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SbloccaItalia, effetti collaterali per l’urbanistica e l’edilizia. Rosario Manzo, architetto. La più recente produzione legislativa, in particolare sulla semplificazione dei procedimenti amministrativi nella materia urbanistica ed edilizia, comporta una serie di “effetti collaterali”; tra quelli di maggiore rilevanza è la necessità di riconfigurare un sistema complesso, composto da normative regionali, comunali (spesso anche sub – comunali) da procedimenti e prassi in uso, da responsabili degli uffici pubblici che devono assimilare le novità, da tecnici che si trovano di fronte a continue variazioni di comportamento della pubblica amministrazione. Vorrei evitare, in questo commento, di entrare in un merito specifico di dettaglio delle innovazioni che l’ultimo provvedimento – riportate nell’art.17 dello “Sblocca Italia” -­‐ ha comportato, anche perché i punti di vista possono essere molti: da quello meramente tecnico e descrittivo, per cercare di interpretare come una normativa possa inserirsi in quel sistema di cui si è detto a quello di effetto giuridico – amministrativo che le nuove norme si portano, quasi necessariamente, con se. Una prima considerazione è, infatti, che l’intervento su di una normativa comunque consolidata, crea un punto di “discontinuità” che deve essere assorbito e internalizzato in diversi livelli istituzionali di responsabilità sul territorio e che necessità di elaborazioni, interpretazioni, ripensamenti. Spesso, appare quasi necessario un contenzioso per definire meglio la portata della modifica normativa e le sue conseguenze, magari su aspetti che il legislatore non ha considerato o ha inteso come non rilevanti rispetto al suo obiettivo primario di “semplificare”. Nel aggiungere l’Italia come suffisso all’obiettivo del provvedimento (Salva, Cresci, Sblocca, ecc.) si dovrebbe intendere che l’intenzione sia quella di aggregare l’intero Paese sullo scopo che ha provocato la necessità dell’intervento legislativo. In particolare, lo “Sblocca Italia” (decreto legge 12 settembre 2014, n.133 pubblicato nella G.U. 12 settembre 2014, n.212, relativo a “misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione di opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e la ripresa delle attività produttive” convertito, con modificazioni, dalla legge n.164 dell’11 novembre 2014) ha riguardato una serie di temi distinguibili in quattro categorie: infrastrutture (materiali e immateriali); ambiente, rifiuti e energia; edilizia, urbanistica e settore immobiliare; attrazione degli investimenti esteri, tutela dei lavoratori. Secondo quanto espresso nel preambolo del decreto legge, la necessità e l’urgenza del provvedimento nasce dall’esigenza di emanare norme per accelerare la realizzazione di opere infrastrutturali strategiche, favorire il potenziamento delle reti autostradali e della telecomunicazione. Per l’ambiente, si enuncia l’urgenza di provvedere alla mitigazione del rischio idrogeologico, di adeguare le infrastrutture idriche, di fare fronte alla situazione di crisi del settore dei rifiuti e introdurre misure per garantire l’approvvigionamento energetico, valorizzando le risorse potenziali rinvenibili in Italia. Si ritiene particolarmente urgente emanare disposizioni per la semplificazione burocratica, per rilanciare il settore edilizio e immobiliare, per sostenere l’attrattività del Paese nei confronti di investitori esteri e promuovere il “made in Italy “ e, infine, per rifinanziare gli ammortizzatori sociali in deroga alla normativa vigente. La prima impressione che si è potuta rilevare dalla lettura è una certa disomogeneità di argomenti e una linea di continuità nel metodo del legislatore di questi ultimi anni, il quale propone disposizioni sostanzialmente eterogenee, in sovrapposizione e a modifica di normative anche recenti e recentissime e, soprattutto, approva in via di urgenza interventi di rilevante impatto sul sistema normativo-­‐giuridico in una forma “puntuale”, laddove, viceversa, sarebbe utile una riconfigurazione sistematica e meditata di 1 discipline che regolano ambiti ragguardevoli della produzione, della finanza, delle opere pubbliche, del welfare e della società civile. Ciò è anche rilevabile dal parere del Comitato per la Legislazione (stampato 2629 – A) il quale, dopo aver analizzato i contenuti del DL, ritiene che […] il decreto, dunque, non risponde ai requisiti di specificità e di omogeneità previsti per tale tipo di atto normativo dall’articolo 15 della legge n. 400 del 1988, rientrando, piuttosto, nella categoria dei « provvedimenti governativi ab origine a contenuto plurimo » che la Corte costituzionale ha individuato come una « tipologia di atti ... che di per sé non sono esenti da problemi rispetto al requisito dell’omogeneità» (Sent. n. 32 del 2014), e rispetto ai quali aveva osservato che « Ove le discipline estranee alla ratio unitaria del decreto presentassero, secondo il giudizio politico del Governo, profili autonomi di necessità e urgenza, le stesse ben potrebbero essere contenute in atti normativi urgenti del potere esecutivo distinti e separati » (Sent. n. 22 del 2012); Solo per limitarci alle materie urbanistica ed edilizia, gli interventi legislativi contenuti nello “Sblocca Italia” sono molti, alcuni dei quali di particolare incisione rispetto al passato. Per citare solo quelli più rilevanti, il legislatore è intervenuto sul frazionamento delle unità immobiliari, sugli interventi di ristrutturazione edilizia con modifica della volumetria complessiva o dei prospetti, sulla riqualificazione degli immobili tramite interventi di conservazione e sul permesso di costruire in deroga per mutamento di destinazione d’uso, sulle sanzioni pecuniarie in caso di interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, sul regolamento edilizio unico. Sono anche molte le innovazioni nel campo dell’urbanistica: dalla estensione sull’intero territorio nazionale della facoltà di applicare un contributo straordinario per gli interventi di trasformazione urbana alla riduzione oneri di urbanizzazione per la densificazione edilizia fino all’attuazione delle lottizzazioni convenzionate tramite stralci funzionali, alla definizione del mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante e, infine, alla introduzione per l’intero territorio nazionale del permesso di costruire convenzionato. Questa “esportazione” a livello nazionale di previsioni già esistenti a livello regionale (ad esempio, il permesso di costruire convenzionato era già regolamentato e utilizzato in Lombardia, Toscana ed Emilia Romagna) porta a qualche considerazione di carattere strutturale sulla modalità di produzione delle leggi. Sempre più di frequente, infatti, la regola generale viene derivata da esperienze di natura locale, come una sorta di “buona pratica” che merita di essere assunta come riferimento legislativo nazionale. Tuttavia, non si riflette abbastanza sulla variabilità delle strutture istituzionali che hanno in gestione queste norme e che, spesso, non sono adeguate per l’implementazione specie se questa porta con se la necessità di una espressione discrezionale e motivata da parte della PA. Sarebbe, quindi, necessario immaginare un processo di accompagnamento della implementazione dell’innovazione diversificato e controllato rispetto alle diverse realtà locali. Ma il dato di fatto che occorre registrare, nello “stile” del legislatore di oggi, è che se qualche decina di anni or sono lo Stato aveva capacità di sviluppare l’impianto normativo per adeguarlo all’inevitabile trasformazione della società, oggi le realtà regionali più avanzate sono espressione matura della risposta normativa, in tempi ragionevoli, alla modificazione dei fabbisogni da parte dei cittadini, delle imprese, delle famiglie. Se utilizziamo questo criterio interpretativo, ad esempio, sul tema della legge sul governo del territorio, alla luce della evoluzione delle normative regionali ormai giunte alla quarta o quinta generazione, dovremmo rivedere quasi completamente l’indice della legge nazionale, limitandoci ai grandi temi (proprietà, welfare, fiscalità, ecc.) individuando modalità e strumenti non contradditori per sviluppare 2 realmente le politiche di interesse nazionale (riduzione del consumo di suolo, rigenerazione dei tessuti urbani, riqualificazione energetica, statica, sismica ed ambientale degli edifici, mitigazione del rischio naturale ed antropico, ecc.) sulle quali concentrare le poche risorse pubbliche disponibili e attrarre quelle private. Un altro “effetto collaterale” che si può rilevare dalle recenti normative “ … Italia” è la dicotomia tra l’esigenza di semplificazione e quella di un ordinata gestione del territorio; ad esempio, è di tutta evidenza che la possibilità di frazionare le unità immobiliari con una semplice comunicazione se applicata ad interi tessuti urbani ne modifica il carico urbanistico, per ciascuna unità in modo limitato ma nel complesso con effetti anche molto rilevanti. Immaginare che questo avvenga senza nessuna forma di indirizzo e senza regole da porre ex ante può comportare effetti stravolgenti proprio nelle parti più delicate delle città. Allo stesso modo, l’ampia discrezionalità che guida la scelta di adoperare il permesso di costruire convenzionato, il cui unico indirizzo legislativo è che venga utilizzato “Qualora le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte, sotto il controllo del Comune, con una modalità semplificata, …” può comportare effetti e patologie rilevanti, se non viene costruito un quadro di riferimento certo, sia sotto il profilo delle valutazioni da rimettere caso per caso al Consiglio Comunale, sia in merito agli aspetti di proporzionalità tra lo strumento semplificato e la trasformazione da realizzare. Infine, altro esempio di estensione “locale” che comporta un impatto differenziato sul territorio è l’introduzione, per tutti i comuni italiani, del contributo straordinario, istituto nato con la nota e controversa vicenda di Roma Capitale. Anche in questo caso, non si può che rilevare una ulteriore situazione di “instabilità” giuridica (quindi, di potenziali contenziosi) che vede Roma Capitale poter operare sul contributo straordinario sulla base di una normativa nazionale “speciale”, un comune del Lazio che opera in “analogia” con Roma e, infine, una situazione a “macchia di leopardo” di normative nazionali puntuali (es. il Piano Casa) e regionali che disciplinano gli istituti della perequazione, della compensazione e della premialità nonché dello stesso contributo straordinario, a fronte di una diversa normativa nazionale introdotta dallo “Sblocca Italia”. Purtroppo, occorre ancora constatare la mancanza di una visione complessiva e unificante sul territorio nazionale del legislatore. Alcune scelte volte alla semplificazione sono sicuramente condivisibili; resta tuttavia ancora una distanza, in molte realtà locali, tra le intenzioni delle norme e la concreta e quotidiana gestione delle procedure edilizie ed urbanistiche. Il legislatore continua ad operare senza un’ampia visione, per contemperare la situazione congiunturale di esigenza di rilancio produttivo, con una riforma concreta di un sistema istituzionale complesso, frammentario e “multipolare” che opera in modo non adeguato alle esigenze di una società contemporanea. 3