Documento FLC CGIL finanziamenti pubblici e rapporti tra scuole

FINANZIAMENTI PUBBLICI E RAPPORTI TRA SCUOLE AUTONOME E
MINISTERI: NECESSARIO UN PROFONDO RIPENSAMENTO (Maggio 2013)
Premessa
L’autonomia scolastica è di fatto diventata un pretesto dei Governi per scaricare sulle
scuole più responsabilità con meno risorse. Questa è anche l’opinione della FLC CGIL
che, in buona compagnia di studiosi di sistemi scolastici, sostiene che con l’autonomia
molti Paesi, compreso il nostro, hanno trovato il modo di allontanare da sé le
responsabilità di una gestione ormai diventata difficile, per “consegnarla” direttamente
agli operatori scolastici.
Anche nel nostro Paese molti atti politici e amministrativi hanno scaricato sulle scuole
tutte le difficoltà, anche quelle sorte fuori dalla scuola (lo smarrimento di fronte alla
globalizzazione, la crisi economica, la perdita dei tradizionali valori). Con una
costante: la sottrazione di risorse al sistema di istruzione italiano, sia in termini di
personale (143.000 unità in meno in tre anni), sia in termini di risorse finanziarie.
La FLC CGIL si è battuta in questi tristi anni di tristi governi della cosa pubblica, talora
da sola, per denunciare questo fatto e per salvaguardare e sviluppare la scuola
pubblica.
La scuola è una istituzione di cultura, non è un’istituzione economica
I poteri forti istituzionali (Stato e Regioni) e i poteri forti della politica (principalmente
i partiti di destra al governo per 11 anni su 13 dal varo dell’autonomia scolastica) non
hanno considerato le scuole autonome come le sedi dove si elabora e si trasmette
cultura, ma come entità, che, in quanto autonome, dovevano concepirsi come
autoreggentisi soprattutto in campo economico. Ma la scuola è un’istituzione che ha
autonomia didattica, organizzativa, di ricerca sperimentazione e sviluppo (art 21
Legge 59/97 e DPR 275/99). Ogni altra autonomia (finanziaria ad esempio, ma anche,
per certi versi, amministrativa) è pura invenzione, escogitata per deprivare le scuole
di risorse economiche.
La scuola non deve autonomamente reperire risorse per assolvere alla sua missione
culturale. Essa deve vivere di trasferimenti certi e stabili, programmabili, da parte del
potere pubblico. Altre risorse possono ben venire, ma devono essere aggiuntive e
volte unicamente ad ampliare le prestazioni di base che devono essere garantite dallo
Stato su tutto il territorio nazionale.
I tempi della scuola, i tempi dei Ministeri: si impone una cronoarmonizzazione da sempre mancante
Non si va lontano dalla verità se si tiene in debito conto che l’autonomia di per sé sia
stata pensata come risolutrice anche di quel particolare problema che è peculiare del
nostro sistema scolastico: la disarmonia fra le scadenze delle amministrazioni (che
rispondono a logiche interne e talora distanti da quelle scolastiche) e i tempi della
didattica e i ritmi della vita scolastica.
Già a partire dalla sfasatura fra anno scolastico e anno finanziario per finire ai normali
ritmi di trasferimento delle risorse, si è registrata e tuttora si registra una indicibile
“sofferenza” di funzionalità che le scuole sono costrette a subire ad ogni processo o
innovazione che esse debbono seguire o portare avanti.
Emblematico è l’ultimo fatto relativo alla gestione delle economie delle scuole in
regime di cedolino unico, in forza del quale esse subiscono un “sequestro” immediato
e un “dissequestro” differito delle stesse seminando incertezza e occlusione dei
processi operativi nella decisionalità e libertà delle istituzioni.
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Le funzioni improprie
In ossequio ad una falsa concezione dell’autonomia, alle scuole sono stati trasferiti
negli anni gravami finanziari che nulla hanno a che vedere con le funzioni di istituto:
costi per la sicurezza, pagamento dei pasti del personale impegnato nelle mense, delle
visite fiscali, della tassa sui rifiuti, degli stipendi ai supplenti, delle ore eccedenti in
sostituzione dei docenti assenti, degli esami di stato. Ultimamente si sono aggiunti i
costi per le reti intranet e per l’accesso al web, in molti casi per le mense autogestite
e, addirittura in molti comuni in dissesto finanziario, per l’acqua, la luce e il
riscaldamento.
Ciò è avvenuto sempre in presenza di scarsi corrispondenti trasferimenti. Alcune di
queste funzioni improprie sono state poi eliminate grazie alle nostre lotte.
Sul piano amministrativo sono state scaricate incombenze in precedenza assolte da
altri uffici, quali le ricostruzioni di carriera, il trattamento pensionistico, la
compilazione delle graduatorie, l’incessante compilazione di monitoraggi sui più
svariati argomenti (finanziamenti, edilizia, voti quadrimestrali e finali, voti di esame,
iscrizioni ecc).
Supplenze, sostituzione colleghi assenti, indennità di funzioni superiori,
esami di maturità. Le scuole sono in credito
Nel corso di un decennio il Governo, una volta assegnato il budget alle scuole, ha poi
omesso di trasferire le risorse aggiuntive per pagare i supplenti, i rimborsi degli esami
di maturità e le indennità di funzioni superiori. Questo ha inciso in maniera assai
negativa sulla qualità dell’offerta formativa. Le scuole, infatti spesso non hanno potuto
conferire incarichi di supplenza o hanno pagato i precari e le altre prestazioni con
risorse della cassa scolastica (talora utilizzando il fondo d’istituto, talora utilizzando il
contributo volontario delle famiglie). Ne è risultata una deprivazione didattica che una
generazione di studenti sta ancora pagando. Lo stesso fenomeno si è verificato (e
tuttora si verifica) con il pagamento delle ore prestate per sostituire i colleghi assenti:
esaurito il budget assegnato, occorrerebbe chiamare il supplente (operazione
pressoché impossibile per pochi giorni), per cui le classi si dividono fra le altre classi
con conseguenze nefaste sulla qualità della didattica.
Al danno economico-didattico che ne è derivato si è aggiunto un disordine
amministrativo che perdura tuttora.
Rimane a carico del MIUR e a danno delle scuole un’ingente somma (di circa “1
miliardo” di euro di residui attivi) che le scuole hanno anticipato. Saranno mai
restituite? Per due anni Miur e Mef hanno “ricordato” alle scuole di collocare tali crediti
in una voce di bilancio sterilizzata denominata “Z01”. Tale suggerimento, corretto sul
piano contabile, ma inaccettabile sul piano politico e fattuale, anche a seguito di una
ferma posizione assunta dal nostro Sindacato, non è stato seguito dalle scuole per il
timore che ciò aprisse la strada alla cancellazione del credito vantato.
Il contributo delle famiglie
Le scuole, pressate da esigenze di sopravvivenza, hanno chiesto ausilio alle famiglie
che con grande generosità hanno contribuito a sopperire ai tagli finanziari per
l’ordinario funzionamento amministrativo e didattico. Questa situazione non è più
sostenibile e deve finire. Il contributo delle famiglie deve essere esclusivamente
volontario (tranne la compartecipazione alle gite scolastiche e alla copertura
assicurativa), rendicontato e di modesta entità, e non deve essere sostitutivo.
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Il finanziamento alle istituzioni scolastiche statali. Capitolone e fondo
ordinario
In questi tredici anni di autonomia scolastica i finanziamenti per il funzionamento alla
scuola statale si sono drasticamente ridotti: nel 2001 erano circa 331 milioni di euro,
mentre nel 2012 sono diventati circa 110 milioni di euro.
Stessa sorte è toccata ai fondi per l’autonomia scolastica (L.440/97): in 12 anni sono
passati da 259 milioni di euro a 87 milioni di euro.
La quadratura del cerchio arriva con il taglio del 25% dei fondi per il miglioramento
dell’offerta formativa operato con “l’operazione scatti di anzianità”.
Alle scuole private, invece, nonostante la crisi e il divieto costituzionale, sono stati
elargiti generosi rifinanziamenti di circa 258 milioni di euro. Siamo al paradosso che
viene omesso un obbligo per lo Stato (finanziamento delle scuole pubbliche) e si eroga
il finanziamento alla scuola privata, finanziamento che – secondo una larga
interpretazione – potrebbe essere, tutt’al più, una facoltà da esercitare semmai solo
dopo aver adempiuto integralmente all’obbligo nei confronti della scuola pubblica
statale.
Negli anni 2010 e 2011 alle scuole statali sono stati negati i finanziamenti per il
normale funzionamento amministrativo e didattico (fondi finalizzati alle più elementari
necessità, dalla carta per fotocopie ai materiali per le pulizie). In questo caso la FLC
CGIL non ha mancato di avanzare un ricorso al TAR per denunciare l’inquietante
comportamento del Governo che privava le scuole pubbliche di quanto necessario,
peraltro previsto dalla legge, per il funzionamento amministrativo e didattico di
sussistenza.
Dal 2007 con l’introduzione del “capitolone” è stato reso trasparente il finanziamento
delle scuole, eliminando l’inutile passaggio di molte risorse dai centri di costo (Uffici
regionali).
Anche se va detto che ciò è avvenuto non senza disfunzioni, quale ad esempio il
trasferimento della dotazione finanziaria in maniera indistinta, tale da creare
confusione e difficoltà di individuazione tra somme per spese obbligatorie (supplenze
esami ecc) e somme senza vincolo di destinazione. Anche in questo caso il nostro
intervento è stato decisivo nella risoluzione di tali disfunzioni che sono state causa di
seri imbarazzi amministrativi e contabili alle scuole. Rimangono tuttavia alcuni ostacoli
che potrebbero essere rimossi, prima di tutto, fissando per legge, una volta per tutte,
la dotazione ordinaria alle scuole, sottraendola così ai capricci finanziario/clientelari
dei governi, e poi riconducendo a un unico canale di finanziamento i fondi diretti alla
scuola dell’autonomia.
Le nostre battaglie, i nostri risultati
Scioperi, sit in, manifestazioni, simbolici incatenamenti di Dirigenti scolastici e DSGA,
lettere, petizioni, mobilitazioni, raccolte di firme di tutte le componenti scolastiche
(RSU, docenti, Ata, genitori, studenti) e molto altro organizzati dalla FLC CGIL hanno
punteggiato questi dieci anni per protestare contro questo vero e proprio attacco alla
scuola pubblica; scuola pubblica che rimane lo strumento fondativo del diritto sociale
dell’istruzione previsto in molti articoli della nostra Costituzione.
E i risultati, tutti nella direzione di restituire alle scuole il loro compito primario e
fondamentale di assicurare l’istruzione e la formazione delle nuove generazioni, sono
stati importanti e significativi. Ne facciamo un rapido riassunto.
• Supplenze: con il programma annuale 2011 è stato stabilito che i supplenti
vanno chiamati quando ne ricorrono le condizioni di legge; le retribuzioni
(programma annuale 2013) saranno erogate direttamente dal Ministero
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dell’Economia (nostra storica rivendicazione finalmente accolta dopo una
decennale battaglia).
Finanziamento ordinario: è stato ripristinato integralmente.
Tassa sui rifiuti: non più a carico delle scuole.
Visite fiscali: non più a carico delle scuole.
Indennità di funzioni superiori: onere non a carico delle casse scolastiche.
Restituzione residui attivi: sono stati restituiti negli ultimi tre anni circa 160
milioni di euro alle scuole con maggiore sofferenza finanziaria.
Pagamento buoni pasto a docenti e Ata impegnati durante il servizio mensa:
dal 1° settembre 2012 non è più un’incombenza delle scuole.
Fondi per l’autonomia scolastica (Legge 440/97): direttamente accreditate
alle scuole senza passare attraverso le verifiche delle Commissioni
parlamentari che ne ritardavano l’invio di oltre due anni.
Fondi piano programmatico del Ministro Moratti: direttamente accreditati alle
scuole senza passare attraverso le verifiche delle Commissioni parlamentari
che ne ritardavano l’invio di oltre due anni.
Economie fondi contrattuali: dal 2008 tutti i fondi contrattali non distribuiti
alle scuole per il tagli degli organici e la variazione dei punti di erogazione
del servizio ritornano, sulla base di un accordo nazionale, alle scuole.
Le nostre proposte
Ma molto rimane ancora da fare.
Per riorganizzare il finanziamento della scuola pubblica bisogna invertire questa triste
tendenza che rischia di portare al collasso il sistema di istruzione in Italia e, con esso,
vista la sua crucialità, l’intero sistema economico e civile del Paese. Queste in breve le
nostre proposte.
• Investimenti per l’istruzione 17 miliardi in cinque anni. È quanto abbiamo
chiesto alle forze politiche con le seguenti destinazioni: generalizzazione della
scuola dell’infanzia; stabilizzazione del personale precario e continuità didattica
(indice primo di qualità del servizio); scuole belle e sicure; laboratori
all’avanguardia; garanzia del tempo pieno e prolungato; istruzione obbligatoria
per almeno 13 anni; scuole dimensionate secondo un modello europeo con DS e
DSGA stabili; formazione permanente; valutazione di sistema finalizzato al
superamento delle aree di inefficienza. 17 miliardi corrispondono esattamente a
un punto di PIL che è precisamente il differenziale che ci separa
dall’investimento in istruzione dei Paesi OCSE.
• Dotazione ordinaria e dotazione perequativa. Occorre rivedere gli attuali
parametri di calcolo per l’attribuzione delle somme del cosiddetto capitolone
(DM 21/2007). Occorrono criteri più adeguati e trasparenti anche in
considerazione dei continui processi di dimensionamento delle scuole e dei
radicali cambiamenti che si stanno verificando nel sociale e nella didattica. In
questo quadro occorre applicare quanto stabilito dalla legge sull’autonomia,
peraltro ripreso dal disegno originario del “capitolone”, che prevede una
dotazione ordinaria e una dotazione perequativa. La dotazione perequativa,
infatti, non ha trovato attuazione. Infine tutti i fondi statali destinati alle scuole
debbono avere un unico canale di finanziamento.
• Adeguamento dei tempi dei Ministeri ai tempi della didattica
E’ ora di risolvere in via definitiva il problema della sfasatura dei tempi della
contabilità generale dello Stato con quella delle istituzioni scolastiche. Va
superata la cultura di stampo amministrativista, dura a morire, che incrosta le
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vene concettuali del pensiero ministeriale, prendendo atto che la scuola ha
tempi diversi – i tempi della didattica e del loro connesso calendario – che non
devono seguire ma semmai essere seguiti dai tempi dell’amministrazione. Ogni
misura amministrativa e contabile che venga presa dagli organi governativi
centrali debbono passare attraverso un commutatore dei tempi normali ai tempi
scolastici.
Ore eccedenti per la sostituzione dei docenti assenti a carico del Mef. Come per
le supplenze va assicurato a piè di lista quanto è necessario per sostituire i
docenti assenti. Anche le ore eccedenti e gli esami di stato devono essere
calcolati dal MEF.
Tavolo di confronto sui residui attivi tra Miur, sindacati e associazioni genitoriali
e studentesche.. Il miliardo di euro di crediti vantati dalle scuole sul sistema
centrale deve essere restituito. Quel miliardo può essere investito, ad esempio,
in laboratori e dotazioni tecnologiche di cui c’è grande il bisogno nelle nostre
scuole.
Contributi delle famiglie e loro detraibilità fiscale (Legge 40/2007 art 13 comma
3). Al di là delle emergenze tamponate con l’ausilio delle famiglie, la questione
del contributo dei genitori va regolata. Sono da escludere in ogni caso
“imposizioni”. I contributi hanno carattere volontario e non devono superare
una certa soglia. Le famiglie devono conoscere l’allocazione dei contributi che
vanno poi rendicontati. Sarebbe opportuno che tali contributi fossero
fiscalmente detraibili e, pertanto, che la causale del corrispondente versamento
(tramite bollettino postale o bonifico bancario) fosse in linea con il dettato della
norma che già ora ne consente la detraibilità (innovazione tecnologica,
ampliamento dell’offerta formativa, edilizia scolastica).
Trasparenza, semplicità e risorse nei processi di dematerializzazione. Non vi è
dubbio che l’efficienza di una pubblica amministrazione si realizza, oggi, nella
velocizzazione e nella dematerializzazione dei procedimenti. Ma l’uso delle
tecnologie per il trattamento informatico dei provvedimenti amministrativi si è
finora tradotto in un doppio lavoro per le segreterie e gli utenti interni ed
esterni della scuola (docenti, ata, genitori) dal momento che l’inserimento dei
dati ha comportato la duplicazione (on line e cartacea) delle pratiche
amministrative. L’introduzione affrettata e a costo zero dei procedimenti on line
ne è stata la causa che va rimossa con investimenti e formazione mirati.
Revisione del regolamento di contabilità.Anche la revisione del regolamento di
contabilità (tempistica da adeguare ai ritmi della scuola, riqualificazione dei
revisori, semplificazione del piano dei conti, inserimento controllo interno di
gestione sociale), ormai vecchio di 12 anni, è da fare quanto prima.
Linee guida nazionali e non minuziose circolari. Evitare di produrre ogni anno la
consueta mole di Note e Circolari alle scuole su tutti gli aspetti amministrativi e
contabili. Ciò si può realizzare ricorrendo alla elaborazione di Linee guida o
vademecum riguardanti ogni materia sensibile con il concorso dei referenti
regionali dei servizi amministrativi del MIUR e di qualificati Dirigenti Scolastici e
Direttori dei servizi chiamati dai territori, ad esempio in ordine a: supplenze,
ipagamento delle indennità di funzioni superiori, quinquennale ricognizione dei
beni e decennale rinnovo degli inventari e rivalutazione dei beni, rapporto con
le banche, programma annuale e conto consuntivo, attività negoziale,
contributi delle famiglie, aziende agrarie, gestione per conto terzi (mense e altri
servizi scolastici). Le novità che dovessero riproporsi per le materie sopra
elencate diventerebbero semplici integrazioni o aggiornamenti alle suddette
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Linee guida/Vademecum evitando così la periodica ripetizione delle Note o
Circolari che costituiscono un aggravio di lavoro per chi le confeziona e per chi
le riceve.
• Rilevamento solo per i nuovi dati . Alle Istituzioni Scolastiche Autonome (ISA)
vengono continuamente richiesti dati e rilevamenti ai fini del controllo
dell’obbligo, della rilevazione degli esiti degli scrutini e degli esami, della
sicurezza, del pensionamento, dei trasferimenti ecc. Per alleggerire il carico di
lavoro che si riversa sulle segreterie, occorre predisporre una modalità di
rilevazione delle informazioni che riguardano esclusivamente “i nuovi
rilevamenti”,
nel
senso
che
ogni
informazione
già
in
possesso
dell’Amministrazione non deve essere richiesta dalla stessa amministrazione o
da altri Enti perché trasferibili attraverso il dialogo di interattività fra le
amministrazioni centrali (MIUR, Inps, Mef ecc.)
• Sede regionale di esame delle problematiche finanziarie. È oggi del tutto
evidente che un’interazione diretta MIUR-ISA spesso non è in grado di
rispondere alle richieste di circa 9.000 scuole. Senza ripristinare i centri di
costo, una semplice misura di coordinamento territoriale può risolvere tanti
problemi di fluidità e funzionalità che oggi assillano la macchina scolastica
(informazione, consulenza, coordinamento di esigenze e problemi).
• Rappresentanza istituzionale delle Scuole Autonome. Pur salvaguardando le
libere associazioni delle scuole in Reti di scopo, che (come previsto dal DPR
275/1999) hanno finalità ben definite dallo stesso Regolamento, occorre
costruire Associazioni di scuole autonome a livello zonale, regionale, nazionale.
Esse, rappresentative delle varie componenti scolastiche (Docenti Ata Dirigenti
Studenti, Genitori) con rappresentanza di secondo livello, avranno lo scopo di
esprimersi su ogni questione riguardante la vita delle Istituzioni scolastiche:
finanziamenti, dimensionamento, edilizia, servizi, ecc.
• Formazione. Prevedere un piano di formazione, che finora è mancato, serve a
dare gambe alle innovazioni e a favorire la partecipazione e la collaborazione
degli operatori.
Mettere a punto misure per una buona amministrazione, favorire la partecipazione
del personale, rendere gli organici stabili e funzionali ai POF di istituto (misura
prevista dal decreto semplificazione (DL 5/2012) e mai attuata) è un modo
concreto di far camminare l’autonomia scolastica - oggi in grave sofferenza per
mancanza di sostegno - e di dare prospettiva alla realizzazione di una scuola
migliore.
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