La nuova Legge federale sui giochi in denaro_Antonini

Diritto tributario svizzero
La nuova Legge federale sui giochi in denaro
Luca Antonini
Direttore del Casinò di Lugano dal 2012
lic. iur. presso l’Università di Berna
LL.M. presso l’University of New South Wales,
Sydney
Il 30 aprile 2014 il Consiglio federale ha avviato la consultazione al fine di disciplinare tutti i giochi in denaro
in un’unica legge
1.
Introduzione
Ad inizio maggio, i media svizzeri hanno dato ampio riscontro
alla notizia secondo cui il 30 aprile 2014, iI Consiglio federale
ha posto in consultazione l’avamprogetto della nuova Legge
federale sui giochi in denaro[1]. Molte persone si saranno chieste il perché di questa nuova Legge.
Il presente articolo mira a dare una risposta a questo più che
legittimo interrogativo. Con questa nuova Legge, il Consiglio
federale intende disciplinare tutti i giochi in denaro in un’unica
legge. Nelle intenzioni del Consiglio federale, l’avamprogetto
porterebbe un miglioramento in alcuni ambiti di primaria importanza quali la protezione dal gioco patologico, la lotta contro il riciclaggio di denaro e l’impedimento delle manipolazioni
delle competizioni sportive[2].
Mentre sostanzialmente i contributi destinati all’AVS/AI e agli
scopi d’utilità pubblica rimarrebbero invariati, tre sarebbero
invece le principali novità rispetto ad oggi: (i) le vincite risultanti dalle lotterie e dalle scommesse sportive non saranno
più imponibili, (ii) i giochi da casinò potranno essere proposti
anche online e (iii) i piccoli tornei di Poker potranno essere organizzati anche al di fuori delle case da gioco[3].
La nuova Legge federale sui giochi in denaro attua l’articolo
costituzionale sui giochi in denaro (articolo 106 della Costitu-
zione federale), approvato dal Popolo e dai Cantoni l’11 marzo
2012 e – qualora approvata dalle due Camere del Parlamento
e superato lo scoglio di un eventuale referendum – sostituirà
la Legge federale del 18 dicembre 1998 sul gioco d’azzardo e
sulle case da gioco (di seguito LCG) e la Legge federale dell’8
giugno 1923 concernente le lotterie e le scommesse professionalmente organizzate. La procedura di consultazione dura
fino al 20 agosto 2014. Attualmente si stima che l’entrata in
vigore della nuova Legge avrà luogo nel 2018[4].
Quanto brevemente riportato, dà un’idea di massima sugli
obiettivi della nuova Legge e le novità che – se accettata –
interverranno nell’ambito del gioco d’azzardo e delle lotterie
in Svizzera. Vediamo ora più nel dettaglio, tema per tema, che
cosa prevede l’avamprogetto, attualmente in consultazione.
2.
La protezione dal gioco patologico
e dagli altri pericoli
L’avamprogetto presenta delle novità per quanto riguarda
la lotta al gioco patologico, prevedendo obblighi anche per i
Cantoni e le lotterie[5]. Ciò oggi non avviene per tutti i giochi
in denaro, bensì solo per le case da gioco (articolo 22 LCG). La
nuova Legge mira a stabilire per tutti gli organizzatori di giochi
in denaro, l’obbligo di dotarsi di misure di protezione proporzionate al potenziale pericolo dei giochi. La misura più severa
è l’esclusione dal gioco: gli organizzatori devono escludere dal
gioco le persone che secondo la comunicazione di un servizio
specializzato o un’autorità del settore delle opere sociali sono
dipendenti dal gioco. I Cantoni dal canto loro sarebbero tenuti
ad adottare misure di prevenzione e ad offrire consulenza e
cure. L’avamprogetto prevede inoltre l’istituzione di una commissione consultiva che offra consulenza nei settori della prevenzione, dell’individuazione tempestiva e della cura del gioco
d’azzardo patologico[6].
L’avamprogetto prevede anche misure di protezione contro
gli altri pericoli inerenti ai giochi in denaro, segnatamente una
pena per le manipolazioni di competizioni sportive legate a
scommesse. La nuova Legge formalizzerebbe, infatti, l’obbligo
per gli organizzatori di eventi sportivi e le associazioni sportive
di denunciare alle autorità i casi sospetti[7].
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Novità fiscali / n.6 / giugno 2014
3.
La parità di trattamento per tutte le vincite
Senz’altro apprezzata da chi gioca volentieri al lotto sarà la novità prevista dall’avamprogetto, secondo cui tutte le vincite dei
giocatori siano esentate dall’imposta. Secondo il diritto vigente, le vincite risultanti dalle lotterie e dalle scommesse sportive
sono imponibili, mentre quelle realizzate nelle case da gioco
non lo sono. L’avamprogetto intende eliminare questa disparità
di trattamento – anche rispetto ai giochi in denaro all’estero[8].
gioco avranno bisogno di una concessione e dovranno sottostare alla vigilanza della Confederazione[12]. La tassa da gioco è
destinata in linea di principio al finanziamento dell’AVS e dell’AI
(2012: 320 milioni di franchi[13]). Le lotterie e le scommesse
sportive sono autorizzate e sorvegliate dai Cantoni. L’utile netto
va destinato esclusivamente a scopi d’utilità pubblica, in particolare in ambito culturale, sociale e sportivo[14] (2012: 560
milioni di franchi[15]).
7.
E i casinò?
Quella illustrata sopra è in sostanza l’essenza del nuovo avamprogetto. Nella mia qualità di Direttore di una casa da gioco
svizzera e dunque destinata in futuro a sottostare alla nuova
Legge, mi permetto di aggiungere alcune riflessioni, condivise
per altro dalla Federazione Svizzera dei Casinò[16].
4.
Il gioco online
Probabilmente la novità di maggior rilievo nell’ambito della
nuova Legge sui giochi in denaro è costituita dall’abolizione
del vigente divieto di proporre giochi da casinò online (articolo
5 LCG). L’avamprogetto tiene in questo modo conto degli sviluppi della società e della tecnologia. Non è infatti un mistero
che negli ultimi anni il gioco online abbia vissuto un enorme
successo e sia tuttora in crescita, anche nella vicina Italia. Il
mercato online in Svizzera non verrà però liberalizzato totalmente nell’idea del legislatore. Infatti, l’avamprogetto prevede
unicamente la possibilità per le case da gioco di includere nella
loro concessione “terrestre” l’autorizzazione di proporre questo
tipo di giochi. L’accesso ad offerte di gioco online non autorizzate rimarrà per contro bloccato anche in futuro[9].
5.
I tornei di Poker
I tornei di Poker e gli altri tornei di giochi in denaro con poste e
vincite esigue potranno essere organizzati anche al di fuori delle case da gioco. Si tratterebbe in ogni caso di tornei con possibilità di puntata e vincita massima molto ridotte. I tornei su larga scala e con montepremi importanti continueranno ad essere
un’esclusiva dei casinò. In tal modo sarebbe possibile soddisfare
la crescente richiesta di amici e associazioni di organizzare piccoli tornei di Poker senza penalizzare le case da gioco[10].
6.
L’organo di coordinamento
L’avamprogetto prevede pure l’istituzione di un organo di coordinamento composto da membri delle autorità d’esecuzione
della Confederazione e dei Cantoni. L’organo – qualora la Legge venisse approvata – avrà il compito di istituzionalizzare lo
scambio di opinioni e la collaborazione tra le autorità, garantendo in tal modo una politica coerente ed efficace in materia
di giochi in denaro[11].
A parte le novità precedentemente esposte, per il resto l’avamprogetto riprende sostanzialmente le soluzioni consolidate dalle
norme di legge attualmente in vigore. Anche in futuro le case da
In primo luogo mi pare indicato illustrare alcune cifre relative la
situazione attuale nel mercato svizzero dei Casinò[17]. Il dato
più eclatante e forse sconosciuto ai più, è che la cifra d’affari dei
casinò dal 2007 è crollata del 25%. I contributi versati all’AVS e
ai Cantoni hanno addirittura subìto un calo del 30%. Il motivo di
questo forte calo degli incassi subìto dalle case da gioco svizzere negli ultimi anni è, in primo luogo, da ricercare nella perdita
di quote di mercato a favore della concorrenza sia nazionale
che estera, che a differenza dei nostri casinò è poco se non per
niente regolamentata. Si pensi solamente all’offerta di gioco
liberamente accessibile su Internet, a quella dei casinò e delle
slot-machines nei bar e in altri locali all’estero, oppure ancora alle
sale “Video Lottery Terminals”[18] estere o ai club di gioco illegali,
sia all’estero che in Svizzera. Tutte queste realtà sottraggono
inevitabilmente importanti fette di mercato ai nostri casinò.
L’auspicio ora è che la nuova Legge sui giochi in denaro arresti
questo andamento negativo e incrementi la competitività dei
casinò svizzeri. Ciò non deve avvenire solo nell’interesse degli
azionisti e delle aziende che gestiscono i casinò, ma anche e
soprattutto nell’interesse di tutta la popolazione svizzera. Negli ultimi dieci anni le case da gioco svizzere hanno infatti versato all’AVS e ai Cantoni contributi pari a 4.7 miliardi di franchi
ovvero, in media, 470 milioni di franchi all’anno[19].
Per il resto, trova il favore delle case da gioco il tentativo di non
irrigidire inutilmente l’attuale regolamentazione in materia di
prevenzione del gioco patologico. In questo contesto va notato
che nei casinò svizzeri vigono i rigidi controlli applicati in tutto il mondo per evitare il gioco patologico. Ogni anno, le case
da gioco escludono tremila persone per sospetta dipendenza
da gioco. Sono ad oggi circa trentamila le persone oggetto di
una simile misura d’esclusione[20]. Vari studi dimostrano che
l’apertura di nuovi casinò non ha contribuito all’aumento della
dipendenza dal gioco[21].
Uguale consenso ha trovato anche l’intenzione di liberalizzare,
anche se solo in maniera parziale, il mercato online. Un’apertura
ai grandi operatori stranieri avrebbe penalizzato ulteriormente
i casinò svizzeri rispetto alla concorrenza straniera[22]. Va inoltre notato che se le società di lotteria svizzere possono offrire
e ampliare costantemente ormai da tempo i giochi online, per
le case da gioco svizzere vige il divieto di offrire giochi da casi-
Novità fiscali / n.6 / giugno 2014
nò su Internet. Ciò rappresenta una distorsione del mercato che
con l’avamprogetto viene corretta. Parimenti vi è una distorsione del mercato poiché oggi, nonostante il divieto attuale,
sono presenti sul mercato svizzero casinò online stranieri (legali
e illegali) che senza dubbio approfittano dell’assenza totale di
concorrenza da parte del mercato svizzero. Va anche ricordato
che in particolare i casinò online esteri illegali non attuano alcuna protezione nei confronti della dipendenza dal gioco. Un’efficace regolamentazione in materia di gioco online potrebbe,
tramite misure di blocco dei siti illegali, permettere l’afflusso di
un importante gettito d’imposta nelle casse dell’AVS.
8.
Gli altri temi da approfondire
Resta invece un po’ di timore per una serie di temi ancora da
approfondire.
8.1.
La definizione chiara dei giochi da casinò
Attualmente la distinzione fra giochi da casinò e lotterie è alquanto confusa. L’avamprogetto non pare per il momento risolvere questo problema. Esso prevede infatti una definizione
molto ampia del concetto di lotteria, mentre la descrizione dei
giochi da casinò risulta poco chiara, con la conseguenza che
questi ultimi vengono di fatto ridotti e limitati[23]. Il settore
dei casinò chiederà quindi sicuramente che la nuova Legge sui
giochi in denaro definisca in modo chiaro il concetto di giochi
da casinò, senza introdurre limitazioni di alcun genere.
8.2.
Gli apparecchi automatici da gioco solo in ambienti
controllati
Oggi come oggi, specialmente in Svizzera romanda, vengono
gestiti in ristoranti e bar circa settecento apparecchi automatici che offrono giochi di lotteria. Si tratta di apparecchi, simili a
delle slot-machines da casinò ma che, a differenza di quest’ultime, sono liberamente accessibili e non sottoposte a controlli da
parte di appositi enti. Questa situazione è in aperta contraddizione con le finalità della Legge sul gioco d’azzardo e sulle case
da gioco vigente che prevede esplicitamente l’installazione di
[1] Dipartimento federale di giustizia e polizia (di
seguito DFGP), Nuova legge per tutti i giochi in
denaro: il Consiglio federale avvia la consultazione, Comunicato stampa del 30 aprile 2014, in:
https://www.news.admin.ch/message/index.
html?lang=it&msg-id=52801 [25.06.2014]. Il Rapporto esplicativo sull’avamprogetto di Legge federale sui giochi in denaro (Legge sui giochi in denaro,
LGD) (di seguito Rapporto esplicativo) è disponibile al seguente link: http://www.ejpd.admin.ch/
content/dam/data/gesellschaft/gesetzgebung/
geldspielinitiative/vn-ber-i.pdf [25.06.2014], mentre l’avamprogetto di Legge è disponibile al seguente link: http://www.ejpd.admin.ch/content/
dam/data/gesellschaft/gesetzgebung/geldspielinitiative/vorentw-i.pdf [25.06.2014].
[2] DFGP, Nuova legge per tutti i giochi in denaro:
il Consiglio federale avvia la consultazione, Comunicato stampa del 30 aprile 2014.
[3] Ibidem.
apparecchi automatici da gioco soltanto all’interno dei casinò
e sotto videosorveglianza. I casinò svizzeri auspicano che tali
situazioni non vengano autorizzate in futuro.
8.3.
Il diritto di poter seguire le tendenze di mercato
Oggi le case da gioco svizzere sono fortemente limitate nella
loro capacità di innovazione, a seguito della regolamentazione
molto rigida attualmente in vigore. L’avamprogetto di Legge
sui giochi in denaro non modifica questa situazione. Al momento di installare nuove apparecchiature di gioco, i casinò
svizzeri devono sottoporle a costose e complicate procedure
di autorizzazione per la Svizzera (articoli 61 e 62 dell’Ordinanza sul gioco d’azzardo e le case da gioco), nonostante nella
maggior parte dei casi tali apparecchi siano già stati certificati
ed autorizzati per il mercato internazionale. In alcune occasioni, apparecchi approvati all’estero non vengono nemmeno approvati per la Svizzera. Tale situazione è inaccettabile. Le case
da gioco elvetiche si augurano che la nuova Legge semplifichi
l’introduzione di nuovi giochi e permetta ai casinò di innovarsi
e reggere il passo della concorrenza straniera[24].
9.
Conclusione
L’augurio è che in fase di consultazione si riesca a chiarire tutti
questi temi “aperti”. Non ci resta che attendere l’esito dell’intero processo di consultazione della Legge per vedere effettivamente quale sarà il quadro legislativo che regolerà in futuro
il mercato dei giochi in denaro in Svizzera, siano essi giochi
di casinò, lotterie, casinò online o semplici tornei di Poker fra
amici. Solo allora si potrà davvero dire: “Mesdames et messieurs,
les jeux sont faits”.
Elenco delle fonti fotografiche:
http://www.casinolugano.ch/clientfiles/pagine/all_11.jpg [25.06.2014]
h t t p :// i m g . t i o . c h / t i o _ c o m m o n /m u l t i m e d i a /4 2 /6 0 1 /2 0 m i n /_ _
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[4] Rapporto esplicativo, pagina 89.
[5] Ibidem, pagina 25.
[6] Ibidem, pagina 29.
[7] Ibidem, pagina 14.
[8] Ibidem, pagina 27.
[9] Ibidem, pagina 24.
[10] Ibidem, pagina 44.
[11] Ibidem, pagina 29.
[12] Ibidem, pagina 24.
[13] Ibidem, pagina 28.
[14] Ibidem, pagina 28.
[15] DFGP, Nuova legge per tutti i giochi in denaro:
il Consiglio federale avvia la consultazione, Comunicato stampa del 30 aprile 2014.
[16] Federazione Svizzera dei Casinò (di seguito
FSC), Le case da gioco svizzere criticano l’avamprogetto della nuova legge sui giochi in denaro, Comunicato stampa del 30 aprile 2014, in:
http://www.switzerlandcasinos.ch/fileadmin/
user_upload/Dokumente/Medienmitteilungen/
Italienisch/Comunicato_stampa_legge_sui_giochi_in_denaro.pdf [25.06.2014].
[17] Ibidem.
[18] Video Lottery Terminals, in: http://it.wikipedia.
org/wiki/Videolottery [25.06.2014].
[19] FSC, Le case da gioco svizzere criticano l’avamprogetto della nuova legge sui giochi in denaro, Comunicato stampa del 30 aprile 2014.
[20] Ibidem.
[21] Per esempio, vedi SUPSI, Dipartimento scienze aziendali e sociali, TI Gambling, Il gioco d’azzardo in Ticino, Analisi delle abitudini di gioco a livello
cantonale, Manno, aprile 2013.
[22] FSC, Le case da gioco svizzere criticano l’avamprogetto della nuova legge sui giochi in denaro, Comunicato stampa del 30 aprile 2014.
[23] Ibidem.
[24] Ibidem.
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