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Spett.le Dipartimento del Tesoro
Direzione IV
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Oggetto: osservazioni al documento di consultazione del Ministero dell’economia e
delle finanze, Dipartimento del Tesoro, sulla trasposizione della direttiva
2008/48/CE, relativa ai contratti di credito ai consumatori, nonché sull’attuazione
della delega di cui all’art. 33 della legge n. 88/2009 (comunitaria 2008) in materia
di intermediari finanziari, mediatori creditizi e agenti in attività finanziaria
La legge 7 luglio 2009 n. 88 (legge comunitaria 2008) attribuisce al Governo,
all’articolo 33, la delega per attuare la direttiva 2008/48/CE del 23 aprile 2008 relativa
ai contratti di credito ai consumatori nonché per modificare la disciplina relativa ai
soggetti operanti nel settore finanziario contenuta nel titolo V del Testo unico bancario
(d’ora in poi TUB).
Il Dipartimento del Tesoro ha aperto una consultazione pubblica per raccogliere
osservazioni sugli articolati che attuano i diversi profili della delega e modificano la
disciplina contenuta del TUB.
Si illustrano qui di seguito alcune osservazioni in merito alle integrazioni e
modifiche al TUB, in materia di soggetti operanti nel settore finanziario.
1. La disciplina relativa ai soggetti operanti nel settore finanziario, contenuta nel
Titolo V del TUB (artt. 106 ss.), origina dalle norme in materia di antiriciclaggio
contenute nel decreto legge n. 143/1991 ed è stata oggetto di numerosi interventi
interpretativi e regolamentari.
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E’ da accogliere con estremo favore l’intenzione di procedere a una revisione
organica della materia, che miri a focalizzare con maggior attenzione e coerenza le
attività e i soggetti da sottoporre a vigilanza.
La nuova disciplina proposta si discosta in modo sostanziale dalla precedente.
Essa infatti non prende più in considerazione una pluralità di attività finanziarie ma
prevede la riserva legale per la sola attività di concessione di finanziamenti esercitata
nei confronti del pubblico. Per gli intermediari autorizzati a svolgere questa attività si
definisce un unico statuto normativo estremamente rigoroso che si presenta del tutto
analogo a quello previsto per le banche. La disciplina prevede forme di vigilanza sugli
intermediari in merito all’adeguatezza patrimoniale, al contenimento del rischio, alle
partecipazioni che possono essere detenute, all’organizzazione amministrativa e
contabile nonché ai controlli interni. Si introduce il potere di esercitare la vigilanza a
livello consolidato.
Per questo nuovo assetto normativo che sostanzialmente parifica, sotto un
profilo regolamentare, gli intermediari finanziari alle banche è importante definire
l’ambito di applicazione della disciplina. Sotto questo profilo è auspicabile che le norme
primarie dettino con chiarezza i criteri che le norme secondarie devono seguire e non si
limitino a contenuti generali.
2. Il nuovo articolo 106 proposto dall’articolato prevede che l’esercizio nei
confronti del pubblico dell’attività di concessione di finanziamenti è riservato agli
intermediari finanziari autorizzati e affida al Ministro dell’economia il compito di
specificare il contenuto delle attività nonché in quali circostanze ricorra l’esercizio nei
confronti del pubblico.
La norma non offre alcuna indicazione ulteriore sull’ambito di applicazione.
Questo aspetto della disciplina è molto importante e appare necessario, invece, che il
dettato normativo dia conto delle soluzioni già consolidate nella prassi e nella disciplina
del settore per rispondere ad esigenze di certezza emerse da tempo.
Il primo punto che merita una specificazione è che non può considerarsi attività
esercitata nei confronti del pubblico quella svolta all’interno del gruppo. Il particolare
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legame che sussiste tra i soggetti all’interno del gruppo esclude in radice la necessità di
una disciplina misurata al fine di garantire affidabilità e correttezza degli operatori sul
mercato.
Al riguardo merita sottolineare che per accertare se l’attività di finanziamento è
svolta all’interno del gruppo occorre accertare chi è il beneficiario del finanziamento.
Non è rilevante, infatti, rispetto alle finalità della legge, che il servizio prestato possa
avere carattere trilaterale e comportare effetti anche per un terzo estraneo al gruppo.
Occorre sempre avere riguardo al beneficiario del finanziamento: si pensi ad esempio
all’attività di acquisto di crediti o di rilascio di garanzie.
La disciplina è chiaramente volta a regolamentare lo svolgimento di attività
esercitate in forma continuativa. Si deve quindi escludere nella legge espressamente che
essa riguardi il compimento di atti di natura occasionale.
Un ultimo punto che merita di essere considerato riguarda quelle forme di
finanziamento poste in essere da imprese industriali o di distribuzione commerciale, che
sono meramente strumentali e accessorie a quelle svolte in via principale.
La prassi operativa ha infatti evidenziato molteplici situazioni che possono
essere ricondotte a tale categoria e per le quali un regime limitativo quale quello
proposto potrebbe condurre a pesanti ricadute e restrizioni dell’operatività delle
imprese. Si pensi ad esempio ai finanziamenti concessi ai clienti nella forma della
dilazione di pagamento. Si pensi ancora ai rapporti che si istaurano tra produttori o
commercianti all’ingrosso di beni e dettaglianti al pubblico, in vari settori distributivi (il
problema si è posto concretamente nel settore del commercio della birra e del caffè). È
del tutto usuale che i primi rilascino a favore dei secondi finanziamenti nella forma delle
garanzie volte a facilitare l’accesso al credito degli esercenti. Queste forme di
finanziamento non sono da scoraggiare perché favoriscono importanti attività industriali
e commerciali e sono da sempre presenti nell’operatività delle imprese senza
evidenziare particolari esigenze di tutela. La disciplina in esame, se applicata a questi
ambiti, sarebbe del tutto sproporzionata.
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Proposta di emendamento
In merito a quanto sopra sarebbe preferibile una diversa articolazione della
norma, come di seguito specificato.
All’articolo 106 sono aggiunti i seguenti commi:
“Non configura esercizio nei confronti del pubblico l’attività di concessione di
finanziamento posta in essere tra società del medesimo gruppo. In particolare non
costituiscono attività di finanziamento nei confronti del pubblico: a) l’acquisto di
crediti vantati da terzi nei confronti di società del gruppo; b) l’attività di rilascio di
garanzie quando il garante e l’obbligato garantito facciano parte del medesimo
gruppo.
L’attività di concessione di finanziamenti non comprende l’attività svolta in via
occasionale. Il Ministero dell’economia e delle finanze, sentita la Banca d’Italia,
definisce i parametri in base ai quali l’attività finanziaria può essere considerata svolta
in via occasionale.
Non configura attività di finanziamento rilevante l’attività di finanziamento a
favore di terzi posta in essere da imprese industriali o di distribuzione commerciale che
è meramente strumentale e accessoria a quella svolta in via principale. Il Ministero
dell’economia e delle finanze, sentita la Banca d’Italia, definisce i casi in cui l’attività
di finanziamento a favore di terzi è meramente strumentale e accessoria a quella svolta
in via principale.”
3. La nuova disciplina prevista per gli intermediari finanziari introduce,
all’articolo 109, anche un sistema di vigilanza consolidata, modellato su quello dei
gruppi bancari.
L’articolo 109 proposto sembra ricomprendere, nell’area di vigilanza
consolidata, non solo le imprese finanziarie in senso lato (quali intermediari finanziari,
banche, imprese finanziarie o imprese strumentali), ma anche le altre imprese che
controllano almeno un intermediario finanziario o ne sono controllate.
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Nei gruppi bancari l’attrazione delle imprese non finanziarie nel sistema di
vigilanza consolidata rappresenta una norma di chiusura del sistema rispetto a realtà che
hanno carattere di eccezionalità.
Il sistema degli intermediari finanziari può invece presentare una configurazione
profondamente diversa. Società che esercitano attività di finanziamento a favore del
pubblico, e sono quindi “intermediari finanziari”, costituiscono realtà consolidate
all’interno di gruppi industriali. In tali contesti, l’estensione della vigilanza consolidata
a società non finanziarie non riguarderebbe solo casi eccezionali all’interno di gruppi
“finanziari”, ma determinerebbe l’applicazione di regole di vigilanza consolidata nei
confronti di gruppi industriali. Questi profili devono essere tenuti presenti nel delineare
un sistema di vigilanza consolidata.
Al riguardo l’articolo 109, al comma 3, nel definire il sistema della vigilanza
consolidata, sembra prevedere che: a) la vigilanza regolamentare si applichi solo nei
confronti dei soggetti finanziari; b) la vigilanza informativa riguardi le società non
finanziarie solo limitatamente all’esercizio della vigilanza consolidata; c) la vigilanza
ispettiva è funzionale solo alla verifica dell’esattezza dei dati e delle informazioni
fornite per il consolidamento.
Premesso che tale disciplina può trovare applicazione solo nel caso in cui vi sia
un gruppo finanziario, l’impostazione sopra indicata può essere condivisa, ma merita di
essere esplicitata con maggiore chiarezza. E’ da chiarire che le disposizioni concernenti
il gruppo finanziario di cui all’articolo 109, comma 3, lett. a), non riguardano i soggetti
non finanziari.
Un’ultima questione in ordine alla vigilanza consolidata riguarda il problema del
perimetro delle società interessate e cioè se esso comprenda le sole società italiane, le
società estere disciplinate da ordinamenti dell’Unione Europea, le società estere
disciplinate da ordinamenti non appartenenti all’Unione Europea.
Proposta di emendamento
In merito a quanto sopra sarebbe preferibile una diversa articolazione della
norma, come di seguito specificato.
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All’articolo 109, comma 2, la lettera c) è abrogata.
All’articolo 109, comma 3, la lett. b) è sostituita dalla seguente:
“b) può richiedere, nei termini e con le modalità dalla medesima determinati, al
gruppo finanziario la trasmissione, anche periodica, di situazioni e dati, nonché ogni
altra informazione utile e ai soggetti indicati nel comma 2, lettera d) nonché alle
società che controllano l’intermediario finanziario e non appartengono al gruppo
finanziario le informazioni utili per consentire l’esercizio della vigilanza consolidata;”
Roma, 24 maggio 2010
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