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Le Federazioni Sportive Nazionali:
la doppia natura pubblica e privata
Centro Congressi Grand Hotel Parco dei Principi
Roma
3 maggio 2012
Avv. Mario Tonucci
Managing Partner
Studio Legale Tonucci & Partners
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Avv. Paolo Amato
Senior Associate
Studio Legale Tonucci & Partners
Evoluzione storico - normativa
Evoluzione storico – normativa
• Le Federazioni Sportive Nazionali (“FSN”) ed il Comitato Olimpico Nazionale Italiano (“CONI”) sono state
soggette a numerosi interventi normativi negli ultimi 60 anni.
- 1908: nasce il Comitato Italiano per le Olimpiadi Internazionali (associazione costituita dai rappresentanti dei
vari sport all’epoca praticati);
- 1914: nasce il CONI (ente di natura privata con funzioni di indirizzo e controllo dell’intero movimento sportivo,
anche delle discipline non rientranti nel Movimento Olimpico); inizialmente il CONI è costituito come Ente di
natura privata e precisamente come “associazione di fatto” con il consenso dei pubblici poteri, seppur con spiccata
vocazione di autonomia ed indipendenza;
- 1934: il CONI acquisisce la personalità giuridica di diritto privato, oltre che un importante aiuto finanziario dallo
Stato;
- 1942: prima legge dello Stato istitutiva del CONI – Legge 16 febbraio 1942, n. 426 “Costituzione e ordinamento
del Comitato Olimpico nazionale italiano – Coni”.
(Il CONI viene riconosciuto quale Ente pubblico con il compito di organizzare e potenziare lo sport nazionale)
-1975: Legge 20 marzo 1975, n.70 – “Disposizioni sul riordinamento degli enti pubblici e del rapporto di lavoro
del personale dipendente ” (tale legge ha inserito il CONI nella Talella V degli Enti Pubblici parastatali).
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Disposizioni normative successive e rilevanti
(1)
• Legge 31 gennaio 1992 n. 138: “Disposizioni urgenti per assicurare la funzionalità del CONI”:
- sottratto il CONI dall'ambito del parastato;
- status autonomo e indipendente;
- creazione delle premesse istituzionali ed organizzative necessarie ai fini di una più razionale gestione
delle risorse del sistema sportivo.
• D.Lgs. 23 luglio 1999 n. 242 (Decreto “Melandri”): “Riordino del Comitato Olimpico nazionale italiano –
CONI, a norma dell’art. 11 della L. 15 marzo 1997, n. 59: adeguamento del CONI alle esigenze del mondo dello
sport, ed in particolare:
- Partecipazione delle componenti sportive all’organizzazione interna dell’Ente;
- Regime di incompatibilità e di ineleggibilità per l’accesso agli organi dell’Ente;
- Separazione delle funzioni di indirizzo, di controllo e di gestione amministrativa dell’Ente;
- Qualificazione delle FSN come associazioni senza fini di lucro con personalità giuridica di diritto
privato, con valenza pubblicistica di taluni aspetti.
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Disposizioni normative successive e rilevanti
(2)
• D.Lgs. 8 gennaio 2004 n. 15 (Decreto “Pescante”) “Modifiche ed integrazioni al D.Lgs. 23 luglio 1999 n. 242”:
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riconoscimento esplicito della personalità giuridica di diritto pubblico del CONI;
vigilanza da parte del Ministero per i beni e le attività culturali;
previsione di uno Statuto e specificazione delle finalità dell’Ente;
le Federazioni non sono più organi del CONI e non hanno più personalità pubblica;
abrogazione della legge istitutiva del CONI, cui si sostituisce la normativa contenuta nel decreto e
quella prevista dal nuovo Statuto del medesimo Ente.
La nascita della CONI Servizi S.p.a.
D. L. 8 luglio 2002, n. 138
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Ragioni storico – economiche:
– Crisi del Totocalcio;
– Scommesse sportive;
– Esposizione debitoria;
– Discontinuità gestionale nel rispetto degli obiettivi istituzionali.
Aspetti chiave della riorganizzazione:
– eliminazione attività inutili, riduzione personale, nuovi CCNL, struttura focalizzata sulla mission del
CONI;
– revisione dei processi: acquisti, protocollo, energy, management, etc
– Informatizzazione
– nuovi criteri contabili, SAP e controllo di gestione
– Uso razionale degli spazi > dismissione immobili
– Riduzione del debito ed equilibrio patrimoniale
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La nascita della CONI Servizi S.p.a.
D. L. 8 luglio 2002, n. 138
(2)
Valorizzazione degli assets:
– Cultura del cliente
– Qualità/Investimenti
– Apertura al pubblico
– Centri Preparazione Olimpica
– Gestione eventi sportivi
– Valorizzazione del brand
Risultati:
– Maggiori contributi allo sport
– Nuove risorse per investimenti sull’impiantistica sportiva (CPO)
– Riqualificazione del Parco del Foro Italico
– Nuovi ricavi dal mercato
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Organizzazione dell’ordinamento sportivo:
Il CONI
• Personalità giuridica di diritto pubblico ed è posto sotto la vigilanza del Ministero per i Beni e le Attività Culturali;
• Confederazione delle Federazioni Sportive Nazionali e delle Discipline Sportive Associate: obbligo di conformità ai principi
dell’Ordinamento Sportivo Internazionale, in armonia con le deliberazioni e gli indirizzi emanati dal Comitato Olimpico
Internazionale.
• Organi del CONI:
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• Il CONI:
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il Consiglio nazionale;
la Giunta nazionale;
il Presidente;
il Segretario generale;
Il Collegio dei Revisori dei Conti.
è riconosciuto dal CIO (Comitato Olimpico Internazionale) quale unico Ente nazionale deputato al coordinamento,
controllo e gestione dell’intero movimento sportivo a livello nazionale;
riconosce ed affilia le FSN e le Discipline Associate;
delega l’organizzazione delle singole discipline sportive alle singole FSN, le quali, peraltro, risultano affiliate alle
Federazioni Sportive Internazionali (“FSI”).
Il CONI: Ente di Diritto Pubblico
• L. 16 febbraio 1942, n. 426 (oggi abrogata): personalità di diritto pubblico per l’interesse collettivo alla tutela ed allo sviluppo della
pratica sportiva
• D.lgs. 23 luglio 1999, n. 242 (cd. Decreto Melandri): natura giuridica di Ente Pubblico (art. 1):
– Il Comitato olimpico nazionale italiano, di seguito denominato CONI, ha personalità giuridica di diritto pubblico, ha
sede in Roma ed e' posto sotto la vigilanza del Ministero per i beni e le attività culturali.
– Il CONI e' la Confederazione delle federazioni sportive nazionali e delle discipline sportive associate e si conforma ai
principi dell'ordinamento sportivo internazionale, in armonia con le deliberazioni e gli indirizzi emanati dal Comitato
olimpico internazionale, di seguito denominato CIO.
– Lo statuto e' adottato a maggioranza dei componenti del consiglio nazionale, su proposta della giunta nazionale, ed e'
approvato, entro sessanta giorni dalla sua ricezione, dal Ministro per i beni e le attività culturali, di concerto con il
Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica.
• Natura di Ente pubblico nonostante:
– il Coni sia una confederazione di persone giuridiche private (ad esempio, le FSN);
– depatrimonializzazione mediante creazione della CONI Servizi S.p.A. (con contestuale svuotamento dell’Ente
Pubblico).
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Funzioni e poteri caratteristici del CONI
• Il CONI controlla le Federazioni (nonché le Discipline associate, gli Enti di promozione, le Associazioni e
Società sportive).
• Approva i bilanci delle FSN. Stabilisce i contributi delle FSN anche con vincoli di destinazione. Nomina il
Commissario in caso di gravi irregolarità.
• Fissa criteri e modalità di esercizio dei controlli da parte delle federazioni sportive nazionali sulle società
affiliate.
• Potere sostitutivo, in caso di verificata inadeguatezza dei controlli da parte della FSN (ma solo per garantire «il
regolare svolgimento dei campionati sportivi»).
• Sistemi di giustizia sportiva delle federazioni e delle discipline associate: struttura atomistica delle singole
organizzazioni, ma configurazione unitaria:
– imposta dal n. 15 dei Principi Fondamentali degli Statuti delle FSN e delle DSA, a tenore del quale “le
FSN e le DSA devono adeguare gli statuti ed i regolamenti ai Principi di Giustizia emanati dalla
Giunta nazionale del CONI e, per quanto non previsto, ai principi del diritto processuale civile, penale
e amministrativi”;
– sottolineata dalla funzione nomofilattica oggi assegnata all’Alta Corte di giustizia sportiva.
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Organizzazione dell’ordinamento sportivo:
le Federazioni Sportive Nazionali
• Le FSN svolgono l'attività sportiva in armonia con le deliberazioni e gli indirizzi del CIO, delle federazioni
internazionali e del CONI, anche in considerazione della valenza pubblicistica di specifiche tipologie di attività
individuate nello statuto del CONI.
• Le FSN si compongono di: (i) società ed associazioni sportive e, nei soli casi previsti dagli statuti delle FSN, in
relazione alla particolare attività, (ii) i singoli tesserati (composizione della FIGC, ad esempio).
• Le FSN:
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hanno natura di associazione con personalità giuridica di diritto privato;
non perseguono fini di lucro;
sono soggette, per quanto non espressamente previsto dalla legge, alla disciplina del codice civile e delle relative
disposizioni di attuazione;
i bilanci delle FSN sono approvati annualmente dall'organo di amministrazione federale e sono sottoposti alla
approvazione della Giunta nazionale del CONI.
Il riconoscimento delle
Federazioni Sportive Nazionali
• Le FSN sono riconosciute, ai fini sportivi, dal Consiglio nazionale del CONI.
• Il riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato alle nuove FSN è concesso a norma del D.P.R. 10
febbraio 2000, n. 361, previo riconoscimento, ai fini sportivi, da parte del Consiglio nazionale.
• Le FSN, per poter essere riconosciute dal CONI, devono:
- svolgere sul territorio nazionale una attività sportiva;
- essere affiliate ad una Federazione Internazionale riconosciuta dal CIO;
- avere un ordinamento a base democratica.
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La struttura organizzativa delle
Federazioni Sportive Nazionali
• Struttura formalmente organizzativa analoga a quella adottata dalle associazioni con personalità giuridica di diritto privato.
• Particolarità della struttura organizzativa:
– assemblea degli associati è l’organo sovrano;
– organo direttivo centrale è il Consiglio Federale (organismo analogo al C.d.a. delle Società);
– a seguito della riforma Pescante, al Consiglio Federale è stato assegnato la funzione di predisporre ed approvare il
bilancio federale;
– una quota dei componenti degli organi direttivi federali è riservata a rappresentanti di atleti e tecnici (modello
partecipativo);
– le FSN si articolano a livello territoriale in Comitati, con autonomia gestionale e contabile;
– L’assemblea elettiva degli organi direttivi provvede all'approvazione dei bilanci programmatici di indirizzo dell’organo
di amministrazione che saranno sottoposti alla verifica assembleare alla fine di ogni quadriennio e del mandato per i
quali sono stati approvati.
– In ipotesi di parere negativo dei revisori dei conti della FSN o nel caso di mancata approvazione da parte della Giunta
nazionale del CONI, dovrà essere convocata l'assemblea delle società e associazioni per deliberare sull'approvazione del
bilancio.
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Le Federazioni Sportive Nazionali
tra natura pubblica e privata
(1)
• Elementi privatistici:
• trasformazione in associazioni con personalità giuridica di diritto privato (cfr. Decreto Melandri);
• assenza di rapporto organico con il CONI;
• autonomia nella regolamentazione della singola disciplina sportiva;
• autonomia tecnica, organizzativa e di gestione;
• libertà di associazione costituzionalmente riconosciuta dall’art. 18 della Costituzione;
• applicabilità dell’art. 16 del Codice Civile.
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Le Federazioni Sportive Nazionali
tra natura pubblica e privata
(2)
Elementi pubblicistici:
• Assumono valenza pubblicistica, per espressa previsione dello Statuto CONI, le seguenti attività:
•
ammissione e all’affiliazione di società, di associazioni sportive e di singoli tesserati;
•
revoca a qualsiasi titolo e modificazione dei provvedimenti di ammissione o di affiliazione;
•
controllo in ordine al regolare svolgimento delle competizioni e dei campionati sportivi professionistici;
•
utilizzazione dei contributi pubblici;
•
prevenzione e repressione del doping;
•
attività relative alla preparazione olimpica e all’alto livello, alla formazione dei tecnici, all’utilizzazione e alla gestione
degli impianti sportivi pubblici.
• Le FSN svolgono l’attività sportiva con le deliberazioni e gli indirizzi del Comitato Olimpico Internazionale e del CONI.
• Applicazione dei principi di imparzialità e di trasparenza (applicabili all’azione della P.A.).
• Corrispondenza delle determinazioni federali ai programmi del CONI relativamente alla competitività delle squadre nazionali, alla
salvaguardia del patrimonio sportivo nazionale e della sua specifica identità, e all’esigenza di assicurare l’efficiente gestione interna.
• Approvazione dei bilanci delle FSN da parte del CONI.
• Contributi finanziari del CONI in favore delle FSN (con eventuale determinazione di specifici vincoli di destinazione.
• Vigilanza del CONI sul corretto funzionamento delle FSN (potere di commissariamento del CONI).
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Le Federazioni sportive alla luce della legge
23 marzo 1981 n. 91
• Le Federazioni Sportive Nazionali godono di “autonomia tecnica, organizzativa e di gestione, sotto la vigilanza
del CONI”.
• Criterio di valutazione dell’attività in concreto svolta dalle federazioni per desumere se sia destinata a realizzare
gli interessi istituzionali dell’attività sportiva, oppure a perseguire interessi indifferenti per l’ordinamento statale.
• Individuazione dei criteri di distinzione tra professionismo e dilettantismo sportivo: la “delega” operata dal
CONI in favore delle FSN e la problematica relativa alla qualificazione degli sportivi dilettanti.
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Duplice natura delle Federazioni Sportive Nazionali:
risvolti in tema di giustizia sportiva
• Normativa di riferimento: L. 17 ottobre 2003, n. 280.
• Tripartizione tra
– giustizia sportiva: osservanza ed applicazione delle norme regolamentari, organizzative e statutarie dell’ordinamento
sportivo nazionale e delle sue articolazioni; obiettivo: garantire il corretto svolgimento delle attività sportive.
– giustizia ordinaria: rapporti patrimoniali tra società, associazioni ed atleti.
– giustizia amministrativa (competenza inderogabile TAR Lazio): impugnativa atti o determinazioni assunte dal CONI o
dalle FSN, aventi rilevanza anche per l’ordinamento statuale.
• Recente intervento del Consiglio di Stato sui rapporti tra ordinamento statale e ordinamento sportivo (24 gennaio 2012, Sezione VI,
n. 302): “il giudice amministrativo può conoscere, nonostante la riserva a favore della "giustizia sportiva", con riguardo alle
sanzioni disciplinari inflitte a società, associazioni ed atleti, in via incidentale e indiretta, al fine di pronunciarsi sulla domanda
risarcitoria proposta dal destinatario della sanzione.
• Rilevanza degli atti delle FSN per la giustizia amministrativa in quanto potenzialmente lesivi di interessi legittimi (ad esempio,
decadenza dall’affiliazione e diniego di ammissione al campionato).
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La posizione espressa dalla Giurisprudenza
sulla natura delle Federazioni Sportive Nazionali
Giustizia ordinaria:
– Cass. Sez. Un. 11/10/2002, 14530: “La Federazione sportiva va considerata alla stregua di un ente pubblico, allorché
compie attività finalizzata alla tutela di interessi pubblici. Tra queste attività rientra quella di promozione dello sport, e
l'attività di promozione a sua volta, può consistere anche nella mera diffusione di un periodico. Ne consegue che è volto
alla cura di un interesse pubblico, e come tale soggetto alle regole dell'evidenza pubblica, il procedimento col quale la
Federazione individua un soggetto cui affidare la realizzazione e la stampa di un periodico”.
Giustizia amministrativa:
– Cons. Stato, Sez. VI, 10/10/2002, n. 5442: “Le federazioni Sportive Nazionali, pur sorgendo come soggetti privati, in
presenza di determinati presupposti assumono la qualifica di organi del CONI e partecipano alla natura pubblica di
questo. L’elemento discriminante per individuare il limite tra le due funzioni svolte dalle federazioni (da cui deriva
anche il criterio di riparto di giurisdizione) è quello della natura dell’attività svolta: in caso di applicazione di norme
che attengono alla vita interna della Federazione ed ai rapporti tra società sportive e tra le società stesse e gli sportivi
professionisti, le Federazioni operano come associazioni di diritto privato; quando invece l’attività è finalizzata alla
realizzazione di interessi fondamentali ed istituzionali dell’attività sportiva, devono essere considerate organi del CONI.
Solo gli atti di quest’ultimo tipo, posti in essere dalle Federazioni in qualità di organi del CONI, sono esplicazione di
poteri pubblici, partecipano della natura pubblicistica e sono soggetti alla giurisdizione del giudice amministrativo”.
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Sulla natura giuridica delle FSN: la posizione della Giustizia amministrativa sull’Automobile
Club d’Italia
Tar Lazio, Sez. III, 23/10/2006, n. 10838:
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–
L’Aci, a differenza delle altre FSN, cumula la triplice natura di Ente pubblico, non economico a base federativa, in
quanto riunisce tutti gli Automobili club provinciali e zonali (a loro volta enti autonomi di carattere associativo dotati di
propria personalità giuridica di diritto pubblico ai sensi della l. n. 70 del 1975) cui aderiscono i singoli soci che sono
automaticamente soci anche dell’Aci (art. 42, Statuto).
–
L’attività di diritto pubblico concerne principalmente la gestione del Pubblico registro automobilistico e l'acquisizione
dei relativi tributi in nove regioni (ma anche attività informativa sul traffico).
–
La peculiarità della posizione dell’Aci, quale ente pubblico "esclusivo rappresentante dell'automobilismo italiano presso
la Fia" non implica né una assoluta e totale arbitrarietà del potere di auto-organizzazione dell'Aci e né la sua estraneità
all'intero universo sportivo nazionale che fa capo al Coni; ma comporta invece che il regime giuridico sia differente a
seconda dell'attività espletata dall'ente.
Conclusioni
La necessaria valutazione delle funzioni effettivamente svolte
nell’accertamento della natura giuridica delle Federazioni
Le FSN, un soggetto giuridico in continua evoluzione
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