Vinex o il «piano casa» olandese

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Vinex o il «piano casa» olandese
Fabiola Fratini
1. Vinex come e perché
La tradizione olandese in materia di pianificazione nasce con l’Housing Act del 1901 e il Blueprint Planning prende forma con il piano di Amsterdam del 1930. Poi, nel 1965, viene introdotto lo Spatial Planning Act. Le due leggi, sebbene
riviste, sono tuttora operative.
Rispetto alla tradizione, il Vinex segna un
cambiamento nella regolamentazione dello sviluppo urbano, ponendo l’accento sui temi del
decentramento, di una maggiore flessibilità e
operatività degli strumenti urbanistici. Alcuni
autori, come Netsch e Kropman, definiscono
questa impostazione come «post-modern urban
planning»: un approccio finalizzato a creare opportunità di investimento e di sviluppo localizzate, relegando in secondo piano tematiche generali e di struttura.
Il termine Vinex indica il Vierde Nota over de
Ruimtelijke Ordening Extra e rappresenta una versione integrata del «Quarto Documento di Indirizzo per la Pianificazione Nazionale», il Vierde
Nota over de Ruimtelijke Ordening, predisposto nel
1988 dal governo conservatore olandese.
Con la caduta della coalizione di destra la
nuova maggioranza, guidata ancora dal premier
Lubbers ma sostenuta dai socialdemocratici,
preme per una rilettura del Documento. La nuova versione viene discussa in parlamento e solo
dopo tre anni, nel 1993, viene approvata con il
nome «Quarto Documento Extra» o Vinex.
Gli obiettivi del Vinex si misurano con i cambiamenti in atto, nei Paesi Bassi, tra la fine degli
anni ’80 e l’inizio degli anni ’90. Questi riguardano in primo luogo il superamento di una
recessione grave che, dal 1979 al 1984, investe il
paese. Le azioni previste per riportare l’Olanda
sulla strada della crescita tengono conto dei processi di globalizzazione che si stanno affermando e mirano a internazionalizzare l’economia.
In questa logica viene delineato un modello di
sviluppo centrato sul rafforzamento dei sistemi
regionali e urbani, ritenuti i motori di una crescita possibile. Quindi sul potenziamento dei
servizi e dei trasporti: il paese punta a diventare
un gigantesco hub internazionale, attirando e
smistando, oltre ai flussi finanziari, merci e passeggeri.
Questi sono gli anni dell’Erasmus bridge e del
porto di Rotterdam, dell’ammodernamento dell’aeroporto internazionale di Schiphol (Amsterdam), dei treni ad alta velocità (HSL), del
rafforzamento del trasporto pubblico. L’idea alla
base del rinnovamento viene stigmatizzata in
uno slogan: Nederland distributieland.
E, sempre a supporto della crescita, non poteva mancare una particolare attenzione rivolta al
settore dell’edilizia, considerato anche qui trainante per l’economia. In proposito, il Vinex pianifica la realizzazione, in dieci anni, di un milione di nuove case. Questo in un paese di sedici
milioni di abitanti. A giustificare la dimensione
«XXL» delle previsioni è il calcolo di un fabbisogno pregresso mai saturato.
Facendo le dovute proporzioni, è come se in
Italia, si decidesse di realizzare tre milioni e mezzo di nuove abitazioni, pari a otto/dieci milioni
di stanze, circa dieci volte quanto aveva previsto,
nel 2009, il «piano casa» del governo Berlusconi,
come ricordano gli autori del libro «La Colata».
Insieme alla premessa per una trasformazione
radicale del paesaggio olandese, il national building programme – così viene anche chiamato il
Vinex – introduce alcune importanti novità: il
decentramento amministrativo/decisionale; la
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riduzione dei finanziamenti pubblici; l’apertura
ai privati; la sostenibilità.
Nel quadro di un approccio multidisciplinare,
il programma affronta tematiche che vanno
dalla decontaminazione dei siti alla realizzazione
di grandi infrastrutture e di parchi naturali.
L’insieme di queste sfide rendono il caso Vinex interessante, un esempio di politica nazionale che persegue l’equilibrio tra internazionalizzazione e federalismo; tra mercato, qualità dell’offerta e sostenibilità; tra pianificazione, progettazione e attuazione; tra municipalità e stakeholder
privati.
Tuttavia la dimensione extra-size del programma, le ricadute sul territorio, le basse densità realizzate e la qualità urbana dei nuovi insediamenti restano temi controversi.
2. Il «piano casa» Vinex in tre parole: decentramento, mercato e sostenibilità
Dopo decenni di pianificazione centralizzata,
con il piano Vinex il governo punta a una politica di decentramento, sollecitando la partecipazione diretta degli enti locali nella gestione del
territorio; si prevede la riduzione dei finanziamenti pubblici e l’apertura al mercato, riservando al settore privato la realizzazione del settanta
per cento del nuovo patrimonio edilizio; contestualmente vengono introdotti indirizzi di sostenibilità mirati a contenere il consumo di suolo,
ridurre l’uso del trasporto privato, realizzare
insediamenti misti.
Con l’obiettivo del decentramento, il Vinex
prevede un passaggio di consegne tra stato, regioni e municipi formalizzato nell’ambito di
accordi bilaterali. Lo stato si riserva di definire le
linee generali del national building programme e di
circoscrivere le finalità e la consistenza dei finanziamenti pubblici. Le regioni e, a cascata, i comuni sono chiamati a delineare i passaggi operativi del programma.
Negli accordi si definiscono le risorse economiche e i tempi di attuazione, l’obbligo di redigere piani strutturali e la rendicontazione delle
spese sostenute. Specificatamente per la regione
di Randstadt, abitata dal 40% della popolazione
totale, vengono fissati i vincoli relativi all’area
del Green Hearth.
Una volta ratificati gli accordi, le regioni urbane e le provincie diventano responsabili della regia dei Vinex. Ai municipi viene delegato il compito di elaborare i piani strutturali e i zoning plan,
di sostenere i costi di urbanizzazione e di attrar-
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re gli investimenti privati. Ai privati quello di
costruire la maggiore parte delle abitazioni e di
immetterle sul mercato.
L’ingresso del mercato nel «piano casa» nederlandese e l’uscita di scena del Ministero per
l’Housing, la Pianificazione e l’Ambiente
(VROM) rappresentano la seconda grande novità Vinex: fino agli anni ’80, il 90% della produzione abitativa olandese era infatti interamente sovvenzionata dal settore pubblico.
Il nuovo corso punta a realizzare tre finalità:
contenere la spesa sociale, puntare sull’operatività, diversificare i prodotti.
E così, nel 1990, la relazione sul Social Housing «From building to living» sancisce la necessità di
un minore controllo da parte del governo, la
semplificazione delle procedure, il decentramento, la riduzione drastica di iniziative di housing sociale. I nuovi insediamenti sono realizzati
dal settore privato e dall’affitto si passa alla proprietà.
Municipalità e VROM invogliano gli investitori ad acquistare i terreni edificabili e ai futuri
abitanti viene garantito un mutuo agevolato per
accedere alla proprietà.
In più, nel «Quarto Documento Extra», sono
previsti indirizzi a supporto di un approccio sostenibile finalizzati a:
1) ridurre il consumo di suolo, proponendo la
città compatta come modello di riferimento.
Una scelta che, attraverso la regola «in-on-near»,
privilegia lo sviluppo di aree all’interno o intorno agli insediamenti esistenti rispetto a ipotesi di
espansione, e punta a realizzare densità medie o
medio/alte e insediamenti circoscritti;
2) scongiurare il modello di quartiere monofunzionale, provvedere a servizi e ad attività a supporto della vita quotidiana degli abitanti, realizzare contesti vitali e attraenti, generare posti di
lavoro predisponendo i nuovi distretti ad accogliere funzioni varie;
3) ridurre la mobilità veicolare, incrementando
l’offerta di trasporto pubblico in congruenza
con la collocazione dei nuovi insediamenti. Una
previsione che diventa un pre-requisito all’espansione urbana e che comporta ingenti finanziamenti pubblici finalizzati a costruire nuove
linee ferroviarie, di metropolitana, di tram, e la
realizzazione di stazioni nell’ambito delle reti
esistenti. Per i trasporti, in dieci anni, vengono
spesi tre miliardi di euro;
4) sviluppare nuove aree naturali a compensazione delle edificazioni previste dal programma.
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1/ Portland-Carnisseland, Rotterdam.
3. Dal Vinex ai Vinex district: come il piano
modifica il territorio
Nell’arco di un decennio, tra il 1995 e il 2005,
secondo il Vinex Atlas, sono state realizzate
828.145 nuove abitazioni.
Gli insediamenti che le accolgono, i Vinex district, sono situati nel 60% dei casi fuori dai centri urbani, con una densità medio bassa di 20/
25 abitazioni per ettaro. Si realizza così un ibrido che si situa tra l’urbano e il rurale. Salvo rare
eccezioni, la tipologia più diffusa è la casa a
schiera.
Di fatto l’imponente richiesta di aree disponibili per edificare le nuove residenze programmate, le esigenze di un mercato interessato a zone di pregio – più greenfield meno brownfield –
fanno sì che 2/3 dei distretti Vinex consumino
aree verdi, producano suburb, mettano a rischio
il territorio. Un fenomeno particolarmente sentito nella regione di Randstadt.
Questi sono i risultati ottenuti sul campo.
Nelle città di medie dimensioni localizzate fuori
dalla regione di Randstadt (Amersfoort, Zwolle,
Tilburg e Breda) i distretti Vinex coprono una
superficie importante pur non creando poli
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2/ Ijburg, Amsterdam.
alternativi alle città esistenti. La taglia degli interventi (8.000-12.000 abitanti) consente di prevedere servizi e attrezzature di base, mentre i poli
urbani esistenti rimangono il punto di riferimento per quelle di livello superiore. In alcuni
casi i nuovi distretti si concentrano in una o due
aree di espansione. In altri lo sviluppo si disperde in più localizzazioni, realizzando interventi di
piccola scala.
Nella regione di Randstadt, lo sviluppo dei
Vinex district produce «l’ispessimento» dell’anello urbanizzato che circonda il green hearth.
L’espansione si insinua negli spazi aperti, salda
gli insediamenti esistenti, dando luogo a una
conurbazione. Prende così forma una nuova
geografia dove il valore aggiunto della discontinuità viene eroso da una residenzialità diffusa.
Dal punto di vista funzionale, la nuova «nebulosa Randstadt» si articola in uno spazio regio-
nale, producendo flussi di mobilità tra poli e piccole città che si discostano dagli obiettivi programmatici indicati.
Una terza categoria di risultati interessa le
principali città collocate a Ovest come Ijburg e
Almere, che gravitano intorno ad Amsterdam.
Qui ogni Vinex district costituisce un caso a sé.
Ijburg è un esempio quasi unico, in tutta la casistica degli insediamenti Vinex, di intervento
compatto a densità medio alta. Almere è un’estensione di una piccola città a bassa densità che
riprende il modello classico del genere suburb.
Ci sono poi le regioni dove, a causa della scarsa domanda abitativa, i nuovi interventi sono
stati sottodimensionati e raggiungono a fatica
una soglia minima che consente di definirli come nuove unità.
In definitiva il «piano casa» formato Vinex
ridisegna parti di territorio, mettendo in atto un
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programma imponente che coinvolge le venticinque regioni olandesi.
Ciò che viene realizzato è l’esito di importanti innovazioni nel campo dei rapporti tra istituzioni, centrali e periferiche, e del passaggio da
una gestione tutta pubblica a una partnership
pubblico-privata, dove i privati diventano i principali soggetti attuatori, nel quadro di un modello che premia l’operatività.
A questo si aggiungono le specificità delle regioni coinvolte, di cui fanno parte le diverse capacità gestionali dimostrate dai singoli enti locali. Quindi le incertezze del mercato e la carenza
di risorse che connota il decennio di attuazione
dei Vinex district.
L’insieme di queste condizioni genera assetti
variabili. Le forme territoriali che si concretizzano al termine della fase attuativa riassumono
tutte le difficoltà di tenere insieme indirizzi e
soggetti in un processo aperto, in presenza di investimenti imponenti.
4. Che ruolo hanno avuto gli strumenti urbanistici?
La necessità di reperire le aree per insediare il
milione di abitazioni previste spinge le municipalità, soprattutto quelle delle regioni più
importanti, dove la domanda è maggiore, ad
accorpare le superfici edificabili all’interno di
ambiti d’intervento estesi e a favorire, gioco
forza, aree «near», in prossimità delle zone urbanizzate, rispetto ad aree «in-on», all’interno e
lungo i margini.
Il risultato è che i nuovi distretti si configurano, in molti casi, come piccole città collocate in
contesti definibili come greenfield.
A fronte di una estensione importante, ciascun distretto viene suddiviso in sub-aree operative destinate ad accogliere duecento-ottocento abitanti. Una scelta che nasce dall’esigenza di
agevolare la vendita dei lotti edificabili, di rendere il processo flessibile, di differenziare i tempi,
le modalità di attuazione e i prodotti urbani.
Va ricordato che, nel rispetto degli accordi stato-regioni, i comuni, hanno l’obbligo di realizzare le quantità previste nei tempi contemplati e la
frammentazione delle aree edificabili moltiplica
le opportunità e facilita l’accesso degli investitori.
Risultati. La pressione attuativa finisce per determinare l’elaborazione, da parte di amministrazioni locali o di agenzie miste, di schemi
strutturali o master plan «basici» preposti ad attrarre i potenziali developer. La frammentazione
3/ Almere.
delle aree edificabili, ognuna delle quali è assimilabile a un investitore, determina una progettualità locale fortemente connotata, raramente
coordinata.
In definitiva i master plan o structure plan vengono interpretati come framework sufficientemente
resilienti per accogliere singole iniziative sulla
base di tempi e di contenuti non programmati a
priori.
A questo riguardo Beijenka e Minsk, autori
del Vinex Atlas, sostengono che il focus sul tema dell’operatività abbia determinato lo spostamento di attenzione da una spatial planning strategy verso un prescriptive housing requirement e che il
progetto sia da considerarsi un atto finale
schiacciato tra strategic spatial plan e realizzazione.
In questo quadro, l’attuazione viene agevolata a
scapito della qualità.
Secondo il VROM la carenza di qualità osservabile nei distretti Vinex è anche legata al ruolo
debole svolto dalle municipalità, alla mancanza
di accompagnamento del progetto e all’assenza
di controllo del rispetto degli indirizzi.
I grandi Vinex district disegnano, perciò, uno
schema strutturale essenziale a supporto della
massima espressione del progetto relativo alle
sub-aree, definendo al ribasso gli elementi di
continuità tra le parti. L’esito tipico di questa
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4/ Ypenburg, Den Haag.
prassi è rappresentato da una forma urbana
molto simile al collage.
A Ypenburg, Portland-Carnisselande, Reeshof,
Woldhuis & Osseveld-Oost … la città si conforma come un patchwork e ogni tessera corrisponde
a un quartiere. Ogni quartiere rimanda a un committente e viene sviluppato in autonomia.
A una minore «intensità di struttura» corrisponde l’assottigliarsi della trama dei luoghi collettivi. La moltiplicazione dei luoghi privati è
legato al ruolo che i privati hanno assunto nell’ambito del processo e alla richiesta, da parte del
mercato, di un design caratterizzante i singoli
prodotti urbani.
L’estremizzazione di questa tendenza è ben
rappresentata dal «distretto dei Castelli» di
Havenrleij. Qui le parti, caratterizzate da un valore altamente iconico, sostituiscono la città. Il
Castello firmato da Krier, è un quartiere ispirato allo stile neo-tradizionale del Brabant. La
dimensione è controllabile dal punto di vista
progettuale, buona per accogliere una quantità
selezionata di abitanti.
Il verde distanzia i singoli Castelli e una strada
di campagna ne consente l’accesso. Possibili
passi successivi: la chiusura e la privatizzazione.
E questa rappresenta una deriva potenziale capace di attrarre quella parte «alto di gamma» di
acquirenti che, in Olanda, come nel resto del
mondo, finanziano il fenomeno delle gated community.
Ma non sempre la tessera prevale sull’insieme.
Il risultato cambia dove il master plan incide sul
disegno della struttura e il processo viene accompagnato dall’ideazione all’attuazione dal
soggetto pubblico.
In genere si tratta di municipi di grandi dimensioni dotati di uffici di piano e di staff qualificati. Dove, all’interno di un processo aperto,
negoziato e condiviso, il soggetto pubblico è in
grado di svolgere un ruolo di regia, dalla fase
ideativa alla realizzazione. In questi casi il master
plan viene concepito come uno strumento di
indirizzo capace di inquadrare l’intervento in
una composizione d’insieme senza rinunciare
alla flessibilità.
A Ijburg, ad esempio, la diversità delle parti
viene ricomposta all’interno di un disegno di
struttura dove emerge un asse principale (Ijburglaan) che attraversa la piccola città, un centro,
sette quartieri, un sistema di spazi verdi, una griglia riconoscibile di isolati rettangolari. Pochi
elementi, chiaramente connotati, che consentono il passaggio dal patchwork alla città.
5/ Il «distretto dei Castelli», Harveleij.
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5. Cosa insegna l’esperienza Vinex?
I Vinex district sono l’esito di una cultura che,
a cavallo tra i due secoli, ha fatto il giro del mondo alla ricerca di una nuova idea di città portatrice di valori talvolta contradditori.
In Olanda, nel programma Vinex confluiscono diverse aspettative: una nuova architettura
istituzionale; la fine del welfare e la maggiore
apertura al mercato; l’alleggerimento della macchina pubblica e dei relativi strumenti di intervento; la sostenibilità; l’operatività e l’idea di unicità come vaccino contro l’uniformità suburbana e come valore fondativo di una «nuova urbanistica».
In questo quadro, emerge una idea di città
come insieme di frammenti urbani. Un prodotto tipico di quella filosofia post-modernista che
ha percorso gli anni di incubazione dei Vinex e
ne ha connotato lo sviluppo. David Harvey individua nella creazione di immagini estetiche localizzate e nell’«eclettismo anarchico del paesaggio
di mondi al plurale» che ne consegue i tratti distintivi di questo approccio, che incoraggia identità e individualità a scapito di una visione collettiva. Un valore, quest’ultimo, che oggi sembra
ingombrante.
Il futuro dei distretti Vinex? Realizzati in fretta e in poco più di un decennio, i Vinex district
possono essere considerati ancora in fase di
evoluzione.
E sulla base di questa duttilità si potrebbe tentare di delineare uno scenario positivo.
Il fattore tempo, la presenza e la stabilizzazione degli abitanti, un soggetto pubblico alla ricerca di una rinnovata capacità di gestione, attori
privati resi consapevoli dalla durezza della crisi
economica potrebbero dar luogo a un progetto
articolato di sostenibilità, predisponendo i cambiamenti necessari a traghettare il modello Vinex
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verso forme di urbanità condivisa.
A supporto di questa evoluzione possibile è
già rintracciabile un’inversione di tendenza: il
documento di indirizzo «Randstadt 2040», del
2008, prescrive la densificazione delle forme urbane esistenti al fine di evitare ulteriore consumo di suolo.
Sullo sfondo, restano le radici della cultura urbanistica olandese capaci ancora di indirizzare il
processo, per dirla con Jan Gehl, verso forme di
«Cities for People».
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