L`azienda come categoria concettuale

L’ORGANIZZAZIONE, LA GESTIONE E LA
RILEVAZIONE NELLE AZIENDE DI EROGAZIONE
PUBBLICHE
di
Pina Puntillo
1. Premessa
Le aziende di erogazione pubbliche sono rappresentate da tutte quelle
unità che costituiscono il c.d. settore delle amministrazioni pubbliche.1
1 In Italia il carattere dello Stato e l’ideologia che lo definisce sono profondamente mutati
nel corso del secolo appena trascorso. Nella seconda metà dell’ottocento prevaleva una
forma di Stato liberale, modello di Stato in cui gran parte delle funzioni dell’apparato
pubblico si limitava alla salvaguardia dei diritti fondamentali dei cittadini, intesi sia come
diritti civili, che come diritti quali il diritto di proprietà, il diritto alla pacifica convivenza, e
alla raccolta delle risorse finanziarie. Apparato di polizia e intendenza di finanza erano
pertanto gli organi caratteristici dello Stato liberale. Già verso la fine dell’ottocento questa
immagine dello Stato cominciava ad essere superata, e la PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE, con un processo lento all’inizio, ma costante ed accelerato poi,
faceva sentire il suo peso in settori quali l’istruzione, la cura e la prevenzione delle malattie,
l’assistenza e le assicurazioni sociali, gli alloggi. Se a ciò si aggiunge la cura dei sistemi di
trasporto e l’incremento di attività del settore dei lavori pubblici, ci si può rendere conto
come lo “Stato del benessere” o “Stato assistenziale” o come dicono gli anglosassoni, il
“Welfare State” (espressione con cui si designa un modello di Stato che mira a garantire ai
suoi cittadini non solo il godimento dei diritti fondamentali ma anche e soprattutto certi
livelli di stile di vita o di “benessere”) comporti una moltiplicazione della PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE sia in termini di personale che di risorse finanziarie. Infine nel
periodo della grande crisi del ’29 si configura un modello di Stato detto “economico”,
caratterizzato dal fatto che la PUBBLICA AMMINISTRAZIONE si assume, affianco agli
altri, il compito di guidare e programmare il modo sistematico l’economia della nazione. Lo
Stato cioè non si arresta di fronte al settore produttivo, considerato in precedenza regno
dell’iniziativa privata, ma agisce a fianco dei produttori privati o addirittura si sostituisce ad
essi laddove lo ritiene necessario. La situazione ai giorni nostri si configura però in maniera
diversa rispetto a quella che ha visto nascere ed espandersi il modello di Stato detto
“economico”. Il contesto economico, sociale e politico è sicuramente molto complesso, di
natura internazionale a causa dei processi di globalizzazione in atto. Ebbene,
l’amministrazione pubblica italiana ha reagito a tale complessità ponendo in essere processi
di privatizzazione da un lato, e processi di aziendalizzazione delle strutture e degli istituti
pubblici dall’altro. La privatizzazione può essere definita come “il trasferimento della
responsabilità di attività e/o servizi dal settore pubblico a quello privato”, e può avvenire
attraverso varie modalità, dalla vendita alla stipulazione di accordi contrattuali, a tutta una
serie di altri meccanismi. Se i processi di privatizzazione sono ormai nella fase conclusiva
della loro realizzazione, i processi di aziendalizzazione sono decisamente in itinere,
sebbene si osserva una realtà differente nel paese, nel senso che in diverse realtà pubbliche,
per lo più locali, le leggi in materia sono state applicate nel senso profondo della loro ratio,
1
Per pubblica amministrazione (PUBBLICA AMMINISTRAZIONE) deve
intendersi, secondo una definizione formalistica, l’apparato di uomini e
mezzi diretto a realizzare fini pubblici, cioè fini della collettività. Secondo
una definizione che, invece privilegia le funzioni economiche e politiche
degli uffici amministrativi, la PUBBLICA AMMINISTRAZIONE può
essere definita:
- in termini funzionali, come il procedimento di messa in esecuzione di
norme, ovvero di traduzione di regole in decisioni specifiche, per casi
singoli;
- in termini strutturali, come gli apparati di cui si avvale il governo per
esercitare la funzione di cui sopra.2
Carattere comune a tutte le unità che costituiscono la PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE è la realizzazione di beni e servizi non destinati
alla vendita, ma rivolti ad un consumo collettivo con obiettivi di
riequilibrio e ridistribuzione della ricchezza.
Beni e servizi pubblici rispondono a generali caratteri di utilità
primaria, di interesse generale e di non conveniente attuazione da parte di
singole aziende familiari. A differenza dei beni e servizi privati, che sono
perfettamente divisibili, quelli pubblici sono indivisibili in unità di vendita
e quindi anche nel consumo: una volta prodotti possono essere
simultaneamente goduti da tutti, nel senso che quando qualcuno ne fa
consumo non sottrae necessariamente unità al consumo di altri3
Le aziende della PUBBLICA AMMINISTRAZIONE hanno per
compito primo ed essenziale soddisfare i bisogni pubblici, procacciandosi i
mezzi necessari mediante contributi diretti o indiretti a carico della
medesima collettività o mediante scambi di prestazioni e
controprestazioni.4
In altri termini, si può affermare che l’azienda di erogazione pubblica si
caratterizza per le seguenti specificità:
- espressione di interessi generali e orientamento a soddisfare bisogni
collettivi;
- esercizio di una potestà normativa e coercitiva nel rispetto degli
ordinamenti formali;
- estensione della ragion d’essere al di là dell’aspetto economico e
produttivo.
in molte altre realtà (soprattutto in quelle di più piccole dimensioni) il cambiamento non si
è ancora del tutto realizzato, anche perché alla base delle riforme avviate si pone una
rivoluzione di tipo culturale, che, evidentemente, in quanto tale necessita di tempi lunghi
2 PETERS, The politics of Bureaucracy.
3 CAFFERATA, Pubblico e Privato nel sistema delle imprese.
4 ONIDA, op. cit.
2
Secondo questa impostazione5 si è di fronte ad un’ azienda pubblica
quando un soggetto qualificabile come istituto in base ai caratteri generali,
avente personalità giuridica pubblica o privata, o anche privo di personalità
giuridica, viene posto in essere con il principale e fondamentale fine di
offrire “beni pubblici” e di soddisfare, quindi, bisogni di carattere generale.
Sono, di conseguenza, pubblici quegli istituti posti in essere ed operanti
come espressione di interessi generali, estesi per lo più a intere comunità
territoriali.
L’amministrazione dell’istituto pubblico richiede, di conseguenza, una
grande attenzione e sensibilità agli aspetti formali e relativi al corretto
esercizio delle potestà e della coercizione. L’istituto pubblico, inoltre,
partecipa attivamente nel dare “espressione politica” alla comunità sociale.
Ciò ha importanti riflessi sul modo in cui l’ente può impostare la
propria identità, sviluppando l’originaria ragione di esistenza fino ad
acquisire, mantenere e sviluppare la legittimazione sociale.6
L’azienda pubblica, in altri termini, non produce soltanto servizi e
interventi di rilevanza economica, ma sviluppa altresì simboli, promuove e
diffonde valori, esprime il senso di una comunità e, di conseguenza, il
funzionamento dell’istituto pubblico non può essere compreso senza
integrare nell’analisi questo aspetto accanto all’analisi propriamente
economica.
2. La gestione delle aziende di erogazione pubbliche
L’oggetto caratteristico delle aziende di erogazione pubbliche è la
diretta soddisfazione, mediante consumo o uso di ricchezza, dei bisogni
della collettività.
L’attività dell’azienda pubblica, analizzata secondo il profilo tecnicoeconomico, si realizza attraverso la combinazione di una serie di elementi,
o fattori della produzione i quali, combinandosi tra loro, la
contraddistinguono e ne segnano la specifica individualità
Tali fattori sono, in termini generali, riconducibili a materiali e servizi,
beni strumentali, lavoro umano e denaro, dalla loro combinazione dipende
l’operatività del sistema, la sua capacità di realizzare l’equilibrio
economico a valere nel tempo, il raggiungimento di obiettivi e finalità.
Nell’esaminare, pertanto, la struttura ed il funzionamento delle aziende
pubbliche accanto agli aspetti propriamente economici e comuni a
qualsiasi tipo di azienda, non si può prescindere dalle caratteristiche
proprie degli stessi e dalle finalità che essi devono comunque perseguire.
5ANSELMI, VOLPATO, (a cura di), Il Management nell’area pubblica.
6ANSELMI, VOLPATO, (a cura di), op. cit.
3
La gestione, anche nell’azienda pubblica, si realizza attraverso la
combinazione dei fattori nella realizzazione dei processi produttivi. Si
perviene così alla produzione dei servizi, utilizzati dapprima nella stessa
azienda e quindi inseriti in ulteriori processi per giungere alla produzione
di quei servizi in grado di soddisfare direttamente le esigenze degli utenti,
ossia i cittadini, i quali rappresentano i consumatori di questo specifico
tipo aziendale.
In sostanza, anche nelle aziende pubbliche il processo di produzione
può essere scomposto nelle seguenti fasi:
- acquisto;
- trasformazione;
- produzione;
- collocamento.
Si rendono, tuttavia, necessarie delle precisazioni. Innanzitutto, in tale
contesto, si preferisce utilizzare il termine “collocamento” piuttosto che
“vendita”, in quanto nella maggior parte dei casi la predisposizione dei
servizi e la successiva utilizzazione da parte dei consumatori non si
realizza secondo le regole proprie del mercato, ma secondo forme e
modalità che l’ente stesso determina, e non sempre liberamente. Si potrà
così verificare che il collocamento debba essere gratuito.7
In altri casi il collocamento avviene solo parzialmente a pagamento,
attraverso l’applicazione di apposite tariffe.8 In altri casi, invece, avviene a
pagamento, sulla base di tariffe predeterminate realizzandosi, in tal modo,
un avvicinamento al mercato, sia pur quello monopolistico.
Occorre, infine, precisare che i bisogni che le aziende pubbliche
devono spesso soddisfare non sono riconducibili ad una remunerazione
attesa, ma ad esigenze della vita sociale quali la sicurezza, l’istruzione,
l’assistenza sanitaria, lo sviluppo economico, e così via. La mancanza, in
questi casi, di una grandezza idonea a darne una visione unitaria
esprimibile in termini quantitativi, non comporta anche l’impossibilità di
verificare i risultati dell’azienda, implica piuttosto che gli stessi vadano
opportunamente ricercati.
La gestione delle aziende di erogazione pubbliche presenta, nell’aspetto
economico proventi e spese di esercizio e relativi risultati netti (aumenti o
diminuzioni di patrimonio netto, derivanti dalla gestione); e nell’aspetto
monetario, entrate e uscite relative sia ai proventi e alle spese di cui sopra,
7Si pensi, a tal proposito, ai servizi istituzionali di particolare valore sociale.
8 Anche in tale fattispecie è ravvisabile una finalità sociale, in quanto la contribuzione è
spesso legata alle condizioni economiche del cittadino - consumatore.
4
sia agli investimenti o ai disinvestimento patrimoniali e alle variazioni di
debiti o di crediti di ogni specie.9
Le uscite delle aziende di erogazione pubbliche sono connesse alle
spese per il soddisfacimento dei bisogni pubblici, alle spese per la gestione
del patrimonio, ai costi di amministrazione e agli oneri tributari.
Le entrate rappresentano le fonti di finanziamento di queste aziende; si
tratta di fonti proprie e di fonti derivate. Le fonti di finanziamento proprie
sono rappresentate dai tributi, da proventi vari e da redditi provenienti
dalla gestione patrimoniale; si dicono proprie perché autogenerate
dall’azienda attraverso la propria attività amministrativa oppure attraverso
la gestione patrimoniale.
I tributi rappresentano un prelievo coattivo di ricchezza nei confronti
dei soggetti che usufruiscono dei beni e servizi pubblici generalmente a
consumo congiunto.
I proventi vari sono rappresentati dal prezzo pagato per determinati
servizi. L’evoluzione dell’intervento pubblico si è caratterizzato anche per
la produzione in misura crescente di beni di carattere privato sul piano
tecnico, ma resi pubblici per scelta politica o sociale. In relazione a tali
beni è possibile applicare un corrispettivo diretto della cessione, in forma
di prezzo politico, solitamente inferiore al costo di produzione.10
Sono altresì fonti di finanziamento proprie i redditi derivanti dalla
gestione patrimoniale, come quelli provenienti dalla proprietà di titoli
mobiliari o da operazioni inerenti il proprio patrimonio.
Le fonti derivate sono rappresentate da entrate di origine esterna
acquisite a titolo di trasferimento e di indebitamento. I trasferimenti
provengono da altre aziende di erogazione pubbliche di ordine e
dimensione superiori (tipicamente lo Stato trasferisce risorse alle regioni, e
agli enti locali). L’indebitamento è una fonte a cui l’azienda ricorre per
finanziare i c.d. “investimenti sociali”, ovvero infrastrutture di varia natura
(scuole, strade, ponti, ecc.) destinate al soddisfacimento di bisogni
collettivi per periodi di tempo lunghi. Con il ricorso al prestito infatti si
realizza una distribuzione del sacrificio economico su tutte le generazioni
che godono della utilità delle infrastrutture tramite la quota di rimborso del
prestito.11
Quanto maggiore è l’entità delle fonti di finanziamento proprie rispetto
a quelle derivate, tanto più alto è il grado di autonomia dell’azienda, e le
relazioni che si instaurano fra le aziende di vario ordine tendono verso un
modello di finanza decentrata o autonoma. Tale modello si basa
sull’assunto che ad ogni livello di governo debba essere riconosciuta
l’autonomia e la responsabilità di ricercare un proprio equilibrio
9 ONIDA, op. cit
10 BORGONOVI, Principi e Sistemi Aziendali per le Amministrazioni Pubbliche.
11 BORGONOVI, op. cit.
5
economico attraverso autonome scelte sui tributi, sui prezzi dei servizi,
sull’uso del patrimonio e anche sul ricorso al prestito12.
Nei sistemi in cui le fonti di finanziamento derivate, costituite per lo più
dai trasferimenti, ovvero erogazioni di capitale da parte dello Stato,
rappresentano la gran parte delle risorse dell’azienda di erogazione
pubblica, ci si trova di fronte un modello di finanza accentrata o derivata.
Si tratta di un sistema in cui prevale un modello di Stato unitario, dove le
scelte relative ai tributi, ai prezzi dei servizi, al ricorso al mercato, allo
smobilizzo el patrimonio, sono attribuite ai massimi livelli di governo.
Sia il modello di finanza derivata che quello di finanza autonoma
presentano vantaggi e svantaggi. Il modello di finanza derivata presenta il
vantaggio di realizzare un maggior coordinamento del sistema tributario
del paese e quindi una politica fiscale più organica e strumentale alla
politica economica generale. Lo svantaggio più evidente del modello
accentrato è la scarsa autonomia e, conseguentemente, la scarsa
responsabilità delle aziende che ricevono i finanziamenti, rispetto ai
risultati della loro gestione.
Il modello decentrato si pone evidentemente alla base di un
decentramento amministrativo o di funzioni, e risulta caratterizzato da una
corrispondenza fra equilibrio economico e sopravvivenza dell’azienda,
oltre che da una maggiore flessibilità in termini gestionali dell’azienda
stessa e maggiori livelli di competizione fra aziende appartenenti al
medesimo ambito territoriale o sistema socio-economico.
L’Italia, negli anni settanta e ottanta del secolo scorso, è stata
caratterizzata da un modello di finanza accentrata, mentre a partire dagli
anni novanta sono state poste in essere diverse riforme tutte tendenti ad un
modello di finanza decentrata. A tutt’oggi si può affermare che il modello
di finanza pubblico italiano sia un modello misto non essendo ancora stato
completato il processo di federalismo fiscale necessario per parlare di
finanza decentrata o autonoma.
Le aziende di erogazione pubbliche si caratterizzano per alcuni fattori
che sono peculiari di questa tipologia di azienda13, che ne condizionano la
gestione, in termini di svolgimento e di risultati, e che la differenziano
notevolmente rispetto alla impresa.
Molte di queste prerogative traggono origine da fattori quali la “logica
dell’interesse generale” e la “mancanza del fine di lucro”, che sono insiti
nella natura delle aziende di erogazione pubbliche, cioè che ne giustificano
l’esistenza stessa.
Un primo aspetto peculiare riguarda la natura profondamente
eterogenea dei “prodotti” dell’attività svolta: emanazioni di leggi e di atti
12 BORGONOVI, op. cit.
13 BORGONOVI, op. cit.
6
amministrativi, come certificati, autorizzazioni ecc.; beni collettivi,
tipicamente servizi, per i quali manca una vera e propria funzione di
domanda e una qualche forma di concorrenza diretta, il che determina
minori incentivi a perseguire l’efficienza. Questi prodotti sono
generalmente ceduti senza un diretto corrispettivo economico (prezzo) il
che non permette di misurare il valore dell’output ceduto.
La mancanza dello scambio di mercato tende a generare un’ulteriore
caratteristica della gestione delle aziende pubbliche di erogazione,
rappresentata dalla formalizzazione dell’attività amministrativa, nel senso
che l’attività di queste aziende deve svolgersi rispettando procedure
formali di amministrazione, pareri vincolanti o facoltativi, controlli
preventivi di legittimità o di merito (ridotti sensibilmente da un punto di
vista quantitativo dalla riforma dei controlli della Corte dei Conti e
dell’organo di controllo delle autonomie locali).
Tale caratteristica determina la focalizzazione dell’attenzione sul
rapporto decisione-atto formale e non sulla sequenza informazionedecisione-risultato. D’altro canto, i controlli di legittimità formale trovano
la loro ragione di esistenza in quella sorta di equità sociale che deve essere
garantita nell’erogazione dei servizi, ma che non assicura assolutamente la
funzionalità aziendale, ossia la capacità di produrre beni in quantità e
qualità corrispondenti ai bisogni della collettività di riferimento con il
minor impiego di risorse.
Nelle aziende private la legittimazione a decidere sulla produzione
trasferimento distribuzione consumo della ricchezza deriva dalla titolarità
del diritto di proprietà, dalla diretta assunzione del rischio. Nelle aziende
pubbliche la legittimazione a decidere su produzione trasferimento,
distribuzione e consumo della ricchezza deriva dal consenso ricevuto
tramite il voto, o tramite altra forma di delega, da parte della popolazione o
deriva da un “potere sovraordinato” ad essi riconosciuto dal sistema
politico-istituzionale.
L’individuazione del soggetto economico, ossia della persona o del
gruppo di persone che detiene il supremo potere volitivo e che delinea gli
indirizzi strategici della gestione nel tempo, è compito alquanto difficile
nelle aziende pubbliche di erogazione, rispetto alle aziende di produzione,
poiché è difficile riconoscere in queste aziende chi esercita il supremo
potere volitivo, a causa della confusione ed incertezza che si riscontra nel
definire gli ambiti di competenza dei diversi membri (sebbene il principio
di separazione dei poteri fra organi politici e organi amministrativi attuato
dal decreto n. 29/93 sia in tal senso chiarificatore).
In linea generale, in una azienda di erogazione pubblica il soggetto
economico è rappresentato da una coalizione di persone nominate da
7
organismi pubblici e rappresentative sia delle forze politiche che dei ruoli
di comando della struttura amministrativa della azienda a cui si riferisce.
Ne deriva che assumono particolare importanza le influenze politiche, nel
senso che le amministrazioni e i funzionari sono in sottordine al potere
pubblico (inteso come il complesso delle persone che traggono la loro
legittimità da un procedimento elettorale), e pertanto la loro gestione reca
necessariamente l’impronta delle tendenze e dei vincoli di tale potere.
Infatti molto spesso il potere decisionale nelle aziende di erogazione
pubblica viene usato come strumento per scambiare razionalità economica
con consenso politico.
Il processo decisionale nelle aziende di produzione private è
solitamente finalizzato alla massimizzazione del risultato economico. A tal
fine l’azienda effettua una analisi ambientale tesa ad individuare le
minacce e le opportunità provenienti dall’ambiente in generale e dall’arena
competitiva in particolare, una correlata analisi dei punti di forza e dei
punti di debolezza dell’azienda stessa e quindi procede a definire quelle
che sono le strategie e i programmi operativi attraverso cui raggiungere le
finalità che si è posta.
Ciò che differenzia fortemente le aziende pubbliche da quelle private è
la logica utilizzata nel prendere le decisioni.
Se nelle aziende private la scelte si compiono sulla base della
convenienza economica, nelle aziende pubbliche l’erogazione dei servizi
non viene determinata dal medesimo parametro, in quanto esiste un
obbligo per l’azienda pubblica (sancito da leggi) di erogare il servizio
indistintamente a tutti i cittadini che ne hanno diritto, indipendentemente
dalla convenienza economica ad erogarlo.
Nelle aziende di erogazione pubbliche le decisioni sono perciò
finalizzate alla massimizzazione del benessere della collettività o di parte
di essa, nei limiti delle risorse a disposizione.
Si può pertanto osservare che il sistema decisionale dell’azienda
pubblica è essenzialmente, influenzato sia da fattori esterni, ambientali ed
istituzionali, e sia da fattori interni, organizzativi e gestionali. In
particolare, tra i fattori condizionanti esterni, occorre ricordare i vincoli
istituzionali, ovvero l'insieme delle normative che regolano il
funzionamento di ogni Pubblica Amministrazione e ne determinano le
funzioni e i rapporti con gli operatori, sia pubblici che privati. Riguardo,
invece, ai fattori interni, appare di rilievo la circostanza che nelle P. A. si
abbia la compresenza di due funzioni: quella politica e quella
amministrativa, spettando alla prima la determinazione dei fini da
perseguire e alla seconda l'indicazione dei mezzi per il loro
conseguimento. Alla prima funzione sono deputati gli amministratori di
8
nomina politica, alla seconda la struttura burocratica. Tuttavia, questa
demarcazione nella pratica non è altrettanto agevole.
In sostanza, si produce una situazione in cui gli intendimenti del
soggetto decisionale politico, esprimenti una desiderata situazione di fatto
futura, passano dallo stato di mere aspirazioni a quello di reali obiettivi per
l’azienda pubblica solo quando sono adottate efficaci politiche ed
assegnate adeguate risorse. Ma tali compiti sono prerogative della struttura
burocratica e, in particolare, dell’alta direzione amministrativa.
Quest’ultima componente gestisce in prima persona l’analisi dei
problemi destinati a diventare oggetto dell’attività di pianificazione,
“filtrando” tra le molteplici finalità di intervento e stabilendo dei confini
entro i quali viene svolta la definizione degli obiettivi. Quanto più intensa
è questa azione di filtro tanto più viene svuotata la funzione decisionale del
soggetto politico.
La frattura fra momento decisionale e momento attuativo si rende più
manifesta se si considera che l’organo politico ha un mandato
temporalmente limitato, mentre l’organo burocratico, generalmente, è un
prestatore d’opera a tempo indeterminato. Questo fa sì che nel burocrate si
sviluppi un senso di “appartenenza” all’amministrazione, ovvero una
chiara identificazione dell’uomo con la struttura. Pertanto se i politici in
carica non condividono un progetto propugnato dalla burocrazia,
quest’ultima può aspettare la scadenza del mandato degli amministratori e
sottoporre il progetto ai loro successori. D’altra parte, se l’organo di
amministrazione persegue una strategia che la burocrazia non condivide,
quest’ultima può ricorrere a forme di ostruzionismo nell’attesa che la
futura amministrazione modifichi la linea di condotta dell’organizzazione.
È evidente che in questa situazione il processo decisorio ne risulta
fortemente irrigidito, implicando tempi lunghi per l’adozione e per la
successiva attuazione delle scelte, in palese contrasto con le caratteristiche
di dinamismo ed elasticità che qualsiasi unità economica deve possedere
per poter convenientemente operare nell’ambiente.
Condizionamenti alla gestione dell’azienda di erogazione pubblica
derivano dalla interdipendenza delle loro azioni, dovuta al fatto che
ciascuna delle aziende pubbliche di un Paese costituisce un complesso
distinto ma integrato in un’organizzazione più vasta che è lo Stato, il che
implica che per quanto le amministrazioni delle singole aziende possano
essere specializzate, le loro azioni interferiranno largamente14. Ed ancora è
da menzionare la particolare posizione in cui si trovano le aziende
14 GIBERT, Management pubblico, management del potere pubblico, in Problemi di
Amministrazione Pubblica, n. 3/87
9
pubbliche nei confronti del diritto. Infatti, nella maggior parte dei casi, il
sistema giuridico impone al gestore pubblico dei vincoli che possono
rendere le sue azioni e decisioni diverse da quelle che sarebbero in un
regime privo di tali costrizioni.
Nelle aziende pubbliche è sicuramente peculiare la forma
organizzativa prevalente, che è quella burocratica. Secondo Max Weber la
burocrazia risponde alla necessità di costruire una struttura organizzativa
tesa al raggiungimento di determinati obiettivi la cui realizzazione è tanto
più efficiente quanto più vengono eliminate le arbitrarietà e le occasioni di
conflitto nelle relazioni interpersonali e nei rapporti tra i gruppi sociali, e
ciò è reso possibile controllando l’organizzazione attraverso regole e
procedure che favoriscono l’imparzialità, l’affidabilità e la prevedibilità
del comportamento.
Il modello burocratico pertanto prevede: una rigida ripartizione
(mediante norme) dei compiti, delle autorità e delle risorse tra i singoli
membri dell’organizzazione; il coordinamento del lavoro dei singoli e dei
gruppi mediante il meccanismo dell’autorità gerarchica, per cui il
“superiore” ha il diritto di dire al dipendente cosa deve fare. Da tale
impostazione derivano alcune conseguenze quali, ad esempio, la
prevalenza di canali di comunicazione verticali (che vanno cioè dal vertice
al basso e viceversa, ma che non collegano unità o individui posti sullo
stesso livello), la scarsa elasticità e capacità di mutamento, il centralismo o
verticismo, ed il rischio che le procedure, interiorizzate dagli operatori, si
trasformino da strumento in finalità. Gli ordinamenti burocratici inoltre
troppo spesso invecchiano anche a causa della pigrizia mentale dei
funzionari che non solo si rifugiano nel formalismo per evitare
responsabilità, ma rifuggono anche dalle innovazioni per non disturbare
interessi precostituiti. Per questo accade spesso che il nuovo si aggiunge al
vecchio, piuttosto che sostituirlo, determinando disarmonie nel complesso
dell’organizzazione.
Conseguenza di questo modello organizzativo è il ruolo dei dirigenti, il
cui operato è completamente avulso da un sistema di responsabilità delle
loro azioni. A dire il vero il legislatore ha operato una chiara e puntuale
opera di riforma delle competenze dei politici e di quelle dei dirigenti,
introducendo sistemi premianti legati ai livelli di performance raggiunti.
Tuttavia, nella realtà, la possibilità di mantenere in vita talune gestioni
deficitarie (giustificando le relative perdite da motivi di socialità) e
l’interferenza di natura politica, fanno sì che l’eliminazione di dirigenti
inefficienti sia scarsamente attiva.
10
4. Il sistema delle rilevazioni nelle aziende di erogazione pubbliche
Nelle aziende di erogazione pubbliche il sistema delle rilevazioni non si
limita ad evidenziare il complesso “sistema dei valori” generati dalla
gestione, ma assume la funzione principale di strumento per regolare il
rapporto tra gli organi aziendali.
L’origine di tale funzione risale alla nascita dello Stato moderno, nel
quale si riconoscono al popolo poteri autonomi rispetto al sovrano, e si
manifesta la necessità di subordinare il prelievo fiscale e la destinazione
delle risorse così raccolte al preventivo consenso del popolo. Si qualifica
così la funzione autorizzativa del sistema delle rilevazioni dell’azienda
pubblica come strumento di regolazione tra popolo e suoi rappresentanti o
tra questi e gli amministratori della cosa pubblica15.
La funzione autorizzativa e le conseguenti esigenze di informativa
esterna hanno imposto di dare rilevanza alle rilevazioni preventive. Il
sistema delle rilevazioni si presenta articolato su tre livelli:
- sintesi a preventivo dei valori che rappresentano la gestione futura
(bilancio);
- rilevazione delle operazioni durante il periodo (gestione del bilancio);
- sintesi di fine esercizio (rendiconto).
Sintesi a preventivo
Prima di analizzare con più dettaglio i tre livelli del sistema delle
rilevazioni si deve subito sottolineare una differenza tra la contabilità
d’impresa, nell’ambito della quale il termine bilancio, senza
aggettivazione, viene riferito ai bilanci consuntivi, e la contabilità
pubblica, nell’ambito della quale invece il termine bilancio, senza
aggettivazione, viene riferito ai bilanci preventivi. Bisogna altresì
premettere che il bilancio delle aziende pubbliche costituisce una sintesi
delle sole variazioni monetarie (entrate e uscite) e che, nella prassi
corrente, tale sintesi viene definita come “bilancio finanziario”.
Infatti la gestione della gran parte delle aziende pubbliche di erogazione
è incentrata soprattutto sull’aspetto finanziario e sull’aspetto patrimoniale.
In particolare dei tre aspetti che solitamente caratterizzano la gestione delle
aziende in generale (aspetto finanziario, aspetto economico, e aspetto
patrimoniale) nelle aziende di erogazione è l’aspetto finanziario, cioè
quello che esamina le entrate e le uscite, l’aspetto che assume maggiore
importanza, in quanto ad esso è connessa la fondamentale funzione di
autorizzazione dell’acquisizione delle entrate e dell’erogazione delle spese
che qualifica la gestione in queste aziende.
15 BORGONOVI, op. cit.
11
La dimensione finanziaria della gestione consiste nell’acquisizione dei
mezzi finanziari e nel loro impiego per l’acquisizione dei fattori produttivi
che consentono lo svolgimento della gestione stessa16.
Un principio fondamentale di gestione di queste aziende prevede che
al totale delle entrate (risorse finanziarie disponibili) debba corrispondere
il totale delle spese (spese è un termine utilizzato come sinonimo di
uscite), non essendo ammissibile una differenza negativa o positiva.
Ciò che si pone subito in evidenza è il diverso ruolo e la diversa
struttura che assume il bilancio nelle imprese rispetto alle aziende
pubbliche. Nelle imprese il bilancio ha la natura di consuntivo, per cui
viene redatto alla fine dell’esercizio con lo scopo di dimostrare la
consistenza del patrimonio e il risultato economico conseguito
nell’esercizio. Il bilancio consuntivo ha contenuto patrimoniale economico
e finanziario che scaturisce dai vari prospetti che lo compongono, è redatto
secondo criteri di competenza economica ed è uno strumento di
comunicazione e di informazione sull’attività svolta dall’azienda.
Nelle aziende di erogazione pubblica le sintesi a preventivo sono
costituite da bilanci preventivi che possono riferirsi ad un arco di tempo
pluriennale (e si parla in questo caso di bilancio pluriennale) oppure
annuale. Da un punto di vista formale i bilanci preventivi (o di previsione)
si configurano come prospetti contabili indicanti l’ammontare presumibile
delle entrate che avverranno in un determinato periodo futuro e le spese
che, durante lo stesso periodo, l’azienda affronterà17. Il preventivo assume
perciò valore programmatico in ordine alle azioni dia svolgere nel periodo
di tempo al quale si riferisce ed ha come scopo principale quello di fissare
i limiti di spesa oltre i quali gli amministratori non possono spingersi. In
tal senso si dice che lo stanziamento (ovvero l’assegnazione di risorse in
bilancio) rappresenta autorizzazione e limite di spesa.
I bilanci preventivi sono uno strumento di controllo antecedente di
merito con il quale gli organi volitivi “autorizzano” gli organi
amministrativi a riscuotere le entrate e a pagare le spese entro i limiti
indicati nel bilancio stesso.
Il bilancio pluriennale si qualifica come prodotto del processo di
pianificazione strategica, mentre il bilancio di previsione annuale
16 Il legislatore italiano in realtà ha introdotto, per lo Stato, per gli enti locali e per le
aziende sanitarie, il concetto di contabilità economica. Tuttavia, fatta eccezione per le
aziende sanitarie, i vantaggi derivanti dall’adozione della contabilità economica non sono
ancora così evidenti, perché, a parere di chi scrive, il sistema autorizzatorio rimane legato
alle rilevazioni di natura finanziaria.
17 MAZZOLENI, Aspetti metodologici e tecnici del sistema di rilevazione negli enti pubblici,
in BORGONOVI (a cura di), Introduzione all’economia delle amministrazioni pubbliche.
12
rappresenta l'unità di base del processo di pianificazione operativa,
sintetizzando le scelte in ordine all'acquisizione e all'impiego di risorse
nell'impiego annuale, e quindi fissando "obiettivi intermedi" strumentali al
raggiungimento degli obiettivi strategici18.
Il bilancio pluriennale vero e proprio rappresenta la parte contabile
in cui sono descritti i flussi delle fonti e degli impieghi finanziari
programmati per raggiungere i propri obiettivi pluriennali. Il bilancio di
previsione annuale è volto a conseguire l'articolazione di breve periodo del
bilancio pluriennale; in particolare, con il bilancio preventivo si
stabiliscono gli obiettivi di breve termine in coerenza con gli obiettivi
strategici fissati per il lungo periodo e si ricercano le fonti di
finanziamento dei programmi e dei progetti che sottendono tali obiettivi.
Esso è, quindi, strumento di pianificazione operativa dal momento che
soltanto i programmi e i progetti in esso contenuti potranno essere
realizzati,19 ed inoltre permette di esprimere la volontà di allocazione delle
risorse. Concludendo si può affermare che il bilancio preventivo svolge
essenzialmente tre funzioni:
- funzione autorizzatoria, in quanto, attraverso l'approvazione di questo
documento, l'organo volitivo autorizza l'organo esecutivo a svolgere la
gestione, ovvero ad attivare le fasi gestionali che portano alla
riscossione delle entrate e ai pagamenti delle spese;
- funzione politica, atteso che il bilancio deriva il ruolo di strumento
politico dall'esistenza di interessi sociali divergenti e si manifesta
attraverso la scelta degli obiettivi sociali da perseguire. Tali scelte
sono compiute dall'organo politico, che è anche l'organo elettivo, e
quindi l'organo che rappresenta gli interessi della collettività che lo ha
eletto;
- funzione di guida, visto che è lo strumento con cui l'organo volitivo
assegna all'organo esecutivo gli obiettivi da perseguire in un dato
esercizio.
Questo documento contiene pertanto gli indirizzi che si vogliono
assegnare all'ente nel quadro dello sviluppo socioeconomico della
collettività. Infatti, autorizzare una spesa piuttosto che un'altra significa
dare priorità ad una esigenza ed indirizzare l'attività dell'ente verso tale
esigenza.
L’approvazione del bilancio è un processo fondamentale sia da un
punto di vista politico che contabile.
18 GIOVANNELLI, La programmazione di bilancio come "guida" del Comune, in ANSELMI (a
cura di), op. cit.
19 Ciò in virtù del principio generale in base al quale possono essere sostenute solo le spese
iscritte in bilancio.
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Da un punto di vista contabile, perché sta alla base del procedimento
finanziario di acquisizione ed erogazione dei mezzi necessari per il
soddisfacimento dei bisogni pubblici.
Da un punto di vista politico, perché l’enunciazione contabile del
bilancio è l’espressione di una scelta di natura politica, è cioè la
trascrizione in termini contabili dell’indirizzo e del programma politico
che l’azienda si è data.
Gestione del bilancio
Per gestione del bilancio si intende quel complesso di atti e
procedimenti diretti a realizzare i movimenti finanziari relativi alle entrate
e alle spese previste nel bilancio stesso. Conseguentemente significa
gestire le fasi che portano alla riscossione delle entrate e alla erogazione
delle spese, fasi coincidenti con i seguenti momenti:20
- momento in cui nasce il “diritto” ad acquisire un’entrata (fase
dell’accertamento) o sorge l’obbligo giuridico di sostenere una spesa
(fase dell’impegno);
- momento in cui si definisce esattamente l’ammontare dell’entrata o
dell’uscita (tecnicamente questa fase si rileva solo per le uscite e
prende il nome di liquidazione);
- momento (solo per le spese) in cui si emette un titolo di spesa con il
quale viene ordinato ai competenti organi (Tesoriere) di effettuare il
pagamento della somma determinata al creditore individuato (fase
dell’ordinazione);
- momento della variazione di moneta (riscossione e versamento per le
entrate, pagamento per le spese)
Per quanto concerne le entrate, occorre precisare che la valutazione
fatta in sede di bilancio ha un valore essenzialmente approssimativo,
specie per le entrate tributarie. Pertanto gli stanziamenti dei capitoli di
entrata non possono avere natura giuridica di limite per il potere esecutivo,
come accade per le spese, rispetto alle quali lo stanziamento in bilancio
costituisce il limite quantitativo insuperabile per l’erogazione della stessa.
Ciò che è subordinato alla autorizzazione annuale di bilancio è l’esercizio
di accertare e riscuotere le entrate tributarie. Ne deriva che con
l’accertamento sorge per l’azienda il diritto a riscuotere, anche per quelle
entrate non previste in bilancio.
In relazione al momento in cui si effettuano le rilevazioni si
definiscono due sistemi:
- sistema di competenza, che assume come momento di rilevazione le
fasi di diritto, ovvero l’accertamento per le entrate e l’impegno per le
uscite;
20 BORGONOVI, op. cit.
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-
sistema di cassa, che assume come momento di rilevazione le fasi di
fatto, cioè il momento delle variazioni di moneta.
Sintesi di fine esercizio
Il Rendiconto o bilancio consuntivo o conto consuntivo è un
documento in cui si espongono i risultati della gestione finanziaria e della
gestione patrimoniale; in particolare, è costituito da due documenti, il
rendiconto finanziario, che dimostra quali somme sono state riscosse o
pagate durante l’esercizio, quali accertate o impegnate ma non riscosse o
pagate, quindi rimaste da riscuotere o da pagare (ossia l’entità dei residui
attivi e passivi), e il rendiconto patrimoniale, composto dall’inventario,
dalle variazioni dei relativi valori e dalle consistenze finali.
Negli enti locali fra i documenti di rendicontazione è compreso anche
un conto economico.
Le sintesi di fine esercizio consentono di determinare i risultati
effettivi della gestione e di verificare se la gestione si è svolta come
previsto.21 I risultati della gestione sono i seguenti:
- un risultato di amministrazione (avanzo o disavanzo) rappresentato dal
saldo delle entrate e uscite di competenza (accertamenti e impegni);
- un risultato di cassa, dato dalla differenza fra versamenti e pagamenti.
Il rendiconto assolve fondamentalmente alla funzione di rilevare
l’effettivo rispetto dei limiti di autorizzazione.
21 BORGONOVI, op. cit.
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