Comunicazione inizio lavori, SCIA, DIA e permesso di costruire

Transcript

Massimo Ghiloni, Rosario Manzo
Comunicazione inizio
lavori, SCIA, DIA
e permesso di costruire
Guida operativa giuridico-tecnica del nuovo sistema
dei titoli abilitativi in edilizia
Aggiornata secondo le disposizioni introdotte
dalla legge 12 luglio 2011, n. 106 di conversione,
con modificazioni del D.L. n. 70/2011,
dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, di conversione
del D.L. n. 138/2011 e dal D.L. n. 5/2012
Nel CD-ROM allegato un ampio repertorio normativo
e documentale per la pratica operativa di tecnici e professionisti
II EDIZIONE
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03/04/2012 9.24.59
INDICE GENERALE
Premessa alla seconda edizione .................................................................9
Premessa.......................................................................................................11
1
2
INTRODUZIONE
13
1.1
Il percorso di ridefinizione del regime dei titoli abilitativi
edilizi .............................................................................................13
1.2
La struttura del Testo Unico in materia edilizia......................17
1.3
Il quadro tecnico-amministrativo generale della nuova
disciplina dei titoli abilitativi edilizi ........................................21
1.4
Le interpretazioni governative,
quelle delle Regioni e degli EE.LL. ..........................................31
1.5
L’ulteriore intervento del legislatore nel 2011
e nel 2012 .......................................................................................38
1.6
I riferimenti legislativi del Testo Unico
in materia edilizia ........................................................................45
L’ATTIVITÀ EDILIZIA LIBERA
49
2.1
L’attività edilizia libera nel Testo Unico ..................................49
2.2
Le integrazioni dell’attività edilizia libera
nel decreto legge n. 40/2010 ......................................................53
2.3
Gli interventi completamente liberalizzati ..............................53
2.3.1
La manutenzione ordinaria ............................................................53
2.3.1.1
Legislazione regionale.....................................................................54
2.3.1.2
Giurisprudenza .............................................................................57
2.3.2
Le barriere architettoniche ..............................................................60
2.3.2.1
Giurisprudenza ..............................................................................61
2.3.3
Le opere temporanee di ricerca nel sottosuolo ................................61
2.3.4
I movimenti terra............................................................................61
2.3.4.1
Giurisprudenza ..............................................................................61
COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI, SCIA, DIA E PERMESSO DI COSTRUIRE 3
Indice generale
3
2.3.5
Le serre stagionali...........................................................................62
2.3.5.1
Giurisprudenza ..............................................................................62
2.4
La procedura ................................................................................63
67
LA COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI
3.1
Gli interventi parzialmente liberalizzati soggetti a
comunicazione inizio lavori (CIL) .............................................67
3.1.1
Le opere precarie ............................................................................68
3.1.1.1
Giurisprudenza .............................................................................68
3.1.2
Le opere di pavimentazione e finitura ............................................70
3.1.3
I pannelli solari...............................................................................71
3.1.4
Le aree ludiche ed elementi arredo ..................................................72
3.1.4.1
Giurisprudenza ..............................................................................72
3.2
La procedura della CIL ..............................................................73
3.3
La comunicazione inizio lavori con relazione .........................74
3.3.1
Legislazione Regionale ...................................................................75
3.3.1.1
Giurisprudenza ..............................................................................79
3.4
La procedura della CIL con relazione .....................................81

Modulistica esemplificativa .......................................................87
MODELLO A ................................................................................88
MODELLO B.................................................................................90
MODELLO C ................................................................................93

4
La Comunicazione Inizio Lavori- Schede riassuntive............95
LA SEGNALAZIONE CERTIFICATA DI INIZIO ATTIVITÀ
101
4.1
Il profilo giuridico-amministrativo e tecnico ........................101
4.2
Le categorie di opere edilizie interessate ..............................108
4.2.1
Giurisprudenza ............................................................................113
4.3
La procedura .............................................................................118
4.3.1
Natura giudirica della SCIA ........................................................122
4.4
I presupposti urbanistici ...........................................................124
4.5
Le sanzioni .................................................................................126
4 COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI, SCIA, DIA E PERMESSO DI COSTRUIRE
Indice generale
4.6
L’azione di vigilanza, sanzione e repressione delle opere
abusive realizzate da privati ...................................................127

Modulistica esemplificativa .....................................................135
Modello Scia.a: Segnalazione certificata di inizio attività ...........136
Modello Scia.b: Asseverazione allegata alla segnalazione
certificata di inizio attività ...........................................................142
Modello Scia.1: Note illustrative per la presentazione
della segnalazione certificata di inizio
attività edilizia .............................................................................148
Allegato AS.2: Prospetto di sintesi degli atti di assenso
in materia di edilizia .....................................................................154

5
6
Segnalazione Certificata di Inizio Attività Schede riassuntive ....................................................................163
LA SUPERDIA
171
5.1
La SuperDIA alternativa al permesso di costruire ...............171
5.2
Le categorie di opere edilizie interessate ...............................172
5.3
La SuperDIA nelle leggi regionali ...........................................176
5.4
La procedura ..............................................................................183
5.5
Scheda sintetica della procedura
della denuncia di inizio attività ..............................................187
IL PERMESSO DI COSTRUIRE
191
6.1
Il profilo giuridico-amministrativo e tecnico .......................191
6.2
Le categorie di opere edilizie interessate ..............................192
6.2.1
Giurisprudenza ...........................................................................197
6.3
Demolizione e ricostruzione con rispetto
della sagoma ...............................................................................198
6.4
Gli elementi caratteristici del permesso
di costruire .................................................................................200
6.5
La procedura .............................................................................211
6.5.1
Silenzio assenso e discipline regionali .........................................216
6.5.2
Il risarcimento del danno da parte della P.A. ..............................220

5
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Indice generale
Allegato PC.a - Istanza di permesso di costruire .........................226
Allegato PC.b - Asseverazione allegata all’istanza
di permesso di costruire ................................................................234
Allegato PC.1 - Note illustrative per la presentazione
dell’istanza di permesso di costruire ............................................240
Allegato AS.2 - Prospetto di sintesi degli atti di assenso
in materia di edilizia .....................................................................246
7
LE INNOVAZIONI DEGLI SPORTELLI UNICI
255
7.1
L’evoluzione del rapporto tra Amministrazione, impresa,
cittadino attraverso gli sportelli unici.....................................255
7.2
La riforma dello sportello unico
per le attività produttive...........................................................260
7.3
Il nuovo regolamento dello sportello unico
per le attività produttive ..........................................................264
7.3.1
L’ambito di applicazione e competenze .........................................265
7.3.2
Le modalità di funzionamento, organizzazione
e responsabile del procedimento....................................................266
7.3.3
I modelli procedimentali ...............................................................269
7.3.3.1
Il procedimento automatizzato .....................................................269
7.3.3.2
Il procedimento ordinario .............................................................269
7.3.4
Il coordinamento con gli strumenti urbanistici ...........................271
7.3.4.1
I chiarimenti tecnici......................................................................272
7.3.5
La chiusura lavori e il collaudo ...................................................272
7.3.6
Il monitoraggio dell’attuazione.....................................................273
7.3.7
Il regime transitorio e l’abrogazione del d.P.R. 447/1998 ...........273
7.3.8
Le specifiche tecniche per il regolamento di cui all’art. 38
del D.L. 112/2008 ........................................................................274
7.3.9
Considerazioni ..............................................................................275
7.4
Il regolamento relativo alle “Agenzie per le imprese” ........278
7.4.1
La natura giuridica e funzioni delle Agenzie delle imprese ........279
7.4.2
I requisiti per l’accreditamento e informativa al SUAP ..............280
7.4.3
La vigilanza, il controllo e l’informativa sulle Agenzie ...............281
7.4.4
Le modalità di presentazione della domanda
di accreditamento .........................................................................282
Indice generale
7.4.5

Lo sportello unico per l’edilizia ....................................................284
Modello - Domanda unica ............................................................290
Modello - Edilizia, denuncia di inizio attività .............................293
Modello - Edilizia, ultimazione dei lavori, certificato
di conformità, eventuale variante in corso d’opera.......................306
Modello - Edilizia, attestazione di abitabilità – agibilità..............309
Modello - Istanza di permesso di costruire...................................314
Allegato - Elaborati da allegare alla istanza per l’avvio del
procedimento mediante autocertificazione
e silenzio-assenso .........................................................................318
Allegato - Documentazione ed elaborati da produrre per l’avvio
del procedimento mediante Conferenza dei servizi ......................320
Modello - Autocertificazione in materia territoriale
ed urbanistico - edilizia ................................................................322
Modello - Rapporto dell’intervento con gli strumenti
di pianificazione territoriale e urbanistica....................................326
8
I REGIMI AUTORIZZATIVI DI SCOPO
329
8.1
I regimi autorizzativi nelle misure attuative dell’accordo
Stato-Regioni per il rilancio dell’attività edilizia del 2009
(Piano Casa 2):
schema comparativo delle leggi regionali .............................329
8.2
I regimi autorizzativi per la realizzazione
di impianti alimentati da fonti rinnovabili ............................334
8.3
L’autorizzazione paesaggistica semplificata..........................341
8.3.1
L’ambito di applicazione ...............................................................341
8.3.2
La procedura .................................................................................345
8.4
Le innovazioni sulla Conferenza di servizi ...........................347

L’autorizzazione paesaggistica semplificata Schede riassuntive .....................................................................351
POSTFAZIONE
7
359
Indice generale
APPENDICE NORMATIVA363

Legge 7 agosto 1990, n. 241
Nuove norme in materia di procedimento amministrativo
e di diritto di accesso ai documenti amministrativi..............................364

D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380
Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari
in materia edilizia. (Testo A) ............................................................400

Decreto Legge 31 maggio 2010, n. 78
Convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1,
L. 30 luglio 2010, n. 122 Misure urgenti in materia
di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica....................497

Decreto Legge 13 maggio 2011, n. 70
Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per l’economia Convertito
con modificazioni in L. dell’art. 1, comma 1. L. 12 luglio 2011, 106.......503
D.P.R. 9 luglio 2010, n. 139
Regolamento recante procedimento semplificato
di autorizzazione paesaggistica per gli interventi di lieve entità, a norma
dell’articolo 146, comma 9, del decreto legislativo
22 gennaio 2004, n. 42, e successive modificazioni...............................514

D.P.R. 7 settembre 2010, n. 160
Regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina
sullo sportello unico per le attività produttive, ai sensi dell’articolo 38,
comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito,
con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.............................523

D.M. 10 novembre 2011
Misure per l’attuazione dello sportello unico per le attività produttive
di cui all’articolo 38, comma 3-bis, del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112, convertito con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.....548

D.M. 10 settembre 2010
Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati
da fonti rinnovabili...........................................................................552

D.Lgs. 3 marzo 2011, n. 28
Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso
dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva
abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE..........................592
L’utilizzo e i contenuti del CD Rom 649
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Premessa
alla seconda edizione
A meno di un anno dalla pubblicazione del volume “Comunicazione inizio lavori, SCIA, DIA e permesso di costruire” è stato necessario redigere
una seconda edizione, per dare conto delle ulteriori modifiche normative
introdotte, in particolare nel mese di luglio del 2011, dal legislatore nazionale e, in parte, da quello regionale.
Restano, quindi, ferme le argomentazioni della premessa e della postfazione contenute nella prima edizione del libro; invero, sembra accentuarsi
la scarsa considerazione, da parte del legislatore, in un momento di crisi
economico-finanziaria europea e nazionale, della rilevanza di costruire sistemi normativi strutturali, completi, semplici e certi.
Dobbiamo registrate ancora, quindi, il mancato riconoscimento da parte
del decisore nazionale del settore immobiliare e costruttivo come una “filiera” importante dell’economia nazionale, sulla quale intervenire in modo
sistematico e organico sui temi della fiscalità, delle regole sul diritto di
proprietà, della certezza del tempi e delle responsabilità dei procedimenti
urbanistici, edilizi, dell’esercizio della tutela differenziata e, infine, delle
regole di sicurezza e di igiene edilizia.
È difficile che questo avvenga e che, comunque, possa essere attuato in
tempi brevi; le urgenze di intervento per contrastare la crisi economicofinanziaria, che si annuncia di medio-lungo periodo, probabilmente non
consentiranno di affrontare una “registrazione” organica delle norme contenute nel testo unico dell’edilizia e in tutte le norme ad esso collegate o
interconnesse.
Ad oggi, possiamo solo auspicare per i prossimi anni che il sistema delle
regole edilizie si sia “stabilizzato” per consentire da una parte alle regioni
di “riallineare” la propria normativa anche tramite un ragionamento condiviso tra di loro, per evitare un processo di “centrifugazione” normativo
con impatti negativi per il sistema Paese e, dall’altra, per costruire, in via
amministrativa, almeno negli ambiti territoriali di competenza delle regioni stesse, i processi, i modelli, le formule e i supporti indispensabili
per dare certezze agli utenti quando la “complessità” delle normative da
applicare “atterra” nella vita quotidiana degli sportelli comunali.
Questo auspicio non può che rimandare alle conclusioni della premessa
alla prima edizione, con il richiamo alla esigenza di un’ancora maggiore necessità di preparazione, competenza, conoscenza da parte del primo
utente di queste normative: il tecnico comunale, che deve garantire nel
proprio lavoro quotidiano un’alta qualità del servizio, sia in termini di capacità professionali sia sotto quelli della minimizzazione dei tempi e delle
incertezze, quasi insite nella materia edilizia.
marzo 2012
10
Premessa
Nel commento (1) al d.P.R. n. 380/2001, scritto nel 2003, si auspicava che,
a seguito della stabilizzazione delle norme relative all’attività edilizia, fosse stato possibile per gli operatori del settore avere una certa tranquillità
dopo un lungo periodo di incertezze. Si auspicava anche che fosse prossima
l’entrata in vigore di una legge di principi generali in materia di governo
del territorio, nella quale fossero presenti anche le normative di riferimento
della materia edilizia per un esercizio organico, coerente con la potestà legislativa concorrente da parte delle Regioni.
Per qualche anno il Testo Unico in materia edilizia ha “retto” all’assalto
“innovativo” ed “episodico” che aveva contraddistinto il modus operandi del
legislatore negli anni ‘90. Negli ultimi tempi, tuttavia, la ripresa di una azione di “semplificazione” e di “liberalizzazione” dei procedimenti autorizzativi ha coinvolto anche quelli applicabili alla trasformazione edilizia, con la
necessità da parte dei tecnici delle Amministrazioni e dei professionisti di
dover riprendere una opera di interpretazione di queste normative che hanno avuto un impatto, anche consistente, nel campo disciplinare specifico.
Sarebbe necessario, tuttavia, che si chiarisse in via definitiva il significato
di “semplificazione” adottando un atteggiamento di effettiva valutazione
della proporzionalità degli adempimenti richiesti rispetto alle varie situazioni da affrontare, la diversità delle discipline sottese alla regolamentazione delle distinte materie e la concreta capacità della “macchina” amministrativa di adeguarsi, in tempi brevi, alle innovazioni normative. In
particolare, nel campo dell’edilizia, il legislatore dovrebbe prendere finalmente atto della esistenza di una “filiera” urbanistica, edilizia, costruttiva
e immobiliare che costituisce una parte essenziale dell’economia e della
società del nostro Paese e che non può subire gli effetti di una continua
“incertezza” procedimentale, a pena di effetti negativi immediati – che si
1. M. Ghiloni, R. Manzo, Il nuovo regime dei titoli abilitativi edilizi, EPC libri S.r.L., Roma,
luglio 2003.
Premessa
sommano a quelli della crisi strutturale in corso - su questo importante
settore del sistema produttivo nazionale.
Le recenti riforme di “semplificazione” dei titoli abilitativi edilizi, con
la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) e l’ampliamento delle
tipologie di opere eseguibili come attività libera, hanno quindi generato
la necessità di predisporre questo commento, cercando di ricomprendere,
sia pure in modo sintetico, ogni aspetto delle recenti modifiche normative,
come la riforma dello sportello unico per l’impresa (SUAP), le nuove procedure della Conferenza dei servizi e la semplificazione dell’autorizzazione paesaggistica. Questo libro è stato redatto, quindi, per rispondere alle
esigenze informative di varie categorie di utenti delle normative edilizie,
dai professionisti ai tecnici delle Amministrazioni locali, nonché per gli
imprenditori ed i proprietari di immobili.
Il manuale ripercorre tutti gli argomenti contenuti nella parte relativa ai
titoli abilitativi edilizi del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, con la ricostruzione
della evoluzione di tale disciplina fino alle più recenti osservazioni critiche
per l’applicazione della SCIA in campo edilizio. Viene poi esposto un commento tecnico-giuridico alla “comunicazione di inizio lavori” (CIL), alla
“segnalazione certificata di inizio attività”, alla denuncia di inizio attività,
alla SuperDia e al Permesso di costruire alla luce della sostanziale riduzione del campo applicativo di questi ultimi titoli abilitativi edilizi.
L’attuale instabilità del sistema non consente di dare certezze assolute
e sarà, probabilmente, di grande rilevanza il pronunciamento della Corte
Costituzionale in merito al conflitto di competenza sollevato sull’applicazione del nuovo articolo 19 della legge n. 241/1990 al campo dell’edilizia.
Ripercorrere, tuttavia, in modo sistematico l’insieme del sistema autorizzativo che governa i processi edilizi, ripartendo dall’attività libera per arrivare fino agli interventi sottoposti a permesso di costruire può consentire
di avere una “guida” completa per la gestione dei processi edilizi affidati alla capacità, alla conoscenza e alla responsabilità dei funzionari della
Pubblica Amministrazione, ma anche all’etica, alla preparazione e alla coscienza dei professionisti incaricati di espletare una pratica edilizia.
Ancora una volta – purtroppo – si presenta l’esigenza di applicare con
“sensibilità” normative che devono essere utilizzate con attenzione e con
la necessaria flessibilità di adattamento alle varie situazioni e alle specifiche realtà locali, dovendo considerare la complessità che deriva dal coordinamento con una pluralità di procedimenti connessi e con regole spesso
stratificate, per evitare che la confusione possa essere utilizzata come un
alibi per legittimare il mancato rispetto delle regole.
12
1 Introduzione
1.1
Il percorso di ridefinizione del regime dei titoli
abilitativi edilizi
A partire dalla seconda metà degli anni ’90 è iniziato un processo di riconfigurazione del sistema normativo riguardante la disciplina dell’attività edilizia, che era rimasto sostanzialmente inalterato da circa 25 anni. Si
tralascia, in questa sede, una ricostruzione analitica delle vicende storiche
di questo processo che, sebbene in modo non lineare e consequenziale, ha
condotto alla riduzione a due sole tipologie di titoli abilitativi edilizi: la denuncia di inizio attività e il permesso di costruzione (1), mentre appare opportuno tratteggiare gli elementi essenziali di questo processo di revisione
del quadro relativo ai titoli abilitativi edilizi per poter meglio descrivere la
situazione attuale.
In sintesi, è bene ricordare – tralasciando normative parziali (2), ma comunque significative risalenti agli anni ’30 – che con l’art. 31 della legge
1150/1942, modificato dalla “legge ponte” (L. 765/1967) viene esteso l’obbligo di dotarsi di licenza edilizia, in tutto il territorio comunale, qualora si
intendessero realizzare “nuove costruzioni, ampliare, modificare o demolire quelle esistenti ovvero procedere alla esecuzione di opere di urbanizzazione del territorio”.
Nel 1977, con la legge n. 10 il titolo autorizzativo antecedente basato
sulla licenza edilizia viene modificato in un regime concessorio, soggetto
alla corresponsione di oneri derivanti dalla “partecipazione” dell’attività
1. Una più ampia esposizione di questo processo è contenuta nel capitolo “La riduzione delle
tipologie di titoli abilitativi edilizi” in M. Ghiloni, R. Manzo, Il nuovo regime dei titoli abilitativi
edilizi, EPC Libri S.r.L., Roma, luglio 2003.
2. R.D.L. 25 marzo 1935, n. 640 “Nuovo testo delle norme tecniche di edilizia con speciali
prescrizioni per le località colpite dai terremoti”.
Introduzione
prevista alla trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio – con
poche esclusioni rubricate nell’art. 9 della legge n. 10/1977 - nel presupposto che il diritto di edificazione fosse un bene collettivo e che, quindi,
l’amministrazione lo potesse “concedere” al privato proprietario del suolo. La nota sentenza della Corte Costituzionale n. 5 del 1980 svuoterà,
sostanzialmente, questo concetto riportando la “concessione” edilizia
in un ambito sostanzialmente autorizzativo, riconfigurandola, quindi,
come una licenza.
In realtà, anche in quegli anni si avvertiva la sproporzione tra la tipologia di atto amministrativo da acquisire per realizzare le opere e la natura, spesso non rilevante, delle opere stesse. Per questo motivo, un primo
intervento di semplificazione fu operato con la legge n. 457/1978 con la
quale venivano, per la prima volta, rubricate sistematicamente le “categorie di intervento” edilizie (dalla manutenzione ordinaria alla ristrutturazione urbanistica), mentre per le opere di manutenzione straordinaria la
concessione edilizia veniva sostituita da una “autorizzazione” sottoposta
a “silenzio-assenso” in caso di mancata risposta da parte del Sindaco nel
termine di 90 giorni dalla richiesta.
Il processo di semplificazione viene ulteriormente implementato dalla
legge n. 94/1982 con l’ampliamento di una serie di categorie edilizie per
le quali poteva essere applicato il “silenzio-assenso”, in base all’esistenza
dei presupposti di legge. Sotto questo aspetto, anche se la successiva reiterazione dei decreti-legge prima di una stabilizzazione della norma hanno portato a non poche contraddizioni, è bene ricordare che, per la prima
volta, si introduceva l’istituto del silenzio-assenso anche per interventi di
nuova costruzione o di recupero di immobili residenziali esistenti.
Il processo di semplificazione procede con l’approvazione della legge n. 47/1985, relativa al primo condono edilizio, all’interno della quale,
all’art. 26, fu introdotta la comunicazione contestuale all’inizio dei lavori
per le opere realizzate all’interno di un edificio, nel rispetto di alcune
condizioni vincolanti, quali la conformità alle normative urbanistico-edilizie, igienico-sanitare e antincendio, la compatibilità delle opere stesse
con la statica dell’edificio, l’assenza di vincoli di tutela sull’immobile nel
quale venivano eseguite le opere interne. Queste condizioni venivano attestate con una relazione “asseverata” da un tecnico abilitato, il quale si
assumeva la responsabilità della veridicità delle condizioni di esercizio
della comunicazione. Va ricordato che la portata delle cosiddette “opere
14
Introduzione
interne” era particolarmente ampia (3) e comportava la possibilità di effettuare opere appartenenti, sostanzialmente, a tutte le categorie edilizie
3. Circolare Ministero dei lavori pubblici n. 3357/25 del 1985. […] L’art. 26 prevede una particolare disciplina per una categoria di opere definite - “interne” - che non trova riscontro nella precedente
legislazione. […] È da rilevare preliminarmente che le opere in questione possono interessare sia le singole unità immobiliari (gli alloggi, in caso di edilizia residenziale, i manufatti costituenti catastalmente
una unità immobiliare negli altri casi) sia l’intera costruzione.
[…] Il rispetto degli strumenti urbanistico-edilizi adottati e approvati è una ovvia necessità. Poiché
si tratta di operare su edifici esistenti, il mancato rispetto degli strumenti - soprattutto di disciplina
edilizia - potrebbe derivare, ad esempio da modifiche, anche lievi, della distribuzione dello spazio interno
all’unità immobiliare tali da comportare la realizzazione di vani di dimensioni insufficienti ad assicurare
condizioni ottimali di areazione o illuminazione.
[…] In realtà la categoria delle “opere interne”, attraversa tutte le definizioni della disposizione ora
menzionata, pur senza esaurirle; con l’esclusione, soltanto della “ristrutturazione urbanistica” che,
come tale, comporta trasformazione, appunto, urbanistica del territorio.
Sono pertanto, da esaminare i rapporti tra le opere in questione, da una parte e gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro e risanamento conservativo, ristrutturazione edilizia,
dall’altra. E ciò è necessario in quanto la legge n. 47 del 1985, disciplinando agli artt. 9 e 10 tali interventi, ne considera il carattere concorrente con le “opere interne” tanto che i due citati articoli iniziano
con l’espressione «fermo restando quanto disposto dal successivo art. 26».
Va chiarito anzitutto che gli interventi di manutenzione ordinaria che coincidono, quando sono interni,
con le opere in parola, sono sottratti ad ogni controllo comunale, sia pure nella forma della notizia; essi
infatti godevano già di questo regime di totale libertà e non è pensabile che il nuovo intervento legislativo
abbia voluto assoggettarli al controllo pubblico.
Gli interventi di manutenzione straordinaria, invece - sottoposti ad autorizzazione comunale - possono
considerarsi “opere interne” sempreché non riguardino l’esterno dell’edificio, se è vero che - come prima
si è detto - anche il rinnovo di parti strutturali può essere realizzato con il procedimento di cui all’art.
26. Quanto agli interventi di restauro e risanamento conservativo, la parte di essi che non comporta
modifiche di destinazione d’uso - anche nel senso di nuove destinazioni “compatibili” con l’organismo
edilizio - e che non comporti l’eliminazione di elementi estranei a tale organismo, almeno quando si
tratti di elementi che modifichino la sagoma, è assoggettabile alla disciplina dell’art. 26. È ovvio che tale
disciplina non trova applicazione nel caso di restauro di immobili vincolati.
Infine, la ristrutturazione edilizia soggetta a concessione di edificare. È da ritenere che nell’insieme
sistematico di opere che costituiscono tale intervento, alcune - quando non riguardino né sagoma né
prospetti - possono rientrare nella categoria delineata dall’art. 26. Così, il ripristino o la sostituzione di
alcuni elementi costitutivi dell’edificio o la modifica o l’inserimento di impianti. Tuttavia tali opere non
possono essere considerate “interne” quando hanno la finalità tipica della ristrutturazione edilizia, che
è quella di giungere ad un organismo edilizio in tutta o in parte diverso dal precedente. Altrimenti si
arriverebbe alla conclusione che, attraverso le opere interne non si può modificare la destinazione d’uso,
ma è consentito trasformare completamente l’edificio.
[…] Come si è detto, la legge prevede che il proprietario, al momento dell’inizio dei lavori presenti una
relazione firmata da un professionista abilitato alla progettazione «che asseveri le opere da compiersi e il
rispetto delle norme di sicurezza e delle norme igienico-sanitarie vigenti».
Il documento da presentare consiste, pertanto, in una semplice relazione, che potrebbe non essere accompagnata da planimetrie, con la quale il professionista “assevera” - cioè, afferma in base ad un necessario accertamento - quali sono le opere da compiersi. Con la sottoscrizione della relazione egli dichiara
responsabilmente, inoltre, che le opere da realizzare hanno le caratteristiche indicate all’art. 26 ed in
particolare che esse sono state progettate in modo da rispettare le norme di sicurezza e quelle igienicosanitarie vigenti.
15
Introduzione
indicate nell’art. 31 della legge n. 457/1978.
A partire dal 1993 prima con la legge n. 493 e in seguito in base ad una serie di decreti-legge (4) più volte reiterati, di cui si dispose la sanatoria degli
atti adottati nella loro vigenza con l’art. 2, comma 61 della legge n. 662/1996,
si estendeva la possibilità di utilizzare la “denuncia di inizio attività” di cui
all’art. 19 della legge n. 241/1990 ad alcune categorie di intervento edilizio.
In esito a questa serie di provvedimenti normativi, propedeutici all’attività
di redazione (5) del “testo unico” dell’edilizia e alla legge n. 662/1996 si era
configurato un regime autorizzativo particolarmente complesso, rimasto
in vigore fino al 12 aprile 2002, basato su: la concessione edilizia, ai sensi
della legge n. 10/1977; l’autorizzazione edilizia, riguardante alcune categorie
di opere indicate nell’art. 48 della legge n. 457/1978 e all’art. 7 della legge
n. 94/1982, nonché per le medesime opere soggette a denuncia di inizio
attività ma eseguite in immobili soggetti a tutela; la denuncia di inizio attività, per le categorie di opere indicate nel comma 7 dell’art. 4 della legge
n. 493/1993 e all’art. 2, comma 60, della legge n. 662/1996; la comunicazione,
relativa alle opere interne, in quanto l’art. 26 della legge n. 47/1985 non era
stato espressamente abrogato. Inoltre, da una parte era presente un regime
di esecuzione in libertà per categorie di opere come, ad esempio, la manutenzione ordinaria e, dall’altra, erano previste alcune deroghe al principio
di inapplicabilità della denuncia di inizio attività agli immobili vincolati (6),
nonché, nel caso dei medesimi immobili era considerata applicabile la stessa DIA, qualora la categoria di intervento fosse stata quella del restauro
come definito dalla normativa di tutela vigente allora, il D.Lgs. n. 490/1999.
Con la legge n. 50/1999 viene conferita la delega al Governo affinché
emanasse un Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
4. Si tratta: del D.L. 26 luglio 1994, n. 468, del D.L. 27 settembre 1994, n. 551, del D.L. 25 novembre 1994, n. 649, del D.L. 26 gennaio 1995, n. 24, del D.L. 27 marzo 1995, n. 88, del D.L. 26
maggio 1995, n. 193, del D.L. 26 luglio 1995, n. 310, del D.L. 20 settembre 1995, n. 400, del D.L.
25 novembre 1995, n. 498, del D.L. 24 gennaio 1996, n. 30, del D.L. 25 marzo 1996, n. 154, del
D.L. 25 maggio 1996, n. 285, del D.L. 22 luglio 1996, n. 388, e del D.L. 24 settembre 1996, n. 495.
5. Nel 1999 fu data al Governo una delega ampia per l’emanazione del Testo Unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (articolo 7 della legge 8 marzo 1999,
n. 50, come modificato dall’articolo 1, comma 6, lettere d) ed e) della legge 24 novembre 2000,
n. 340 - punto 2, allegato 3 alla legge 8 marzo 1999, n. 50).
6. Con la nota prot. n. 1117 del 5 maggio 1998 del Gabinetto del Ministro per i beni e le attività culturali fu precisato che la denuncia d’inizio attività o comunque un regime “semplificato”
poteva essere applicata anche alla manutenzione ordinaria e straordinaria, al consolidamento
statico e al restauro conservativo che non avessero alterato lo stato dei luoghi, nei casi previsti
dall’art. 82 del D.P.R. 616/77, come modificato dall’art. 1 della legge 8 agosto 1985, n. 431, nonché per le “opere interne”.
16
Introduzione
materia edilizia, entrato in vigore a partire dal 30 giugno 2003, dopo successivi differimenti e l’adeguamento del testo già approvato alle disposizioni contenute nel D.Lgs. 27 dicembre 2002, n. 301, in attuazione della
delega della cosiddetta “legge obiettivo” (7). In questo modo, con l’entrata
in vigore del Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia, contenute nel d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, pubblicato nella G.U.R.I. del 20 ottobre 2001, n. 245, s.o., a partire dal giugno 2003 si è
configurato un quadro stabile relativo alla materia edilizia e, in particolare, riguardante il sistema dei titoli abilitativi edilizi. Per questo motivo è
utile descrivere la struttura, rimasta a “regime” fino al marzo di quest’anno, del Testo Unico.
1.2
La struttura del Testo Unico in materia edilizia
Il Testo Unico contiene i principi fondamentali e generali per la disciplina dell’attività edilizia, coordinata, laddove necessario, con le normative in
materia di beni culturali e ambientali e con le altre discipline di settore che
incidono nella materia edilizia. Il Testo Unico, nella sua versione definitiva (8)
7. Legge 21 dicembre 2001, n. 443, pubblicata nel S.O. n. 279/L alla G.U.R.I. n. 299 del 27
dicembre 2001. Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed
altri interventi per il rilancio delle attività produttive.
8. La cosiddetta “Legge-obiettivo”, in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici (legge delega 21 dicembre 2001, n. 443) è intervenuta anche sul tema del regime autorizzativo
in materia edilizia. In sintesi, su tale aspetto, la legge si caratterizzava per i seguenti elementi:
1. la facoltà, a scelta dell’interessato, in alternativa alla concessione o all’autorizzazione edilizia di
realizzare i lavori edili in base alla denuncia d’inizio attività, nei seguenti casi:
a) interventi edilizi minori, come individuati nel comma 7 dell’art. 4 della legge 493/93;
b) le ristrutturazioni edilizie, compresa la demolizione e la ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma, senza tenere conto dell’incremento volumetrico necessario per l’adeguamento
antisismico;
c) gli interventi attualmente soggetti a concessione edilizia, con una serie di condizioni limitative:
- l’esistenza di una disciplina contenuta in strumenti attuativi riguardo alla disposizione
planivolumetrica,alla tipologia, alle caratteristiche formali e tipologiche;
- la dichiarazione di sussistenza delle suddette condizioni da parte del Consiglio Comunale, in sede di
approvazione del piano attuativo o di ricognizione di quelli attualmente in vigore. Tale atto
di ricognizione deve essere compiuto entro trenta giorni dalla richiesta dell’interessato, e in
mancanza, se ne può prescindere, accompagnando il progetto con una relazione tecnica che
asseveri l’esistenza di un piano attuativo dotato della disciplina di “dettaglio”.
d) i sopralzi, le addizioni, gli ampliamenti e le nuove edificazioni in esecuzione di previsioni di
dettaglio individuate in strumenti urbanistici diversi da quelli indicati al punto c).
2. Il mantenimento, ove dovuto, dell’obbligo di corrispondere gli oneri concessori;
3. La possibilità di utilizzare la denuncia d’inizio attività anche nei casi in cui l’immobile oggetto d’intervento è sottoposto a tutela storico-artistica o paesaggistico-ambientale, previa acquisizione del parere favorevole da parte dell’amministrazione competente. Viene disciplinata
17
Introduzione
anche l’acquisizione del nulla-osta o del parere nel caso in cui la tutela sia esercitata (per delega
o in base a normative proprie) dal Comune o da altre Amministrazioni. Nel primo caso, acquisito l’atto di assenso, decorrono i venti giorni per l’inizio dei lavori (nel testo della legge: ...per
la presentazione della denuncia d’inizio attività). Nel secondo caso, qualora l’atto di assenso non
sia allegato alla denuncia, il comune ha l’obbligo di convocare una conferenza dei servizi ai
sensi degli articoli 14, 14-bis, 14-ter e 14-quater della legge 7 agosto 1990, n. 241. Di conseguenza
è abrogato il comma 8 dell’art. 4 della legge n. 493/1993 che disponeva la preclusione all’uso
della DIA per gli immobili soggetti a tutela;
4. Le norme si applicavano, per le regioni a statuto ordinario, dal 90° giorno di entrata in
vigore della legge. Nelle modifiche operate dalla legge 166/2002 alla legge 443/2001 questa
previsione viene resa coerente con le legislazioni regionali già vigenti già conformi a quanto
previsto dalla Legge-obiettivo. Le regioni a statuto ordinario possono ampliare o restringere il
campo di applicazione della facoltà di utilizzare la DIA, come descritta al punto 1. Si richiama,
come è d’obbligo, la potestà legislativa esclusiva delle Regioni a statuto speciale;
5. Il Governo, quindi, era delegato a emanare, entro il 31 dicembre 2002, un decreto legislativo
per modificare il Testo Unico in materia edilizia, per renderlo conforme alle previsioni della
“Legge-obiettivo”. Con il D.Lgs. 27 dicembre 2002, n. 301, pubblicato nella G.U. n. 16 del 21
gennaio 2003, sono state approvate le modifiche e le integrazioni per l’adeguamento del T.U.
in materia edilizia alle disposizioni di cui alla Legge-obiettivo, riguardante la disciplina dei
titoli abilitativi edilizi.
All’aprile del 2003, la situazione si presentava ancora in corso di stabilizzazione: di fatto, le
norme della legge n. 443/2001, sono entrate a regime dal 90° giorno dalla entrata in vigore
della legge stessa. Dal 12 aprile del 2002 era, quindi possibile, per l’intero territorio nazionale,
utilizzare quanto previsto dalla legge n. 443/2001.
In almeno tre Regioni (Lombardia, Toscana e Campania) tali normative erano già in vigore e
per le leggi delle prime due Regioni si deve considerare che la modifica al comma 12 dell’articolo 1 della legge n. 443/2001, operato dalla legge 166/02, ha realizzato il necessario coordinamento legislativo, facendo comunque salve dall’obbligo di adeguamento alla normativa
nazionale le leggi regionali già conformi alla previsione di applicabilità della DIA in luogo
della concessione edilizia, per categorie di intervento predeterminate e considerando, comunque, tali leggi già adeguate alla Legge-obiettivo, con riferimento alla disponibilità regionale di
ampliare o ridurre il campo di applicazione delle disposizioni del comma 6 dell’articolo 1 della
legge n. 443/2001.
La Legge-obiettivo, fissava, quindi, nella materia dei titoli abilitativi, alcuni principi fondamentali, in base ai quali dovrebbero essere emanate le relative disposizioni legislative regionali. In particolare, tale legge, interviene a normativa nazionale previgente a quella del T.U. e,
pertanto, prende in considerazione, oltre alla concessione, anche l’autorizzazione edilizia. Nella successiva modifica della Legge-obiettivo, operata con la legge n. 166/02 e con il D.Lgs. 27
dicembre 2002, n. 301, è stato risolto il problema di coordinamento con l’abrogazione dell’autorizzazione edilizia, fatta salva la facoltà delle regioni di ripristinare tale atto autorizzativo nella
predisposizione delle loro discipline generali sui titoli abilitativi.
L’altro principio che si desume dalla la legge n. 443/2001 è la facoltà riconosciuta all’interessato di ricorrere alla denuncia di inizio attività, in alternativa alla richiesta di una concessione
edilizia, effettuando una propria valutazione tra le alternative e in base a riferimenti predeterminati dalla legge e dalle normative urbanistiche ed edilizie. Tale principio di “flessibilità”
legislativa consente al legislatore regionale di prevedere per alcune tipologie di opere edilizie
l’obbligo del ricorso alla denuncia di inizio attività, in particolare, laddove si ritiene di dover
sopprimere l’autorizzazione edilizia. Infine, richiamando, in parte, le normative vigenti, la legge 443/2001 elencava gli interventi suscettibili di essere oggetto di denuncia di inizio attività.
Da una lettura logico-sistematica della norma, sul presupposto della “facoltà di avvalersi della
18
Introduzione
entrata in vigore (9) il 30 giugno 2003, si compone di 138 articoli ed è diviso in
tre parti: attività edilizia, norme tecniche per l’attività edilizia e disposizioni finali.
DIA, nonché dalla sostanziale “libertà” del legislatore regionale, il quale in base ai nuovi principi costituzionali sull’attribuzione delle competenze legislative sul governo del territorio, ai
sensi della legge Cost. n. 3/901 si evince che l’elenco non può essere tassativo, ma costituisce un
primo riferimento disponibile ad una successiva implementazione e specificazione da parte
delle Regioni . Emerge, quindi, dalla normativa nazionale una innovazione sostanziale attraverso l’affermazione del principio fondamentale per cui le opere non aventi un rilievo urbanistico, ovvero quelle che possono essere eseguite in base ad una dettagliata disciplina urbanistica possono realizzate attraverso un procedimento di autocertificazione dei presupposti con
la denuncia di inizio attività in alternativa alla richiesta di concessione edilizia o al permesso
di costruire, lasciando alle Regioni la possibilità di ampliare o meno l’elencazione delle opere.
Per concludere la trattazione degli elementi costitutivi della Legge-obiettivo in materia di
disciplina edilizia, nella logica di considerare la legge n. 443/2001 in questo settore una normativa interinale, è il caso di descrivere, brevemente, una parte non riprodotta nelle modifiche
apportate dal D.lgs. 301/2002 al Testo Unico ma che ha avuto una efficacia temporanea. Si
tratta della specifica previsione di realizzazione tramite denuncia d’inizio attività di sopralzi,
addizioni, gli ampliamenti […] in diretta esecuzione di idonei strumenti urbanistici diversi da quelli
indicati nella lettera c) (piani attuativi) ma recanti analoghe previsioni di dettaglio. È evidente che
nella versione definitiva del Testo Unico, che prevede la facoltà di utilizzare la DIA nei casi di
nuova costruzione […] in diretta esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise disposizioni plano-volumetriche si è voluto eliminare il pleonasmo dell’elenco di una serie di opere che
rientrano comunque nella fattispecie della nuova costruzione o della ristrutturazione edilizia
e, quindi, assorbite nella potenzialità generale di utilizzare la denuncia di inizio attività in
tali casi.
Per eventuali necessità interpretative, si riporta, di seguito una breve descrizione dei significati
dei termini utilizzati dalla Legge-obiettivo:
- il sopralzo (o sopraelevazione) consiste in interventi edilizi finalizzati ad incrementare il volume edilizio, sovrapponendo una costruzione ad un edificio esistente, che può determinare o
meno una nuova unità immobiliare autonoma;
- l’addizione riguarda gli interventi edilizi che realizzano una costruzione edilizia che si aggiunge ad una già esistente come, ad esempio, la realizzazione di un nuovo corpo di fabbrica in
aderenza ad un fabbricato;
- l’ampliamento, termine che, in realtà, può essere considerato assorbente dei primi due, si riferisce alla modifica delle costruzioni esistenti attuato tramite l’incremento della volumetria e/o
superficie esistente.
9. A norma dell’articolo 138 del d.P.R. n. 380/2001, le disposizioni del Testo Unico entravano
in vigore a decorrere dal 1 gennaio 2002. Successivamente la data di entrata in vigore è stata
differita al 30 giugno 2002 con l’articolo 5-bis della legge 31 dicembre 2001, n. 463, di conversione in legge del D.L. n. 411/2002. La legge di conversione del D.L. 411/2002 è stata pubblicata
nella G.U. n. 7 del 9 gennaio 2002, talché si sono aperte le interpretazioni circa l’avvenuta
abrogazione di normative previgenti, tra le quali anche l’articolo 20 della legge 47/85 in materia di sanzione penale degli abusi edilizi. Alcune sentenze (Tribunale di Ivrea, 3 luglio 2002,
n. 447, Tribunale di Brescia, 20 dicembre 2002, n. 4015) hanno pronunciato l’assoluzione per il
reato previsto dalla legge 47/85 con la formulazione perché “il fatto non è più previsto dalla
legge come reato”. L’entrata in vigore del T.U. in materia edilizia è stata ulteriormente differita
prima al 1 gennaio 2003 con il D.L. 122 del 20 giugno 2002 e poi al 30 giugno 2003 per effetto
dell’articolo 2 della legge 1 agosto 2002, n. 185, di conversione del suddetto decreto-legge,
pubblicata nella G.U. 19 agosto 2002.
19
Introduzione
In particolare:
- la parte prima (attività edilizia), composta di quattro titoli, riguarda le
disposizioni generali (tra le quali, le definizioni degli interventi edilizi e
l’introduzione dello “sportello unico” per l’edilizia), la regolamentazione
dei titoli abilitativi; l’agibilità degli edifici; la vigilanza sull’attività urbanisticoedilizia, con le responsabilità degli attori del processo edilizio e le relative
sanzioni.
- la parte seconda (normativa tecnica per l’edilizia), composta da sei
“capi” contiene, oltre alle disposizioni generali, la disciplina per le opere in
conglomerato cementizio armato, normale e precompresso e a struttura metallica, le norme relative al superamento delle barriere architettoniche negli edifici
privati, pubblici e privati aperti al pubblico, le norme e le prescrizioni relative
alle costruzioni in zona sismica e, infine, le norme per il contenimento del consumo di energia negli edifici.
- la parte terza (disposizioni finali) contiene le abrogazioni e l’indicazione
delle norme che rimangono in vigore, nonché la data di entrata in vigore del T.U.
Tra gli elementi innovativi che furono proposti dal Testo Unico, ve ne
sono almeno tre di grande rilevanza:
- la riduzione a due soli titoli abilitativi (10), il “permesso di costruire” e la
“denuncia d’inizio attività” per l’esecuzione delle opere edilizie, che
semplificava notevolmente il complesso regime che si era venuto a creare grazie alla stratificazione delle norme;
- la tipizzazione delle ipotesi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio per le quali è previsto il rilascio del “permesso di costruire”, con la
(apparente) residualità degli interventi edilizi realizzabili tramite “denuncia di inizio attività” e l’introduzione di una DIA alternativa al per10. In tal senso si è espresso anche il Consiglio di Stato Adunanza Generale del 29 marzo
2001 Sez. Atti normativi: [...] L’aspetto più innovativo sottolineato dall’Amministrazione riguarda la
riduzione dei titoli abilitativi a due soltanto: la concessione edilizia e la denuncia di inizio attività, con
conseguente superamento dell’autorizzazione, tenuto conto dell’evoluzione legislativa che ha portato a
una summa divisio tra gli interventi rilevanti sotto il profilo urbanistico ed edilizio, per i quali è necessario un controllo preventivo da parte dell’Amministrazione comunale, e gli interventi edilizi minori per
i quali un tale controllo preventivo non risulta necessario.
Una particolare attenzione, secondo l’Amministrazione, è stata riservata anche al problema della gratuità o meno della denuncia di inizio attività, tenuto conto che la disciplina vigente non affronta espressamente la questione. Con il testo unico si è preferito risolvere l’ambiguità demandando all’autonomia
comunale la scelta tra le due possibili soluzioni, della gratuità o dell’onerosità, prevedendo comunque
che, in assenza di specifica deliberazione del Comune, l’intervento edilizio deve intendersi non assoggettato ad oneri. [...]
20
Introduzione
messo di costruire, nelle ipotesi di esistenza di condizioni “predefinite”
per la trasformazione stessa;
- l’istituzione dello sportello unico dell’edilizia, modellato su quello per le attività produttive previsto dal d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447, come strumento di semplificazione e di unificazione dei procedimenti edilizi all’interno delle Amministrazioni.
Con il Testo Unico si riunificava, in via definitiva dopo un lungo percorso di normative interinali, la corrispondenza tra opere edilizie da realizzare e relativo titolo edilizio necessario. Ciò in base a due scelte di fondo:
- l’ammissibilità degli interventi realizzabili con denuncia d’inizio attività
anche per gli immobili soggetti a tutela, opzione che fa venire meno la
necessità di conservare l’autorizzazione edilizia;
- l’avere abbandonato l’elencazione degli interventi sottoposti a denuncia
d’inizio attività, identificando le sole categorie, numericamente più ridotte e sicuramente meno disomogenee, che comportano trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e soggette, di norma, a “permesso di costruire”.
1.3
Il quadro tecnico-amministrativo generale della
nuova disciplina dei titoli abilitativi edilizi
L’intervento del legislatore in merito alla semplificazione del regime dei
titoli abilitativi edilizi, dopo una stabilizzazione durata circa sette anni che
si era venuta a creare in seguito alla definizione del d.P.R. n. 380/2001 ha
avuto, in questi ultimi mesi, una ripresa significativa. Con l’articolo 5 del
decreto legge (11) 25 marzo 2010, n. 40, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1 della legge 22 maggio 2010, n. 73 è stato sostituito l’articolo 6 del d.P.R. 380/2001, relativo all’attività edilizia libera, con l’ampliamento della casistica degli interventi “liberi”; inoltre, è stato ripristinato
(in parte) un regime “comunicativo”, con l’introduzione della Comunicazione di inizio lavori (CIL). Più di recente, con l’approvazione del decre11. Disposizioni urgenti tributarie e finanziarie in materia di contrasto alle frodi fiscali internazionali e nazionali operate, tra l’altro, nella forma dei cosiddetti «caroselli» e «cartiere»,
di potenziamento e razionalizzazione della riscossione tributaria anche in adeguamento alla
normativa comunitaria, di destinazione dei gettiti recuperati al finanziamento di un Fondo
per incentivi e sostegno della domanda in particolari settori. Pubblicato nella Gazz. Uff. 26
marzo 2010, n. 71.
21
Introduzione
to legge (12) 31 maggio 2010, n. 78, convertito in legge, con modificazioni,
dall’art. 1, comma 1 della legge 30 luglio 2010, n. 122, la denuncia di inizio
attività (DIA) è stata sostituita dalla Segnalazione certificata di inizio attività (SCIA). In primo luogo, vale la pena di rimarcare la metodologia,
ormai consolidata, da parte del legislatore di regolare il settore edilizio e,
in particolare, quello dei titoli abilitativi edilizi in provvedimenti del tutto
ultronei alla materia (13). In seconda istanza, anche per le incertezze applicative e per gli elementi di contraddizione che verranno esposti di seguito,
è il caso di evidenziare come, a partire dal primo trimestre del 2011, un
quadro nazionale e regionale che era ormai stabilizzato viene ad essere
nuovamente oggetto di variazioni e di modifiche, con il risultato oggettivo di provocare difficoltà nello svolgimento dell’attività professionale e di
quella dei tecnici dell’Amministrazione.
Questo commento, quindi, avendo come riferimento la parte prima del
Testo Unico edilizia, anche in relazione alla normativa “parallela” definita
con la SCIA, analizza in modo dettagliato per ciascuna delle tipologie di
titoli abilitativi edilizi il loro profilo tecnico-giuridico, le relative categorie
di opere che si possono realizzare, gli aspetti procedurali e, infine, la pluralità delle discipline regionali.
Tuttavia, appare opportuno configurare sin dalla premessa un quadro
generale, valido a livello nazionale, del rapporto tra i titoli abilitativi e i
relativi interventi edilizi realizzabili, rappresentato in un quadro sinottico.
Se da una parte, infatti, alcuni titoli abilitativi di nuova introduzione possono immediatamente essere riferiti alla normativa vigente e contenuta nel
d.P.R. 380/2001, in altri casi è necessaria una formulazione interpretativa
in quanto, in mancanza di una revisione organica e – si ribadisce – legata
strettamente alla materia edilizia, al momento alcune disposizioni legislative presenti nel Testo Unico della materia edilizia devono essere coordinate e applicate, quasi in “analogia” con le altre normative “esterne”, in
particolare per quanto riguarda la sostituzione della DIA con la SCIA.
12. Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica.
13. Questa involuzione era stata “annunciata” già nel 2003 con l’approvazione del “Codice
della comunicazione” (D.Lgs. 1 agosto 2003, n. 259) con la regolamentazione (artt. 87 e 87-bis)
dei titoli abilitativi in modo non conforme al TU edilizia ed è proseguita nel 2006 con l’aggiunta “esterna” all’art. 6 del d.P.R. n. 380/2001 della installazione di serbatoi di GPL esterni, di
volume inferiore a 13 mc, operata dal D.Lgs. 128/2006, relativo al “Riordino della disciplina
relativa all’installazione e all’esercizio degli impianti di riempimento, travaso e deposito di
GPL, nonchè all’esercizio dell’attività di distribuzione e vendita di GPL in recipienti, a norma
dell’articolo 1, comma 52, della L. 23 agosto 2004, n. 239. Pubblicato nella Gazz. Uff. 29 marzo
2006, n. 74.
22
Art. 6, comma 2 d.P.R.
380/2001
Art. 6, comma 1 d.P.R.
380/2001
SEGNALAZIONE
CERTIFICATA
INIZIO ATTIVITÀ
Art. 49 comma 4-bis,
4-ter e 4-quater D.L.
78/2010 (L. 122/2010),
coordinato con l’art. 22
del d.P.R. n. 380/2001
a) gli interventi di manu- a) gli interventi di manu- Art. 22, comma 1 del
tenzione ordinaria;
tenzione straordinaria di d.P.R. n. 380/2001:
cui all’articolo 3, comma
[…] interventi non ricon1, lettera b) [del d.P.R.
ducibili all’elenco di cui
n. 380/2001] ivi comall’articolo 10 e all’articolo
presa l’apertura di porte
6 [del d.P.R. 380/2001]
interne o lo spostamento
che siano conformi alle
di pareti interne, sempre
previsioni degli strumenti
che non riguardino le parti urbanistici, dei regolastrutturali dell’edificio,
menti edilizi e della discinon comportino aumento plina urbanistico-edilizia
del numero delle unità im- vigente.
mobiliari e non implichino Art. 22, comma 2 del
incremento dei parametri d.P.R. n. 380/2001:
urbanistici;
[…] varianti a permessi di
costruire che non incidono
sui parametri urbanistici e
sulle volumetrie, che non
modificano la destinazione d’uso e la categoria
edilizia, non alterano
la sagoma dell’edificio e
non violano le eventuali
prescrizioni contenute nel
permesso di costruire.
(Segue)
COMUNICAZIONE
INIZIO LAVORI
ATTIVITÀ
LIBERA
Art. 10 d.P.R. 380/2001
PERMESSO
DI COSTRUIRE
a) gli interventi di nuova
costruzione;
Per interventi di nuova
costruzione (art. 3, comma 1, lettera e) d.P.R.
380/2001) si intende:
e) «interventi di nuova
costruzione», quelli di
trasformazione edilizia e
urbanistica del territorio non rientranti nelle
categorie definite alle
lettere precedenti. Sono
comunque da considerarsi
tali:
e.1) la costruzione di
manufatti edilizi fuori
terra o interrati, ovvero
l’ampliamento di quelli
esistenti all’esterno
della sagoma esistente,
fermo restando, per gli
interventi pertinenziali,
quanto previsto alla
lettera e.6);
(Segue)
(Segue)
(Integrativa o alternativa al permesso di
costruire)
Art. 22, commi 2 e 3,
d.P.R. 380/2001
In via interpretativa,
nonché in base a quanto
desumibile da testo del
d.P.R. 380/2001:
[…] In alternativa al
permesso di costruire,
possono essere realizzati
mediante denuncia di
inizio attività:
a) gli interventi di ristrutturazione di cui all’articolo
10, comma 1, lettera c)
[del d.P.R. n. 380/2001]
ovvero che possono
comportare incremento
del numero delle unità
immobiliari, del volume
e delle superfici, modifiche ai prospetti e alla
sagoma e possono comportare il mutamento
della destinazioni d’uso
anche nelle zone A di
cui al D.M. 1444/1968;
DENUNCIA DI INIZIO
ATTIVITÀ
Introduzione
Tab. 1.1 - Quadro sinottico del rapporto tra titoli abilitativi e interventi realizzabili
23
ATTIVITÀ
LIBERA
COMUNICAZIONE
INIZIO LAVORI
(Segue)
In via interpretativa,
nonché in base a quanto
desumibile dal testo del
d.P.R. 380/2001:
interventi di manutenzione straordinaria di
cui all’art. 3 del d.P.R.
380/2001, qualora
riguardino parti strutturali dell’edificio o
aumento del numero di
unità immobiliari o implichino incremento dei
parametri urbanistici;
interventi ricompresi
nelle casistiche di cui
all’art. 22, comma 2 del
d.P.R. 380/2001.
Opere già sottoposte a
DIA e oggi realizzabili
in regime di “segnalazione” come descritte
all’art. 3, comma 1 del
d.P.R. n. 380/2001:
SEGNALAZIONE
CERTIFICATA
INIZIO ATTIVITÀ
PERMESSO
DI COSTRUIRE
e.2) gli interventi di urbanizzazione primaria
e secondaria realizzati
da soggetti diversi dal
comune;
e.3) la realizzazione
di infrastrutture e di
impianti, anche per
pubblici servizi, che
comporti la trasformazione in via permanente
di suolo inedificato;
e.4) l’installazione
di torri e tralicci per
impianti radio-ricetrasmittenti e di ripetitori
per i servizi di telecomunicazione;
e.5) l’installazione
di manufatti leggeri,
anche prefabbricati, e
di strutture di qualsiasi
genere, quali roulottes,
campers, case mobili,
imbarcazioni, che siano
utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro,
oppure come depositi,
magazzini e simili, e che
non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee;
(Segue)
(Segue)
b) gli interventi di nuova
costruzione o di ristrutturazione urbanistica
qualora siano disciplinati da piani attuativi
comunque denominati, ivi
compresi gli accordi negoziali aventi valore di piano
attuativo, che contengano
precise disposizioni planovolumetriche, tipologiche,
formali e costruttive, la
cui sussistenza sia stata
esplicitamente dichiarata
dal competente organo
comunale in sede di approvazione degli stessi piani
o di ricognizione di quelli
vigenti;
qualora i piani attuativi risultino approvati
anteriormente all’entrata
in vigore della legge 21
dicembre 2001, n. 443,
il relativo atto di ricognizione deve avvenire entro
trenta giorni dalla richiesta degli interessati;
DENUNCIA DI INIZIO
ATTIVITÀ
Introduzione
Tab. 1.1 - (Segue)
24
ATTIVITÀ
LIBERA
COMUNICAZIONE
INIZIO LAVORI
25
(Segue)
[…] c) “interventi di
restauro e di risanamento conservativo”, gli
interventi edilizi rivolti
a conservare l’organismo
edilizio e ad assicurarne
la funzionalità mediante
un insieme sistematico di
opere che,
nel rispetto degli elementi
tipologici, formali e
strutturali dell’organismo
stesso, ne consentano
destinazioni d’uso con
essi compatibili. Tali
interventi comprendono
il consolidamento, il
ripristino e il rinnovo
degli elementi costitutivi
dell’edificio, l’inserimento
degli elementi accessori
e degli impianti richiesti
dalle esigenze dell’uso,
l’eliminazione degli elementi estranei all’organismo edilizio;
SEGNALAZIONE
CERTIFICATA
INIZIO ATTIVITÀ
in mancanza si prescinde
dall’atto di ricognizione, purché il progetto
di costruzione venga
accompagnato da apposita
relazione tecnica nella
quale venga asseverata
l’esistenza di piani attuativi con le caratteristiche
sopra menzionate;
c) gli interventi di
nuova costruzione
qualora siano in diretta
esecuzione di strumenti
urbanistici generali recanti precise disposizioni plano-volumetriche.
DENUNCIA DI INIZIO
ATTIVITÀ
(Segue)
e.6) gli interventi pertinenziali che le norme
tecniche degli strumenti
urbanistici, in relazione alla zonizzazione e
al pregio ambientale
e paesaggistico delle
aree, qualifichino come
interventi di nuova
costruzione, ovvero che
comportino la realizzazione di un volume
superiore al 20% del
volume dell’edificio
principale;
e.7) la realizzazione
di depositi di merci o
di materiali, la realizzazione di impianti
per attività produttive
all’aperto ove comportino l’esecuzione di lavori
cui consegua la trasformazione permanente
del suolo inedificato;
PERMESSO
DI COSTRUIRE
Introduzione
Tab. 1.1 - (Segue)
ATTIVITÀ
LIBERA
COMUNICAZIONE
INIZIO LAVORI
(Segue)
[…] d) “interventi di
ristrutturazione edilizia”,
gli interventi rivolti a
trasformare gli organismi
edilizi mediante un insieme
sistematico di opere che
possono portare ad un
organismo edilizio in
tutto o in parte diverso dal
precedente.
Tali interventi comprendono il ripristino o la
sostituzione di alcuni
elementi costitutivi
dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi
ed impianti.
Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche
quelli consistenti nella
demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello
preesistente, fatte salve le
sole innovazioni necessarie
per l’adeguamento alla
normativa antisismica.
SEGNALAZIONE
CERTIFICATA
INIZIO ATTIVITÀ
DENUNCIA DI INIZIO
ATTIVITÀ
f) gli «interventi di
ristrutturazione urbanistica», quelli rivolti
a sostituire l’esistente
tessuto urbanisticoedilizio con altro
diverso, mediante un
insieme sistematico di
interventi edilizi, anche
con la modificazione
del disegno dei lotti,
degli isolati e della rete
stradale.
PERMESSO
DI COSTRUIRE
Introduzione
Tab. 1.1 - (Segue)
26
COMUNICAZIONE
INIZIO LAVORI
SEGNALAZIONE
CERTIFICATA
INIZIO ATTIVITÀ
27
(Segue)
Tali interventi, tuttavia,
non devono comportare
modifiche: delle unità
immobiliari; del volume; della sagoma; dei
prospetti; delle superfici. Inoltre, gli interventi
non devono comportare
mutamento delle destinazioni d’uso, qualora
siano realizzati nelle
zone A di cui al D.M.
1444/1968.
b) gli interventi volti
b) le opere dirette a
In base al comma 3,
all’eliminazione di
soddisfare obiettive
dell’art. 87 del D.Lgs.
barriere architettoniche esigenze contingenti
1 agosto 2003, n. 259
che non comportino la e temporanee e ad
“Codice della comunirealizzazione di rampe essere immediatamente cazione”:
o di ascensori esterni,
rimosse al cessare della […] installazione di
ovvero di manufatti
necessità e, comunque, impianti, con tecnologia
che alterino la sagoma entro un termine non
UMTS od altre, con podell’edificio;
superiore a novanta
tenza in singola antenna
giorni;
uguale od inferiore ai 20
Watt.
In base all’art. 87-bis del
D.Lgs. 1 agosto 2003,
n. 259 “Codice della
comunicazione”:
ATTIVITÀ
LIBERA
DENUNCIA DI INIZIO
ATTIVITÀ
(Segue)
c) gli interventi di
ristrutturazione edilizia
che portino ad un
organismo edilizio in
tutto o in parte diverso
dal precedente e che
comportino aumento di
unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti
o delle superfici, ovvero
che, limitatamente agli
immobili compresi
nelle zone omogenee A,
comportino mutamenti della destinazione
d’uso.
PERMESSO
DI COSTRUIRE
Introduzione
Tab. 1.1 - (Segue)
ATTIVITÀ
LIBERA
COMUNICAZIONE
INIZIO LAVORI
(Segue)
[…] installazione di
apparati con tecnologia
UMTS, sue evoluzioni
o altre tecnologie su
infrastrutture per impianti
radioelettrici preesistenti o
di modifica delle caratteristiche trasmissive […]
Per la realizzazione di
[…] infrastrutture per
impianti radioelettrici e
la modifica delle caratteristiche di emissione di
questi ultimi e, in specie,
l’installazione di torri, di
tralicci, di impianti radiotrasmittenti, di ripetitori
di servizi di comunicazione elettronica, di stazioni
radio base per reti di
comunicazioni elettroniche
mobili GSM/UMTS, per
reti di diffusione, distribuzione e contribuzione
dedicate alla televisione
digitale terrestre, per reti a
radiofrequenza
SEGNALAZIONE
CERTIFICATA
INIZIO ATTIVITÀ
DENUNCIA DI INIZIO
ATTIVITÀ
PERMESSO
DI COSTRUIRE
Introduzione
Tab. 1.1 - (Segue)
28
COMUNICAZIONE
INIZIO LAVORI
c) le opere di pavimentazione e di finitura di
spazi esterni, anche per
aree di sosta, che siano
contenute entro l’indice
di permeabilità, ove stabilito dallo strumento
urbanistico comunale,
ivi compresa
la realizzazione di
intercapedini interamente interrate e non
accessibili, vasche di
raccolta delle acque,
locali tombati;
(Segue)
ATTIVITÀ
LIBERA
c) le opere temporanee
per attività di ricerca
nel sottosuolo che
abbiano carattere geognostico, ad esclusione
di attività di ricerca di
idrocarburi, e che siano
eseguite in aree esterne
al centro edificato;
dedicate alle emergenze
sanitarie ed alla protezione civile, nonché per reti
radio a larga banda puntomultipunto nelle bande
di frequenza […] l’art. 87
del D.Lgs. 259/2003 prevede il rilascio di una
“autorizzazione” da
parte dell’Ente locale,
che risultava “anomala”
già all’epoca dell’entrata in vigore del TU
edilizia e che oggi non
trova riscontro nella
normativa edilizia.
SEGNALAZIONE
CERTIFICATA
INIZIO ATTIVITÀ
DENUNCIA DI INIZIO
ATTIVITÀ
PERMESSO
DI COSTRUIRE
Introduzione
Tab. 1.1 - (Segue)
29
d) i pannelli solari, fotovoltaici e termici, senza
serbatoio di accumulo
esterno, a servizio degli
edifici, da realizzare al di
fuori della zona A) di cui
al decreto del Ministro
per i lavori pubblici 2
aprile 1968, n. 1444; vedi
anche art. 6 del D.Lgs.
n. 28/2011 e paragrafi 11
e 12 del D.M. 10/2010
e) le aree ludiche senza
fini di lucro e gli elementi di arredo delle
aree pertinenziali degli
edifici.
d) i movimenti di terra
strettamente pertinenti
all’esercizio dell’attività
agricola e le pratiche
agro-silvo-pastorali,
compresi gli interventi
su impianti idraulici
agrari;
e) le serre mobili stagionali, sprovviste di strutture in muratura, funzionali allo svolgimento
dell’attività agricola.
Inoltre, ai sensi dell’art. 17
del D.Lgs. 128/2006, è considerata “attività libera”:
1. L’installazione dei depositi di gas di petrolio
liquefatti di capacità complessiva non superiore a
13 mc è considerata, ai fini
urbanistici ed edilizi, attività edilizia libera, come
disciplinato dall’articolo 6
del decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno
2001, n. 380, e successive
modificazioni.
COMUNICAZIONE
INIZIO LAVORI
ATTIVITÀ
LIBERA
SEGNALAZIONE
CERTIFICATA
INIZIO ATTIVITÀ
DENUNCIA DI INIZIO
ATTIVITÀ
PERMESSO
DI COSTRUIRE
Introduzione
Tab. 1.1 - (Segue)
30
Introduzione
1.4
Le interpretazioni governative,
quelle delle Regioni e degli EE.LL.
L’entrata in vigore delle modifiche e delle “addizioni” al Testo Unico in
materia edilizia ha generato non poche perplessità.
Per quanto riguarda la CIL, le questioni riguardano, soprattutto, una ricostruzione sistematica e coordinata, di cui si da conto in modo ampio nei
capitoli 1 e 2, delle categorie di intervento “liberalizzate” nonché di quelle
“derubricate” da un regime soggetto a DIA a quello, semplificato, previsto
dalla CIL.
In merito alla SCIA, viceversa, le perplessità sono di maggiore portata.
Con l’articolo 49, comma 4-bis, infatti, viene completamente riformulato
l’articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, modificando uno degli strumenti essenziali di semplificazione dell’attività amministrativa, come la
“dichiarazione di inizio attività”, che viene sostituita dalla “segnalazione
certificata di inizio attività”.
Il 13 settembre 2010 l’ANCI Toscana ha emanato una circolare destinata agli Uffici comunali, con le “prime indicazioni sulle conseguenze della
modifica dell’art. 19, legge 7 agosto 1990, n. 241, disposta con legge 30 luglio 2010, n. 122”. In questa circolare, prendendo atto di una situazione
nella quale alcuni Comuni non ritenevano più proponibile la DIA a fronte
di altri che, viceversa, la ritenevano completamente sostituita dalla SCIA,
la posizione è quella - peraltro condivisa da molti interpreti - dell’esistenza di un regime speciale, nell’ordinamento, relativo all’applicazione della
DIA in materia edilizia e, di conseguenza, della inapplicabilità della SCIA
agli interventi di trasformazione edilizia (14).
Gli argomenti dell’ANCI a sostegno della tesi sono:
- dall’esame degli atti parlamentari si rileva una incertezza da parte degli
stessi relatori circa la sopravvivenza del regime speciale della DIA nel
settore edilizio; infatti, a riprova di questa tesi si riporta quanto contenuto nel dossier n. 373/2 del Servizio studi della Camera del 18 luglio 2010
nel quale si sosteneva la necessità di chiarire questo aspetto “Poiché la
norma prevede l’abrogazione della normativa statale difforme, andrebbe chiarito
se ciò valga anche per le discipline speciali quale quella relativa alla denuncia
di inizio attività disciplinata dagli articoli 22 e 23 del d.P.R. 380 del 2001”;
14. Analoga posizione viene assunta dalla Regione Liguria con nota del Dipartimento territorio e urbanistica dell’8 settembre 2010, prot. PG/2010/126099
31
Introduzione
- esiste un corpus organico specifico della DIA in materia edilizia, regolamentato dal d.P.R. n. 380/2001, il quale possiede una autonomia legislativa che riguarda non solo la definizione dell’istituto, ma anche i profili
procedimentali, quelli sanzionatori, nonché di coordinamento con il
permesso di costruire;
- di conseguenza, in via ordinaria, una normativa di carattere generale (la
modifica dell’art. 19 della legge n. 241/1990) non può innovare una disciplina generale e, in ogni caso, in difetto di un richiamo, nella disciplina
generale sopravvenuta, di una abrogazione della legge di settore conseguente alla incompatibilità delle norme, deve trovare fondamento una
interpretazione logico-sistematica. L’effetto, quindi, della innovazione
dell’art. 19 della legge n. 241/1990 non sarebbe idoneo a regolamentare
compiutamente i presupposti legittimanti, i doveri istruttori, l’iter procedimentale e il regime sanzionatorio per l’attività edilizia, già soggetta
alla disciplina di settore;
- esiste, comunque, una ragione di opportunità nel lasciare intatto il quadro normativo relativo ai titoli abilitativi edilizi composto dalla DIA,
dalla super DIA e dal permesso di costruzione, per evidenti motivi di
“stabilità” e di coerenza del sistema;
- negli atti parlamentari non si rintraccia alcun riferimento alla materia
del governo del territorio, alla quale, come è noto, accede quella edilizia
e quindi si dovrebbe presupporre, da parte del legislatore, una mancanza di volontà innovativa per tale settore. Peraltro, l’afferenza della innovazione ad una disciplina nella quale le Regioni esercitano un potere
concorrente porta a ritenere che non possano essere caducate, automaticamente, le leggi relative alla DIA delle stesse Regioni;
- non esistono argomenti contrari alla sopravvivenza della DIA, anche in
relazione ai profili relativi alla tutela del paesaggio, dell’ambiente e degli
immobili vincolati.
La conclusione è, sostanzialmente, la non alterazione del regime della
DIA in materia di titoli abilitativi edilizi e quindi l’applicazione dei poteri
inibitori, da parte dei Comuni, nei confronti della presentazione di SCIA
per le fattispecie edilizie e di riconformazione delle medesime in DIA.
Il 16 settembre 2010, l’Ufficio legislativo del Ministro per la Semplificazione Normativa, sentiti gli Uffici legislativi del Ministero dell’economia
e delle finanze, del Ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazione, del Ministero delle infrastrutture e di trasporti, fornisce alcuni chia32 COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI, SCIA, DIA E PERMESSO DI COSTRUIRE
32
Introduzione
rimenti circa l’applicabilità della SCIA all’attività edilizia nella nota prot.
1340, di risposta ad un quesito specifico posto dall’Assessore al Territorio
e all’Urbanistica della Regione Lombardia.
La posizione governativa è del tutto opposta a quanto ritenuto dall’ANCI Toscana per la quale, di conseguenza, la SCIA interviene anche nella
materia edilizia. Nella nota, infatti, a sostegno della abrogazione della DIA
anche in campo edilizio, viene esposto quanto segue:
- la riforma relativa alla abrogazione della DIA corrisponde alla volontà
di una riduzione degli oneri amministrativi a favore dell’iniziativa economica privata, che deve essere intrapresa nel più breve tempo possibile,
ferma restando l’allegazione di […] attestazioni e asseverazioni di tecnico
abilitati e, quindi (pare di capire) si tratta di una iniziativa che deve avere
la più ampia attuazione in ogni campo dell’economia;
- assume importanza l’elemento letterale della norma in quanto la “segnalazione certificata di inizio attività” sostituisce, in base al comma
4-ter dell’art. 49 della legge n. 122/2010, quella di “dichiarazione di inizio
attività” […] ovunque ricorrano anche come parte di una espressione più ampia.
Inoltre, la norma prevede che la SCIA […] sostituisce direttamente, dalla
data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, quella
della dichiarazione di inizio attività;
- nella nuova normativa non viene evidenziata una esclusione della materia edilizia dal campo applicativo della SCIA e la previsione di un
accompagnamento di tale segnalazione non solo da “certificazioni” ed
“attestazioni” anche da asseverazioni di tecnici abilitati (previsione non
presente nel precedente art. 19 della legge n. 241/1990) appare essere oggi
in linea con la disciplina della DIA edilizia. Pertanto, ad avviso del Ministero […] Lo specifico, nuovo riferimento alle “asseverazioni” tipiche della
DIA edilizia, induce a ritenere che il legislatore abbia inteso riferirsi anche alle
certificazioni e attestazioni concernenti la suddetta fattispecie;
- l’intenzione di sostituire la DIA con la SCIA appare confermato dai lavori preparatori per l’approvazione del provvedimento. Infatti, nel dossier (15) di documentazione predisposto dal Servizio Studi del Senato,
dopo una trattazione della DIA anche in campo edilizio, si legge: […] La
norma ha anche un profilo abrogativo della normativa statale difforme, per cui
si deve intendere che ad essa va ricondotta anche la denuncia di inizio attività
15. XVI Legislatura. Disegno di legge A.S. n. 2228 “Conversione in legge del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78, recante misure di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica”. Le modifiche in Commissione. Edizione provvisoria, luglio 2010, n. 234, pag. 140.
33
Introduzione
edilizia, disciplinata dagli articoli 22 e 23 del d.P.R. n. 380 del 2001;
- ulteriore e rilevante elemento è la previsione che la SCIA costituisca
“livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili”
ai sensi della lettera m) del secondo comma dell’art. 117 della Costituzione, con la conferma di una intenzione applicativa, da parte del
legislatore, della massima portata possibile. Il Ministero precisa anche che la disciplina della SCIA si sovrappone al campo applicativo
della sola DIA, lasciando inalterato l’ambito oggettivo degli altri titoli
abilitativi, quali il permesso di costruire. La SCIA, di conseguenza,
non sostituisce la cosiddetta super DIA, in quanto una ipotesi diversa
comporterebbe un ampliamento del campo applicativo dell’art. 19 della
legge n. 241/1990;
- si ritiene che le leggi regionali previgenti alla modifica normativa, con
le quali è stata “ridotto o ampliato” l’ambito applicativo della DIA […]
non siano state incise dall’entrata in vigore dell’articolo 49 della legge n. 122 del
2010.
A chiusura della nota di commento alla SCIA in ambito edilizio, il Ministero precisa che […] in caso di intervento edilizio in zona sottoposta a vincolo,
permane l’onere di acquisizione ed allegazione alla segnalazione certificata dello
specifico atto di assenso dell’ente preposto. In questo modo, si attesta l’applicabilità della SCIA anche nel caso di immobili vincolati e la non sostituibilità
del nulla-osta per la verifica della compatibilità dell’intervento con la tutela dell’immobile con un’attestazione di parte. Infine, si definisce il periodo
transitorio di sovrapposizione delle DIA con l’entrata in vigore della SCIA,
con l’applicazione della disciplina vigente al momento di presentazione
della DIA anche nei casi in cui non siano trascorsi i tempi per l’esercizio del
potere inibitorio da parte dell’Amministrazione comunale, ferma restando
la possibilità di convertire la DIA in una SCIA.
L’ANCI Toscana interviene ancora sull’argomento il 28 settembre 2010,
ribadendo la propria posizione e contrapponendo alla nota del Ministero
della Semplificazione Normativa le seguenti argomentazioni:
- il mancato coordinamento complessivo della disciplina sui titoli abilitativi edilizi, in particolare con gli istituti tipici della materia (varianti
in c.o., oneri, sanzioni, ecc.) lascia inalterata l’esigenza di un intervento
legislativo chiarificatore anche ai fini di un allineamento della normativa regionale, in mancanza del quale persistono le ragioni del mantenimento della DIA disciplinata compiutamente nella normativa di settore;
34
Introduzione
- nella nota del Ministero non vi è alcun riferimento alla disciplina sostanziale degli interventi sugli argomenti anzidetti, nonché, in particolare sul regime sanzionatorio e sull’esercizio dei poteri repressivi da
parte degli Enti locali;
- si rileva il disallineamento tra i due dossier circa le intenzioni del legislatore, che sarebbe indice della impossibilità di utilizzare tale argomento
per avere una indicazione certa in merito;
- l’enfasi posta sull’effetto sostitutivo, trattandosi di una disciplina generale, non può incidere su di un istituto di natura “speciale” ne, d’altra
parte, si può ritenere che il riferimento alle asseverazioni da parte di
tecnici abilitati possa riguardare unicamente la disciplina edilizia;
- non si ritiene applicabile il richiamo al “livello essenziale delle prestazioni” contenuto nella norma al fine di avocare alla competenza esclusiva
dello Stato la massima portata della SCIA, in quanto, di fatto, tale previsione è ininfluente ai fini di un miglioramento dell’efficienza procedimentale poiché le Regioni, nella eventuale declinazione della SCIA, non
potrebbero comunque intervenire, dati i limiti all’esercizio dei loro poteri.
Di fatto, ancora a gennaio del 2011, le posizioni delle Regioni in materia
di applicabilità della SCIA in edilizia, dopo la mancata approvazione di
una norma interpretativa in tal senso, è molto variegata: la Calabria riprende la SCIA nella propria legge sul Piano Casa, la Lombardia e la Valle
d’Aosta hanno recepito la SCIA con circolari. La Toscana, il Lazio, la Basilicata e il Molise non la ritengono applicabile. Anche alcuni Comuni hanno
dato interpretazioni “variegate”: ad esempio, il Comune di Napoli ritiene
che nel caso degli immobili soggetti a vincolo di tutela non sia applicabile
la SCIA ma la DIA, ancorché per categorie edilizie che sarebbero sottoposte alla prima procedura, qualora l’immobile non fosse vincolato.
Alcune Regioni hanno annunciato un ricorso alla Corte Costituzionale
su vari articoli della legge n. 122/2010 e, in particolare, sulla applicabilità
dell’istituto della SCIA alle attività edilizie. La Regione Toscana, ad esempio, ha conferito un mandato per un proprio ricorso alla Sezione terza
della Corte (BUR n. 41 del 11 ottobre 2010) dal quale si possono evincere
le ragioni poste a supportare la tesi di esclusione della SCIA alle trasformazioni edilizie. Tale ricorso è ancora pendente alla data di stampa della
seconda edizione.
La Regione, infatti, dettagliando analiticamente le ragioni delle sue doglianze, in sintesi ritiene:
35
Introduzione
- che la DIA edilizia e quella commerciale hanno avuto da sempre un
regime differenziato, determinato dalla diversa natura degli interessi
tutelati;
- che non sia applicabile all’attività edilizia l’esercizio della facoltà di inizio immediato dei lavori, in quanto il differenziale dei tempi tra la presentazione della DIA e la materiale esecuzione delle opere – specie per
interventi che modificano sostanzialmente l’immobile – sia un elemento
di tutela necessaria e rappresenta un giusto equilibrio tra controllo preventivo ed esigenze della proprietà sulla certezza dei tempi di esecuzione dei lavori;
- la normativa, intervenendo in un campo legislativo di potestà concorrente (governo del territorio) non rispetta i limiti statali di tale potestà
che dovrebbe essere ristretta all’enunciato dei principi generali e non a
norme di dettaglio e, tra l’altro, non sarebbe sufficiente l’autoqualificazione di riserva esclusiva contenuta nella legge.
Non è facile, quindi, conoscere il destino dell’applicabilità della SCIA
nella materia edilizia ma potrebbe, comunque, essere dirimente un pronunciamento della Corte Costituzionale sull’argomento, come già è avvenuto in tempi passati. Di fatto, le ragioni addotte nel ricorso sembrano
avere un loro fondamento e potrebbero portare alla emanazione di una
sentenza “additiva” nella quale, limitatamente alle materie per le quali le
Regioni hanno potere concorrente quali il governo del territorio, che sono
incise dalla SCIA, i criteri desumibili dalla normativa generale potrebbero
avere un contenuto di principio, rimettendo ai poteri legislativi e amministrativi regionali la definizione e il coordinamento con le normative edilizie e urbanistiche.
Lo stato ancora “fluido” di questa normativa viene attestato, ad esempio,
da ipotesi di modelli di delibere proposte dall’ANCI Lombardia ai Comuni della propria Regione nelle quali, come atto di indirizzo agli Uffici tecnici, viene data indicazione di inapplicabilità della SCIA in edilizia mentre,
contemporaneamente, la stessa Regione ha emanato, l’8 ottobre 2010, una
circolare nella quale, in base al parere del Ministero, argomenta in modo
opposto a questa impostazione, facendo peraltro salva la DIA alternativa
al permesso di costruzione.
La circolare della Regione Lombardia, anche se sintetica, appare interessante sotto il profilo ricostruttivo a valle delle modifiche normative.
In particolare, sono elencate le procedure edilizie vigenti, che si riportano testualmente:
36
Introduzione
“1. Permesso di costruire per tutti gli interventi edilizi, nonché per i mutamenti di destinazione d’uso di cui all’art. 52,comma 3-bis, della L.R. n.
12/2005;
2. Denuncia di inizio attività (DIA) alternativa al permesso di costruire di cui
al punto 1), fatta eccezione per gli interventi di cui al p.to 3, assoggettati in via
principale a SCIA, nonché per i nuovi fabbricati in zona agricola e per i mutamenti di destinazione d’uso di cui all’art. 52,comma 3-bis, della L.R. n. 12/2005,
assoggettati unicamente al permesso di costruire;
3. SCIA per tutti gli interventi non previsti dagli artt. 6 e 10 (per quanto,
quest’ultimo, disapplicato in Regione Lombardia) del d.P.R. n. 380/2001, più
precisamente:
- interventi di manutenzione straordinaria non liberalizzati, ovvero eccedenti rispetto alla previsione di cui all’art. 6, comma 2, lett. a), del d.P.R. n. 380/2001,
- interventi di restauro e di risanamento conservativo,
- interventi di ristrutturazione edilizia “leggera”, ovvero non rientranti nella fattispecie di cui all’art. 10, comma 1, lett. c), del d.P.R. n. 380/2001;
4. Comunicazione asseverata per gli interventi di manutenzione straordinaria
di cui all’art. 6, comma 2, lett. a), del d.P.R. n. 380/2001;
5. Comunicazione per le opere di cui all’art. 6, comma 2, lett. b), c), d), e), del
D.P.R. n. 380/2001”.
Inoltre, la Circolare precisa che, in caso di immobili tutelati, la SCIA deve
essere accompagnata dall’atto di assenso da parte dell’Organo competente
e che la SCIA non trova applicazione nell’ambito della legge attuativa del
cosiddetto “Piano Casa” (Legge regionale n. 13/2009), trattandosi di una
disciplina speciale e derogatoria. Infine, viene regolato il periodo transitorio delle DIA presentate prima del 31 luglio 2010, anche nel caso in cui
non si sia formato il termine di trenta giorni per l’inizio dei lavori, con la
prosecuzione della procedura avviata ovvero, in presenza dei presupposti, con la possibilità di avvalersi degli effetti della disciplina sopraggiunta
ripresentando, per lo stesso intervento, una SCIA.
Anche a causa di questa instabilità del nuovo sistema autorizzativo delle
opere edilizie, a completamento dei capitoli relativi alla descrizione delle
singole procedure edilizie sono allegati alcuni documenti e modulari adottati da Amministrazioni comunali, selezionati in base a criteri di completezza e coerenza, per dare conto delle modalità concrete e operative con le
quali è stata affrontata questa situazione, in una condizione che, a livello
37
Introduzione
locale, deve essere risolta con immediatezza, date le esigenze di “sportello” degli Uffici tecnici comunali.
Per dovere di completezza, va segnalata la posizione del Comune di Milano il quale, disattendendo in parte il parere della Regione, con propria
circolare del 13 dicembre 2010 (prot. PG. 959955/2010), ritiene che la SCIA
e la DIA possano essere alternative argomentando, dopo una ampia analisi
della tematica, in particolare:
- che non sia […] assolutamente condivisibile l’affermazione del Ministero della
semplificazione in merito alla possibilità di procedere ad interventi su immobili
vincolati tramite SCIA previo ottenimento ed allegazione dei prescritti nulla
osta, in quanto tale possibilità è esclusa dal contenuto letterale della norma che
prevede che la SCIA sostituisca ogni atto di assenso “con la sola esclusione dei
casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali”;
- appare del tutto evidente la natura di “legge speciale” del d.P.R. 380/2001 […]
omissis;
- la stessa sostituzione della DIA prevista dal d.P.R. 380 con la SCIA potrebbe
non essersi mai realizzata […] omissis;
- le ultime modifiche legislative (leggi 73 e 122/2010) appaiono finalizzate a migliorare l’“offerta” di semplificazione procedimentale attraverso l’aumento delle
opzioni di intervento disponibili.
Di conseguenza, il Comune di Milano rielabora e riarticola il rapporto
tra titoli abilitativi edilizi e categorie di intervento, dando seguito alle proprie argomentazioni.
Con la Circolare n. 1/UOL del 14 febbraio 2012, la regione Piemonte ha
ribadito che la SCIA non è applicabile alla fattaspecie dell’alternativa al
permesso di costruire, ribadendo la necessità di presentazione di una DIA.
1.5
L’ulteriore intervento del legislatore nel 2011
e nel 2012
Nel 2011 il legislatore è intervenuto ancora sia sul d.P.R. n. 380/2011, sia
sull’articolo 19 della legge n. 241/1990 nonché su altri aspetti che coivolgono la materia urbanistica ed edilizia, di cui si tratta nel testo.
Occorre ricordare, in primo luogo, che nel corso del Consiglio dei ministri
del 9 febbraio 2011 fu annunciata una ipotesi di implementazione della nor38 COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI, SCIA, DIA E PERMESSO DI COSTRUIRE
38
Introduzione
mativa riguardante la SCIA con particolare riguardo alle attività di trasformazione edilizia. Tuttavia, tale ulteriore intervento “annunciato” – dopo
ulteriori annunci e rinvii - non ha avuto seguito fino al maggio successivo
con l’emanazione del D.L. 13 maggio 2011, n. 70 convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106 che ha integrato l’art. 19 della legge
n. 241/1990 con il comma 6-bis riguardante i termini di accertamento da
parte della PA; già il mese dopo il legislatore ha ulteriormente modificato
la parte inserita nel predetto articolo 19 con il D.L. 13 agosto 2011, n. 138
convertito con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148. Con tale
decreto legge, inoltre, è stato inserito nell’art. 19 il comma 6-ter che definisce
la segnalazione di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio
attività come provvedimenti taciti, non direttamente impugnabili.
Nel D.L. 13 maggio 2011, n. 70, all’articolo 5, oltre alle modifiche sull’articolo 19 della legge n. 241/1990 sono introdotte una serie di ulteriori disposizioni volte, secondo l’incipit del primo comma (redatto, quindi, ad imitazione della tecnica di scrittura delle direttive comunitarie), a modificare la
disciplina vigente nei seguenti termini:
a) introduzione del “silenzio assenso” per il rilascio del permesso di costruire, ad
eccezione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici e culturali
e il relativo nulla osta non sia favorevole;
b) estensione della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) agli interventi
edilizi precedentemente compiuti con denuncia di inizio attività (DIA);
c) tipizzazione di un nuovo schema contrattuale diffuso nella prassi: la “cessione
di cubatura”;
d) la registrazione dei contratti di trasferimento immobiliare assorbe l’obbligo di
comunicazione all’autorità locale di pubblica sicurezza;
e) per gli edifici adibiti a civile abitazione l’«autocertificazione» asseverata da un
tecnico abilitato sostituisce la cosiddetta relazione “acustica”;
f) obbligo per i Comuni di pubblicare sul proprio sito istituzionale gli allegati tecnici agli strumenti urbanistici;
g) esclusione della procedura di valutazione ambientale strategica (VAS) per gli
strumenti attuativi di piani urbanistici già sottoposti a valutazione ambientale
strategica;
h) legge nazionale quadro per la riqualificazione incentivata delle aree urbane.
Termine fisso per eventuali normative regionali;
h-bis) modalità di intervento in presenza di piani attuativi seppur decaduti.
39
Introduzione
Da ultimo, nel D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, relativo alle “Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici” si interviene
ancora nella materia edilizia, con alcune ulteriori modifiche al d.P.R. n.
380/2001, relative all’attribuzione diretta a carico del titolare del permesso
di costruire dell’esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria sotto
soglia, introducendo il comma 2-bis all’art. 16 e con la previsione, all’art.
52 dello stesso d.P.R. della necessità di una dichiarazione di idoneità, rilasciata dal Consiglio superiore dei lavori pubblici, nel caso in cui vengano
utilizzati materiali o sistemi costruttivi diversi da quelli disciplinati dalle
norme tecniche in vigore.
Per riassumere, quindi, l’intervento del legislatore nella materia edilizia
ha sostanzialmente ripreso alcune ipotesi di emendamento già presentate
e non approvate nel cosiddetto “milleproproghe” e ha operato, per quanto
riguarda la SCIA “legificando” il parere del Ministero della semplificazione. Infine, oltre al rilancio del Piano Casa (o edilizia) del 2009, viene
sostituita la procedura del permesso di costruire modificando il silenziorifiuto (16) (che, tuttavia, viene fatto salvo nel caso di esistenza di vincoli di
tutela, introducendo un’ulteriore tipologia di titolo abilitativo edilizio o,
quanto meno, una differenziazione procedimentale) in silenzio-assenso.
Peraltro, viene mantenuto (e correttamente assegnato alla disponibilità legislativa regionale) il potere sostitutivo regionale in materia di permessi
di costruire che, da una prima lettura della nuova disciplina di silenzioassenso non avrebbe ragione di essere.
Non di meno, in un provvedimento di “urgenza” viene introdotto l’obbligo di registrazione dei contratti di trasferimento, costituzione e modificazione dei diritti edificatori a supporto dei processi di pianificazione
tramite gli strumenti di perequazione, compensazione e premialità, con
una oggettiva incursione in temi propri del diritto di proprietà, che meriterebbe ben altro livello legislativo.
A valle del rilancio del Piano Casa 2009, si è riattivato anche il legislatore
regionale, innovando parzialmente le leggi già introdotte per l’attuazione
degli interventi di ampliamento delle singole unità immobiliari e di demolizione e ricostruzione con incremento di volume premiale.
A questo quadro legislativo nuovamente dinamico, si possono aggiungere anche alcune importanti espressioni della giurisprudenza ammini16. Anche in questo caso, a meno di alcune Regioni (Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia)
che avevano già disciplinato l’esito della richiesta del permesso di costruire come silenzioassenso, le Regioni stanno provvedendo ad un progressivo aggiornamento.
40
Introduzione
strativa: la prima, relativa alla qualificazione della natura giuridica della
DIA e della SCIA espressa dall’Adunanza plenaria nella sentenza del 29
luglio 2011 n. 15 (peraltro confermata in parte dal legislatore con l’inserimento del comma 6-ter nell’art. 19 della legge n. 241/1990 operato dal
D.L. 13 agosto 2011, n. 138 convertito, con modificazioni, dalla legge 14
settembre 2011, n. 148); la seconda, più recente, relativa alla dichiarazione
di illegittimità delle norme della Regione Lombardia (art. 27, comma 1, lettera d) ultimo periodo e 103 della LR 5 febbraio 2010, n. 7) contenuta nella
sentenza della Corte Costituzionale del 21 novembre 2011, n. 390, nella
parte in cui tale legge prevedeva la possibilità di considerare “ristrutturazione edilizia” e non “nuova costruzione” la demolizione e ricostruzione
di un edificio, senza il rispetto della sagoma. Quindi, ancora una volta si
è costretti a “navigare” in un regime di incertezza interpretativa e di improvvisi cambi di rotta che coinvolgono, spesso in modo inconsapevole, i
cittadini, i professionisti e gli stessi amministratori locali (17).
Per fornire un quadro completo delle modifiche introdotte nel corso del
2011, occorre considerare che nel D.L. n. 70/2011 (convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106) scaduto il termine del 30 settembre del 2011 per l’attivazione del SUAP, prevede (art. 6, comma 2, lettera
f-bis) l’intervento del Prefetto entro 30 giorni da tale data limite, il quale
dovrebbe provvedere alla nomina di un commissario ad acta per la messa
a regime del SUAP stesso. Il D.L. introduce anche un rafforzamento dei
compiti assegnati al SUAP (art. 6, comma 2, lettera f-quinques) per realizzare un’ulteriore semplificazione dei procedimenti amministrativi; si pone,
inoltre, attenzione ai distretti turistici (art. 3, comma 6, lettera c)) e, infine,
a far data dal 29 novembre 2011 tutte le società iscritte al registro delle
imprese dovranno essere dotate di Posta Elettronica Certificata (PEC). Tuttavia, anche questa ultima scadenza è stata differita al 30 giugno 2012 con
il con il D.L. 9 febbraio 2012, n. 5 relativo alle “Disposizioni urgenti in materia
di semplificazione e di sviluppo.”, pubblicato nel S.O. n. 27 alla Gazzetta Ufficiale del 9 febbraio 2012, n. 33.
Sempre in materia di SUAP, in data 16 novembre 2011 (G.U. 267) è stato
pubblicato il DM del Ministero dello sviluppo del 10 novembre 2011 che
17. Una prima lettura sistematica delle ulteriori innovazioni legislative è stata fornita dal
Consiglio Nazionale del Notariato, con lo Studio Civilistico n. 325-2011/C su “La disciplina
dell’attività edilizia dopo il decreto sullo sviluppo 2011”, approvato dalla Commissione Studi
Civilistici dell’8 giugno 2011. Nella Circolare citata, tuttavia, non viene affrontato il tema della
“cessione di cubatura” che dovrebbe avere effetti rilevanti proprio in materia di trasferibilità
della stessa; peraltro, la questione del trasferimento di cubatura è stata oggetto di analisi nello
studio 1763, approvato dal Consiglio il 29 settembre 1999.
41
Introduzione
riporta le disposizioni operative e attuative dello sportello ad esplicitazione di quanto già contenuto nel d.P.R. n. 160/2010.
L’attività del legislatore con norme che hanno o possono avere impatti
sulla materia edilizia è continuata ancora a fine 2011 e nei primi mesi del
2012. Infatti, con il decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, all’articolo 45 si
interviene a modifica del d.P.R. n. 380/2001, con correttivi alla parte della
normativa tecnico-costruttiva e, soprattutto, ponendo in capo al titolare
del permesso di costruire la realizzazione delle opere di urbanizzazione
primaria, a scomputo degli oneri di costruzione. Si tratta di un intervento
legislativo in una questione molto controversa, che ha origine dalla nota
sentenza della della Corte di Giustizia europea del 12 luglio 2001 (C399/98). La Corte ha ritenuto, infatti, che la normativa per l’esecuzione a
scomputo totale o parziale del contributo di concessione dovuto a fronte
dell’esecuzione delle opere di urbanizzazione – nel caso specifico di valore
superiore alla soglia comunitaria prevista per l’applicazione della allora
vigente direttiva 93/37/CEE – si sia posta in contrasto con le procedure
previste da tale direttiva.
Di recente, con l’emanazione del D.L. n. 5/2012, sono state introdotte
norme ulteriori che, potenzialmente, possono incidere anche sulla materia
edilizia, in particolare sul procedimento di rilascio o di formazione del
silenzio-assenso sui titoli abilitativi edilizi. In particolare, l’articolo 1 del
D.L. n. 5/2012 ha modificato l’articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n 241 ed
ha introdotto una più cogente responsabilità del funzionario rispetto ai
ritardi o alla mancato rilascio del provvedimento con la previsione anche
di sanzioni disciplinari e la possibilità di surroga delle funzioni da parte
del dirigente o del responsabile del servizio, ampliando quanto già previsto dal D.L. 78/2010 in tema di conferenza di servizi (art. 14-ter, comma 6,
della L 241/90); invero, dato che la SCIA produce effetti immediati e che
l’esito della richiesta di permesso di costruire è, oggi, il silenzio-assenso, si
dovrebbe ritenere che questa disposizione non abbia motivo di applicazione alla disciplina del procedimento edilizio. Tuttavia, potrebbe risultare
pertinente nel caso di atti o provvedimenti di certificazione (ad esempio, il
certificato di destinazione urbanistica).
All’articolo 2 del D.L. n. 5/2012 si precisa che la documentazione tecnica
debba essere allegata alla SCIA solo “ove espressamente previsto dalla normativa vigente”. Più significativa potrebbe essere la norma di cui all’articolo
12 del D.L. in commento. Infatti, tramite accordo tra le istituzioni, possono
essere previsti “… percorsi sperimentali di semplificazione amministrativa per
gli impianti produttivi e le iniziative ed attività delle imprese sul territorio, in
42
Introduzione
ambiti delimitati e a partecipazione volontaria, anche mediante deroghe alle procedure ed ai termini per l’esercizio delle competenze facenti esclusivamente capo ai
soggetti partecipanti, dandone preventiva ed adeguata informazione pubblica”. In
realtà, questa previsione potrebbe interessare anche le imprese di costruzione nell’ipotesi di sperimentare moduli procedimentali, ad esempio, per
incentivare l’attuazione del Piano Casa 2009.
Infine, sempre nel D.L. n. 5/2012, all’articolo 45 viene riaperta la delega
per la rideterminazione e l’ampliamento delle ipotesi di intervento di “lieve entità”, soggette ad autorizzazione paesaggistica semplificata.
In conclusione, appare evidente come l’esercizio legislativo – diretto o
indiretto – nel campo della disciplina edilizia non riesce a trovare una sua
definita stabilità. Tra l’altro, l’introduzione di norme a livello nazionale
comporta, spesso, una declinazione in ambito regionale e, poi, con l’implementazione delle regole urbanistico-edilizie a livello locale, con la necessità di dover costantemente aggiornare, interpretare, coordinare e attuare
tutta la filiera legislativa e normativa.
In tal senso, si riporta di seguito una tabella che riepiloga la situazione di
applicazione di alcune innovazioni statali, in ambito regionale.
43
SILENZIOASSENSO
SCIA
TOLLERANZA 2%
Applicazione art. 41 della
Lr 19/2009
Note: * In Emilia Romagna e Friuli Venezia Giulia le disposizioni sul silenzio assenso e sulla tolleranza del 2% erano previste antecedentemente all’entrata in vigore del D.L. 70/2011.
** La tabella riporta lo stato di attuazione al dicembre 2011. Al momento, per le altre Regioni sono applicabili le normative statali, fino alle eventuale
approvazione di una legge regionale
Applicazione Art. 17 della Art. 43 della Lr. 8/2011: sostituzione in tutte Applicazione art. 8, comma 6
Umbria
Legge regionale del 16 set- Lr. 1/2004 come modifica- le leggi regionali e regolamenti regionali della bis, della Lr. 21/2004 come into dalla Lr. 8/2011.
DIA in SCIA. Applicazione artt. 20 e ss della serito dalla Lr. 8/2011
tembre 2011, n. 8
Lr. 1/2004 come mod. dalla Lr. 8/2011
Applicazione art. 83 della Applicazione art. 79 e ss della Lr. 1/2005 Applicazione art. 139 della
Toscana
Legge regionale del 5 ago- Lr. 1/2005 come modifica- come modificato dalla Lr. 40/2011. SCIA an- Lr 1/2005 come modificato
ta dalla Lr. 40/2011.
che per gli interventi previsti dalla Lr. 24/2009 dalla Lr. 40/2011
sto 2011, n. 40
(Piano casa 2)
Applicazione art. 25 della Nessuna previsione
*Friuli Venezia Giulia
Legge regionale dell’11 Lr 19/2009
novembre 2009, n. 19
Applicazione art. 13 della Applicazione principio statale in attesa di pro- Applicazione art. 19-bis della
*Emilia Romagna
nuncia da parte della Corte Costituzionale
Lr. 23/2004.
DGR del 12 settembre Lr. 31/2002.
2011, n. 1281
REGIONE
Tab. 1.2 - Attuazione delle semplificazioni edilizie del D.L. 70/2011
Introduzione
44
Introduzione
1.6
I riferimenti legislativi del Testo Unico
in materia edilizia
Si riepilogano, di seguito, i riferimenti legislativi del d.P.R. 6 giugno
2001, n. 380 “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia”.
Prima versione del Testo Unico Edilizia:
▪ Supplemento ordinario n. 239/L alla G.U.R.I. n. 245 del 20 ottobre 2001;
▪ Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (testo A);
▪ Decreto Legislativo 6 giugno 2001, n. 378. Disposizioni legislative in materia edilizia (testo B);
▪ Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 379. Disposizioni regolamentari in materia edilizia (testo C).
Aggiornamenti e ripubblicazione del Testo Unico:
▪ Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (testo A);
▪ Decreto Legislativo 6 giugno 2001, n. 378. Disposizioni legislative in materia edilizia (testo B);
▪ Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 379. Disposizioni regolamentari in materia edilizia (testo C) – Comunicazione Errata
corrige. Comunicato relativo al decreto del Presidente della Repubblica
6 giugno 2001, n. 380, recante Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia;
▪ Gazzetta Ufficiale n. 264 del 13 novembre 2001 – Avviso di rettifica. Avviso
di rettifica. Comunicato relativo al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante Testo unico delle disposizioni legislative
e regolamentari in materia edilizia;
▪ Gazzetta Ufficiale n. 266 del 15 novembre 2001 – Ripubblicazione, corredati
dalle relative note dei:
- Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (testo A);
- Decreto Legislativo 6 giugno 2001, n. 378. Disposizioni legislative in materia edilizia (testo B);
45
Introduzione
- Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 379. Disposizioni regolamentari in materia edilizia (testo C).
Integrazioni e modifiche:
▪ Decreto Legislativo 27 dicembre 2002, n. 301. Modifiche ed integrazioni al
Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 recante il testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. Gazzetta
Ufficiale n. 16 del 21 gennaio 2003;
▪ Decreto legge 25 marzo 2010, n. 40 convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, L. 22 maggio 2010, n. 73. Disposizioni urgenti
tributarie e finanziarie in materia di contrasto alle frodi fiscali internazionali e nazionali operate, tra l’altro, nella forma dei cosiddetti «caroselli» e
«cartiere», di potenziamento e razionalizzazione della riscossione tributaria
anche in adeguamento alla normativa comunitaria, di destinazione dei gettiti recuperati al finanziamento di un Fondo per incentivi e sostegno della
domanda in particolari settori. Gazzetta Ufficiale 26 marzo 2010, n. 71.
Art. 6 – Attività edilizia libera.
▪ Decreto legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 12 luglio 2011, n. 106. Semestre Europeo - Prime
disposizioni urgenti per l’economia. Gazzetta Ufficiale - serie generale - n.
110 del 13 maggio 2011.
▪ Decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201. Disposizioni urgenti per la crescita,
l’equità e il consolidamento dei conti pubblici. Gazzetta Ufficiale - serie generale n. 284 del 6 dicembre 2011.
Entrata in vigore:
Testo Unico Edilizia
▪ Articolo 138, 1 gennaio 2002;
▪ Articolo 5-bis D.L. 23 novembre 2001, n. 411, nel testo integrato dalla
relativa legge di conversione, 30 giugno 2002;
▪ Articolo 2 del D.L. 20 giugno 2002, n. 122, nel testo modificato dalla relativa legge di conversione, 30 giugno 2003;
Capo V, seconda Parte - norme per la sicurezza degli impianti (artt. 107-121)
▪ Art. 4, D.L. 24 giugno 2003, n. 147, come modificato dalla relativa legge
di conversione, 1° gennaio 2004;
▪ Art. 14, D.L. 24 dicembre 2003, n. 355, 1° gennaio 2005;
46
Introduzione
▪ Art. 19-quater, D.L. 9 novembre 2004, n. 266, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione, 1° luglio 2005;
▪ Art. 5-bis, D.L. 27 maggio 2005, n. 86, nel testo integrato dalla relativa
legge di conversione, 1° luglio 2006;
▪ Art. 1-quater, D.L. 12 maggio 2006, n. 173, aggiunto dalla relativa legge di
conversione differimento non oltre il 1° gennaio 2007;
▪ Art. 3, D.L. 28 dicembre 2006, n. 300, come modificato dall’art. 29-bis,
D.L. 31 dicembre 2007, n. 248 differimento non oltre il 31 marzo 2008.
Le disposizioni del capo V sono state abrogate dal comma 1 dell’art. 3
del D.L. n. 300 del 2006, a decorrere dalla data di entrata in vigore del
regolamento di cui al D.M. 22 gennaio 2008, n. 37 (G.U. 12 marzo 2008, n.
61) emanato in attuazione del citato articolo 11-quaterdecies, comma 13, del
D.L. 30 settembre 2005, n. 203. Art. 3, D.L. 28 dicembre 2006, n. 300.
Le disposizioni di cui all’art. 6 del d.P.R. n. 380/2001, come modificate
dall’art. 5 del D.L. n. 40/2010, sono entrate in vigore dal 26 maggio 2010,
giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale n. 120 del 25
maggio 2010 della legge di conversione n. 73/2010.
Le disposizioni di cui all’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001, come sostituite
dall’art. 5 del D.L. n. 70/2011, sono entrate in vigore il 14 maggio 2011.
47