La legislazione turistica in Italia

Dott. Simone Splendiani
Dipartimento di Studi Aziendali e Giuridici
(Di.S.A.G.)
[email protected]
Marketing e Management del Turismo,
T. Pencarelli (a cura di), cap. 9
 Evoluzione
storica della legislazione turistica
La “Prima Legge Quadro” del 1983
 La “Seconda Legge Quadro” del 2001 e la riforma
del Titolo V della Costituzione

 La
Pubblica Amministrazione e il turismo
 La tutela del consumatore/turista
Protezione della Privacy
 Contratto di viaggio

 Le
Agenzie di Viaggio
1.
Fino agli anni Cinquanta: il controllo
2.
Anni Settanta: le responsabilità
3.
Anni Ottanta: il sistema
4.
Oggi: le autonomie
3
 Il
turismo costituiva un interesse per pochi
 La normativa puntava sul controllo dei
viaggiatori e sulle imprese che organizzavano
i loro spostamenti
 Approccio tipico di un regime autoritario
4
 Testo
Unico di Pubblica Sicurezza (Regio
decreto 18 giugno 1931, n.773)
Non regolamenta specificatamente il settore
turistico ma disciplina le autorizzazioni di PS per
lo svolgimento di numerose attività commerciali,
anche strutture ricettive
 La Legge 135/2001 inserisce molte
semplificazioni, ma gran parte dei controlli è
ancora in vigore

5
 Legge



23 novembre 1936, n. 2523
Vincoli e regole all‟attività di produzione e vendita
dei servizi turistici che ancora esistono
Obbligo per le agenzie di viaggio di autorizzazione,
direttore tecnico abilitato e di operare in
condizioni regolamentate
Divisione delle AdV in 3 categorie:



Categoria A, autorizzate a svolgere tutte le operazioni
tipiche;
Categoria B, uffici turistici che operavano sul piano
locale;
Categoria C, uffici di navigazione autorizzati a vendere
biglietteria
6
 Obiettivo:
regolamentare i diritti e i doveri
degli operatori di un settore in crescita
 Convenzione internazionale relativa ai
contratti di viaggio (Legge 27 dicembre 1977,
n.1084)
Regola i rapporti tra viaggiatori e operatori
 Normativa ancora in vigore, integrata con la
direttiva UE n.314 del 13 giugno 1990

7
 Legge
10 giugno 1978 n.110
Ratifica della Convenzione europea degli
albergatori firmata a Parigi il 17 dicembre 1962
 Introduzione nel codice civile di norme
(dall‟art.1783 al 1786) che riguardano la
responsabilità degli albergatori sulle proprietà
dei clienti

8
 Legge
17 maggio 1983 n.217 "Legge quadro
per il turismo e interventi per il
potenziamento e la qualificazione
dell'offerta turistica"

Tappa di fondamentale importanza nel percorso
della legislazione turistica in Italia. Nonostante
sia stata abrogata, molti dei suoi contenuti
principali sono stati all‟epoca acquisiti dalle
legislazioni regionali e ancora mantenuti,
costituendo, ancora oggi, un punto di
riferimento.
9
 Nella
prima parte della legge sono contenuti
alcuni principi generali che dovevano
costituire il “quadro” entro il quale le
Regioni potevano muoversi nella loro
autonomia legislativa:





l’organizzazione locale del turismo (Art.4),
articolata in ATP (Aziende di promozione turistica)
e IAT (Uffici di Informazione e Accoglienza
Turistica), sotto il controllo delle Regioni;
le strutture ricettive (Artt. 6 e 7), suddivise in
categorie e con requisiti di base da rispettare su
tutto il territorio nazionale;
le agenzie di viaggio (Art. 9);
le associazioni senza scopo di lucro (Art. 10);
le professioni turistiche (Art. 11).
10
 Art.4



– Organizzazione turistica regionale
Per l'espletamento delle attività di promozione e
propaganda delle risorse turistiche locali, di
informazione e di accoglienza, le regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano provvedono
alla costituzione di "aziende di promozione
turistica" (APT), quali organismi tecnico-operativi e
strumentali muniti di autonomia amministrativa e
di gestione.
[…]
Le aziende provvedono, previo nulla-osta della
regione, ad istituire uffici di informazione e di
accoglienza turistica denominati IAT.
11
 Art.5
– L‟impresa turistica
Sono imprese turistiche quelle che svolgono
attività di gestione di strutture ricettive e
annessi servizi turistici.
 Escluse le imprese turistiche che non offrono
ospitalità (es. ristoranti).
 Volontariamente esclusa dalla definizione di
impresa turistica, anche l‟agenzia viaggi e
turismo, per la quale la legge quadro riservava
l‟art. 9

12
 Art.6


– Strutture ricettive
Definisce le varie tipologie di strutture ricettive
descrivendo quelle che erano le più consolidate al
momento della emanazione della normativa e
lasciando, contemporaneamente, la possibilità alle
regioni “di individuare e disciplinare altre strutture
destinate alla ricettività turistica”
Nell‟individuare 12 tipi di strutture ricettive pone
una prima distinzione tra strutture alberghiere
(alberghi, motel, villaggi - alberghi, residenze
turistico-alberghiere) e strutture ricettive
extralberghiere (esercizi di affittacamere, case e
appartamenti per vacanze, case per ferie, ostelli
per la gioventù, rifugi alpini, alloggi agrituristici e
all‟aria aperta come campeggi e villaggi turistici)
13
 Art.7


– Classificazione strutture ricettive
La legge individua i requisiti minimi necessari alle
strutture ricettive per essere qualificate come tali,
lasciando poi alle Regioni l‟onere di fissare i criteri
per la classificazione, tenendo conto “delle
dimensioni e dei requisiti strutturali dei servizi
offerti e della qualifica degli addetti”.
Le Regioni devono fissare i criteri per assegnare le
stelle; attribuendo un punteggio ad ogni servizio
che l‟albergo offre. La somma dei punteggi,
derivante dall‟offerta di più servizi (televisione in
camera, bagno per ogni camera, piscina, portiere
di notte, ecc.), permette di attribuire all‟albergo
da 1 a 5 stelle.
14
 Art.9


– Agenzie di viaggio
“imprese che esercitano attività di produzione,
organizzazione di viaggi e soggiorni,
intermediazione nei predetti servizi o anche
entrambe le attività, ivi compresi i compiti di
assistenza e di accoglienza ai turisti”.
Già il Regio Decreto 23 novembre 1936 n.2523
imponeva una rigida regolamentazione a controllo
delle agenzie di viaggio, la cui attività era
subordinata al rilascio di una specifica licenza che
valutasse non solo l‟idoneità tecnica dei locali e
della strumentazione, ma anche quella del titolare
o di un suo direttore. In quella norma nasce la
figura del direttore tecnico, tutt‟ora obbligatoria in
ogni agenzia seppur senza compiti specifici.
15
 Legge
135/2001 e riforma del Titolo V
della Costituzione (Legge cost 18 ottobre
2001 n. 3)


Il nuovo articolo 117 della Costituzione ridisegna la
struttura precedente che prevedeva 19 ambiti nei quali le
Regioni potevano legiferare con il limite dei rispetto dei
“principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato”,
oltre che dell‟interesse nazionale e di quello delle altre
Regioni.
Ora la potestà legislativa delle Regioni è sottoposta a soli
tre limiti:



il “rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti
dall‟ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”;
l‟esclusione da 17 materie su cui lo Stato mantiene la competenza (ad
esempio difesa, legge elettorale, ecc.);
le materie oggetto di legislazione concorrente, per le quali rimane il
vincolo per le Regioni che legiferano di rispettare i principi
fondamentali definiti dallo Stato (esempi sono la tutela e la sicurezza
sul lavoro, l‟istruzione, ecc.).
16
 Legge
135/2001 e riforma del Titolo V
della Costituzione (Legge cost 18 ottobre
2001 n. 3)


Il turismo, dunque, non essendo esplicitamente citato né
tra le materie di competenza dello Stato né tra quelle in
concorrenza Stato Regioni, diviene di esclusiva
competenza delle Regioni.
Tuttavia, essendo il quadro legislativo sul turismo assai
complesso e non omogeneo, permangono diversi aspetti su
cui la competenza risulta essere dello Stato o in
concorrenza con le Regioni, ovvero;

la disciplina delle imprese, quella fiscale e delle professioni
turistiche; la tutela dei consumatori; la libertà di circolazione
e di espatrio; la salute e il benessere fisico; la tutela dei beni
culturali e paesaggistici; la tutela ambientale.
17
Dalle
linee guida alle linee di
armonizzazione

L‟art.11 prevedeva che per abrogare la legge
dell‟83 dovessero essere emanate delle linee guida
che, inizialmente, avrebbero rappresentato il
quadro statale di riferimento. Tuttavia, tali
disposizioni sarebbero state illegittime a seguito
della riforma dell‟autonomia legislativa concessa
alle Regioni dalla riforma costituzionale. Per uscire
da tale situazione che rischiava di ingessare la
legislazione, si sono sostituite alle “linee guida” le
cosiddette “linee di armonizzazione”, ovvero
accordi tra le Regioni sugli stessi punti che avevano
costituito le linee guida.
18
 Dalle
linee guida alle linee di
armonizzazione

L‟accordo sui punti previsti avvenne solo parzialmente e
nonostante ciò fu emesso un Decreto PCM (13 settembre 2002)
previsto dall‟art.2 della legge del 2001, in cui erano riportati i
pochi punti su cui si era trovato l‟accordo e si rinviava a successivi
accordi.


Il primo elemento di accordo fra le Regioni (punto a, comma 4 art.2 legge
135/2001) riguarda le “terminologie omogenee e lo standard minimo dei
servizi di informazione e di accoglienza ai turisti”.” Gli uffici di informazione
e accoglienza turistica hanno denominazione unica di IAT e sono
contrassegnati all‟esterno da tale marchio, comune su tutto il territorio
nazionale”. L‟accordo, però, non dice nulla sulle competenze degli IAT, in
particolare non dice se tali uffici possono vendere servizi turistici, attività, di
norma, esclusiva delle agenzie di viaggio.
Il secondo punto oggetto dell‟accordo (punto b, comma 4 art.2 legge
135/2001) riguarda l‟”individuazione delle tipologie di imprese turistiche
operanti nel settore e delle attività di accoglienza non convenzionali”.
Vengono individuate 6 tipologie:
19

Punti rinviati a successivi accordi
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
l)
i criteri e le modalita' dell'esercizio su tutto il territorio nazionale delle imprese
turistiche per le quali si ravvisa la necessita' di standard omogenei ed uniformi;
gli standard minimi di qualita' delle camere di albergo e delle unita' abitative delle
residenze turistico-alberghiere e delle strutture ricettive in generale;
gli standard minimi di qualita' dei servizi offerti dalle imprese turistiche cui riferire i
criteri relativi alla classificazione delle strutture ricettive;
per le agenzie di viaggio, le organizzazioni e le associazioni che svolgono attivita'
similare, il livello minimo e massimo da applicare ad eventuali cauzioni, anche in
relazione ad analoghi standard utilizzati nei Paesi dell'Unione europea;
i requisiti e le modalita' di esercizio su tutto il territorio nazionale delle professioni
turistiche per le quali si ravvisa la necessita' di profili omogenei ed uniformi, con
particolare riferimento alle nuove professionalita' emergenti nel settore;
i requisiti e gli standard minimi delle attivita' ricettive gestite senza scopo di lucro;
i requisiti e gli standard minimi delle attivita' di accoglienza non convenzionale;
i criteri direttivi di gestione dei beni demaniali e delle loro pertinenze concessi per
attivita' turistico-ricreative, di determinazione, riscossione e ripartizione dei relativi
canoni, nonche' di durata delle concessioni, al fine di garantire termini e condizioni
idonei per l'esercizio e lo sviluppo delle attivita' imprenditoriali, assicurando comunque
l'invarianza di gettito per lo Stato;
gli standard minimi di qualita' dei servizi forniti dalle imprese che operano nel settore
del turismo nautico;
i criteri uniformi per l'espletamento degli esami di abilitazione all'esercizio delle
professioni turistiche.
20

C) i criteri e le modalita' dell'esercizio su tutto il
territorio nazionale delle imprese turistiche per
le quali si ravvisa la necessita' di standard
omogenei ed uniformi

D.P.C.M. 21 ottobre 2008 “Definizione delle
tipologie dei servizi forniti dalle imprese
turistiche nell‟ambito dell‟armonizzazione della
classificazione alberghiera”
21
 Capo

I – Principi, competenze e strutture
Art.5 – Sistemi Turistici Locali
1)
2)
“contesti turistici omogenei o integrati, comprendenti
ambiti territoriali appartenenti anche a regioni
diverse, caratterizzati dall'offerta integrata di beni
culturali, ambientali e di attrazioni turistiche,
compresi i prodotti tipici dell'agricoltura e
dell'artigianato locale, o dalla presenza diffusa di
imprese turistiche singole o associate.
Gli enti locali o soggetti privati, singoli o associati,
promuovono i sistemi turistici locali attraverso forme
di concertazione con gli enti funzionali, con le
associazioni di categoria che concorrono alla
formazione dell'offerta turistica, nonche' con i soggetti
pubblici e privati interessati.
22

Capo I – Principi, competenze e strutture

Art.5 – Sistemi Turistici Locali
3)
4)
Le regioni provvedono a riconoscere i sistemi turistici locali di cui al presente
articolo.
Le Regioni definiscono le modalita' e la misura del finanziamento dei progetti di
sviluppo dei sistemi turistici locali, predisposti da soggetti pubblici o privati, in
forma singola o associata, che perseguono, in particolare, le seguenti finalita„:
sostenere attivita' e processi di aggregazione e di integrazione tra le imprese turistiche,
anche in forma cooperativa, consortile e di affiliazione;
2) attuare interventi intersettoriali ed infrastrutturali necessari alla qualificazione
dell'offerta turistica e alla riqualificazione urbana e territoriale delle localita' ad alta
intensita' di insediamenti turistico-ricettivi;
3) sostenere l'innovazione tecnologica degli uffici di informazione e di accoglienza ai
turisti, con particolare riguardo alla promozione degli standard dei servizi al turista, di
cui all'articolo 2, comma 4, lettera a);
4) sostenere la riqualificazione delle imprese turistiche, con priorita' per gli adeguamenti
dovuti a normative di sicurezza, per la classificazione e la standardizzazione dei servizi
turistici, con particolare riferimento allo sviluppo di marchi di qualita', di certificazione
ecologica e di qualita', e di club di prodotto, nonche' alla tutela dell'immagine del
prodotto turistico locale;
5) promuovere il marketing telematico dei progetti turistici tipici, per l'ottimizzazione
della relativa commercializzazione in Italia e all'estero.
1)
5)
Il Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato, nell'ambito delle
disponibilita' assegnate dalla legge finanziaria al Fondo unico per gli incentivi alle
imprese, provvede agli interventi di cofinanziamento a favore dei sistemi turistici
locali per i progetti di sviluppo che prestino ambiti interregionali o sovraregionali.
23

Capo II – Imprese e professioni turistiche

Art.7 – Imprese turistiche e attività professionali





Sono imprese turistiche quelle che esercitano attività
economiche, organizzate per la produzione, la
commercializzazione, l'intermediazione e la gestione di
prodotti, di servizi, tra cui gli stabilimenti balneari, di
infrastrutture e di esercizi, compresi quelli di
somministrazione facenti parte dei sistemi turistici locali,
concorrenti alla formazione dell'offerta turistica.
Definizione più ampia di quella dell‟83
Comprende anche le agenzie di viaggio
Volontà di equipararla a quella industriale, con la
conseguente possibilità (comma 4) di poter accedere a tutte
“le agevolazioni, contributi, sovvenzioni, incentivi, benefici”
previsti per l‟industria, cosa di estrema importanza per lo
sviluppo del settore turistico.
Per la classificazione l‟art. rimanda alle linee di
armonizzazione
24

Ministero del turismo (Maggio 2009)

coordinamento della politica nazionale di promozione del
turismo e dell'immagine dell'Italia all'estero;
norme e principi generali per la disciplina del turismo
mediante la individuazione dei «livelli essenziali delle
prestazioni» relativi ai diritti degli utenti nel settore
turistico (facendo salve le norme costituzionali)
fissazione, d'intesa con il competente Ministero
dell'istruzione, dell'università e della ricerca, delle «norme
generali» in materia di «istruzione turistica» e dei
cosiddetti «livelli essenziali delle prestazioni» che le
Università, le Istituzioni di livello universitario, nonché gli
istituti professionali devono assicurare agli studenti
affinché i titoli che rilasciano alla fine dei corsi (da
istituire) siano in linea con le esigenze del mercato;


25
 La
Conferenza Stato-Regioni
Sede della negoziazione politica tra
amministrazioni centrali e il sistema delle
autonomie regionali
 Il turismo è una delle materie oggetto della
negoziazione

26
Art. 2 Statuto, comma 1: «L‟Agenzia provvede
alla promozione turistica internazionale
dell‟Italia e delle sue realtà regionali,
conformando la propria attività ai principi di
efficienza, efficacia e di economicità»
 «orientare l‟offerta turistica nella scelta dei
mercati, sia tradizionali che emergenti,
attraverso l‟elaborazione del Piano Nazionale
promozionale triennale e dei relativi piani
esecutivi annuali, da sottoporre all‟approvazione
del Ministero vigilante, sentita, per i soli Piani
triennali, la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano»

27
Competenze (DPR 207/2006, art.2)

Comma1:

a)
b)
c)
d)
e)
Cura la promozione all‟estero dell‟immagine turistica
unitaria italiana […] nonché la promozione integrata
delle risorse turistiche delle Regioni;
Realizza le strategie promozionali a livello nazionale e
internazionale e di informazione all‟estero e di sostegno
alla commercializzazione dei prodotti turistici italiani
[…];
Svolge attività di consulenza e assistenza per lo Stato,
per le Regioni e per altri organismi pubblici in materia di
promozione di prodotti turistici […];
Organizza servizi di consulenza, assistenza e
collaborazione in favore di soggetti pubblici e privati […]
per promuovere e sviluppare processi indirizzati ad
armonizzare i servizi di accoglienza e di informazione ai
turisti […];
Attua forme di collaborazione con gli uffici della rete
diplomatico-consolare del Ministero degli affari esteri.
28
Competenze (DPR 207/2006, art.2)


Comma2: Per lo svolgimento delle funzioni di
cui al comma 1, l‟Agenzia elabora il Piano
nazionale promozionale triennale e i relativi
piani esecutivi annuali
29

Capo II, articoli da 82 a 100. Limiti di
applicazione: pacchetto turistico:
Art.82: Le disposizioni del presente decreto si applicano
ai pacchetti turistici definiti dall‟art.84, venduti od
offerti in vendita nel territorio nazionale
dall‟organizzatore o dal venditore, di cui agli articoli 83.
 Art.84: i viaggi, le vacanze ed i circuiti tutto compreso,
risultanti dalla prefissata combinazione di almeno due
degli elementi di seguito indicati, venduti od offerti in
vendita ad un prezzo forfetario, e di durata superiore
alle 24 ore ovvero comprendente almeno una notte:


Trasporto, alloggio, servizi turistici non accessori al trasporto
o all‟alloggio di cui all‟art.86, lettere i) e o), che
costituiscano parte significativa del pacchetto turistico.
30
 Responsabilità


venditore.
Art.22 legge 1084 del 1977:”l‟intermediario
risponde di qualsiasi inosservanza che commette
nell‟adempimento dei suoi obblighi, l‟inosservanza
venendo stabilita considerando i doveri che
competono ad un intermediario di viaggi diligente”.
Il decreto 206 prevede uno stretto legame fra le
responsabilità dell‟organizzatore di viaggi e del
venditore (sempre nel caso dei pacchetti turistici e
non dei servizi isolati), pur riconoscendo le loro
differenze. Per tutti i viaggi venduti esiste una
responsabilità sussidiaria del venditore che
rappresenta l‟interlocutore privilegiato del
consumatore
31
 Responsabilità

venditore.
Art. 83 decreto 206: “Ai fini del presente decreto,
consumatore è l‟acquirente, il cessionario di un
pacchetto turistico o qualunque persona anche da
nominare, purché soddisfi a tutte le condizioni
richieste per la fruizione del servizio, per conto
della quale il contraente principale si impegna ad
acquistare senza remunerazione un pacchetto
turistico”.
32
 Contenuto
86)


Art. 86 decreto 206 fissa contenuto in modo chiaro.
Il 25% del prezzo va versato in anticipo e funge da
caparra confirmatoria, quindi se il cliente rinuncia
alla partenza la perde. Se però il viaggio viene
annulla per colpa dell‟organizzatore ci sono 2
eventualità:



del contratto e caparra (art.
L‟operatore rende il doppio dell‟anticipo;
Il consumatore chiede un risarcimento dei danni.
Annullamento senza penali:


Per forza maggiore;
Per mancanza del numero minimo dei partecipanti (sul
contratto deve essere indicato entro quando notificare
l‟annullamento).
33
 Informazione

del consumatore (art. 87)
Obbligo per l‟operatore di informare il
consumatore su tutto:documenti e certificati;
dati sull‟itinerario; orari di partenza e dati
alberghi; possibilità di sottoscrivere
un‟assicurazione sulla mancata partenza o sul
rimpatrio per malattia. TUTTI I DISGUIDI
COLLEGATI CON LA MANCANZA DI QUESTE
INFORMAZIONI SONO IMPUTABILI
ALL‟OPERATORE
34
 Impossibilità
del consumatore a partire
(art. 89)

Via d‟uscita nel caso il viaggiatore non abbia
stipulato assicurazione:

“Il consumatore può sostituire a sé un terzo che
soddisfi tutte le condizioni per la fruizione del
servizio, nei rapporti derivanti dal contratto, ove
comunichi per iscritto all‟organizzatore o al venditore,
entro e non oltre quattro giorni lavorativi prima della
partenza, di trovarsi nell‟impossibilità di usufruire del
pacchetto turistico e le generalità del cessionario.
35
 Modifica


Solo se prevista dal contratto;
L‟aumento del prezzo deve essere causato dai
motivi espressamente previsti dall‟articolo 90:



del prezzo (art. 90)
Variazione costi del trasporto, del carburante, dei
diritti e tasse di atterraggio, sbarco ecc., del tasso di
cambio.
Se l‟aumento è di più del 10%, anche con
giuste motivazioni, il consumatore ha diritto di
recedere e riavere la somma versata.
La variazione va fatta prima dei 20 giorni dalla
partenza.
36
 Annullamento
del viaggio per causa
dell‟operatorerisarcimento del danno:



Tranne che se annullato per mancato
raggiungimento del minimo dei partecipanti;
Il viaggio è stato annullato per cause di forza
maggiore.
È escluso l‟OVERBOOKING. In tal caso il
risarcimento dei danni è inevitabile.
37
 Risarcimento
del danno
Patrimoniale: può essere espresso in termini
esatti e corrisponde alla eventuale maggior
spesa che il turista ha sostenuto per il servizio
che era inizialmente previsto;
 Non patrimoniale: si aggiunge a quello
patrimoniale ed è valutato in via equitativa dal
giudice.

38
Dott. Simone Splendiani
Dipartimento di Studi Aziendali e Giuridici
(Di.S.A.G.)
[email protected]
Marketing e Management del Turismo,
T. Pencarelli (a cura di), cap. 9