evoluzione del debito mobiliare indica le seguenti tendenze:
avanzo nelle “captazioni maggiori” (nuovi bonus – emissione di titoli dal 1995)
diminuzione dei titoli rinegoziabili (“Bradies”)
o
stabilità dello spazio occupato dal debito contrattuale (Banca Mondiale, BID, Club di Parigi)
•
•
•
Deve essere studiata attentamente la fattibilità dei progetti di trasformazione per non
ostacolare l’applicazione delle politiche di stabilizzazione macroeconomica o deludere
le attese dei creditori, visto che, il finanziamento che comporta l’emissione di moneta
causa tensioni inflazionistiche.
Bisogna sottolineare la diminuzione delle risorse di Aiuto Ufficiale per lo Sviluppo
(ODA), in teoria fissato sullo 0,7% del PIL, dalla Conferenza di Monterrey (2002). La
trasformazione del debito in cambio di investimenti nel settore dell’educazione potrà
compensare l’aiuto ufficiale per lo sviluppo (che tende a diminuire ogni anno).
La Conferenza di Monterrey, con lo scopo di incentivare la promozione di obbiettivi
innovatori per il finanziamento dello sviluppo, sottolinea che il finanziamento
sostenibile dal debito estero costituisce uno strumento importante per la mobilità delle
risorse per l’investimento pubblico e privato.
o
o
Attualmente comunque, la Conferenza afferma che il commercio continua ad essere la fonte esterna
di maggior importanza per l’ottenimento di risorse.
In questo senso, la Conferenza comunica che creditori e debitori devono condividere la
responsabilità di evitare e risolvere livelli insostenibili di indebitamento.
Dati forniti da: Segreteria Nazionale del Tesoro. Valori approssimativi (2004)
o
•
•
La Conferenza sottolinea che la riduzione del debito può essere un fattore centrale per reperire
risorse
Bisogna definire se i progetti di trasformazione si riferiscono al valore montante
principale del debito o agli interessi
Un’altro argomento rilevante è il fatto che il Brasile, nonostante sia considerato un
paese a medio reddito, con una forte struttura produttiva e di esportazione, possiede
ancora una parte della popolazione ad alto indice di disagio sociale, giustificando in
questo modo il beneficio specifico di azioni dirette normalmente verso paesi con un
indice di sviluppo relativo minore
Modalità della trasformazione del debito in investimenti nel settore
dell’educazione
•
•
•
•
•
1. Condono della rata del debito estero
Adeguato al debito ufficiale (da Governo a Governo)
Annullamento del debito tramite l’impegno di investire nel settore dell’educazione.
Necessità di accordo bilaterale che preveda, nel caso, la creazione di un fondo di
controvalore che raccolga le risorse disponibili e le investa in progetti specifici
Studiare il profilo dell’indebitamento brasiliano con ogni paese ed elaborare una
proposta di trasformazione del debito.
Conoscere gli strumenti esistenti di trasformazione dei debiti ufficiali bilaterali nei
paesi del OCDE (swapt option) che fanno già parte della lista di trattative del Club di
Parigi, non necessariamente per progetti educativi
o
Esiste la possibilità di annullamento delle rate del debito estero nell’ambito degli Aiuti Ufficiali per
lo Sviluppo con la condizione che il valore montante venga investito per finanziare progetti sociali e
di protezione ambientale.
o
Esempio di iniziative dei membri del Gruppo di Parigi:
o
Belgian Round Table on Commercial Debt Relief: Azione collegata tra l’agenzia belga di
credito per l’esportazione e l’agenzia di cooperazione economica con lo scopo di ridurre il
montante del debito dei paesi meno sviluppati
Fonds de Libreville: Iniziativa francese di trasformazione del debito con i paesi africani di
lingua francese
Enterprise for the Americas Initiative: Gli interessi dovuti agli Stati Uniti dai paesi
dell’America Latina e dei Caraibi potrebbero essere trasformati in fondi di protezione
ambientale amministrati dalle ONGs.
Canadà: Esperienze di trasformazione del debito in paesi latino-americani per progetti di
sviluppo sostenibili
Svizzera Esperienze di programmazione del debito bilaterale con i paesi poveri,
amministrate dall’ufficio federale per l’economia estera (BAWI) in coordinamento con la
Direzione di Cooperazione Economica per lo Sviluppo. Il meccanismo prevede inoltre il
finanziamento per l’acquisto commerciale del debito nei mercati secondari
o
o
o
o
La Clausola di trasformazione del debito nel Club di Parigi è stata introdotta nel 1990
2. Acquisto di titoli del debito estero
• Adeguato per il debito commerciale mobiliario
• Riacquisto del debito commerciale: il creditore privato accetta di vendere i titoli del
debito ad un valore inferiore a quello di mercato (discount price). L’investitore (ONG,
azienda) compra i titoli ad un valore inferiore e assume la figura di nuovo creditore.
• Il Governo assume l’impegno di pagare il nuovo creditore tramite investimenti nel
settore dell’educazione (progetti specifici)
• In alternativa, il nuovo creditore potrà rivendere i titoli sul mercato e con il margine di
utile ottenuto dalla differenza di prezzo, reperire risorse per progetti educativi gestiti
direttamente
• Il debito commerciale presenta una struttura capillare, che si organizza con investitori
istituzionali (compagnie assicurative, banche e fondi di pensione) oppure operano
individualmente.
• Questa struttura rende difficile in modo serio qualsiasi processo di trattative, sia per la
sua caratteristica diffusa, sia per la forte esigenza di un consistente ritorno economico
(e il rifiuto di perdite del valore degli attivi) da parte degli investitori privati.
• Dall’altra parte, il Brasile può avere un certo potere di trattativa, visto che è
responsabile per il 30% del mercato delle transazioni del debito (riacquisto del debito e
scambio di titoli di debito con altrettanti titoli di debito)
o
o
•
Il prezzo del debito commerciale brasiliano sono aumentati negli ultimi anni.
I creditori acquistano oggi titoli brasiliani con alti rendimenti– c irca il 9% in dollari. Le proposte di
trasformazione del debito dovrebbero produrre rendimenti superiori a questo livello per riuscire ad
attrarre gli investitori privati
Inoltre , l’emissione di titoli sul mercato internazionale implica un’importante analisi
del rischio paese. Agenzie come Moody’s e Standard and Poor’s , valutano la
probabilità di ristrutturare il debito ed influenzano notevolmente il comportamento dei
tassi di interesse che dovranno essere pagati dai paesi che hanno emesso i titoli.
•
In questo senso, qualsiasi proposta e dibattito sulla trasformazione del debito con degli
investimenti, dovrà rispondere alle esigenze e agli umori del mercato oltre che essere
spiegata molto bene, in modo ampio e trasparente, compresa la partecipazione di tali
agenzie, in modo tale che il Brasile (e di conseguenza, gli altri paesi limitrofi) non
venga danneggiato nei futuri reperimenti di risorse
3. Ristrutturazione del debito
• Possibilmente adeguato al debito unitamente agli organismi finanziari internazionali.
• Il maggior ostacolo sta nel fatto che i debiti multilaterali non possono semplicemente
essere oggetto di trasformazione: esistono impedimenti contenuti nello statuto dei
creditori multilaterali per quanto riguarda l’annullamento o la trasformazione del
debito. Questi creditori possiedono uno status preferenziale che assicura loro il rating,
la credibilità finanziaria di queste istituzioni nel mercato di capitali.
• Si dovrebbe studiare un profilo di indebitamento per il Brasile insieme ad ogni
organismo per eleborare delle proposte di riadattamento che permettano la
trasformazione del debito. Bisogna esaminare, al momento della ristrutturazione del
debito, se esiste qualche possibilità che una parte degli esborsi posteriori (interessi) sia
fatta sotto forma di investimenti nel settore dell’educazione.
• In relazione all’argomento che una parte del debito estero brasiliano con gli organismi
multilaterali è già collegato a programmi nel settore dell’educazione, è bene ricordare
che il dibattito non si riferisce alla parte principale del debito – quello che è già
impiegato nel settore dell’educazione – ma il pagamento futuro degli interessi. Questi
esborsi potrebbero essere oggetto di una rielaborazione del periodo di pagamento, in
modo tale che vengano impiegati nuovamente verso nuovi progetti.
Moye, Melissa. Trasformazione del debito: riassunto Washington, Debt. Relief International 2001
4. Operazione triangolare
• Adeguato per il debito di due paesi con uno stesso creditore, soprattuto il Governo
• Il creditore accetta di rifinanziare o annullare una parte del debito di uno o dei due paesi
debitori mediante la cooperazione nel settore dell’educazione da parte di uno dei due
paesi in beneficio dell’altro (ad esempio. Brasile e i paesi latino americani o africani)
Strategie d’azione
1. Commenti iniziali
• Evitare a qualsiasi costo di ricorrere a strategie di confronto, dichiarazioni volontarie
senza nessuna ripercussione pratica.
• Per avere un progetto credibile, prima di lanciarlo, sarà consigliabile lavorare
prudentemente sul piano concettuale e tecnico, sondando precedentemente i creditori
(Governi, organismi, privati), le aziende, le banche e le ONGs.
• Questo non impedirà la concertazione e la mobilizzazione iniziale insieme ai Governi e
alle organizzazioni della società civile, secondo la lista delle entità suggerite al punto “
quadro istituzionale” più sotto.
• Evitare la burocratizzazione nel trattare l’argomento “ONU” con consuluenti, consigli
deliberativi, intergovernativi con la partecipazione di organismi multilaterali, statuti con
diritto di voto o veto etc. Meglio ancora, soprattutto nella fase iniziale, lavorare alle
piccole nicchie di opportunità che dovessero aprirsi e consolidare il concetto in modo
progressivo ma con passi sicuri.
2. Certezza interna del Governo Federale
Il Ministero delle Finanze sottolinea l’importanza degli investimenti nel settore
dell’educazione, soprattutto per quelli che rappresentano in termini di capacità di
“produrre progressi simultanei alla crescita economica e dell’uguaglianza sociale”Sarà
di competenza della Segreteria del Tesoro Nazionale del Ministero delle Finanze
esaminare, sul piano tecnico, la compatibilità di relazionare l’aumento degli
investimenti nel settore dell’educazione con la gestione del debito pubblico estero.
•
Nota STN/COGEP num.939, del 9 luglio del 2004
•
La prima valutazione della STN ha indicato delle limitazioni per la proposta di
trasformazione del debito.
Si propone quindi la costituzione di un Gruppo di Lavoro Interministeriale (Educazione
Relazioni Estere e Finanze) per costituire una direttrice politica con basi tecniche
consistenti ed elaborare un progetto d’azione di Governo.
Indicare, per ogni Ministero, le unità amministrative responsabili che si occuperanno
dell’argomento.
•
•
3. Presentazione dei progetti
Selezionare i progetti produttivi di impatto ambientale e sociale che possano attrarre, in
modo irresistibile, l’interesse dei creditori pubblici e privati, oltre alle ONGs.
Selezionare i progetti nell’area dell’educazione ambientale, educazione indigena,
educazione speciale (disabili), scuole all’interno delle fabbriche, scuole professionali,
CEFETS, “Sistema S”
•
•
4. Convincimento dei creditori governamentali (Club di Parigi e di Londra),
creditori privati (debito mobiliare) e organismi finanziari
Realizza re studi
•
•
Dimostrare il potenziale produttivo degli investimenti nel settore dell’educazione a tutti
i livelli
Paragonare la spesa educazione /PIL e gli interessi del debito / PIL
Secondo il PNUD la spesa media con l’educazione/PIL in Brasile è stata del 4,7%
durante il periodo dal 1998 –2000, meno della metà del rapporto interessi per il debito /PIL (10,8% nel
2001)
•
Paragonare il volume delle esportazioni e gli interessi del debito
5. Promuovere il progetto campione
• Brasile come paese creditore – esercizio preliminare di scambio del debito estero con
alcuni paesi HIPC (dell’Africa o dell’America Latina) al posto di investimenti nella
cooperazione del settore dell’educazione bilaterale.
• Piccolo progetto che coinvolga un Governo o una multinazionale ed una scuola
professionale, tecnica, di una fabbrica, di educazione ambientale o educazione speciale
(disabili)
6. Seminario della Bovespa
• Il Seminario servirà, a vari livelli, per la strategia di progresso sul tema dello scambio
del debito con investimenti nel settore dell’educazione:
o Construzione teorica e concettuale
o Articolazione delle sfere governative, accademiche, multilaterali, finanziarie e
aziendali.
o Divulgazione tramite stampa.
Nota STN/COGEP num 939, del 9 giugno del 2004
10 PNUD, Relazione sullo Sviluppo Umano (2002)
Quadro istituzionale (organicità e collaborazioni)
•
Organizzatori del Seminario :
MEC, UNESCO, Valore Economico, Bovespa, Fondazione Getulio Vargas e Organizzazione degli Stati
Ibero americani.
•
Mobilizzazione e convincimento nazionale:
CNBB, CNTE, CUT, OAB, UCLAE, stampa (specializzata e non)
•
Mobilizzazione e convincimento mondiale:
“Gruppo Critico” creato al Foro Sociale di Porto Alegre
Economisti di prestigio (Jeffrey Sachs, Jeremy Bullow)
Investitori (George Soros)
Stampa proveniente dai paesi sviluppati (specializzata e non)
MERCOSUL, Commissione Europea, Banca Centrale Europea, OEI, UNESCO, PNUD, UNICEF, OEA,
(AICD), CEPAL
ONGs: Debt Relief International, Economisti senza Frontiere, Fundación SES (Argentina) Intermón
Oxfam (Spagna) Caritás (Spagna), CETERA (Argentina)
Società Multinazionali: Telefonica, Volkswagen, Renault, Peugeot, Volvo,
Paesi con esperienza già maturata – Spagna, Regno Unito, Germania, Norvegia, Italia, Belgio, Svizzera,
Canadá
Sindacato dei docenti europei
Comitè di Basilea (Bank of International Settlements)
•
Elaborazione della proposta di Governo
Ministero dell’educazione, Relazioni Estere e delle Finanze
•
Beneficiari:
CEFETs Scuole di Fabbrica, SENAI e “Sistema S”, Embrapa
•
Nuove necessità istituzionali
i) Accordi bilaterali con i Governi e nuovi creditori che formalizzino contratti di trasformazione del
debito.
ii) Comitès di amministrazione delle risorse prodotte – credibilità, trasparenza, spese operazionali,
fornimento di servizi bancari
iii)Comitès tecnici per la selezione e il monitoraggio di progetti realizzati da rappresentanti dei
creditori, debitori, beneficiari, ONGs, organismi dell’ONU e organismi finanziari
iv) “Fondi di controvalore”: conti correnti presso banche private o pubbliche che raccolgano le risorse
cedute dal Governo e le applichino in programmi educativi. I conti corrente saranno amministrati da
un gruppo tecnico composto da creditori, debitori, beneficiari, ONGs o organismi dell’ONU. I fondi
possono essere di sovvenzione (contribuzioni non rimborsabili, seed money) o di credito (prestiti per
attività produttive e assistenza tecnica)
Calendario
•
•
•
•
•
Maggio – prima riunione del Gruppo di Lavoro Ibero americano sulla Trasformazione
del Debito (Madrid, 10 e 11)
Giugno – Seminario Bovespa (Sao Paulo, 28)
Luglio – Incontro Internazionale sulla Trasformazione del Debito e Conferenza Ibero
americana dell’Educazione (Madrid – Toledo, dal 11 al 13)
Agosto – Seminario promosso dal SECAD sulle esperienze in Equador e Bolivia
(seconda quindicina)
Ottobre – Vertice Ibero-americano (Salamanca)
Conversion of foreign debt into investments in education
Proposal for Bovespa Conference Meeting Agenda Topics
Program objectives
•
•
•
•
•
Identify viable alternatives for converting external Brazilian debt payments
(US$202 billion) into investments in education
Create space for inter- ministerial dialogue [Ministry of Education (Ministério da
Educação- MEC), Ministry of External Relations (Ministério das Relações
Exteriores - MRE), Treasury Department (Ministério da Fazenda – MinFaz)] to
establish consensus for presentation of a government proposal on the issue
Stimulate national and international public support, including lending governments
(Paris Club) multilateral financial institutions, companies, NGOs, academic circles
and press (specialized or not)
Create open dialogue space between educational, financial (official creditors,
private and financial organizations) and productive (companies) spheres with the
goal of identifying innovative approaches for financing development applications to
education in a cons tructive, non-confrontational way
Create coordinated actions by creditors and debtors, sustainable in a
financial/technical/legal point-of- view and with political, social and moral capital
gains for all involved
History
•
•
•
•
•
Jubileu 2000 created an international civil society movement that demands that
foreign debt of Southern countries be forgiven, claiming that the loans were
contracted by local elites without having benefited needy populations
The International Conference on Financing for Development (Monterrey, 2000)
passed an accord relating to implementation of the Millennium Declaration with the
goal of increasing international financial and technical cooperation on behalf of
development The conference brings together banks and financial institutions of
developing and developed nations to “promote innovative approaches for financing”
– including sustainable debt servicing (or alleviation of debt)
The XIII Ibero-American Education Conference (Tarija, Bolivia, 2003) accepted the
proposal by the Ministers of Brazil and Argentina for promotion of a movement in
favor of increasing investments for quality and equitable education. It was
suggested at the conference that a study be conducted that analyzes mechanisms that
permit an exchange between governments – a swap of government bonds for
foreign debt bonds
At the 32nd UNESCO General Conference (Paris, 2003), Minister Daniel Filmus
brought the theme up for consideration by that organization
The OEI (Organización de Estados Iberamericanos- Organization of IberoAmerican States) forwards the report of the study “External Debt for Education.
Recent Experiences, perspectives and proposals for converting debt for education”
to “Economists without Borders”. (Madrid and Buenos Aires, 2003)
1
•
•
•
•
•
At the 2004 OEI Board of Directors meeting in Mexico, a working group on the
theme was formed that included Brazil, Argentina, Mexico, Chile and Nicaragua
In Buenos Aires, June of 2004, the Ministries of Education of Mercosur (XXVI
Meeting) emphasized the benefit of raising the leve l of education investment by
way of redirecting a portion of external debt interest. On this occasion it was
decided to recommend the creation of a forum for negotiation in which mechanisms
could be analyzed that would permit the conversion of a part of debt service to
education
In the meantime, up until now, neither the Mercosur Forum for Consult and
Political Reconciliation, nor the Council of Ministers have included any mention of
the issue in their documents of the groups of the Common Market
In October of 2004, the XIV Ibero-American education Conference in San Jose
(Costa Rica) issued a Declaration of its determination to exert all effort necessary to
obtain more education resources. In November of 2004, the Argentinean and
Brazilian Ministers of Education signed the “Brasília Declaration” that defines
education as a social right and strategic instrument for development. At the same
time, they rejected a certain commercialistic view of education, in which many
decisions are in the hands of private companies and international organizations
In November of 2004, at the XIV Ibero-American Summit in San Jose (Costa Rica),
Presidents and Heads of State declared:
o
o
o
o
•
•
“We reiterate the necessity to direct adequate resources to education for the productive and
social inclusion of persons belonging to vulnerable groups such as indigenous, migrants,
disabled groups and, at the same time, contribute to the eradication of child labor” (par. 14)
“We commit ourselves to promote within distinguished multilateral forums the examination
and adoption of innovative financial mechanisms, including the conversion of a percentage
of debt services for investment in our countries’ education systems or other initiatives that
permit the management of financial resources that constitute additional funds for
educational budgeting” (par. 22)
“These resources should be invested according to concrete necessities of our countries in
programs that strengthen inclusive educational systems, favoring attention to primary
infancy, to the illiterate or those with low school levels, to people with disabilities, as well
as for projects that strengthen secondary education” (par. 23)
“These funds will be subject to transparent management and to an efficient administration
by way of effective control mechanisms, prevention and settlement of accounts based in the
proposed goals and obtained results” (par. 24)
In January of 2005, the President of Spain, José Luis Rodríguez Zapatero,
announced to Argentina’s president, Néstor Kirchner, its offer to convert bilateral
debt into education in the amount of 60 million euro. It is foreseen that the accord
will be ratified at the Ibero-American Summit in Salamanca in October 1
In June 2004 in Brazil, the Ministry of Education (Ministério da Educação – MEC)
sent a communication to the Treasury Department (Ministério da Fazenda) with a
proposal corresponding to what was agreed upon at the Meeting of MERCOSUL
Ministers 1
1
The Argentinean Minister of Education points out that a Trust Fund will be created for the purpose of
guaranteeing ten obligatory years of schooling for all students (through scholarships for poor students) in
addition to financing scientific/technological projects.
2
Communication/MEC/GM/AI no. 580/2004, June 15, 2004.
2
Central Questions (what is at stake)
•
•
•
Stimulating the belief that investment in education elevates global levels of
economic efficiency via labor productivity factors. Investments in education
generate greater economic return than general loans (financial assistance, “shields”)
Assuring creditors and markets that the whole process is based on a volunt ary
exchange of debt within absolute respect to contracts and will be monitored in a
transparent way by creditors, debtors, beneficiaries and multilateral organizations
Education Sovereignty – it will always fall upon Brazil to define education
priorities; creditors will support government programs and not the inverse (in which
projects are still elaborated in restricted partnership with the private sector)
Resistance
•
•
•
•
•
Eligibility The (correct) perception of Brazil as an economically solid, financially
solvent country and, as a result, with the capacity to honor its obligations. To the
eyes of many, Brazil does not qualify for debt forgiveness or conversion – only
HIPC (Heavily Indebted Poor Countries) should be eligible.
Convertibility. Complexity of the type of external Brazilian debt, in large part (by
being commercial) appropriate for conversion into educational programs
Suspicions that the program implies hidden objectives for breaking contracts, with
negative impact on country-risk and the credibility of economic agents
Fear that assumed obligations elevate the level of government expenses,
compromising primary surplus and generating inflationary tendencies
Argument that part of Brazil’s external debt with multilateral organisms and private
banks is already related to educational programs and that, therefore, new programs
do not make sense 2 . The World Bank and IDB have already collaborated on a
majority of MEC projects charging subsidized fees (below market).
Theoretical Framework (education is investment)
•
•
In order to overcome resistance, it is fundamental to put forth a conceptual and
theoretically consistent and empirically factual argument, with the premise of
responsible and balanced action on the part of the government, examining past,
present or projected initiatives of debt conversion for education.
Mechanisms of debt conversion can be applied in “profitable” transactions, or debtfor-equity swap, as was the case for Chile in 1985 3 ; “non-profitable”, or debt-fornature swap, as was the case in Bolivia in 1987 or debt-for-development swap
initiatives applied to health and education in poor countries
2
STN/COGEP Note no. 939, July 9, 2004, shows a table of projects with MEC already financed by external
resources (IFES, FUNDESCOLA, PROMED, PROEP, etc.).
3
Through this mechanism, debt portions are converted into equity – private sector investment.
3
•
•
•
•
Along the same lines, investors are also classified as “profitable” (insurance
companies, banks, pension funds) and “non-profitable” (NGOs, religious
organizations, academic institutions, international agencies)
In the beginning, it is necessary to distinguish between Charitable Swap and
Productive Swap. The first would be applicable to HIPC countries and the second
would be compatible with a country of medium income, financial solvency (primary
surplus, positive balances in the commercial balance, solidity of exports), credibility
and capacity to leverage resources and honor payments
A Productive Swap implies modalities of exchange of debt for education as
investments that generate productivity gains resulting from better professional
qualifications and the overcoming of structural “bottlenecks” that compromise a
country’s competitiveness—while at the same time strengthening environmental
sustainability. Therefore, it should be demonstrated that investments in education
are more profitable in the medium to long term than general loans
All options for management of external debt that affect interest payments should
keep in mind the nature of the sum of the Brazilian Federal Public External Debt
(Dívida Pública Federal Externa – DPFe), which represents 24% of the total
Federal Public Debt 4 :
o
o
o
o
o
The DPFe is basically made up of securities: 76% of the foreign debt is in
government bond debt, which means groups of creditors who are banks and
investment funds or who operate individually
In second place, with 13%, is the debt amount with multilateral institutions
In third place, private banks (4%)
Last place, the Paris Club (6%)
The recent evolution of government bond debt demonstrates the following
tendencies:
§
•
•
•
§
§
The viability of conversion projects should be carefully studied so that they do not
make application of macroeconomic stabilization policies difficult, affect creditor
expectations or, in the case of financing that involves currency issue, ge nerate
inflationary tendencies.
The decrease of resources from Official Development Assistance—ODA,
theoretically fixed at 0.7% of GNP by the Monterrey Conference (2002) should be
emphasized. The conversion of debt for education could compensate for official
development assistance (that tends to dwindle each year)
The Monterrey Conference, in order to promote innovative approaches to
development financing, emphasizes that sustainable debt financing is an important
instrument for mobilizing public and private investment resources
o
o
4
advancement in “sovereign earnings” (new securities – emission of bonds since
1995)
depareture from renegotiated bonds (“Brady bonds”)
stability in the space occupied by contractual debt (World Bank, IDB, Paris Club)
Currently, however, the Conference notes that commerce continues to be a strong
external source that is more important for obtaining resources
With this in mind, it points out that creditors and debtors should share
responsibility in avoiding and resolving unsustainable indebtedness
Source: Secretary of National Treasury. Approximate values (2004).
4
o
•
•
The Conference emphasizes that debt alleviation could be a central factor in the
release of resources
Whether or not conversion projects refer to the sum of the debt principle or to its
service (interest) should be defined
An additional relevant argument is the fact that Brazil, despite being considered to
be a medium income country with strong productive and exportation structure, still
has a high index of social needs, justifying the localized benefit of actions, which, in
theory, are only directed to countries with lower relative development
Means of exchanging debt for education
1. Forgiveness of debt payments
• Appropriate for official debt (government to government)
• Cancellation of debt though commitment to investing in education sector
• Necessity of a bilateral accord that presumes, if it is the case, the creation of
a “trust fund” that receives the funds and applies them to specific projects
• Studying Brazil’s debt profile in conjunction with each country and
elaborating conversion proposals
• Learning about existing official bilateral debt conversions for OECD nations
(swap option) that already make up negotiation proposals for Paris Club 5
members and that are not necessarily for educational projects.
o
•
There is the possibility of debt payment forgiveness at the Official
Development Assistance level with the condition that the sum be invested
in financing the development of social and environmental protection
projects
Examples of Paris Group initiatives:
o
o
o
o
o
Belgian Round Table on Commercial Debt Relief. Collective effort
between the Belgian exporting credit agency and the economic cooperation
agency with the goal of reducing the debt sum of less developed nations
Fonds de Libreville . French initiative of debt conversion with Frenchspeaking African countries
Enterprise for the Americas Initiative. Interest owed to the United States
by Latin American and Caribbean countries can be converted into
environmental protection funds administered by NGOs
Canada. Debt conversion experiences with Latin American countries for
sustainable development projects
Switzerland. Experiences reprogramming bilateral debt with poor countries
administered by the Federal Office of External Economic Affairs (BAWI)
in coordination with the Office of Economic Cooperation for Development
This mechanism includes the financing of commercial purchase of debts in
secondary markets
2. Debt buy-back
• Appropriate for commercial or government debt
• Repurchase of commercial debt: the private creditor agrees to sell debt titles
at a price lower than market value (discount price). The investor (NGO,
5
The Paris Club debt conversion clause was introduced in 1990
5
company) buys the titles at discount and assumes the position of new
creditor
• The government assumes the obligation of paying the new creditor with
investments in education (specific projects)
• Alternatively, the new creditor will be able to resell the instruments on the
market, at a profit margin permitted by the price differential, obtaining
resources for educational projects generated by the creditor
• Commercial debt presents a structure of thousands of groupings, made up of
institutional investors (insurance companies, banks and pension funds) or
that operate individually
• This structure makes any negotiation process difficult, as much by its
diffused character as, above all, by the strong demand for high economic
return (and resistance to loss of value of assets) on the part of private
investors
• On the other hand, Brazil could have a certain bargaining power, as it is
responsible for 30% of the debt transactions market (debt buy-back and
debt-for-debt exchanges) 6
o
•
•
The prices of Brazilian commercial debt have been climbing in the past few
years. Today, creditors buy Brazilian securities at high gains – around 9%
in dollars. Debt conversion proposals should generate higher profits than
this level to attract private investors
Moreover, issue of titles in the international market involves important riskcountry analysis Agencies such as Moody’s and Standard and Poor’s
evaluate the probability of debt restructuring and strongly influence the
behavior of interest rates to be paid by the issuing country
Hence, any proposal and debate about debt conversion by investment should
attend to the demands and moods of the market. As well it should well
explained in an expansive and transparent manner, including participation of
the agencies so that Brazil’s ability (and, indirectly, other countries in the
region) to raise future resources is not harmed
3. Rolling debt
• Possibly appropriate for debt with international financial institutions
• The major obstacle is that multilateral debts are simply not object to
conversion: this is a statutory impediment for pardon or conversion of debt
on the part of multilateral creditors, who have “preferential status” – who
guarantee rating, the financial credibility of these institutions of capital
markets
• There could be a study of the Brazilian debt profile together with each
institution and elaboration of proposals for rescheduling that permit
conversion. There should be examination, at the moment of debt
renegotiation, of the possibility on the part of the posterior expenditures
(interest) to be made in the form of educational investments
6
MOYE, Melissa. Overview of Debt Conversion. Washington, Debt Relief International, 2001.
6
•
With regards to the argument that part of Brazilian foreign debt with
multilateral organizations is already related to educational programs, it is
important to remember that the discussion does not involve the debt
principle, which is already applied to education, but to the payment of future
interest. These expenditures could be subject to rescheduling, for the
payment period, in a way that they are reapplied to new projects
4. Trilateral operations
• Appropriate for debts of two countries together with the same creditor,
especially government
• The creditor agrees to refinance or cancel parts of debt of one or two
countries by means of educational cooperation from one of them benefiting
the other (for example Brazil and Latin American or African countries)
Strategies for action
1. Initial commentaries
• Avoid at all cost the strategic claim of voluntary confrontational declarations
without any practical repercussion
• In order to have a credible project, before launching, it would be preferable
to prudently work on a conceptual and technical plan and conduct
preliminary soundings with creditors (governmental, organizational,
private), companies, banks and NGOs
• This does not impede initial efforts together with government and civil
society organizations, such as the list of entities suggested in the item
“institutional framework” below
• Avoid bureaucratization of addressing the issue, “à la UN”, with consultants
intergovernmental deliberative boards with multilateral organizations,
statutes with voicing, votes and veto, etc. The best would be, particularly at
the initial stage, to work in small windows of opportunity, consolidating the
idea little by little, with secure steps
2. Federal Government buy-in
• The Treasury Department (Ministério da Fazenda) emphasizes the
importance of investing in education, especially for what it represents in
terms of capacity to “achieve simultaneous advancements in economic
growth and social equality”7
• It is up to the National Treasury Secretary of the Treasury Department to
examine, in a technical plan, the compatibility of linking increase in
education investments with managing public foreign debt. The first STN
[Secretary of the National Treasury – Secretária de Tesouro Nacional]
evaluation pointed out limitations to a conversion proposal8
7
8
STN/COGEP Note no. 939, July 9, 2004.
STN/COGEP Note no. 939, July 9, 2004.
7
•
It proposed creating an inter- ministerial working group (Education, Foreign
Relations and Treasury) to construc t a political framework based in
consistent techniques and elaborate a government action plan
o Designate, in each ministry, administrative unit(s) responsible for addressing the
issue
3. Presentation of projects
• Select productive, environmental impact and social projects that
“irresistibly” attract the interest of public and private creditors as well as
NGOs
• Select projects in the areas of education, environment, indigenous education,
special education (physically disable), industrial schools, professional
schools, CEFETS [Federal Centers of Technology Education -- Centros
Federais de Educação Tecnológica], “S System” [SENAC, SENAI,
SENAR, SENAT—vocational educational institutions]
4. Convince government creditors (Paris and London Clubs) private creditors
(government bond debt) and financial organization
5. Conduct studies
• Demonstrate the productive potential of investments in education at all
levels
• Compare education/GNP and debt service/GNP expenditures
o
•
According to UNDP9 , Brazil’s average expenditure for education/GNP was
4.7% for the period of 1998-2000, less than half in relation to debt
service/GNP (10.8% in 2001)
Compare volume of exports and debt service
6. Launch pilot projects
• Brazil as a creditor – preliminary exercise in exchanging debt with an HIPC
country (from Africa or Latin America) for investments in bilateral
educational cooperation
• Small project involving a government or multinational and a professional,
technical, industrial school; an environmental education or of special
education (disabled)
7. Bovespa Conference
• The conference will advance the theme of debt exchange for education on
various levels:
o
o
o
9
Theoretical and conceptual framework
Bring together off governmental, academic, multilateral, financial and
business spheres
Press exposure
UNDP – Human Development Report (2002)
8
Institutional framework (institutions and partners)
•
Conference Organizers
Ministry of Education (Ministério da Educação), UNESCO, Valor Econômico, Getúlio
Vargas Foundation (Fundação Getúlio Vargas) and Organization of Ibero-American States
(Organização dos Estados Ibero-americanos).
•
National mobilization and buy- in
CNBB [National Committee of Brazilian Bishops – Conferencia Nacional dos Bispos do
Brasil], CNTE [National Confederation of Education Workers – Confederação Nacional
dos Trabalhadores em Educação], CUT [Unique Center of Workers – Central Ùnica dos
Trabalhadores], OAB [Brazilian Order of Lawyers – Ordem dos Advogados do Brasil],
UCLAE, press (specialized or not)
•
World mobilization and buy- in:
“Critical mass” created by World Social Forum in Porto Alegre
Prestigious economists (Jeffrey Sachs, Jeremy Bullow)
Investors (George Soros)
Press from the developed world (specialized or not)
MERCOSUR, European Commission, European Central Bank, OEI, UNESCO, UNPD,
UNICEF, OEA (AICD), CEPAL
NGOs: Debt Relief International, Economists without Borders, Fundación SES (Argentina),
Intermón-Oxfam (Spain), Cáritas (Spain), CETERA (Argentina)
Multinational corporations: Telefónica, Volkswagen, Renault, Peugeot, Volvo
Countries with previous experience – Spain, United Kingdom, Germany, Norway, Italy,
Belgium, Switzerland, Canada
European teachers unions
Comitê da Basiléia (Bank of International Settlements)
•
Elaboration of government proposal:
Ministries of Education, External Relations and Treasury Department
•
Beneficiaries:
CEFETs, Industry Schools, SENAI and the “S System”, companies, Embrapa
•
New institutional necessities:
i)
ii)
iii)
iv)
Bilateral accords with governments and new creditors that formalize
debt conversion contracts
Committees to administer generated resources – credibility,
transparency, operational expenses, providing of bank services
Technical committees for selection and monitoring of projects
composed by representatives from creditors, debtors, beneficiaries,
NGOs, UN organizations and financial organizations
“Trust Funds”: accounts in private or public banks that collect the
resources liberated by the government and apply them to educational
programs. The accounts would be administered by technical groups
composed of creditors, debtors, beneficiaries, NGOs or UN
organizations. The funds could be for grants (non-reimbursable
contributions, seed money) or for credit (loans for productive and
technical assistance activities)
9
Calendar
•
•
•
•
•
May – first meeting of Ibero-American Working Group on Debt Conversion
(Madrid, 10 and 11)
June – Bovespa Conference (São Paulo, 28)
July – International Meeting on Debt Conversion and Ibero-American Education
Conference (Madrid-Toledo, 11-13)
August – Conference promoted by SECAD about experiences with Ecuador and
Bolivia (last two weeks)
October – Ibero-American Summit (Salamanca)
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