XXVIII CONFERENZA ITALIANA DI SCIENZE REGIONALI IL

XXVIII CONFERENZA ITALIANA DI SCIENZE REGIONALI
IL RUOLO DELLE AGENZIE DI SVILUPPO LOCALE NELLA COMPETITIVITA’
DEL TERRITORIO: UN CONFRONTO TRA REALTA’ EUROPEE
Rosaria CASSATA
Dipartimento di Scienze Economiche Aziendali e Finanziarie (S.E.A.F.) - Facoltà di Economia, Università
degli Studi di Palermo, Viale delle Scienze Edificio 13, 90128 Palermo
SOMMARIO
Il lavoro propone un’indagine sul ruolo attivo delle Agenzie di sviluppo locale nella
promozione, valorizzazione e pianificazione del territorio, in termini di descrizione sia
delle iniziative che del loro impatto economico, mettendone in luce
anche limiti e
potenzialità.
Tale indagine è condotta considerando alcuni aspetti caratteristici delle Agenzie che ne
determinano una molteplicità di configurazioni in cui possono strutturarsi e, al tempo
stesso, interpretandole come nuove forme di governance a sostegno di processi di sviluppo
territoriale di tipo bottom-up.
In questa prospettiva, il lavoro presenta l’esperienza delle principali Agenzie europee che
rappresentano dei casi di eccellenza e, in particolare, si sofferma sul caso della più
importante Agenzia italiana di sviluppo locale, Sviluppo Italia, allo scopo di focalizzare i
problemi che tali soggetti devono oggi affrontare, nonché le soluzioni che sono state
adottate a sostegno della competitività territoriale.
1 PREMESSA
L’accelerazione dei processi di integrazione economica degli ultimi anni ha prodotto
profondi cambiamenti nelle relazioni produttive fra i territori: i Paesi ad industrializzazione
matura hanno perso i vantaggi di costo nei settori tradizionali a causa della concorrenza dei
Paesi emergenti. Inoltre, la possibilità di delocalizzare parti di produzione e funzioni
aziendali in Paesi diversi ha determinato una redistribuzione su scala mondiale dei sistemi
produttivi e, di conseguenza, è notevolmente cresciuta la competizione tra singoli sistemi
territoriali per l’attrazione di capitali produttivi ed imprese.
Consapevoli di questa nuova “dimensione territoriale” assunta dalla competizione globale,
gli strumenti di Programmazione negoziata hanno consentito l’emergere di nuove forme di
governance del territorio, promosse da soggetti socio-economico-istituzionali ed orientate a
sostenere processi di sviluppo endogeno. Contemporaneamente alla diffusione di tali
esperienze, si è assistito alla nascita di strutture di supporto e di assistenza tecnica che
hanno assunto la configurazione di Agenzie di sviluppo locale, con l’incarico di
promuovere lo sviluppo e l’internazionalizzazione dei territori e di declinare su base locale
le strategie d’intervento, al fine di favorire la competitività dei propri sistemi produttivi.
Tali strategie si basano su tre principali linee di azione: l’acquisizione di nuovi vantaggi
competitivi (con interventi mirati non solo alla mera riduzione dei costi, ma anche allo
sviluppo dell’economia della conoscenza), lo sviluppo e l’adeguamento delle reti logistiche
(infrastrutture materiali ed immateriali), la riqualificazione e il riposizionamento dei settori
con produzioni tradizionali.
2 INTRODUZIONE
Questo lavoro vuole essere l’occasione per riflettere sul ruolo, le competenze e le
caratteristiche organizzative che rendono un’Agenzia di sviluppo locale uno strumento
specifico di governance del sistema territoriale a sostegno di progetti di crescita e
competitività.
L’Agenzia, che si fonda sull’eterogeneità e la condivisione dei partecipanti, promuove
azioni per la valorizzazione delle risorse dell’area di riferimento al fine di costruire,
nell’ambito territoriale, un sistema produttivo integrato e una rete fra le diverse imprese
operanti, con l’obiettivo di migliorare la qualità della vita del territorio nei suoi aspetti
economici, ambientali, sociali e culturali. Per raggiungere tali obiettivi l'Agenzia fornisce
consulenze specifiche in materia di: agevolazioni e finanziamenti alle imprese, servizi reali
quali analisi di mercato, studi di settore e di fattibilità economico-finanziaria, consulenze
commerciali e di marketing, promozione delle produzioni locali tipiche e tradizionali,
tutela e valorizzazione della cultura e dell'ambiente, informatizzazione e meccanizzazione
dei processi produttivi aziendali. Tali servizi vengono erogati a sportello e tramite
interventi sul territorio mirati al coinvolgimento e all’animazione delle iniziative
imprenditoriali.
In questo lavoro il fenomeno delle Agenzie è presentato a partire dall’illustrazione del loro
profilo (l’identikit dell’Agenzia “tipo”), mediante l’analisi di alcuni elementi caratteristici,
quali le attività svolte, la configurazione giuridica, l’evoluzione temporale, i soggetti
partecipanti, i principali modelli organizzativi. Alla luce di tali evidenze viene avanzata
una proposta di tassonomia costruita tenendo conto di alcune variabili fondamentali per
l’esistenza delle Agenzie: l’ambito operativo territoriale, la dimensione funzionale,
l’autonomia decisionale. Inoltre, si procederà con una rassegna delle principali Agenzie
europee mettendone in luce le opportune diversità.
La rilevanza della presente proposta di relazione risiede nel mostrare l’esistenza e il ruolo
dell’Agenzia nell’organizzazione e nell’attuazione di politiche di sostegno ai processi di
sviluppo endogeno.
3 DEFINIZIONE
Il modello di Agenzia di sviluppo locale è stato costruito pensando a strutture formalizzate,
nate nell’ambito delle nuove politiche regionali, della Programmazione negoziata e del
partenariato sociale, con la missione esclusiva e/o prevalente di sostenere lo sviluppo
socio-economico locale, contribuendo ad abbassarne permanentemente le barriere sotto
forma di potenziamento del capitale sociale territoriale, di riduzione dei costi di
transazione per le imprese, di miglioramento della qualità sociale ovvero aumentando lo
stock locale di beni pubblici. Le Agenzie sono divenute, in ambito nazionale ed
internazionale, figure essenziali nelle dinamiche di pianificazione e promozione del
territorio per la loro funzione strategica che comprende sia aspetti strettamente economicoimprenditoriali e occupazionali, quanto quelli più immateriali, come la qualità ambientale
(conservazione del patrimonio ambientale, riqualificazione urbana), la diffusione di reti
della conoscenza, la valorizzazione del patrimonio culturale (Arnone M., 1999).
4 L’EVOLUZIONE TEMPORALE
In Italia, le Agenzie di sviluppo locale nascono intorno ai primi anni sessanta, ma è nel
periodo compreso tra il 1994 e il 1999 che il fenomeno fa registrare una forte crescita.
Intorno agli anni settanta nasceva in media meno di un’Agenzia ogni anno e nei decenni
successivi la natalità si è contratta ulteriormente. La situazione cambia decisamente nel
periodo che va dal 1990 al 1995, in cui nascevano circa 8 Agenzie all’anno, per
raggiungere il valore in assoluto più alto nell’ultimo quinquennio, quando il numero medio
per anno oltrepassa le 20 unità. Infatti, secondo un’indagine condotta dal Formez tra il
1995 e il 2002 in Italia il numero delle Agenzie è passato da 39 a 185 ed il dato è
probabilmente sottostimato. Tuttavia, dal 2001 tale valore sembra essersi ridimensionato:
nel 2000 sono nate 13 Agenzie, nel 2001 ne sono nate 10 e appena una nei primi anni del
2002. (D. Cersosimo, 2002).
Le Agenzie cronologicamente meno giovani, cioè quelle sorte prima degli anni novanta, si
connotano per il loro carattere mono-settoriale: venivano create soprattutto per conseguire
finalità circoscritte e per soddisfare i fabbisogni di determinati soggetti. Il fenomeno della
nascita di Agenzie pluri-settoriali e aperte alla partecipazione di diversi soggetti
istituzionali locali si concentra maggiormente nel triennio 1997-1999, in corrispondenza
alla diffusione della Programmazione negoziata nazionale e comunitaria. Come è noto,
infatti, il nuovo modello di programmazione assegna un peso di rilievo alle istituzioni
locali, che sono chiamate a giocare un ruolo attivo nei processi di valorizzazione delle
risorse e dei potenziali di sviluppo endogeno.
5 I PRINCIPALI ATTORI
I soggetti maggiormente coinvolti nella compagine sociale delle Agenzie sono gli Enti
locali, in primo luogo i Comuni che rappresentano la tipologia di socio più frequente a
livello complessivo. Tuttavia, raramente si tratta della presenza di una sola
Amministrazione comunale: spesso le Agenzie incidono su ambiti territoriali a carattere
intercomunale o interprovinciale e, pertanto, tra i loro soci figurano tutte le
Amministrazioni interessate sia in forma associata che singolarmente. Un ruolo prioritario
è svolto anche dalle Province e in alcuni casi dalle aziende speciali delle Camere di
Commercio, molto attive sul versante dello sviluppo locale.
Associazioni e Consorzi occupano il secondo posto e si configurano come una tipologia
varia in quanto comprende una fascia di soggetti molto ampia, che va dalle associazioni
imprenditoriali e di categoria, compresi i sindacati dei lavoratori che però rivestono un
ruolo estremamente minoritario, alle associazioni culturali, turistiche, religiose, e
ambientaliste, fino a consorzi di produzione e di servizi. Anche la tipologia degli istituti di
credito è abbastanza articolata: si registra il coinvolgimento di banche S.p.A., banche
popolari, banche di credito cooperativo. Si evidenzia, altresì, l’assenza vistosa delle
Università, ancora lontane dall’essere soggetti attivi nella formazione di Agenzie, che in
alcuni casi partecipano in qualità di socio a strutture analoghe impegnate in settori diversi.
L’elevato numero di soggetti che interviene nella creazione delle Agenzie e la loro diversa
connotazione pubblico-privata dimostrano come, a livello locale, si vadano affermando
sempre più forme di governance del territorio di tipo bottom-up.
A seconda dei soci promotori, è possibile individuare tre gruppi di Agenzie:
•
Agenzie territoriali, nate come esternalizzazioni della Pubblica Amministrazione
locale (Comuni, Comunità Montane, Province);
•
Agenzie formali, scaturite direttamente dall’applicazione della normativa nazionale e
•
comunitaria come le società di gestione di Patti territoriali, Contratti d’area e GAL;
Agenzie informali, nate dall’azione “dal basso” di soggetti istituzionali, economici e
sociali, prevalentemente finalizzate a svolgere funzioni di supporto allo sviluppo
locale, come banche ed Enti locali, associazioni culturali e ambientali, consorzi di
imprese (Gastaldi F., Germiniani D., Mariotti I).
6 LE FORME GIURIDICHE
Sotto il profilo giuridico, le Agenzie presentano diverse modalità organizzative che vanno
dal Consorzio alla Società di capitale, dall’Associazione all’Agenzia speciale, dalla Società
cooperativa all’Ente pubblico. Tra le forme giuridiche adottate le più diffuse sono le
Società consortili a responsabilità limitata, seguono le Società per azioni, i Consorzi, le
Società a responsabilità limitata, le Associazioni e le Società cooperative per azioni e a
responsabilità limitata.
Considerando le forme giuridiche più diffuse, nel caso delle Associazioni, dei Consorzi,
delle S.p.A e delle S.r.l si nota una maggiore attenzione per l’ambito provinciale, invece, le
Società cooperative si rivolgono più frequentemente a clienti locali. Una lieve preferenza a
favore del mercato pubblico, rispetto a quello privato, esprimono le S.p.A, le S.r.l e le
Aziende speciali delle Camere di Commercio; viceversa, il settore privato mostra un
interesse maggiore per i Consorzi e le società cooperative.
7 LE CONFIGURAZIONI
Le Agenzie, pur essendo collocabili all’interno di una comune strategia avente per
obiettivo la crescita economica o il superamento delle condizioni di crisi e/o di svantaggio
strutturale, presentano nelle varie fattispecie in cui si articolano dei connotati
inequivocabilmente propri e diversi da paese a paese o da regione a regione, in virtù della
differente posizione in cui si collocano nel quadro istituzionale e della fonte governativa da
cui traggono origine. Infatti, al di là del generico obiettivo di promozione dello sviluppo
del territorio, è possibile configurare una molteplicità di Agenzie diversificate per modelli
organizzativi, modalità di gestione e funzioni (Arnone M., Bellavite Pellegrini C., Timpano
F., 2000).
In particolare, in questo lavoro si considerano i seguenti criteri di classificazione:
1. l’ampiezza dell’area geografica dell’Agenzia;
2. il grado di autonomia decisionale e operativa che la stessa può esercitare nello
svolgimento delle attività finalizzate all’attrazione degli investimenti esteri;
3. la dimensione funzionale.
Riguardo all’ampiezza dell’area geografica, all’interno del sistema competitivo europeo, è
possibile distinguere essenzialmente due tipi di Agenzia:
• Agenzia nazionale, che ha competenza e raggio d’azione estesi sul territorio di un
intero paese;
•
Agenzia regionale, che assume come ambito geografico di riferimento un’area
territoriale più circoscritta, generalmente una regione o un contesto territoriale ancora
più limitato come la provincia o il comune. Esempi di Agenzie regionali sono: WDA
(Galles), SPRI (Paesi Baschi), ADA (Alsazia) presenti in aree caratterizzate da una
forte cultura regionalista.
Entrambe queste forme di Agenzia presentano dei vantaggi: le prime favoriscono il
formarsi di economie di scala nella promozione di aree nazionali, sia per la capacità di
contrattazione con le autorità amministrative che per la possibilità di offrire ventagli di
alternative selezionate sulle specifiche richieste/esigenze di potenziali clienti; le seconde,
avendo una connotazione più focalizzata su un’area regionale specifica, assecondano la
necessità di una conoscenza dettagliata della realtà locale.
Con riferimento al grado di autonomia operativa detenuto dall’Agenzia nello svolgimento
delle attività di attrazione, si distinguono essenzialmente due realtà opposte:
• l’Agenzia in forte autonomia che cura in prima persona le molteplici attività connesse
alla funzione di attrazione degli investimenti ed evita di coinvolgere altri soggetti o di
collaborare con essi, piuttosto ponendosi in atteggiamento competitivo. Infatti, è
dotata internamente di tutte le risorse necessarie alla promozione di investimenti che
favoriscono agilità nelle decisioni;
• l’Agenzia con limitata autonomia che lavora a stretto contatto con altri attori
territoriali i quali, ai vari livelli, svolgono la medesima mansione in un rapporto
vincolato da accordi di collaborazione formali o informali.
Considerando congiuntamente le due variabili, grado di autonomia ed ampiezza
geografica, è possibile delineare quattro tipologie di modelli in cui un’Agenzia può
configurarsi: Agenzia integrata, Agenzia ombrello, Agenzia in rete, Agenzia autonoma
(Fig. 1). Nel mercato possono coesistere tutti e quattro questi modelli di Agenzia ma, in
termini evolutivi, possono anche transitare da una tipologia/posizione ad un’altra
(Consiglio S., 1999).
Infine, la dimensione funzionale distingue le Agenzie in base alle principali funzioni che
svolge su delega delle Amministrazioni nazionali o locali: da un lato, una funzione di
marketing del territorio e cioè un insieme di attività relative alla selezione del target di
clientela, alla pubblicità del territorio, al supporto consulenziale di carattere informativo e
di interfaccia con le amministrazioni pubbliche; dall’altro lato una funzione di supporto
finanziario alla localizzazione come strategica arma competitiva da gestire nei modi e nei
limiti dettati dalle norme locali, nazionali ed europee. Se l’Agenzia svolge entrambe le
suddette funzioni, il potenziale investitore instaura un rapporto diretto sia per quel che
riguarda gli assetti informativi relativi al territorio che per quelli riguardanti i dati
finanziari, eliminando il rapporto diretto fra investitore e Pubblica Amministrazione che
spesso si rivela negativo. Esempi di Agenzie con funzione esclusiva di supporto
consulenziale sono ADA, SPRI, WDA, mentre DIACT, IDA e SHANNON svolgono
anche la funzione di marketing territoriale.
8 I PRINCIPALI MODELLI
8.1 L’Agenzia integrata
E’ l’Agenzia nazionale dotata di un ampio grado di autonomia e di indipendenza,
scarsamente propensa ad istaurare rapporti collaborativi con altre eventuali Agenzie.
Un primo fattore che spinge verso la costituzione di tale modello è rappresentato dalla
limitata estensione geografica del Paese cui l’ente di sviluppo fa riferimento. A rafforzare
questa tendenza è l’accentramento del sistema amministrativo in virtù del quale viene
privilegiata la presenza di un unico organismo di promozione. Oltre a ciò, occorre tener
presente che anche la limitata e scarsa disponibilità sia di risorse immateriali che di
professionalità
della
manodopera
costituiscono
un
ulteriore
fattore
motivante
l’accentramento anziché la dispersione in tante piccole agenzie regionali. E’ il caso di
Paesi come il Portogallo, l’Irlanda e la Slovenia o di territori dell’Europa orientale, come
Ungheria e Polonia, ove la presenza di agenzie nazionali integrate è dettata più da
condizioni oggettive che da motivazioni derivanti da una libera scelta.
Le Agenzie integrate cercano di costruire un’immagine-paese facendo forza su alcuni
elementi percepiti come fortemente positivi dai potenziali investitori e sulla capacità di
dialogo con le autorità centrali, nonostante sia sempre più netta la consapevolezza dei
limiti informativi di un approccio lontano dalla realtà locale. Questa tipologia di Agenzia
sembrerebbe adatta quindi per Paesi con forti omogeneità economiche e culturali o di
dimensioni territorialmente limitate.
8.2 L’Agenzia ombrello
E’ una tipologia di Agenzia che opera su sede nazionale seppur con un limitato grado di
autonomia. Svolge una funzione di supporto focalizzandosi prevalentemente sul processo
di attrazione di nuovi investitori mediante operazioni promozionali. L’Agenzia ombrello,
considerata la sua operatività a livello nazionale, svolge anche una funzione di
coordinamento delle attività di tutte le altre agenzie locali, con le quali istaura rapporti di
collaborazione. Queste ultime, infatti, si trovano spesso ad operare in un clima fortemente
competitivo, ma grazie all’intervento dell’Agenzia ombrello, la quale garantisce che la
competizione si svolga nell’interesse del Paese, riescono a dialogare a livello di sistema
nella definizione ed attuazione delle proprie strategie.
Nell’ambito del contesto europeo possiamo considerare come esempi di Agenzie ombrello
la francese DIACT, di emanazione governativa, la cui attività è strettamente legata a quella
di numerose agenzie regionali, e la IBB che collabora prevalentemente con le cinque
Regional Development Organisation inglesi e sporadicamente con la gallese WDA e con la
scozzese LIS, con cui i rapporti sono più limitati ed occasionali.
8.3 L’Agenzia in rete
Questo modello viene adottato da tutte le Agenzie regionali che, disponendo di un limitato
grado di autonomia, operano in collaborazione tra di loro e con l’Agenzia nazionale ed
occupano, all’interno del paradigma reticolare, una determinata posizione strettamente
connessa alla natura specialistica della loro attività. Questa terza tipologia rappresenta la
parte complementare dell’Agenzia “ombrello”: l’una regionale e con un limitato livello di
autonomia, che tende a delegare una serie di attività al fine di curare meglio quelle di più
stretto interesse locale; l’altra, nazionale avente un ruolo di collaborazione e di supporto
nei progetti che richiedono una visione globale, come quelli di promozione. L’Agenzia in
rete svolge tutte le operazioni connesse alle attività di proposta, supporto ed informazione,
mentre per l’adempimento delle altre attività si avvale delle risorse e delle competenze
detenute a livello centrale.
Questa tipologia è facilmente riscontrabile nelle regioni francesi dell’Alsazia dove è stato
attivato un circuito di collaborazione tra le Agenzie locali, ADIRA, ADA, CAHR, che
operano di concerto delegando l’attività di promozione alla nazionale DIACT, per mezzo
della quale viene divulgato un unico marchio e promossa l’intera regione alsaziana,
evitando così possibili sovrapposizioni o carenze di presenza attraverso l’attività di
coordinamento e programmazione congiunta.
8.4 L’Agenzia autonoma
E’ l’organismo responsabile di una sola regione che agisce però con ampio spazio di
autonomia e che, al contrario dell’Agenzia in rete, svolge direttamente ed interamente le
attività connesse all’attrazione degli investimenti, potendo disporre di tutti gli strumenti
politici ed economici necessari per attuare una tale strategia. I rapporti che instaurano con
le altre Agenzie, nazionali e locali, sono di tipo competitivo ed innescano, quindi, una sorta
di sfida concorrenziale in cui i vari soggetti operano alla ricerca del massimo profitto in
termini di insediamento nel territorio di nuovi investitori.
In ambito europeo le Agenzie autonome, presenti generalmente in quelle aree dove la
cultura regionalista prevale su quella nazionale, sono numerose: tra le tante, compaiono la
scozzese LIS, la gallese WDA, le Agenzie che controllano le varie regioni della Spagna,
come SPRI avente a riferimento il territorio basco o CIDEM che cura, invece, l’area della
Catalogna, e le Agenzie che operano in Belgio nelle regioni della Vallonia, delle Fiandre e
della zona attigua a Bruxelles.
Nazionale
AGENZIA
AGENZIA
OMBRELLO
INTEGRATA
AGENZIA IN
AGENZIA
RETE
AUTONOMA
Elevata
Area geografica
Limitata
Regionale
Grado di autonomia
Figura 3
Fonte:
I principali modelli
Consiglio S.,1999
9 GLI ASSETTI ORGANIZZATIVI
Un’ulteriore classificazione delle Agenzie può essere condotta considerando altri criteri di
lettura, che ne definiscono differenti assetti organizzativi: il grado di diversificazione, il
grado di integrazione e il grado di strutturazione dell’Agenzia nel territorio.
Il grado di diversificazione, strettamente connesso alla dimensione funzionale, influenza
fortemente l’ampiezza della missione dell’Agenzia, originandone differenti tipologie:
quelle che limitano il proprio raggio d’azione in via del tutto esclusiva all’attrazione di
nuovi investimenti e quelle che ampliano la propria attività dedicando risorse e competenze
anche ad altri interventi di sviluppo. Nel contesto europeo, la maggior parte delle Agenzie
presenta un assetto organizzativo diversificato in ragione delle molteplici attività di cui si
occupano: dalla promozione dell’imprenditorialità locale alla funzione di trasferimento
della tecnologia, dal processo di attrazione di nuovi capitali per l’internazionalizzazione
delle imprese locali, fino alla promozione turistica. Tuttavia, sono riconoscibili due modelli
di organizzazione in base alla loro attività caratteristica: le Agenzie per cui l’attrazione di
nuovi investimenti esteri è la principale attività (come la scozzese LIS, l’irlandese IDA,
l’olandese NFIA, la francese DIACT e, in Polonia, PAIZ) e quelle per cui rappresenta
solamente un obiettivo marginale (come quelle che operano nella regione basca).
Il grado di integrazione influisce sulla tendenza ad accorpare le varie funzioni in un unico
organismo, soprattutto in virtù delle forti interdipendenze con le politiche strategiche di
sviluppo e la dimensione geografica dell’area di riferimento. In realtà, in aree territoriali di
notevoli dimensioni
non avrebbe alcun senso accorpare tutte le attività in un unico
soggetto, in quanto una soluzione di questo tipo contribuirebbe a far emergere problemi di
carattere organizzativo legati all’ampiezza della struttura.
Un’altra dimensione che ci permette di classificare le Agenzie in due contrapposte
fattispecie è il loro grado di strutturazione, secondo cui si distinguono le Agenzie “pesanti”
da quelle “leggere”.
Le Agenzie “pesanti” sono quelle che, godendo di un elevato grado di autonomia,
svolgono in proprio un ampio ventaglio di attività e si caratterizzano per i seguenti motivi:
vantano il diritto di proprietà sulle area industriali e commerciali che propongono agli
investitori internazionali; possono gestire ed erogare direttamente le risorse finanziarie;
dispongono di sedi all’estero con personale proprio; realizzano in prima persona i servizi
ausiliari per gli investitori.
Le Agenzie “leggere” presentano, invece, dei connotati opposti dettati da una limitata
autonomia operativa. In realtà, il loro compito si esaurisce semplicemente nel ruolo di
intermediazione tra coloro che detengono la proprietà delle aree e gli investitori
internazionali, ragione per cui non dispongono di un proprio patrimonio immobiliare da
gestire.
10 AGENZIE LEGGERE O PESANTI? GENERALISTE O SPECIALIZZATE?
La classificazione delle Agenzie secondo il grado di strutturazione ripropone il classico
dilemma del ricorso a strutture organizzative che favoriscono il mercato (“leggere”),
piuttosto che ad Agenzie che prediligono sviluppare interamente, mediante una struttura di
tipo gerarchico, tutti i servizi e le componenti di cui fanno uso (“pesanti”).
Il primo modello garantisce la flessibilità dal momento che la limitata strutturazione
consente all’Agenzia di modificare di continuo le relazioni con le strutture esterne e,
inoltre, di specializzarsi potendo focalizzare le proprie risorse su una determinata attività,
acquistando sul mercato le altre competenze di cui necessita. In questo caso, l’eventuale
insufficiente coordinamento tra le funzioni può essere risolto attraverso meccanismi di
natura inter-organizzativa.
Il secondo modello, invece, prevede che l’Agenzia svolga al proprio interno tutte le attività
che richiede il processo di attrazione di nuovi investimenti sul territorio, superando i limiti
dell’Agenzia “leggera” in quanto l’intera struttura gerarchica è sottoposta al controllo di
un’unica entità. Tuttavia, possono presentarsi rischi legati alla mancanza di focalizzazione
e alla crescita dimensionale, che potrebbero dar luogo a criticità di tipo burocratico.
Le due opzioni rappresentano, in realtà, gli estremi opposti di un eterogeneo insieme di
Agenzie che costituisce un continuum: ad esempio, WDA non è classificabile come
Agenzia “pesante” poiché non gestisce direttamente i fondi di finanziamento delle aree
industriali che promuove, né al tempo stesso può definirsi leggera dato che controlla in
prima persona la quasi totalità dei servizi di supporto agli investitori.
Questo scenario così diversificato impone una ridefinizione della missione delle Agenzie:
quelle più “generaliste” saranno spinte ad assumere profili di maggior specializzazione
competitiva, ricercando mercati più estesi dell’ambito locale. Le strutture sorte con
missioni specifiche, per contro, dovranno conquistarsi spazi di operatività e di
legittimazione più ampi, generalizzando le proprie competenze.
Si tratta di una sfida difficile per affrontare la quale i promotori dell’Associazione Italiana
delle Agenzie di Sviluppo Locale e Marketing Territoriale (A.I.D.A.) propongono di
adottare una strategia di cooperazione in rete, che consenta ai singoli operatori sia di
conservare e potenziare il patrimonio di esperienze sia di riposizionarsi su più alti livelli di
efficienza e competitività. Infatti, per promuovere ed accompagnare lo sviluppo locale è
necessario creare sinergie su diversi fronti: dalla dotazione infrastrutturale agli aiuti alle
PMI, dalla creazione di aree di insediamento industriale alla promozione internazionale e
all’attrazione di investimenti esteri.
In realtà, sarebbe diseconomico e irrealistico ipotizzare che un’Agenzia locale possa o
debba qualificarsi come specialista in tutte queste attività. Occorre, piuttosto, pensarla
come un agente di connessione e di integrazione tra saperi, pratiche e servizi che non potrà
produrre in proprio ma che, almeno in parte, dovrà intercettare all’interno del mercato
locale o di più estese reti di cooperazione.
In altri termini, come ha scritto Rullani: “ciascuna agenzia può (…) fornire al suo territorio
un servizio allo sviluppo, di alta qualità e a basso costo, solo se si mette in condizione di
accedere al sapere diffuso nell’intera rete delle Agenzie, utilizzando in questo modo un
retroterra di esperienze, di competenze, di servizi che è molto più esteso di quello che ha
potuto esplorare direttamente, nel corso della propria storia”. (E. Rullani, 2002.)
11 LE AGENZIE IN EUROPA
Il lavoro propone una sintetica rassegna delle più importanti Agenzie di alcuni Paesi
europei, con particolare attenzione al caso di Sviluppo Italia (Consiglio S., 1999).
11.1 Francia
DIACT (Dèlègation interministèrielle à l’amènagement et à la compètitivitè des
territoires) è la principale Agenzia di sviluppo locale della Francia, nata nel 2005 quando il
governo francese decise di ampliare la missione di DATAR (Dèlègation à l’amènagement
du territoire et à l’action règionale) mirando ad un approccio più ambizioso nel recepire e
gestire le mutazioni economiche territoriali.
DATAR è stata la prima Agenzia governativa francese di consulenza alla pianificazione
territoriale creata nel 1963 alle dirette dipendenze del Primo Ministro e incaricata di
assistere la localizzazione di attività industriali e terziarie. A partire dal 1969, DATAR ha
esteso la propria attività anche all’estero al fine di attivare gli investimenti in Francia,
prestando assistenza e consulenza alle imprese straniere attraverso gli organi decentrati.
La nuova delegazione, DIACT, ha ripreso la missione di DATAR e cioè lo sviluppo
equilibrato e duraturo del territorio nazionale, la coesione territoriale, la gestione
equilibrata degli spazi rurali e urbani, l’attuazione di politiche europee, assicurando,
inoltre, il coordinamento generale della realizzazione di programmi regionali finalizzati a
rilanciare le attività economiche di queste zone.
Con l’appoggio metodologico e strategico di un’equipe interministeriale specializzata, che
garantisce i servizi decentrati dello Stato adattando gli interventi alle circostanze e alla
natura della crisi, DIACT assiste gratuitamente le aziende estere in tutti gli aspetti
riguardanti l’insediamento di attività in Francia o lo sviluppo di attività già esistenti e/o in
ristrutturazione. Fornisce all’impresa investitrice le migliori condizioni di investimento,
dall’offerta del territorio (localizzazione) all’offerta economica (incentivi e finanziamenti)
e mette a disposizione la propria esperienza, agendo come “Sportello unico”, per chi è
interessato a pianificare e realizzare progetti di investimento.
11.2 Irlanda
In Irlanda, negli ultimi anni, il tasso di crescita economica è aumentato vertiginosamente,
rientrando tra i più elevati dei Paesi OCSE. Tra il 1987 e il 1996, infatti, il PIL è cresciuto
in media del 5,4% annuo, la disoccupazione, uno dei problemi strutturali dell’Irlanda
insieme all’emigrazione sin dalla fondazione del paese nel 1922, è scesa dal 19,1% nel
1987 al 10,3% nel 1987 (Sweeney, 1998).
Il fattore chiave di quello che viene definito da molti studiosi il “miracolo irlandese” è
attribuibile alla capacità del Paese di attrarre ingenti investimenti esteri (IDE) mediante il
ricorso a concessioni, sovvenzioni e sgravi fiscali nei confronti degli investitori stranieri,
che trovano in Irlanda un’elevata competitività localizzativa.
Allo scopo di sostenere la politica di sviluppo industriale e di attrazione degli IDE nel 1949
è stata fondata la Industrial Development Agency (IDA) che, attraverso l’attività di
marketing territoriale ed operando in sintonia con gli obiettivi nazionali per lo sviluppo
industriale regionale, ha contribuito ad una forte promozione del territorio irlandese
avvalendosi, peraltro, di manodopera qualificata, bassa imposizione fiscale, generosi
incentivi e bassi costi del lavoro.
L’obiettivo principale di IDA è attrarre investimenti nel territorio nazionale, assicurando
supporto ed assistenza alle società straniere che costituiscono o espandono le loro attività
in Irlanda, facendone conoscere la stabilità dell’economia, nonché il favorevole regime
fiscale e gli incentivi finanziari, e collaborando alla preparazione di progetti di
investimento (dall’inizio degli anni ’90 sono stati finanziati annualmente più di 200
progetti).
A partire dagli anni settanta, IDA ha focalizzato l’attenzione su alcuni settori industriali
quali l’elettronica, la chimica, la farmaceutica e i servizi finanziari allo scopo di creare dei
cluster industriali per attivare un network tra le multinazionali estere e le imprese locali.
Negli anni IDA, supportata da otto uffici regionali (Forbairt) cui compete l’assistenza alle
piccole e medie imprese, si è rivelata la vera forza dello sviluppo irlandese ed è considerata
tra le migliori Agenzie di sviluppo territoriale al mondo per la capacità di attrazione di
investimenti esteri. (‘OConnor, 2001).
Un’altra Agenzia irlandese è la Shannon Development, creata nel 1959 allo scopo di
promuovere la Regione di Shannon e di massimizzare lo sviluppo potenziale delle industrie
ivi localizzate con azioni di supporto finalizzate a costruire abilità, competenze e capacità
per conseguire aumenti di vendita e di occupazione, fornendo, al tempo stesso, agli
investitori pacchetti integrati di prodotti e servizi per incontrare i loro bisogni.
11.3 Gran Bretagna e Scozia
Anche le regioni britanniche Galles e Scozia, negli ultimi vent’anni, hanno attraversato una
profonda trasformazione della struttura industriale con un passaggio da un’economia
dominata da settori in rapido declino, quali l’acciaio e il carbone, a comparti high-tech e
dei servizi a maggiore valore aggiunto. Lo sviluppo di questi territori può essere associato
a quello dell’Irlanda per il ruolo dominante che hanno avuto gli investimenti dall’estero nel
processo di rinnovamento industriale. Infatti, analizzando la distribuzione degli IDE in
entrata, tra le diversi regioni della Gran Bretagna, è evidente come Galles e Scozia siano
risultate le più competitive sia per entità di investimenti in nuovi progetti che per creazione
di nuovi posti di lavoro (Biondi G., 2003). Il recente sviluppo della Scozia e del Galles
dipende in misura rilevante dal ruolo attivo delle due Agenzie di sviluppo regionale,
rispettivamente Scottish Entreprise (SE) e Welsh Development Agency (WDA),
nell’attrarre, incentivare e sostenere investimenti dall’estero al fine di accrescere lo
sviluppo economico e la competitività della regione.
Negli anni ottanta, fase iniziale del loro operare, tali Agenzie si occupavano
essenzialmente di garantire le condizioni di base per l’insediamento in Galles e Scozia
delle multinazionali straniere, quali ad esempio l’assistenza nella ricerca dei terreni, dei siti
industriali e la consulenza finanziaria e amministrativa. In seguito, il loro ruolo si è
ampliato allo scopo di soddisfare crescenti esigenze degli investitori, ad esempio sotto il
profilo della disponibilità di forza lavoro qualificata e di collegamento con le altre imprese
del territorio. I nuovi servizi di SE e WDA hanno mirato proprio al comparto
dell’istruzione e allo sviluppo di un network tra le aziende locali. Le Agenzie hanno così
iniziato a partecipare attivamente alla definizione delle strategie di sviluppo territoriale
insieme agli altri attori chiave del sistema locale - le autorità di governo, le altre istituzioni
locali, l’università e la business community - contribuendo al processo di “institutional
thickness” (Amin e Thrift, 1995) di Scozia e Galles.
Il ruolo chiave di queste istituzioni nell’innescare il progresso del territorio è stato ben
presto riconosciuto dal Governo centrale che a partire dal 1999 ha istituito nuove Agenzie
di sviluppo anche nelle altre regioni della Gran Bretagna. Oltre a Scottish Entreprise, in
Scozia operano altre due importanti Agenzie: Highlands and Island Enterprise e Locate in
Scotland.
Welsh Development Agency è stata creata nel 1976 per rilanciare la crescita del Galles
dopo la fase di grave declino industriale, che si è registrata tra la fine degli anni settanta e i
primi anni ottanta. WDA fornisce assistenza e consulenza per garantire un’efficace e
rapida implementazione dei piani di investimento di un’azienda estera, risolvendo le
questioni burocratiche per il loro insediamento. A tale scopo, WDA tiene i contatti con gli
uffici periferici distribuiti nei vari Paesi, collaborando alla ricerca di potenziali partner
commerciali e all’individuazione di nuove tecnologie e incentivi finanziari. Il tal senso, il
caso di WDA è rilevante per il suo ruolo di interfaccia tra economia, società locale e
imprese straniere che sono interessate a localizzazioni produttive in Galles. Dal 1983,
quando l’Agenzia ha assunto la responsabilità diretta agli investimenti, sono stati attratti in
Galles circa 1.680 nuovi progetti di espansione procurando un totale di investimenti pari a
11 miliardi di sterline (17 miliardi di dollari) e creato 160.000 nuovi posti di lavoro diretto.
Il Galles ha attratto più di 180 società europee, 143 società nord americane, oltre 60 società
dell’Asia e dell’Estremo Oriente (Borrelli N., 2004).
11.4 Italia
In Italia, le prime iniziative in tema di Agenzie territoriali sono state avviate con
l’introduzione dei corsi di formazione per operatori di sviluppo locale a seguito di
un’iniziativa comunitaria che, rivelandosi un’esperienza non brillante, ha frenato la nascita
di istituzioni che svolgessero attività di agenzia. Ciò nonostante, intorno alla metà degli
anni ottanta anche nel nostro Paese, si è assistito ad una consistente creazione di Agenzie
attraverso le esperienze attuative di LEADER II e Patti territoriali. Tra esse alcune
(Agenzia Sud Simeto, AIS-Agenzia di Innovazione e Sviluppo) hanno già prodotto risultati
rilevanti e rappresentano esperienze di riferimento per altre iniziative simili in fase di
avvio.
In passato in Italia, sono state adottate politiche di sviluppo economico e sociale
caratterizzate da generici sostegni a determinati settori in difficoltà e/o da promuovere. In
particolare, due fenomeni economici hanno interessato gli anni cinquanta: gli incentivi per
promuovere e sostenere la crescita industriale del Paese e lo sviluppo delle partecipazioni
statali (IRI, ENI, EFIM) resosi necessario per arginare situazioni di crisi.
L’area depressa più preoccupante era, come oggi, quella del Sud Italia e per far fronte al
problema venne istituita nel 1950 la Cassa per il Mezzogiorno con finalità di intervento
straordinario, che però ben presto si rivelò una soluzione inadeguata a causa
dell’inefficacia delle azioni intraprese.
In seguito a queste considerazioni, con legge n. 64/86 venne istituita l’Agenzia per la
promozione e lo sviluppo del Mezzogiorno, che avrebbe dovuto provvedere a tutte le
attività di coordinamento e di programmazione, ma anche di esercizio diretto
dell’intervento pubblico nel Mezzogiorno, servendosi di una complessa rete di enti
strumentali.
Tuttavia nel 1993, l’Agenzia fu soppressa e la dispersione dell’attività, il dispendio di
risorse, umane e finanziarie, alcune sovrapposizioni maturate col tempo, la necessità di
rafforzare il focus strategico hanno suggerito di avviare un necessario riordino.
Dopo anni di lavori parlamentari, con decreto legislativo è stata istituita l’Agenzia
Sviluppo Italia nella quale confluiscono tutti gli enti che fino ad allora avevano svolto
attività di promozione d’impresa.
12 SVILUPPO ITALIA
12.1 La missione e le linee di intervento
Sviluppo Italia (SI) è l’Agenzia Nazionale per lo sviluppo economico e imprenditoriale del
Mezzogiorno e delle altre aree svantaggiate dell’Italia, costituita nel 1999 come holding
dell’ex-Ministero del Tesoro nell’ambito del più complesso riordino degli enti e delle
società di promozione, mediante la fusione per incorporazione ai sensi del D.Lgs 1/99 di
sei diverse società pubbliche (IG, Insud, Finagra, Italinvest, RIBS, SPI) che si occupavano
della gestione di strumenti agevolati e di attività finalizzate allo sviluppo imprenditoriale
locale.
La missione di SI è promuovere, accelerare e diffondere lo sviluppo produttivo e
imprenditoriale del Paese per contribuire a sostenerne e migliorarne la competitività,
attraverso tre aree di intervento: creazione e sviluppo d’impresa, attrazione di investimenti
e supporto alla Pubblica Amministrazione.
Relativamente alla creazione e allo sviluppo d’impresa, SI gestisce una serie di strumenti
normativi che prevedono agevolazioni per imprese giovani e per il rilancio di imprese
industriali sottoutilizzate. Inoltre, realizza interventi di partecipazione al capitale a
condizioni di mercato, attraverso specifici fondi e/o accordi di co-investimento con le
Regioni e le Finanziarie regionali, e gestisce una vasta rete di Incubatori d’impresa
destinati al sostegno di iniziative imprenditoriali di piccole e medie dimensioni in fase di
start-up.
Per quanto riguarda l’attrazione di investimenti attivata a partire dal 2003, SI fornisce
all’azienda attività di supporto al fine di promuovere e accompagnare la localizzazione
degli investimenti in tutte le fasi del processo di insediamento: dal primo contatto
informativo alla ricerca delle migliori opportunità localizzative, dall’analisi di fattibilità
all’accompagnamento sul territorio. A tal proposito, in collaborazione con l’Istituto
Nazionale per il Commercio Estero (ICE) SI ha creato la società InvestInItaly per
promuovere più efficacemente all’estero le opportunità d’investimento nel nostro Paese.
Inoltre, la società partecipa attivamente, in partnership con il Ministero dell’Economia, al
processo di definizione e stipula dei Contratti di Localizzazione ovvero all’attuazione dello
strumento finanziario specificatamente dedicato all’attrazione di nuovi investimenti
produttivi e allo sviluppo delle imprese estere già presenti nel Paese.
Nel corso del 2005, in attuazione di quanto previsto dal Patto per l’Italia e dal DPEF 20032006, SI ha visto riconfermare e potenziare il proprio ruolo di soggetto pubblico deputato
all’attività di attrazione degli investimenti, acquisendo la qualifica formale di Agenzia
Nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa (art. 6, co.13, D.L.
35/05 e art. 1, co.3, L. 56/05), nonché l’inserimento negli Sportelli Unici all’estero.
Infine, con riferimento all’attività di supporto alla Pubblica Amministrazione, SI fornisce
assistenza per la definizione, gestione ed implementazione di programmi e progetti
complessi necessari ad elevare il livello di competitività del sistema produttivo locale,
garantendo in tal modo la gestione integrata, unitaria e coordinata di tutte le fasi del
processo. Rientrano in questo ambito le attività svolte di concerto col Ministero per lo
Sviluppo Economico al fine di migliorare l’attrattività dei sistemi territoriali, l’attività di
supporto tecnico-progettuale per la realizzazione di investimenti pubblici, l’Accordo
Quadro col Ministero dell’Università e della Ricerca finalizzato alla promozione e allo
sviluppo di distretti tecnologici.
Alle tre principali linee di intervento si affianca l’impegno di SI su specifici progetti per la
realizzazione di reti infrastrutturali materiali e immateriali: sviluppo della rete e dei servizi
avanzati in Banda Larga; Poli Turistici Integrati; Rete Porti Turistici per la creazione di
una portualità turistica allineata agli standard internazionali; riqualificazione di aree
industriali dismesse attraverso interventi di bonifica.
Nel perseguimento degli scopi istituzionali, SI svolge anche attività di intermediazione
finanziaria e a tal fine è iscritta al relativo Albo istituito presso la Banca d’Italia (art. 107
TULB), potendo acquistare partecipazioni, di norma di minoranza, nel capitale delle
imprese. In particolare, la partecipazione di SI, che deve essere transitoria (3-5 anni), non
deve superare il 30% del capitale sociale e non deve comportare alcuna responsabilità di
gestione né rilascio di garanzie e viene di regola effettuata mediante sottoscrizione di
capitale.
Inoltre, attraverso l’erogazione di servizi allo sviluppo, ha per oggetto anche la promozione
di iniziative occupazionali e di nuova imprenditorialità, nonché lo sviluppo di sistemi
locali d’impresa anche nei settori agricolo, turistico e dell’innovazione.
12.2 Gli organi di supporto
SI dispone di un network di 17 Società Regionali Operative, il più articolato in Europa,
attivato a partire dal 2002 allo scopo di individuare e gestire risorse necessarie a garantire
l’operatività territoriale delle proprie linee d’azione. Infatti, attraverso una governance
condivisa tra Capogruppo e Società regionali, SI interagisce sia con le Amministrazioni
centrali che con quelle locali al fine di declinare efficacemente le politiche per lo sviluppo
su base territoriale, cogliendo e valorizzando le specifiche vocazioni locali.
Inoltre, si avvale dell’apporto operativo di una rete di società strumentali che operano nei
settori dell’ingegneria e della finanza e di una rete di 7 Società-Progetto focalizzate su
business specifici, con l’obiettivo di contribuire allo sviluppo di settori produttivi strategici
e reti infrastrutturali (materiali ed immateriali) prioritarie per la competitività del Sistema
Paese, come il turismo, la portualità, la logistica, la riqualificazione di aree industriali.
12.3 Sintesi delle performances del 2005
Complessivamente le attività svolte da SI hanno prodotto effetti di esternalità positivi
sull’andamento generale dell’economia del Paese.
In particolare, questo lavoro presenta una sintesi delle performances di SI nel 2005, in cui
ha svolto la propria attività raggiungendo risultati soddisfacenti sintetizzabili come segue:
oltre 700 milioni di euro di investimenti promossi attraverso le misure agevolative gestite
come i Contratti di Localizzazione; oltre 9.300 imprese supportate; oltre 16.700 nuovi posti
di lavoro, di cui 865 nel Mezzogiorno; oltre 400 milioni di euro di erogazioni effettuate.
Inoltre, SI ha promosso investimenti diretti per la creazione e lo sviluppo d’impresa per
626 milioni di euro ed ha proseguito nell’impegno di attuazione del programma di
attrazione di investimenti con la definizione di due Contratti di Localizzazione per 77, 5
milioni di euro di investimenti
A questi risultati si aggiungono quelli relativi ai servizi offerti alla Pubblica
Amministrazione, soprattutto in relazione al Programma Operativo “Advisoring e supporto
tecnico per lo sviluppo progettuale degli studi di fattibilità”, di cui 48 portati a
completamento nel 2005, e al Programma Operativo “Supporto alle Regioni e alle
Province autonome per il miglioramento della capacità e della qualità della committenza
pubblica” (Report Sviluppo Italia 2005).
12.4 Le imprese supportate
L’attività realizzata da SI a supporto dello sviluppo del tessuto produttivo e imprenditoriale
del Paese ha permesso la realizzazione di interventi che hanno interessato nel 2500 oltre
9.300 attività di imprese, avviate quasi interamente attraverso gli strumenti agevolativi
Autoimpiego,
Imprese Giovani e Incubatori che, sommandosi a quelli degli anni
precedenti (2001-2004), raggiungono circa 56.000 unità.
In particolare, va segnalato che nel 2005, rispetto al dato riscontrato nel 2004, le attività di
lavoro autonomo si sono dimezzate, mentre quelle di microimpresa sono sostanzialmente
raddoppiate, giungendo a rappresentare il 31% delle iniziative complessivamente
finanziate nell’anno. Relativamente agli Incubatori nel solo anno 2005 si sono insediate
105 nuove realtà, la cui attività è orientata prevalentemente a supporto di settori innovativi
(ITC, chimica, nanotech).
La maggior parte delle imprese supportate è localizzata nel Mezzogiorno, tuttavia si
osserva che l’attività realizzata da SI nel 2005, rispetto all’esercizio precedente, ha elevato
il rapporto delle società supportate al Centro-Nord dall’8% al 12%, perseguendo l’obiettivo
di rendere la propria azione più efficiente e omogenea anche nelle aree sottoutilizzare del
Centro-Nord. La ripartizione delle imprese supportate riflette il processo di evoluzione del
tessuto produttivo nazionale, oggi sempre più orientato al settore dei servizi: produzione di
beni 20%; commercio 31%; servizi 46%; agricoltura 1%; turismo 2% (Report Sviluppo
Italia 2005).
12.5 Criticità nella gestione
In realtà, questi sono solo alcuni dei risultati che SI avrebbe dovuto realizzare secondo
quanto previsto dagli indirizzi programmatici fissati inizialmente nel Patto per l’Italia, nel
DPEF 2003-2006 e confermati da successivi riconoscimenti normativi, che individuano in
SI il soggetto incaricato di promuovere l’attrazione di nuovi investimenti nel Paese
attraverso l’attuazione del “Programma Operativo per l’Attrazione degli Investimenti”,
quale strumento di promozione del “Sistema Italia”. Tuttavia, a dispetto degli obiettivi
primari assegnati, le attività svolte fino ad oggi da SI si sono concentrate, seppur in parte,
su varie forme di contribuzione e finanziamenti alle imprese nazionali in aree industriali di
crisi, trasformando di fatto il ruolo originariamente attribuito all’Agenzia.
Nell’ambito di tali attività, il Gruppo SI è cresciuto notevolmente: oggi controlla 17 società
regionali, 11 società focalizzate su business specifici, una vasta rete centralizzata di
Incubatori ed è presente nel capitale di 177 società, in 61 delle quali detiene una
partecipazione di controllo. Le sue attività sono diventate, negli anni, particolarmente
variegate: si pensi ad esempio, che le partecipazioni acquisite in una miriade di società, a
fronte di un’ipotesi di intervento meramente finanziario, hanno in molti casi attribuito
all’Agenzia un ruolo di controllo industriale sulle stesse, trasfigurando l’obiettivo iniziale
di partecipazione al capitale, che esula dalla missione sociale attribuitale dalla legge
(esempi sono le vicende di Napoli Sociale S.p.A., Frame S.p.A., Piaggio AeroIndustries
S.p.A., la catena alberghiera Raphael presente in Sicilia, Italia Navigando, Italia Turismo
S.p.A., Rete Autostrada Mediterranee S.p.A., ecc.)
L’Agenzia, peraltro, presenta oggi costi di funzionamento elevati, e per certi aspetti
ingiustificati a partire da quelli sostenuti per il personale ovvero per il funzionamento del
proprio Consiglio di Amministrazione, che negli anni ha visto numerosi ricambi al vertice
con evidenti interessenze politiche. L’Agenzia, inoltre, nomina numerosi suoi
rappresentanti nei Consigli di Amministrazione delle varie società partecipate, con
ulteriore aggravio dei costi sostenuti per pagare i cospicui emolumenti da essi percepiti.
In tale contesto, appare difficile comprendere quale sia la logica programmatica e
strategica degli interventi gestiti da SI e, soprattutto, in che modo essi possano
effettivamente favorire l’attrazione degli investimenti e dei capitali esteri, migliorando la
competitività del Paese.
Sulla base di tali evidenze, appare ragionevole l’ipotesi di riportare SI e le sue funzioni
entro gli originari confini previsti dalla legge nel rispetto di canoni di efficienza ed
efficacia, con l’obiettivo principale di realizzare e attrarre investimenti mirati a valorizzare
e sviluppare soprattutto le aree sottoutilizzate del nostro Paese, tuttavia dotandola di
autonomia gestionale e finanziaria con un certo grado di discrezionalità.
13 IL QUADRO ISTITUZIONALE E LE DIFFICOLTA’ COMPETITIVE
Dopo aver analizzato le configurazioni delle Agenzie, è necessario precisare che le
tipologie descritte corrispondono solo in linea di massima al multiforme universo di
soggetti territoriali responsabili della promozione e dello sviluppo del territorio, in quanto
si tratta di una realtà sicuramente più complessa ed eterogenea. Infatti, su gran parte delle
aree geografiche, oltre alle Agenzie, sono rinvenibili altri attori locali che operano a vari
livelli e in autonomia sulla base delle risorse di cui dispongono: si tratta di associazioni
imprenditoriali, società di consulenza privata, istituti di credito, centri di ricerca privati e
universitari. D’altra parte negli ultimi anni, molti interventi legislativi in materia di
promozione del territorio e di attrazione degli investimenti (es. Programmazione negoziata)
hanno sottoposto il quadro istituzionale delle politiche di sviluppo locale, nonché
il
contesto delle relazioni istituzionali in cui operano le Agenzie ad una continua
trasformazione e si è assistito ad un proliferare scomposto di iniziative promosse da Enti
locali e organismi nazionali.
Questo scenario, caratterizzato dalla presenza di un vasto numero di configurazioni seppur
all’interno di un singolo Paese, ha generato incertezze che hanno ostacolato l’attività
progettuale delle Agenzie, le cui
dinamiche, per contro, necessitano di un assetto
istituzionale stabile ed equilibrato. Le Agenzie, infatti, si trovano spesso ad agire in
situazioni di forte concorrenza, che crea scompensi, tanto a livello territoriale quanto a
livello di potere di attrazione dei clienti esterni, a causa del formarsi di diseconomie per il
mancato sfruttamento di relazioni sinergiche e dello stato di confusione in cui si trova ad
operare l’investitore per l’eccessivo numero di entità promotrici e di offerte territoriali.
Gli svantaggi derivanti dalla presenza di ulteriori tipologie di promotori dello sviluppo del
territorio, rispetto alle Agenzie, possono aggravarsi nel caso in cui manchi coerenza tra le
linee politiche adottate dai vari soggetti, con la conseguenza che tale situazione può
sfociare in una sovrapposizione di ruoli e competenze. Tuttavia, un contesto così
fortemente competitivo può sollecitare una continua spinta al miglioramento.
In questo quadro istituzionale, le Agenzie, nate con modalità differenti e caratterizzate da
assetti societari molto diversificati, richiedono non tanto una norma generale che ne
disciplini il funzionamento, piuttosto reputano indispensabile il riconoscimento del loro
ruolo e soprattutto una particolare attenzione al dialogo ed alla condivisione con le
dimensioni nazionale e regionale sia nella definizione che nell’attuazione di strategie di
supporto allo sviluppo locale.
14 VALUTAZIONI DI SINTESI
Negli ultimi anni, si è formato ampio consenso, sia in campo accademico che fra gli
operatori economici, sul ruolo attivo delle Agenzie di sviluppo locale nella promozione e
valorizzazione del territorio. In realtà, le Agenzie con i loro interventi hanno dimostrato di
contribuire in maniera determinante alla creazione delle condizioni ottimali per lo sviluppo
di imprenditoria privata locale e per la localizzazione di imprese estere.
Le iniziative promosse dalle Agenzie rientrano pienamente nel quadro delle misure tipiche
di uno sviluppo locale bottom-up: infatti, le Agenzie intercettano informazioni sul territorio
fornendo alle imprese un’interfaccia con istituzioni ed organizzazioni locali nell’incontro
tra domanda potenziale e l’offerta di servizi, allo scopo di mettere in rete competenze
complementari attraverso la mobilitazione di risorse e conoscenze. Ne sono un esempio
concreto i casi di eccellenza rappresentati dalle Agenzie di Irlanda, Francia, Galles e
Scozia che sono state capaci di attrarre investimenti dall’estero in settori ad alto contenuto
di conoscenza, formulando politiche di promozione a sostegno della competitività
territoriale (Cersosimo D., Farace G.,Verro A.).
Tuttavia, accanto ad esperienze eccellenti e consolidate ve ne sono altre più fragili le cui
attività dovrebbero essere accompagnate da azioni di supporto nel quadro di una strategia
di sostegno coerente con le condizioni regionali. Infatti, in alcuni casi a fronte di un
ingente uso di risorse i progetti realizzati non sempre si sono rivelati effettivamente
redditizi, piuttosto si è registrata una dispersione eccessiva di risorse finanziarie: basti
pensare che Francia e Gran Bretagna hanno tassi di incentivazione decisamente più bassi
dell’Italia, ma performances economiche ed occupazionali più stabili.
Al fine di assicurare un comportamento dell’Agenzia conforme al perseguimento degli
obiettivi da raggiungere, appare indispensabile un meccanismo di controllo pubblico delle
azioni in tal senso intraprese, definito su orizzonti pluriennali e supportato da pubblicazioni
periodiche dei dati di gestione delle imprese incentivate e da report con confronti su
benchmark esteri comparabili, che i soggetti interessati dovrebbero fornire al Governo
(questo vale in modo particolare per le Agenzie a cui è delegato il ruolo di erogatore di
finanziamenti e di partecipazione diretta a progetti di investimento). Senza quest’ultimo
passaggio si rischia di ripetere l’esperienza fallimentare dell’intervento straordinario nel
Mezzogiorno d’Italia, in cui la gestione delle risorse era ormai indipendente dalla
misurazione dei benefici.
Sulla base di tali considerazioni, laddove si rilevi la presenza ancora inadeguata delle
Agenzie nei contesti territoriali, appare opportuno indagare su quali condizioni esse
debbano rispettare per rafforzare il loro ruolo, riuscendo a trasferire, scambiare e rendere
fruibili le conoscenze e le competenze possedute. A tal fine l’attenzione delle Agenzie
deve rivolgersi verso i processi avviati e gli interventi realizzati altrove da altre Agenzie
per apprendere a risolvere i propri problemi. Ciò non è altro che favorire la cosiddetta
moltiplicazione di best practices, consapevoli che non vi sono esperienze trasferibili e,
quindi, non possono essere individuati veri e propri benchmarking. Non si tratta
sicuramente di una trasposizione meccanica da un’esperienza ad un’altra, né tanto meno di
ritenere che strutture nate con una specifica missione debbano essere riproposte in quanto
tali in contesti diversi. Piuttosto, si tratta di verificare quali insegnamenti si possono
apprendere da esperienze pregresse e come assicurarne una trasmigrazione che attivi nuove
energie, interazioni e capacità collettive.
15 OSSERVAZIONI CONCLUSIVE
Le Agenzie si sono rivelate una modalità di intervento di grande interesse non solo per
l’opportunità che rappresentano in termini di un migliore utilizzo delle risorse comunitarie
a finalità di sviluppo locale, ma soprattutto per il rafforzamento del processo di
“apprendimento istituzionale” ovvero della capacità di ridurre il gap tra politiche progettate
e politiche realizzate, attraverso la modernizzazione nella gestione amministrativa e la
traduzione in pratica delle riforme.
In realtà, la storia dello sviluppo locale, soprattutto nel nostro Paese mostra che solo
laddove si riesce ad accumulare esperienza e competenza si registrano avanzamenti
nell’apprendimento e si perseguono con maggiore successo gli obiettivi delle politiche
pubbliche innovative.
In questo quadro le Agenzie, avviate in attuazione di specifici strumenti o per iniziativa
diretta delle istituzioni locali, costituiscono un patrimonio la cui valorizzazione può
contribuire all’obiettivo strategico di sedimentare, sviluppare e rendere permanente la
capacità di operare a sostegno dei processi di sviluppo locale.
E’ evidente come quello dell’Agenzia sia un ruolo complesso ed articolato che,
muovendosi lungo un continuum, va dalla ricerca, alla formazione, all’accompagnamento
di iniziative imprenditoriali, alla fornitura di servizi con l’obiettivo fondamentale di
percepire i fabbisogni diffusi tra gli operatori economici della comunità locale, assistendoli
nell’individuazione di soluzioni perseguibili. In tal senso, due sono le questioni
metodologiche che un’Agenzia deve affrontare: la prima riguarda la capacità di entrare in
relazione di fiducia con gli operatori locali per favorirne l’esplicitazione dei fabbisogni
impliciti, che il mercato e i meccanismi operativi delle imprese non consentono di
soddisfare; la seconda riguarda l’individuazione delle risorse disponibili a livello locale e
non pienamente utilizzate, necessarie a ridurre le barriere che il setting-up di un nuovo sito
produttivo comporta. In altri termini, l’Agenzia deve essere lungimirante nel recepire i
processi in atto nel sistema economico globale, operando al fine di facilitare il processo di
metabolizzazione delle conoscenze e delle risorse esterne nel contesto locale.
Una volta avviato questo meccanismo di apprendimento, l’Agenzia è nelle condizioni di
aiutare gli operatori locali ad individuare obiettivi strategici per il rafforzamento delle
potenzialità di sviluppo dell’economia locale, sia nel contesto nazionale che in quello
internazionale.
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ABSTRACT
The research aims to propose an analysis of the active role played by Local Development
Agencies in the promotion, enhancement and planning of the territory.
The Agencies are presented as key-actors in the definition and implementation of local
development strategies, which they support through territorial marketing initiatives in
order to trigger evolutive dynamics of growth and competitiveness of the territory.
On the base of the activity carried out by the Agencies in the European context, it is
outlined their capability to create optimal conditions for the development of local private
entrepreneurship and for the localization of foreign firms by connecting complementary
competencies through the mobilization of resources and knowledge.
However, beyond this general role, practice and applied researches allowed defining
nucleuses of primary functions, with heterogeneous missions, which characterize the
Agencies’ activity: the management of advanced financial instruments, consulting activity
to support entrepreneurs’ decision-making process, the role of intermediary with the local
Public Administration.
As a consequence, the Agencies adopted different organisational models according to both
the activity they carry out and some peculiar aspects, such as the wideness of the
geographical area of interest and the level of decisional and operational autonomy. This led
to a plurality of organisational configurations that can be adopted.
In this perspective, the research propose the experience of the main European Local
Development Agencies, some of which represent excellence cases such as those of Ireland,
France, and Wales. In particular, the research focuses on the case of the most important
Italian Local Development Agencies: Sviluppo Italia.
Finally, some conclusive hypotheses on the theme of future opportunities and challenges of
the Local Development Agencies are presented.