Scheda 10 - Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione Locale

SCHEDE DESCRITTIVE DELLE SCUOLE E DEGLI ORGANISMI FORMATIVI PER LA PA
10.
ALLEGATO I
SCUOLA SUPERIORE DELLA PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE LOCALE
La Scuola Superiore per la formazione e la specializzazione dei dirigenti della Pubblica
Amministrazione locale è stata istituita con la legge 127 del 1997 (articolo 17 commi
67/86), unitamente all’Agenzia Autonoma per la Gestione dell’Albo dei Segretari comunali e provinciali (AGES).
L’attività della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione Locale (SSPAL) si configura al “centro” come struttura deputata allo svolgimento dei corsi istituzionali e all’attività di accompagnamento e supporto per le undici Scuole Regionali ed Interregionali e a “livello territoriale” come costellazione delle suddette Scuole che svolgono istituzionalmente l’attività di aggiornamento per i segretari ed i dirigenti degli Enti locali. Il
suo radicamento territoriale ha rappresentato il peculiare patrimonio della SSPAL rispetto ad altre Istituzioni di alta formazione, attribuendole il carattere di Scuola delle
Autonomie e una specifica missione finalizzata all’alta formazione, alla ricerca ed alla
regolazione del mercato privato.
Tale peculiare assetto consente altresì di:
supportare i processi di riforma istituzionale in atto e accompagnare la dirigenza territoriale verso una cultura più adatta ai nuovi ed impegnativi compiti richiesti alla
Pubblica Amministrazione;
m curare l’accesso, la progressione in carriera e l’aggiornamento permanente dei segretari e della dirigenza;
m avvicinare la formazione al territorio, e quindi con la capacità di rispondere alla progressiva differenziazione degli ordinamenti locali in sede regionale;
m personalizzare la formazione, in funzione delle specifiche esigenze della singola
Amministrazione locale;
m stare sul “mercato”, non a fini di lucro ma come Ente di erogazione, promozione e
di certificazione della formazione territoriale. A tal fine può, in base ad apposite
Convenzioni, gestire la formazione dei dirigenti pubblici locali e dei quadri.
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I FABBISOGNI SPECIFICI DEI SEGRETARI COMUNALI
E PROVINCIALI E DELLA DIRIGENZA LOCALE
Le esigenze formative individuate tramite i dati emersi da varie ricerche svolte a cura
dell’Unione nazionale segretari comunali e provinciali, principale sindacato della categoria, dell’AGES in varie Regioni italiane e dai risultati delle indagini svolte dalla
SSPAL durante i corsi di specializzazione ( riguardanti sia la coerenza delle tematiche
svolte in aula con le reali necessità lavorative, sia una costante verifica-indagine sui
bisogni formativi percepiti) confermano i tratti distintivi della dirigenza pubblica complessiva:
m il carattere trasversale e “generalista” dell’alta dirigenza;
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l’esigenza di “internazionalizzazione del management”;
l’acquisizione di competenze “relazionali”.
Il Comitato Tecnico Scientifico della SSPAL in base ai compiti ad esso attribuiti dall’articolo 2, comma 8 del DPR 396/98 ha definito in conseguenza gli ambiti delle materie che
la Scuola è chiamata a privilegiare nella erogazione dei corsi e dell’attività didattica.
Infine, criteri guida sono stati enunciati dalla direttiva 5/06 dell’AGES che individua tre
filoni di attività comunque riconducibili al ruolo del segretario, legati trasversalmente
dalla funzione di “garanzia”e di rispetto della legalità sostanziale:
m quello primario programmatorio strategico nel cui ambito si esplica: a) la funzione
di collaborazione con gli organi di Governo; b) la funzione di traduzione degli indirizzi politico-amministrativi in progetti e programmi nei riguardi della struttura; nonché c) la funzione di verifica, in rapporto sia con gli organi politici sia con quelli gestionali, dell’andamento e del risultato delle attività (c.d. controlli interni);
m quello organizzatorio consistente nell’individuare gli strumenti e i moduli funzionali necessari a chi porta la responsabilità della direzione complessiva (che attiene
anche al profilo organizzatorio) in rapporto alle attività da svolgere e agli obiettivi
che i singoli Enti debbono realizzare;
m quello, infine, gestionale operativo, che implica, a prescindere dalla dimensione degli Enti, la conoscenza approfondita dei vari contenuti regolativi e amministrativi
delle molteplici funzioni, servizi e attività dell’Ente.
L’ATTIVITÀ ISTITUZIONALE
Il corso-concorso d’accesso in carriera (CoA)
Il rilascio dell’abilitazione per l’iscrizione all’Albo dei segretari comunali e provinciali è
disciplinato dall’articolo 13 del DPR 465/97 che ha introdotto la formula, analoga a quella per la dirigenza dello Stato, del corso-concorso pubblico promuovendo così un nuovo meccanismo che accompagna l’inserimento del futuro segretario nel ruolo che dovrà svolgere all’interno dell’Ente locale. Dopo una prima fase preselettiva, il corso-concorso per l’accesso in carriera (CoA) si snoda, dalla terza edizione attualmente in fase di
selezione, per 9 mesi di aula (erano 18) e un trimestre di tirocinio (era un semestre). Ai
partecipanti al corso è corrisposta una borsa di studio.
La formazione d’accesso si caratterizza per i seguenti elementi: la multidisciplinarietà, il
metodo teorico-pratico, l’approfondimento sistematico, l’apertura a più ampi orizzonti
istituzionali e culturali, la disponibilità all’innovazione.
I corsi di Specializzazione (“SpeS ” e “SeFA”)
In ottemperanza alla disciplina contenuta nell’articolo 14 del DPR 465/97 e relativa
al conseguimento, da parte dei segretari comunali, dell’idoneità a segretario generale, la SSPAL organizza a livello nazionale due corsi di specializzazione: il primo, denominato “SpeS” riguarda la titolarità di sedi di Comuni con popolazione fino a
65.000 abitanti non Capoluogo di Provincia; il secondo, denominato “SeFA” riguarda
la titolarità in sedi di Comuni con più di 65.000 abitanti, Capoluoghi di Provincia e
Province.
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Da un punto di vista strettamente didattico, i due corsi di specializzazione si differenziano in ragione delle diverse tipologie d’utenza e delle loro esigenze peculiari.
La didattica del corso SpeS riprende nozioni e concetti di base approfondendoli, introduce nuovi istituti ed argomenti rispetto a quelli affrontati nella formazione d’accesso in
carriera, dà una visione globale dell’evoluzione del sistema delle Autonomie locali,
punta all’acquisizione di “saperi” manageriali e alla predisposizione dei primi strumenti operativi “mirati”, necessari per agire in una realtà dimensionalmente ed organizzativamente diversa da quella di provenienza.
La proposta didattica del corso SeFA dà per acquisite nozioni e conoscenze di base, e
rappresenta un banco di prova, per la Scuola, nell’erogazione di alta formazione. Chi vi
può accedere, infatti, ha già una significativa esperienza professionale. In tal modo l’offerta formativa si concentra sull’approfondimento di tematiche innovative ed è volta a
fornire un bagaglio culturale e strumentale molto più affinato, che consente al segretario destinato a sedi di alto prestigio e grande complessità di interpretare e quindi intervenire adeguatamente nelle trasformazioni in essere a livello politico, economico e socio-culturale della realtà nella quale opera.
Dall’anno accademico 2005 si è proceduto ad una sostanziale revisione dei corsi di specializzazione. Si è infatti inteso attribuire ad entrambi i corsi natura magistrale, configurandoli alla stessa stregua di un master universitario di secondo livello, connotando un
corso, SpeS, a prevalente proiezione nazionale e l’altro, SeFA, a prevalente proiezione
comunitaria sul modello dei master internazionali congiunti ed introducendo nell’impianto didattico un sistema di crediti formativi (CF), unità di misura del lavoro svolto dai
corsisti. A tutte le attività previste dal corso (lezioni in aula, studio assistito a distanza,
studio individuale, altre attività di studio e formazione sia presso le Scuole regionali ed
interregionali che presso altri Enti di formazione pubbliche, dal 2007 anche partecipazione ad attività di ricerca) e realizzate dai corsisti sono riconosciuti dei crediti formativi e l’ammissione agli esami finali è subordinata al raggiungimento di 80 crediti formativi (pari a circa 600 ore di formazione).
Un altro aspetto saliente dell’attività della SSPAL è la sperimentazione e l’utilizzo di metodologie all’avanguardia nella progettazione e nell’erogazione didattica. I corsi di specializzazione da sempre si caratterizzano per essere blended ossia in parte basati sulla
didattica frontale in aula e in parte su quella a distanza assistititi con supporti multimediali, soprattutto via web (e-Learning), nel “Campus Virtuale” della Scuola. Ciò per consentire, con una ridotta residenzialità, un percorso di studio adeguato, per quantità e
qualità, agli obiettivi sopra definiti di formazione magistrale, e modificare la tradizionale erogazione accademica per far muovere più le idee e le conoscenze e meno le persone. La modalità integrata consente di realizzare un passo in avanti nella formazione
permanente, specie con una maggiore pressione sulle abitudini culturali dei segretari,
affinché sempre più considerino la formazione “complementare all’aula” parte qualificante del loro percorso di crescita professionale.
È previsto per il futuro un investimento aggiuntivo sulle funzionalità del sito web e sull’uso di una piattaforma didattica con maggiori possibilità di accesso, mentre sono già
attivi sistemi di supporto documentale di cui si parlerà di seguito.
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L’attività sul territorio e le Scuole regionali
e interregionali della SSPAL
Nella configurazione stellare della SSPAL, caratterizzata da una sede nazionale e da undici Scuole regionali ed interregionali, l’attività di aggiornamento dei segretari è demandata alle articolazioni territoriali. L’articolazione delle Scuole regionali e interregionali consente alla SSPAL di essere presente sui territori diversificando l’offerta didattica
in relazione alle esigenze delle realtà locali e rispondendo alla progressiva differenziazione degli ordinamenti locali in sede regionale.
A tal fine è stata istituita una Conferenza permanente dei Direttori delle Scuole, presieduta dal direttore della SSPAL. La Scuola centrale assume una funzione di “servizio” verso le Scuole regionali e di trait d’union affinché le eccellenze, le attività, i risultati e le
esperienze di ciascuna diventino “patrimonio condiviso” e si possa attivare un collegamento fra attività istituzionale ed aggiornamento in funzione di un modello di formazione permanente.
Le undici Scuole regionali si occupano innanzitutto della formazione rivolta ai segretari, assicurando loro, anche in ottemperanza a quanto previsto dal CCNL, 80 h/segretario
(pari a 10 crediti formativi) di attività corsuale.
L’offerta formativa istituzionale della SSPAL è stata differenziata in tre tipologie:
m specializzazione (attività che introduce una conoscenza specialistica nuova);
m perfezionamento (attività che affina conoscenze esistenti);
m aggiornamento (attività che fornisce informazioni aggiuntive su una tematica).
La prima assicurata dalla struttura nazionale e le altre due prevalentemente dalle strutture regionali.
L’ATTIVITÀ DI FORMAZIONE E RICERCA
A partire dal 2005 la SSPAL ha strutturato una sezione specifica di Ricerca all’interno dell’area formazione sia con una prima dotazione di giovani ricercatori selezionati tramite
assegni di ricerca cofinanziati con numerose Università, sia con personale a supporto di
attività di studio e di ricerca considerate strategiche per una Scuola di alta formazione.
L’attività dell’anno 2007 è stata caratterizzata dall’obiettivo di integrare, in modo originale, la ricerca teorica di provenienza scientifica e universitaria e le esigenze operative
e pratiche degli Enti locali: due polarità ancora troppo distanti nell’alta formazione e
nella preparazione di nuove professionalità pubbliche. La SSPAL ha proposto un modello capace di assumere sia gli elementi della cultura accademica relativa al consolidamento della formazione di base, alla conoscenza degli scenari e delle metodologie
dell’analisi istituzionale, economica e sociale dei territori (evitando la caduta nello studio di teorie astratte e nell’accademismo) sia di approfondire la conoscenza degli ambiti operativi, gestionali e delle tecniche direzionali.
La SSPAL si è pertanto predisposta alla trasformazione in Scuola di alta cultura e formazione come referente del sistema delle Autonomie locali che, partendo dalla formazione, aggiornamento e qualificazione del profilo professionale dei segretari, sia progressivamente in grado di accompagnare i processi di innovazione, e alimentare una nuo-
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va cultura istituzionale ed amministrativa nella PA locale. Una Scuola, pertanto, capace
di occupare uno spazio vuoto nel panorama della PA, e di esercitare un ruolo di “snodo” fra processo federalista, accompagnamento delle riforme ed esigenze di innovazione. È la risposta ad una grande esigenza di “cultura” amministrativa, in grado di intrecciare i saperi in modo trasversale e di superare la mera istruzione professionale. L’obiettivo della SSPAL, perseguito anche attraverso la selezione di assegnisti di ricerca, è
quello di “contaminare” le Università per indurle ad adeguare gli insegnamenti universitari, specie nelle materie in senso lato “pubblicistiche”, alle esigenze del governo locale preparando meglio di quanto avvenga oggi i giovani che vogliono entrare nella PA
alle nuove competenze e alle nuove professionalità e i dipendenti che intendono aggiornarsi o progredire nella carriera, con corsi di laurea, specializzazioni, master, ecc.
Del resto anche la Scuola a sua volta si è aperta a contaminazioni da parte dell’Università, iniziando a configurare, come sopra evidenziato, i corsi di specializzazione SpeS e
SeFA quali corsi magistrali sul modello proprio dei master universitari di secondo livello, all’interno dei quali i docenti senior coinvolti nella programmazione e negli interventi formativi sono stati costantemente affiancati da docenti junior, trait d’union culturale e organizzativo fra la Scuola e il corpo docente, e altresì mutuando il sistema dei
crediti formativi, unità di misura dell’attività formativa erogata.
Con le attività di ricerca la SSPAL ha creato pertanto una sorta di “indotto culturale” a
sostegno dell’attività canonica legata ai propri corsi istituzionali, in cui rientrano le nuove collane editoriali, le attività convegnistiche e seminariali, le attività di studio ed indagine in collaborazione con le Università, lo sviluppo del settore documentale con la
creazione dell’archivio open source “SSPAL.doc” e il repertorio bibliografico “CeDoC”.
Questo approccio, sperimentato con i corsi 2007 nei quali si sono assegnati crediti per
la partecipazione ad attività di ricerca, ha perseguito più obbiettivi paralleli: la valorizzazione e il coinvolgimento diretto dei segretari; l’intreccio tra erogazione didattica, ricerca, studio e documentazione, che fanno della rinnovata didattica SSPAL non solo il
motore dell’azione formativa, arricchita di valore aggiunto, ma anche il prerequisito per
la creazione di una nuova identità culturale della SSPAL-Scuola di alta formazione. La
SSPAL, infatti, è fra le prime scuole pubbliche ad aver realizzato questo modello di integrazione che si inserisce in un contesto non solo di catalogazione dei materiali didattici ma soprattutto di nuova distribuzione dei saperi.
Fra le ricerche svolte nel 2007 si ricorda quella dedicata a “Municipi d’Oriente”, che ha
fatto seguito ad una ricerca precedente pubblicata nel 2006 con il titolo “Municipi d’Occidente”, dedicata all’esame della legislazione degli Enti locali in Europa occidentale e
nelle Americhe. Con “Municipi d’Oriente”, che ha per oggetto la legislazione locale dell’Oriente del mondo, dall’Europa orientale alla Russia, dal Medio all’Estremo oriente,
dall’India alle Filippine e all’Australia, la SSPAL ha inteso rispondere all’interesse crescente, in particolare per il mondo asiatico, sia di ampia parte della classe dirigente nazionale (dal mondo politico a quello degli imprenditori, alle stesse Istituzioni locali), sia
degli stessi studiosi di diritto costituzionale e del pubblico specializzato più attento. La
scarsa conoscenza delle diverse legislazioni locali, infatti, può indurre, anche nei rapporti internazionali – a livello politico come a quello economico – a errori di valutazione provocati dall’utilizzazione di schemi interpretativi occidentali non applicabili a modelli completamenti diversi.
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I materiali della ricerca sono stati illustrati in un convegno tenuto a Roma nei giorni 5,
6 e 7 dicembre e, in attesa della prossima pubblicazione in italiano, sono reperibili, in
inglese, nell’archivio documentale SSPAL.doc.
Attività editoriale
L’attività di formazione e ricerca della Scuola a supporto della didattica è stata sviluppata anche attraverso la pubblicazione di materiali scientifici e di saggi. In particolare
nel 2006 sono state inaugurate due collane editoriali con la casa editrice Donzelli di Roma, Saggi. Autonomie e Quaderni della SSPAL e, nel 2007, altre due con l’editore Giappichelli di Torino, Percorsi istituzionali e Strumenti per l’amministrazione.
Attività per la Dirigenza degli Enti locali
Nel corso del 2007 è stata rafforzata l’attività in convenzione con gli Enti locali (formazione, su richiesta, verso terzi) e ciò grazie anche all’impulso dato dalla direttiva 5 dell’AGES del 2006 dove espressamente è stato ribadito l’impegno della Scuola per la formazione e specializzazione della dirigenza (intesa in senso sostanziale) degli Enti locali. Sono stati predisposti interventi didattici specifici sul territorio, svolto nei confronti
della dirigenza e delle figure apicali dei Comuni e delle Province, finalizzati a rispondere alle esigenze formative espresse dalle singole amministrazioni e tesi alla formazione a fini di aggiornamento, avanzamento in carriera, riqualificazione. In particolare
è stata firmata una convenzione con il Comune di Roma, cui partecipa anche l’ANCI, per
un programma triennale a favore di tutta la dirigenza del Comune.
Anche nel rapporto convenzionale con gli Enti locali per la formazione della dirigenza,
infine, la SSPAL è in condizione di non limitarsi alla semplice opera di “erogazione” dell’aula, bensì di offrire l’accesso a un “sistema” formativo completo, che coniuga, come
vuole la più moderna teoria della formazione, il massimo di approfondimento e il massimo di “personalizzazione” del percorso formativo che comprende e-Learning, comunità di pratica, materiali di documentazione. Si transita in questo modo dalla tradizionale e spesso routinaria didattica “spot” a quelle modalità di formazione permanente
che consente accesso continuo ai saperi, flessibilità professionale e capacità di visione
complessiva dei processi.
Corso di formazione per amministratori neo-eletti “Formal”
La medesima metodologia attiva ed integrata è stata utilizzata nel corso “Formal”. Il 6
luglio 2006 ANCI, UPI ed UNCEM d’intesa con i direttori della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione locale, della Scuola Superiore del Ministero dell’Interno, dell’Istituto Tagliacarne, di Formautonomie hanno firmato un protocollo d’intesa per la realizzazione di un primo progetto sperimentale, denominato “Formal” (Formazione amministratori locali) relativo ad interventi di formazione per amministratori neo-eletti di
Comuni, Province, Comunità montane.
L’iniziativa si è concretizzata con la messa a punto di una edizione pilota con il coinvolgimento di circa 40 neo-eletti dell’ultima tornata elettorale nei Comuni del Lazio con
meno di 15.000 abitanti e dando la precedenza, ai fini della partecipazione, ai consiglieri anagraficamente più giovani. A tali neo-eletti si sono aggiunti alcuni neo-eletti a
livello provinciale provenienti da altre Regioni d’Italia. L’iniziativa è stata favorevolmente accolta nel mondo delle Autonomie locali in quanto è la prima, nel suo genere,
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che affronta in modo sistematico, coinvolgendo i rappresentanti delle Associazioni delle autonomie, e le Scuole pubbliche di alta formazione più radicate sul territorio, la formazione degli amministratori locali. Lo scopo del ciclo di lezioni, tenute da amministratori locali, segretari comunali, docenti e funzionari del Ministero dell’Interno, è quello di addestrare i nuovi eletti al mestiere di amministratore locale, sia dal punto di vista
dei contenuti dell’attività istituzionale che delle esperienze pratiche.
Le prime tre e più rilevati giornate formative del corso pilota, pari a 20 ore d’aula, si sono svolte in modalità residenziale dal 16 al 18 novembre 2006: ad esse hanno fatto seguito nel 2007 altri incontri di approfondimento tematico.
Il modello messo a punto è replicabile e si prevede di realizzarlo annualmente in più
Regioni a seguito delle scadenze elettorali locali.
La riforma
Alla fine del 2007 è stato presentato uno schema di DPR di riforma della SSPAL, che ha
concluso il suo iter all’inizio del 2008, il quale ne legittima, nell’articolo 1 relativo alla
“missione”, accanto allo sviluppo della formazione dei segretari ai fini dell’accesso e
della progressione in carriera, le attività formative per la dirigenza pubblica e per gli amministratori locali, attività rispetto alle quali la SSPAL ha già peraltro sperimentato e consolidato un proprio know-how. Desta qualche preoccupazione, però, la riduzione a cinque delle strutture regionali, dotate di una nuova configurazione con minore autonomia dal “centro”. Resta comunque ferma ed essenziale la “territorialità” dell’erogazione
della formazione, che potrà trovare solo con una sperimentazione pratica del nuovo
modello nei prossimi anni una strutturazione a regime che mantenga il “valore aggiunto” federalista della SSPAL.
Riferimenti normativi
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Legge 127 del 15 maggio 1997 recante “Misure urgenti per lo snellimento dell’attività
amministrativa e dei procedimenti di decisione e controllo” (articolo 17 commi 67 e 86).
DPR 465 del 4 dicembre 1997 “Regolamento recante disposizioni in materia di ordinamento dei segretari comunali e provinciali a norma dell’articolo 17 comma 78,
della legge 127 del 15 maggio 1997”.
DPR 396 del 20 ottobre 1998 “Regolamento recante disciplina dell’organizzazione,
del funzionamento e dell’ordinamento contabile della Scuola Superiore per la formazione e la Specializzazione dei dirigenti della Pubblica Amministrazione locale e
delle Scuole regionali ed interregionali, a norma dell’articolo 17 commi 77, 78, 79,
80 della legge 127 del 15 maggio 1997”.
Dlgs 267 del 18 agosto 2000, “Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali”.
DPR 27 del 28 gennaio 2008 “Regolamento recante disciplina dell’organizzazione,
del funzionamento e dell’ordinamento contabile della Scuola Superiore per la formazione e la Specializzazione dei dirigenti della Pubblica Amministrazione locale e
delle Scuole regionali ed interregionali”.
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