Strumenti per la tutela e il recupero dei crediti verso la

I saggi sul mondo del credito.
Strumenti per la tutela
e il recupero dei crediti
verso la Pubblica
Amministrazione.
Collana a cura di Carlo Luca Coppini.
Responsabile divisione A&L di SLACC, Studio Legale Arnaldi, Caimmi e Associati.
Strumenti
per la tutela
e il recupero
dei crediti verso
la Pubblica
Amministrazione
A cura di Carlo Luca Coppini
SOMMARIO
Le fonti
del credito verso
la Pubblica
Amministrazione
L’inadempimento La riscossione dei crediti scaduti
della Pubblica
e la nuova legge 64/2013
Amministrazione di conversione del D.L. 35/2013
p. 4
p. 12
p. 16
Come farsi pagare dalla P.A.:
azione esecutiva ordinaria o
giudizio di ottemperanza?
L’azione giudiziaria
per il recupero del credito
avanti la giustizia ordinaria
ed amministrativa
p. 19
p. 25
Casi pratici
p. 33
Le fonti del credito verso
la Pubblica Amministrazione:
casi pratici
L’inadempimento della Pubblica
Amministrazione: casi pratici
p. 34
L’azione giudiziaria
per il recupero del credito
avanti la giustizia ordinaria
ed amministrativa: casi pratici
p. 36
Come farsi pagare dalla P.A.:
azione esecutiva ordinaria o
giudizio di ottemperanza?
Casi pratici
p. 37
p. 39
3
Le fonti del
credito verso
la Pubblica
Amministrazione
I contratti che si concludono con le amministrazioni pubbliche possono suddividersi, alla luce delle indicazioni giurisprudenziali e dottrinali, nelle seguenti macro categorie.
> Contratti ordinari
p. 5
> Contratti speciali
p. 6
> Appalto
p. 7
> Lavori, Servizi e Forniture in economia
p. 8
> Accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento
amministrativo (contratti ad oggetto pubblico)
p. 9
> Contratti misti
4
p. 10
Le fonti del credito verso la Pubblica Amministrazione
Contratti
ordinari
Questa categoria è costituita da contratti che
possono dirsi di diritto privato, come la compravendita di beni o servizi, la locazione, la
somministrazione, ecc. Sono contratti che potenzialmente qualunque soggetto può concludere avvalendosi dell’autonomia privata e basandosi sulle norme di diritto privato.
Questi contratti non subiscono modifiche particolari dovute al fatto che una delle parti contraenti è un’amministrazione pubblica, dunque in
caso di inadempimento di quest’ultima si ricorre
alla giustizia ordinaria.
Per l’inadempimento
dei contratti di diritto
privato con la P.A. si
ricorre alla giustizia
ordinaria.
5
Le fonti del credito verso la Pubblica Amministrazione
Contratti
speciali
La seconda categoria è costituita da contratti
che sono regolati da norme di diritto privato
speciali, contenute per lo più in leggi o codici
ad hoc. Ad esempio il contratto di trasporto
ferroviario, di appalto ed altri.
In tale categoria rientra anche la concessione di
fondi per il finanziamento-sostegno di settori
che rivestono una particolare finalità di pubblico
interesse.
Questi contratti si distinguono dai precedenti perché solo le pubbliche amministrazioni li
possono porre in essere; ciò può accadere ad
esempio perché esse sono ex lege monopoliste
di una certa attività economica (monopolio del
tabacco, monopolio del gioco d’azzardo, servizio sanitario nazionale) oppure perché si accompagnano all’emissione di titoli di credito statali/
pubblici come strumento di pagamento.
6
I contratti regolati da
norme speciali sono
posti in essere solo
dalla P.A.
Le fonti del credito verso la Pubblica Amministrazione
Appalto
L’appalto è la forma contrattuale sistematicamente più utilizzata dalla Pubblica Amministrazione per acquisizione di lavori, opere,
forniture di beni e prestazioni di servizi.
La relativa disciplina è affidata al Codice degli
appalti (D.Lgs. 163/2006) che ha introdotto significative modifiche rispetto al previgente sistema e ciò al fine di garantire al meglio la parità
delle diverse posizioni contrattuali.
Il Codice suddetto recepisce in buona parte
le precedenti Direttive europee 2004/17/CE e
2004/18/CE.
L’appalto è regolato
dal Codice
degli appalti.
7
Le fonti del credito verso la Pubblica Amministrazione
Lavori, Servizi
e Forniture
in economia
Per quanto la gara pubblica costituisca l’ordinario strumento che la P.A. utilizza per la scelta del
contraente cui affidare l’appalto di servizi nonché di lavori, ovvero per la fornitura di beni, le
spese o i lavori in economia rappresentano lo
strumento di semplificazione, previsto all’art.
125 del Codice degli appalti, per l’acquisizione
di beni e/o prestazioni cui la P.A. può ricorrere
per particolari ragioni di urgenza o per l’indole stessa del lavoro, del servizio o della fornitura.
Sono previsti limiti massimi di valore di spesa
nonché circostanze specifiche in cui alla Pubblica Amministrazione è concessa tale facoltà.
Entro limiti massimi
di spesa e in casi di
urgenza, la P.A. può fare
acquisti o dare incarichi
“in economia”.
€
8
Le fonti del credito verso la Pubblica Amministrazione
Accordi integrativi
o sostitutivi
di provvedimento
amministrativo
(contratti ad oggetto pubblico)
Questi contratti hanno la caratteristica di collegarsi in modo diretto a un provvedimento
amministrativo, del quale costituiscono un’integrazione necessaria o talvolta proprio un’alternativa di realizzazione concreta e reale del
provvedimento.
La base normativa si rinviene nell’art. 11, L. 241
del 1990.
Tale disposizione sancisce che, in accoglimento
di osservazioni e proposte presentate dai privati
interessati coinvolti nel procedimento amministrativo, la P.A., senza pregiudicare i diritti dei
terzi e comunque nel perseguimento del pubblico interesse, può concludere accordi al fine
di determinare il contenuto del provvedimento finale, ovvero, nei casi previsti dalla legge,
in sostituzione di questo. L’amministrazione
conserva il potere di recedere unilateralmente
dall’accordo per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, salvo l’obbligo di provvedere alla
liquidazione di un indennizzo per gli eventuali
pregiudizi prodotti in danno del privato.
Esiste la possibilità
di integrare un
provvedimento
amministrativo con
un accordo tra P.A.
e privato.
9
Le fonti del credito verso la Pubblica Amministrazione
Contratti misti
L’amministrazione, nell’ambito del proprio
potere contrattuale, ha la possibilità di stipulare contratti “misti”, cioè regolati in parte
dal diritto privato e in parte dal diritto amministrativo.
In presenza di contratti misti l’applicabilità
della normativa va ricercata nel negozio prevalente o, nella parte attinente ad un determinato rapporto contrattuale, nei relativi obblighi e diritti delle parti.
10
Le fonti del credito verso la Pubblica Amministrazione
Al di là delle distinzioni possibili tra le diverse tipologie contrattuali, i contratti con la Pubblica
Amministrazione devono essere stipulati necessariamente in forma scritta, altrimenti sono nulli
(inesistenti). Non è possibile altresì la rinnovazione
tacita alla scadenza naturale. Gli accordi reiterati
tacitamente sono considerati altrettanto nulli.
Tali caratteristiche permettono di individuare con
esattezza il contenuto dell’atto, rendono possibili i
controlli delle autorità (Corte dei Conti, Autorità di
Vigilanza sui Contratti Pubblici), e cercano di evitare elusioni al principio di copertura finanziaria della spesa possibile per ogni singolo ente o autorità.
In generale le controversie in materia di formazione, conclusione degli accordi, procedure
di affidamento, aggiudicazione e inefficacia
dei contratti sono riservate alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo (TAR e
Consiglio di Stato).
Per quanto attiene invece l’esecuzione dei contratti, o il rispetto delle obbligazioni nascenti, la
competenza rientra nella giustizia ordinaria,
salvo eccezioni previste dalle normative.
Vengono regolati
da norme
di Diritto privato:
> gli elementi essenziali del
contratto (causa, forma, volontà delle parti);
> i limiti e gli effetti del contratto;
> la fase coattiva per l’esecuzione
delle obbligazioni nascenti dal
contratto tra le parti.
Vengono regolati
da norme
di Diritto pubblico:
> processo formativo della
volontà del soggetto
pubblico contraente
(per es. la gara);
> obblighi accessori e/o
particolari imposti al
contraente privato dalla
Pubblica Amministrazione;
> la caducazione della delibera
di aggiudicazione dalla quale si è sviluppato il rapporto contrattuale.
11
L’inadempimento
della Pubblica
Amministrazione
Il fenomeno dei ritardati pagamenti da parte della P.A. sta assumendo un rilievo crescente non
solo in Italia ma anche negli altri paesi dell’Unione Europea. La crisi finanziaria degli ultimi tempi
ha lambito anche i debiti statali, producendo un
aumento degli squilibri nei conti pubblici.
Ovviamente, la conseguenza è stata un forte e
generalizzato aumento del debito pubblico.
12
L’inadempimento della Pubblica Amministrazione
Per monitorare il fenomeno dei ritardati pagamenti della P.A., il Governo ha adottato
il D.Lgs. 9 novembre 2012 n.192 che, con
decorrenza 1 gennaio 2013, sostituisce le
vecchie prescrizioni del D.Lgs 231/2002 e
pone in esecuzione la disciplina impartita dalla più recente direttiva comunitaria 2011/7/UE relativa alla lotta contro
i ritardi di pagamento nelle transazioni
commerciali. I principi rivestono carattere
generale e, ad eccezione delle procedure
concorsuali, si applicano: “a ogni pagamento effettuato a titolo di corrispettivo
in una transazione commerciale” effettuata
“tra imprese o tra imprese e pubbliche amministrazioni”.
Conseguentemente, alla scadenza dei termini previsti dalla disciplina di settore, il
creditore avrà diritto alla corresponsione
degli interessi moratori, salva l’impossibilità del debitore di non potervi adempiere
per causa a lui non imputabile. La previsione di clausole gravemente inique in danno del creditore, in materia di pagamenti
ed interessi, saranno considerate nulle. In particolare la norma dispone che il pagamento deve essere effettuato entro 30
giorni dalla data di ricevimento della fattura, o di una richiesta di pagamento equivalente, da parte del debitore.
Si noti che il termine di 30 giorni è raddoppiato (quindi 60 giorni) per le imprese pubbliche e per gli enti pubblici che forniscono
assistenza sanitaria. Le imprese private possono derogare al termine legale di 60 giorni,
ma se fissano termini superiori a 60 giorni, le
relative clausole sono lecite solo a condizione che siano pattuite per iscritto e non siano
gravemente inique per il creditore. Quando il
debitore è una Pubblica Amministrazione, è
possibile una proroga fino a un massimo di 60
giorni previo accordo espresso e scritto.
Alla scadenza dei termini
previsti dalla disciplina di
settore, il creditore avrà
diritto alla corresponsione
degli interessi moratori,
salva l’impossibilità del
debitore di non potervi
adempiere per causa a lui
non imputabile.
30 gg.
60 gg.
60 gg.
€
In particolare la norma
dispone che il pagamento
deve essere effettuato
entro 30 giorni dalla
data di ricevimento della
fattura, o di una richiesta di
pagamento equivalente, da
parte del debitore.
13
Le fonti del credito verso la Pubblica Amministrazione
In caso di mancato pagamento gli interessi
moratori decorreranno, senza che sia necessaria la costituzione in mora, dal giorno successivo alla scadenza del termine
di pagamento. Salvo diverso accordo tra
le parti (che in ogni caso non può essere
gravemente iniquo o escludere totalmente
l’applicazione degli interessi di mora), essi
sono determinati nella misura legale, pari
al tasso di riferimento determinato con decreto maggiorato di otto punti. In aggiunta,
al creditore è riconosciuto un rimborso dei
costi sostenuti per il recupero delle somme
oltre ad un importo forfettario di 40 euro a
titolo di risarcimento del danno
Ciò offre ampie possibilità di tutela a quei
creditori che abbiano subito ritardi nel pagamento di quanto loro dovuto dalla P.A.
È noto che quando la P.A. paga, seppur con
ritardo, usualmente estingue solo il capitale così violando quanto disposto dall’art.
1194 c.c. che, in termini molto pratici, impone che il pagamento debba essere gradualmente imputato prima agli interessi,
poi alle spese ed infine al capitale.
Conseguentemente, un pagamento come
sopra effettuato dalla P.A., dovendosi preliminarmente imputare agli interessi e alle
spese e solo dopo che questi siano stati
soddisfatti al capitale, fa sì che residui un
credito capitale pari agli interessi maturati
alla data del pagamento.
Il residuo credito capitale è a sua volta produttivo di interessi in conformità a quanto
sancito dalla citata normativa.
Quanto sopra, deve indurre il creditore
ad una gestione oculata dei propri crediti, come sopra originatisi, avendo cura
di non incorrere nella prescrizione quinquennale.
14
Le fonti del credito verso la Pubblica Amministrazione
Risultato, questo, che può essere agevolmente perseguito non solo tramite azioni
giudiziarie, ma anche tramite comunicazioni idonee a provocare l’interruzione della
prescrizione medesima.
Ai sensi dell’art. 6 del D.lgs 231/02 al creditore compete anche il recupero dei costi sostenuti per le somme non tempestivamente corrispostegli salvo la prova del
maggior danno.
Per quanto attiene ai primi sicuramente
può farsi riferimento ai costi interni (peraltro di difficile quantificazione e prova) e a
quelli sopportati per avvalersi di un legale
o di un servicer esterno.
In ordine alla possibilità di rivendicare un
diritto al maggior danno, l’esame deve essere condotto caso per caso e configurarsi,
ad esempio da eventuali sanzioni cui sia
stato assoggettato il creditore, per non
aver provveduto, causa il ritardo nel pagamento subito, al tempestivo pagamento di
tributi od altri costi (ad esempio contributi)
riferibili alla P.A.
15
La riscossione dei
crediti scaduti e la
nuova legge 64/2013
di conversione
del D.L. 35/2013
La legge n. 64/2013 ha convertito il D.L.
35/2013, con cui è stata introdotta una nuova
normativa specificatamente rivolta alla P.A. e
contenente le indicazioni necessarie per
ottenere, mediante la sottoscrizione di un
prestito con il Ministero delle Finanze, i fondi necessari per il pagamento dei debiti scaduti al 31/12/2012.
Il sistema di riconoscimento e di dilazione creato ad hoc, quindi, ha lo scopo di permettere, di anno in anno, l’individuazione dei debiti
scaduti, e non pagati, maturati sino al 31/12
dell’anno precedente e di consentirne, perciò,
una debita copertura.
Non solo. Sono stati individuati, altresì, i requisiti di cui le P.A. devono necessariamente
dotarsi per poter usufruire di tale finanziamento, avente una copertura di circa 40 miliardi di
euro, e sono state previste, in caso di inadempimento, delle sanzioni applicative di natura
disciplinare in capo ai vertici dirigenziali1.
16
1
Sanzioni pecuniarie e responsabilità
dei dirigenti che verificano ed
approvano piani di dilazione e
requisiti di attendibilità per ottenere i
finanziamenti.
La riscossione dei crediti scaduti e la nuova legge 64/2013 di conversione del d.L. 35/2013
Più in dettaglio, la normativa stabilisce che
le P.A. abbiano l’obbligo di iscriversi in un
portale dedicato e creato dal Ministero delle Finanze2, in cui sono inseriti dettagliatamente tutti i debiti scaduti e non pagati sino
al 31/12/2012 e in cui è indicato, altresì, un
piano di dilazione, con cui si provvederà al
saldo del dovuto.
Tale riconoscimento, munito della relativa indicazione di pagamento, ha quindi valore di
certificazione del debito stesso.
Una volta riconosciuto il debito ed il relativo piano di pagamento a copertura, la P.A.,
con l’approvazione del dirigente competente, può accedere ai finanziamenti dedicati
suindicati e può dare esecuzione a quanto
stabilito. Tali somme, avendo un vincolo
di destinazione (le somme non usate dalla
P.A. a copertura del piano approvato devono
essere restituite al Ministero delle Finanze),
non possono essere pignorate mediante
azioni esecutive. In parole povere, sebbene
a disposizione della P.A., le tesorerie competenti devono rilasciare dichiarazione negativa.
Il creditore, come si è visto, ha un ruolo secondario, anche se non passivo. Egli, infatti,
deve iscriversi al medesimo portale del
Ministero delle Finanze e deve verificare
l’importo e gli estremi identificativi del
credito vantato. Nel caso in cui quest’ultimo sia difforme da quanto emerge dalla
propria contabilità, il creditore può chiedere alla P.A. di correggere e/o integrare
l’importo riconosciuto mediante l’invio di
osservazioni scritte.
2
http://certificazionecrediti.mef.gov.it/
CertificazioneCredito/home.xhtml
Successivamente, decorsi 15 giorni dalla
data di ricevimento della richiesta di modifica od integrazione senza che l’amministrazione abbia provveduto o abbia inviato
17
La riscossione dei crediti scaduti e la nuova legge 64/2013 di conversione del d.L. 35/2013
un espresso diniego motivato, il creditore, sempre mediante la piattaforma del
Ministero delle Finanze, può attivare un
commissario ad acta, che avrà il compito
di provvedere in merito, con accollo delle
spese da parte della stessa amministrazione
inadempiente.
La procedura di riconoscimento e certificazione suindicata può avere a oggetto, altresì, anche debiti certi, liquidi ed esigibili,
che siano stati oggetto di cessione a favore
di banche o intermediari finanziari. In questo caso, tuttavia, la P.A. deve indicare nel
portale telematico tutti i dati relativi alle cessioni, distinguendo fra cessioni pro soluto e
pro solvendo sulla base di quanto alla stessa
comunicato dall’ABI3.
In aggiunta, la normativa prevede che i debiti certi, liquidi ed esigibili maturati nei confronti delle P.A. alla data del 31/12/2012 per
somministrazioni, forniture ed appalti siano
esenti da imposte, tasse e diritti di qualsiasi
tipo, eccezion fatta per l’imposta sul valore
aggiunto. Inoltre, l’autenticazione delle sottoscrizioni degli atti di cessione dei crediti
nei confronti delle P.A. è effettuata a titolo
gratuito dall’ufficiale rogante della stessa
amministrazione debitrice, ove presente, ovvero a tariffa ridotta della metà se effettuata
da un notaio.
Il creditore, infine, in sede di presentazione della dichiarazione dei redditi, deve allegare un elenco di crediti certi, liquidi ed
esigibili vantati alla data di chiusura del
periodo d’imposta nei confronti della Pubblica Amministrazione. Ciò permette, in seguito all’ottenimento della certificazione e
su istanza del creditore stesso, di ottenere
delle compensazioni con le somme dovute a
titolo di iscrizione a ruolo, accertamento con
adesione, definizione agevolata delle sanzioni, conciliazioni giudiziali e mediazioni.
18
3
Associazione Bancaria Italiana:
http://www.abi.it
L’azione giudiziaria
per il recupero del
credito avanti la
giustizia ordinaria
ed amministrativa
Se la P.A. si rende inadempiente, prima
di intraprendere azioni esecutive, occorre munirsi di un titolo esecutivo – come il
decreto ingiuntivo – tenendo conto delle
differenti funzioni e competenze di Giudice
Ordinario e Amministrativo.
> Giudice ordinario e giudice amministrativo
p. 20
> Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
p. 21
> Procedimento monitorio
p. 22
19
L’azione giudiziaria per il recupero del credito avanti la giustizia ordinaria ed amministrativa
Giudice ordinario
e giudice amministrativo
Nell’ipotesi in cui la Pubblica Amministrazione, beneficiaria dei servizi prestati
o dei beni ceduti, non adempia il pagamento pattuito, il creditore può chiedere
al giudice del luogo in cui è sorta o deve
eseguirsi l’obbligazione (art. 20 e art. 25,
comma 2 c.p.c.; cfr. Trib. Milano, Sez. V,
28/10/2003; Cass. Civ. Sez. I, n. 17424/04;
Cass. Civ. Sez. III, n. 7514/05; Cass. Civ.
Sez. III, n. 11187/08) l’ingiunzione di pagamento delle somme dovute dall’Amministrazione debitrice.
Delle due vie, una sola è percorribile e legittima il creditore a recuperare il proprio
credito senza doversi malauguratamente
imbattere in un’eccezione di incompetenza
funzionale che l’amministrazione debitrice
non trascurerebbe affatto.
Se si vuole la tutela giudiziale, infatti, è di
pacifica importanza scegliere correttamente
il giudice cui poterla/doverla chiedere.
Quando la debitrice è una Pubblica Amministrazione, la regola essenziale per determinare la corretta giurisdizione del giudice
cui domandare l’emissione del decreto ingiuntivo è contenuta nell’art. 118 del codice
di procedura amministrativa (d’ora in avanti
c.p.a.), il quale stabilisce che: “Nelle controversie devolute alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo, aventi ad oggetto diritti soggettivi di natura patrimoniale
[un diritto di credito, dunque], si applica il
Capo I del Titolo I del Libro IV del codice
di procedura civile [ossia il procedimento di
ingiunzione]”.
20
Quando la parte
debitrice è
una Pubblica
Amministrazione,
quale giudice, si
dovrà adire ai fini
dell’emissione
dell’ingiunzione di
pagamento? Il giudice
ordinario o il giudice
amministrativo?
L’azione giudiziaria per il recupero del credito avanti la giustizia ordinaria ed amministrativa
Giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo
Le controversie devolute alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo aventi
ad oggetto diritti soggettivi, sono quelle oggi
individuate dall’art. 133 del c.p.a; vale a dire, in
parole semplici e senza voler riproporre in questa sede il copioso elenco di cui all’articolo 113
summenzionato: tutte quelle materie in cui la
Pubblica Amministrazione agisce quale soggetto di diritto pubblico esercitante un potere autoritativo e non da mero soggetto di
diritto privato (Corte Cost. n. 204/2004; Cass.
Civ. Sez. Unite, n. 23667/2009). In tale contesto,
si evince la regola che in tema di inadempimento contrattuale, ancorché di un contratto di diritto pubblico, l’autorità giurisdizionale da adire
è quella del giudice ordinario. Ed invero, nella
prassi applicativa, si è ritenuto che tra le controversie in cui può essere chiesta al giudice amministrativo la concessione del decreto ingiuntivo
non rientrano quelle aventi a oggetto il mancato pagamento del corrispettivo dovuto per prestazioni effettuate dall’impresa nella qualità di
aggiudicataria di un appalto di fornitura pubblica o di messa in opera di lavori o di prestazione
di servizi. Viceversa, restano assoggettate alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto le procedure di affidamento di appalti pubblici di lavori,
servizi e forniture, vale a dire quelle attinenti
alla fase pubblicistica di scelta del contraente,
con conseguente esclusione delle liti che possano insorgere nella ulteriore fase privatistica,
successiva alla stipula del contratto, sicché per
questa fase deve intendersi confermato il criterio di riparto che devolve al giudice ordinario
le questioni inerenti alla fase di esecuzione del
contratto (Per tutte: Tar Puglia – Bari, Sez. I, 23
gennaio 2001 n. 1, Decr.; Tar Sicilia – Catania,
Sez. IV, 21/07/2009 n. 1356).
Le controversie devolute
alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo
sono tutte quelle
materie in cui la Pubblica
Amministrazione agisce
quale soggetto di diritto
pubblico esercitante un
potere autoritativo e non
da mero soggetto di diritto
privato.
21
L’azione giudiziaria per il recupero del credito avanti la giustizia ordinaria ed amministrativa
Procedimento monitorio
Esaurita questa breve e necessaria premessa circa la corretta giurisdizione del giudice da adire
quando è debitrice una Pubblica Amministrazione, passiamo a illustrare, seppur per grandi linee,
il procedimento monitorio previsto dal codice di
procedura civile (d’ora in avanti c.p.c.), tenendo
in considerazione che tale rito è del tutto estendibile alla procedura monitoria avanti il giudice
amministrativo (solo, come in precedenza rilevato, per i diritti soggettivi patrimoniali in ambito di
giurisdizione esclusiva amministrativa).
PERTANTO, IN ESTREMA SINTESI:
• Le condizioni di ammissibilità del procedimento per ingiunzione sono indicate dall’articolo 633
c.p.c. Tale rito è ammesso a favore di chi sia creditore di una somma liquida di denaro o di una
determinata quantità di cose fungibili, o, ancora,
di chi abbia diritto alla consegna di una cosa mobile determinata.
• Il giudice adito pronuncia ingiunzione di pagamento o di consegna se del diritto fatto valere si
da prova scritta di cui all’art. 634 c.p.c..
1
2
• La domanda di ingiunzione, in base all’art. 638
c.p.c. si propone con ricorso, necessariamente a
mezzo del ministero di un difensore.
3
• Il ricorso deve avere i requisiti formali previsti
dall’art. 125 c.p.c., e deve comunque indicare
quali prove scritte si producono. Esso è depositato in segreteria insieme con i documenti che si
allegano, i quali non possono essere ritirati fino
alla scadenza del termine per proporre opposizione.
4
22
L’azione giudiziaria per il recupero del credito avanti la giustizia ordinaria ed amministrativa
• Se la domanda riguarda la consegna di cose
fungibili, il ricorrente deve, nel ricorso, altresì
dichiarare la somma di danaro che sarebbe disposto ad accettare in mancanza della prestazione in natura, in definitiva liberazione dell’altra parte.
• Esaminata la domanda, il giudice, se la ritiene insufficientemente giustificata, non può
rigettarla tout court, ma deve disporre che il
cancelliere ne dia notizia al ricorrente, invitandolo a provvedere alla prova.
• Se il ricorrente non risponde all’invito o non
ritira il fascicolo, oppure se la domanda non è
altrimenti accoglibile, il giudice la rigetta con
decreto motivato, che, tuttavia, non pregiudica
la riproposizione della domanda, anche in via
ordinaria.
•Al contrario, se esistono le condizioni per
l’accoglimento dell’istanza monitoria, il giudice
emette, entro trenta giorni, decreto motivato
col quale ingiunge all’altra parte il pagamento di quanto richiesto nel termine di quaranta
giorni.
•Il decreto deve contenere l’espresso avvertimento che nello stesso termine il debitore
ingiunto potrà proporre opposizione e che, in
mancanza, potrà procedersi a esecuzione forzata. Il decreto contiene altresì la liquidazione
delle spese e competenze di procedimento.
• Se il credito è fondato su titolo di credito su
atto ricevuto da notaio o da altro pubblico ufficiale autorizzato, l’art. 642 c.p.c. stabilisce che
il giudice ingiunga al debitore, su istanza del
ricorrente, il pagamento immediato di quanto
richiesto, autorizzando, in mancanza, l’esecuzione provvisoria del decreto e fissando il termine ai soli effetti dell’opposizione.
5
6
7
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10
23
L’azione giudiziaria per il recupero del credito avanti la giustizia ordinaria ed amministrativa
• Vi è, invece, facoltà di attribuire al provvedimento monitorio efficacia provvisoriamente esecutiva quando vi sia pericolo di grave
pregiudizio nel ritardo, ovvero se il ricorrente
produca documentazione sottoscritta dal debitore, comprovante il diritto fatto valere; in tali
ipotesi il giudice ha il potere di imporre al ricorrente una cauzione.
11
• Nelle ipotesi di provvisoria esecuzione, il giudice può anche autorizzare l’esecuzione senza
l’osservanza del termine dilatorio tra notificazione del precetto ed inizio dell’esecuzione
forzata.
12
• L’originale del ricorso e del decreto rimangono depositati in cancelleria, venendo notificati
al debitore ingiunto in copia autentica.
13
• Avverso il provvedimento monitorio può essere proposta opposizione ai sensi dell’art. 645
c.p.c.; l’opposizione si propone entro quaranta
giorni dalla notificazione del decreto.
14
•Laddove non venga fatta opposizione nei
termini prescritti il decreto diviene esecutivo
e, una volta dichiarata l’esecutività del decreto,
questo assume la stessa autorità della sentenza
passata in giudicato.
15
Solo dopo aver ottenuto il suddetto titolo esecutivo, il creditore procedente acquisisce la
chiave d’ingresso per accedere all’esecuzione
forzata contro l’Amministrazione debitrice. Il
possesso di decreto ingiuntivo non opposto,
infatti, è la condizione necessaria per accedere
alla fase esecutiva ai fini del recupero del credito vantato, fase che, in concreto, si riparte in
due diverse azioni esperibili: l’azione esecutiva
ordinaria e il giudizio di ottemperanza amministrativa (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 1478/2013).
24
€
Come farsi pagare
dalla P.A.:
azione esecutiva
ordinaria o giudizio
di ottemperanza?
L’azione esecutiva ordinaria presenta alcune
particolarità quando è esercitata contro la P.A.;
tuttavia, non è l’unica strada percorribile per
recuperare crediti verso l’amministrazione:
esiste infatti il rimedio alternativo del giudizio
amministrativo di ottemperanza. In entrambi i
casi occorre fare attenzione a specifiche ipotesi di blocco delle esecuzioni.
> Espropriazione dei crediti verso la P.A.
p. 26
> Rimedi alternativi: il giudizio di ottemperanza
p. 28
> Ostacoli ad azioni esecutive e giudizi di ottemperanza
p. 31
25
Come farsi pagare dalla P.A.: azione esecutiva ordinaria o giudizio di ottemperanza?
Espropriazione dei crediti
verso la P.A.
Nel momento in cui omette o ritarda un pagamento dovuto, la P.A. diviene a tutti gli
effetti un debitore, al pari di qualsiasi altro
soggetto. Il nostro ordinamento prevede la
possibilità, a favore di qualunque creditore
munito di un titolo esecutivo, di procedere nei confronti del proprio debitore con
le procedure di espropriazione mobiliare,
immobiliare o con un pignoramento presso terzi. Tuttavia, la procedura esecutiva nei
confronti dei soggetti pubblici presenta alcune significative peculiarità.
In materia di espropriazione dei crediti verso la P.A., la norma fondamentale è l’art.
14 del D.L. 669/1996 (conv. L. 30/1997,
successivamente modificato). Tale norma
impedisce l’azione esecutiva nei 120 giorni
successivi alla notifica del titolo esecutivo,
consentendo quindi al soggetto pubblico
di completare l’iter burocratico interno per
provvedere al pagamento. Si tratta di una
vera e propria condizione di efficacia del
titolo esecutivo e di procedibilità dell’esecuzione forzata, che ha superato più volte il
vaglio di costituzionalità.
La notifica di titolo esecutivo, precetto e pignoramento/sequestro deve avvenire: a) nel
caso di Amministrazioni dello Stato, direttamente presso l’ufficio amministrativo del
debitore e non presso l’Avvocatura dello
Stato (art. 11 R.D. 1611/1933, applicabile
solo agli atti giudiziali); b) nel caso di altri
enti pubblici, presso la struttura territoriale
nella cui circoscrizione risiedono i soggetti
privati interessati.
26
Come farsi pagare dalla P.A.: azione esecutiva ordinaria o giudizio di ottemperanza?
In generale, la competenza territoriale per
il pignoramento presso terzi appartiene al
giudice del luogo di residenza del terzo
debitore (art. 543 c.p.c.). In deroga a questa regola, nel caso di Enti ed istituti di
previdenza ed assistenza obbligatorie la
procedura esecutiva va instaurata presso il
Giudice dell’esecuzione del Tribunale nella
cui circoscrizione ha sede l’ufficio giudiziario che ha emesso il titolo esecutivo (art. 14
D.L. 669/1996).
Inoltre, nel caso di enti soggetti al regime
della “tesoreria unica” (Aziende municipalizzate, Comuni, Province, Regioni, etc.),
l’esecuzione deve essere svolta nelle forme
del pignoramento presso terzi, obbligatoriamente presso la banca incaricata del servizio di cassa o tesoreria (art. 11, co. 1-bis,
D.L. 68/1993).
In ogni caso, i pignoramenti perdono efficacia quando dal loro compimento è trascorso
un anno, senza che sia stata disposta l’assegnazione (art. 14 co. 1-bis). Tale previsione
introduce una condizione ulteriore a quella contenuta in via generale nell’art 497
c.p.c., secondo cui il pignoramento perde
efficacia, se entro 90 giorni dalla sua notificazione non è chiesta l’assegnazione o la
vendita.
27
Come farsi pagare dalla P.A.: azione esecutiva ordinaria o giudizio di ottemperanza?
Rimedi alternativi: il giudizio
di ottemperanza
È difficile nascondere che la strada del recupero
forzoso del credito può rivelarsi lunga e difficile,
pertanto occorre valutare attentamente i vantaggi
di eventuali rimedi alternativi. Tra questi ultimi, assume un importante rilievo il giudizio amministrativo di ottemperanza (artt. 112 e ss., D.Lgs. 104/2010,
“Codice del Processo Amministrativo”).
Si tratta di un giudizio avanti il Giudice Amministrativo (G.A.: TAR e Consiglio di Stato),
e serve a dare attuazione non solo alle sentenze
dei giudici amministrativi, ma anche (e soprattutto, per quanto ci interessa qui) a:
1. sentenze passate in giudicato, poiché non
impugnate o non più impugnabili, emesse dal
Giudice Ordinario (G.O.: Giudice di Pace, Tribunale, Corte d’Appello e Corte di Cassazione);
2. provvedimenti equiparati alle sentenze passate in giudicato, quali ad esempio i decreti
ingiuntivi non opposti e divenuti definitivi
(pronunciati anch’essi dal G.O.);
3. lodi arbitrali esecutivi inoppugnabili.
Il rimedio dell’ottemperanza è alternativo alle
forme dell’esecuzione forzata civile e può anche
essere esperito unitamente ad essa, con l’unico
limite dell’impossibilità per il privato di conseguire due volte la medesima prestazione.
Qualora la P.A. non adempia spontaneamente
a quanto stabilito in uno dei predetti provvedimenti, il creditore può quindi ricorrere avanti al
G.A., il quale:
1. emana una nuova sentenza, con cui assegna
un termine perentorio entro il quale la P.A.
deve adempiere;
28
Tra i rimedi alternativi
al recupero forzoso del
credito vi è il giudizio
amministrativo di
ottemperanza
(artt. 112 e ss., D.Lgs. 104/2010,
“Codice del Processo
Amministrativo”).
Come farsi pagare dalla P.A.: azione esecutiva ordinaria o giudizio di ottemperanza?
2. prevede, in caso di ulteriore inadempimento,
una sanzione pecuniaria;
3. a fronte di tale inadempimento, prevede
inoltre l’intervento di un organo terzo (un
commissario ad acta, solitamente un funzionario dell’Amministrazione), il quale si sostituisce alla P.A. e, entro un termine prefissato e
dietro un compenso determinato (a carico della
P.A.), deve materialmente assicurare al creditore
quanto dovuto.
La disciplina processuale è sinteticamente
la seguente:
•l’azione si prescrive in 10 anni;
• vengono ridotti alcuni termini processuali ed
è prevista la sentenza in forma semplificata;
•per l’esecuzione dei provvedimenti del G.A.,
il giudice dell’ottemperanza è lo stesso da cui
è scaturito il provvedimento da attuare; negli
altri casi (come nel caso di decreti ingiuntivi
di Tribunale e Giudice di Pace) invece, occorre
rivolgersi al T.A.R. territorialmente competente;
• il ricorso va notificato alla P.A. e a tutte
le parti interessate prima del suo deposito;
non è più indispensabile invece la previa messa
in mora (l’introduzione del giudizio di
ottemperanza deve comunque intervenire
dopo che siano trascorsi 120 giorni dalla
notifica del titolo in esecutivo);
•il giudice dell’ottemperanza può dichiarare
nulli gli atti adottati dall’amministrazione in
violazione o elusione del giudicato, senza
bisogno di un ulteriore giudizio;
•non è necessaria la formula esecutiva per i
provvedimenti che dispongono il pagamento
di somme di denaro ai fini del giudizio di
ottemperanza. Gli stessi provvedimenti
costituiscono titolo anche per l’espropriazione
forzata e l’iscrizione di ipoteca;
•entro certi limiti, è consentita l’azione di
condanna al pagamento di somme a titolo
di rivalutazione e interessi maturati dopo il
passaggio in giudicato della sentenza
29
Come farsi pagare dalla P.A.: azione esecutiva ordinaria o giudizio di ottemperanza?
inadempiuta, nonché l’azione di risarcimento
dei danni derivanti dalla mancata esecuzione,
violazione o elusione del giudicato;
• è introdotta la “penalità di mora”: il giudice
dell’ottemperanza può fissare, su richiesta
di parte, la somma di denaro dovuta dalla P.A.
resistente per ogni ritardo o violazione nell’
esecuzione del giudicato (la misura è stabilita
in ragione della gravità dell’inadempimento,
del valore della controversia, della natura
della prestazione, dell’entità del danno e
delle altre circostanze del caso concreto); tale
provvedimento costituisce titolo esecutivo;
•è previsto il pagamento di un contributo
unificato di € 300,00 (cui si aggiungono le
spese per l’assistenza legale). Tali somme
devono essere anticipate dal creditore, ma
sono rimborsate dalla P.A. all’esito del giudizio.
QUANTO AL COMMISSARIO AD ACTA, IN PARTICOLARE:
• si sostituisce integralmente all’amministrazione inadempiente, e
trae i suoi poteri dal provvedimento di nomina da parte del giudice
dell’ottemperanza, che esercita un controllo permanente sulla sua attività;
• in mancanza di specifiche direttive da parte del giudice, i suoi poteri
dipendono, di riflesso, dal contenuto del provvedimento originariamente
inadempiuto: essi possono consistere sia in attività esecutiva (per esempio,
restituzione di beni o pagamento di somme di denaro), sia in decisioni
discrezionali;
• la sua attività non è assoggettata a vincoli procedurali e contabili (cui
deve sottostare invece l’attività ordinaria dell’amministrazione), in quanto
deve assicurare piena ed effettiva tutela al ricorrente, con facoltà di
utilizzare ogni strumento utile al concreto conseguimento dello scopo (per
esempio, variazioni di bilancio, stipulazione di mutui e prestiti, ecc., anche
oltre l’ordinaria capienza dei capitoli di bilancio specificamente destinati).
30
Come farsi pagare dalla P.A.: azione esecutiva ordinaria o giudizio di ottemperanza?
Ostacoli ad azioni esecutive
e giudizi di ottemperanza
Da ultimo, l’opportunità di intraprendere azioni esecutive e/o giudizi di ottemperanza (i quali hanno un
evidente carattere esecutivo, e sono perciò assimilabili alle prime) per il recupero di crediti verso la P.A. va
attentamente valutata anche alla luce delle seguenti
circostanze.
1. Non pignorabilità dei fondi pubblici vincolati per
il pagamento delle retribuzioni al personale dipendente ed i conseguenti oneri previdenziali (per i tre
mesi successivi), delle rate dei mutui (scadenti nel semestre in corso) e per l’espletamento dei servizi pubblici essenziali (art. 11 D.L. 8/1993, conv. L. 68/1993).
2. Blocco delle esecuzioni verso gli Enti Locali commissariati per dissesto finanziario ai sensi dell’art.
243-bis D.Lgs. 267/2000 (Testo Unico Enti Locali). Comuni e Province con gravi squilibri strutturali di bilancio possono ricorrere alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale: la procedura di risanamento (a
carattere sostanzialmente concorsuale) è gestita dal
commissario straordinario, il quale provvede al ripiano dell’indebitamento pregresso e alla rilevazione e
liquidazione della massa passiva. Dall’inizio della procedura di riequilibrio finanziario, e fino alla chiusura del
piano di risanamento, non possono essere intraprese o
proseguite azioni esecutive contro l’ente.
3. Blocco delle esecuzioni nei confronti delle Azien-
de sanitarie locali o ospedaliere delle Regioni sottoposte ai “piani di rientro dai disavanzi sanitari” di
cui al D.L. 158/2012 (che proroga il blocco originariamente disposto D.L. 78/2010, conv. L. 122/2010, ripreso in seguito dall’art. 1, co. 51 della L. 220/2010 - Legge
Finanziaria 2011).
Per le Regioni già sottoposte ai piani di rientro dai disavanzi sanitari di cui alla L. 311/2004, è previsto che un
31
Come farsi pagare dalla P.A.: azione esecutiva ordinaria o giudizio di ottemperanza?
commissario ad acta proceda alla ricognizione dei debiti, predisponendo un piano con modalità e tempi di
pagamento. Al fine di agevolare tale procedura, il D.L.
158/2012 aveva stabilito che fino al 31/12/2013 non potessero essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie delle Regioni
interessate. Allo stesso modo, venivano resi inefficaci
fino al 31/12/2013 i pignoramenti e le prenotazioni a
debito sulle rimesse finanziarie trasferite da queste Regioni alle Aziende sanitarie (anche se effettuati prima
dell’entrata in vigore di queste norme, consentendo
così agli enti debitori di rientrare nella piena disponibilità di somme già legittimamente pignorate).
Tuttavia, con la recente sentenza n. 186 del 3/7/2013
(depositata il 12/7/2013), la Corte Costituzionale ha
dichiarato l’illegittimità costituzionale delle norme
suindicate (art. 1, co. 51, L. 220/2010) e quindi ha reso
nuovamente pignorabili (dopo circa tre anni) i fondi
delle ASL delle Regioni commissariate.
Il Giudice delle leggi ha evidenziato il contrasto della
norma sull’impignorabilità con alcuni principi costituzionali. Innanzitutto, è stato leso il diritto dei creditori
alla tutela giurisdizionale per la soddisfazione dei propri diritti consacrati in un titolo esecutivo. Inoltre è stata
evidenziata la violazione dell’art. 111 Cost. sul giusto
processo, sia per lo squilibrio creato tra le parti in gioco
dal privilegio concesso alla P.A., sia per l’incidenza negativa sulla ragionevole durata del processo. La Consulta ha infine precisato che una misura come quella
censurata potrebbe essere giustificata solo da particolari esigenze transitorie e per un ristretto periodo temporale, e che l’estinzione delle procedure esecutive già
iniziate avrebbe dovuto essere bilanciata da strumenti
per ottenere altrimenti la realizzazione dei crediti.
4. Recenti disposizioni di urgenza per il pagamento
dei debiti scaduti della P.A. (D.L. 35/2013, conv. L.
64/2013): il fondo mirato di 40 miliardi di euro, stanziato a favore degli enti pubblici, è esente da azioni
esecutive da parte dei creditori.
32
Casi pratici
> Le fonti del credito verso la Pubblica Amministrazione
p. 34
> L’inadempimento della Pubblica Amministrazione
p. 36
> L’azione giudiziaria per il recupero del credito avanti la giustizia ordinaria ed amministrativa
p. 37
> Come farsi pagare dalla P.A.: azione esecutiva ordinaria o giudizio di ottemperanza?
p. 39
33
Casi pratici
Le fonti del credito
verso la Pubblica
Amministrazione:
casi pratici
CASS. CIV., SEZIONE III, SENT. N. 5192 DEL 30/03/2012 – MINISTERO
DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE + ALTRI
CREDITI VERSO LA P.A. – CONTRATTI DELLA P.A. – APPROVAZIONE – FORMA.
I contratti di cui sia parte una P.A. devono
essere stipulati, a pena d’inammissibilità, in
forma scritta. È esclusa, pertanto, per tali contratti, l’operatività della rinnovazione tacita
“per facta concludentia”, atteso che altrimenti si perviene all’effetto di eludere il requisito
formale voluto dalla legge. La rinnovazione
tacita è ammissibile solo ove la rinnovazione
dell’originario contratto stipulato in forma
scritta sia prevista da apposita clausola negoziale, per un tempo predeterminato e subordinatamente al mancato invio di una lettera di
disdetta entro un certo termine. In tale caso,
infatti, la previsione contrattuale, per un verso, non elude la necessità della forma scritta,
per altro, attesa la predeterminazione della
durata del periodo di rinnovazione, consente agli organi dell’amministrazione, deputati
alla valutazione degli impegni di spesa e dei
vincoli di bilancio di considerare l’opportunità di disdire o meno, nel termine pattuito, il
contratto medesimo.”
34
Casi pratici
CONSIGLIO DI STATO, SENT. N. 6458 DEL 31/10/2006 – MINISTERO
DELLA DIFESA + ALTRI
CREDITI VERSO LA P.A. – CONTRATTI DELLA P.A. – CONTENUTO E DURATA
È legittimo il provvedimento con il quale la
Pubblica Amministrazione nega il rinnovo, alla
scadenza, di un contratto d’appalto, considerato che all’eliminazione della possibilità di
provvedere al rinnovo dei contratti di appalto scaduti, disposta con l’art. 23 l. n. 62/2005
(legge comunitaria 2004), deve assegnarsi una
valenza generale e una portata preclusiva di
opzioni ermeneutiche e applicative di altre disposizioni dell’ordinamento che si risolvono, di
fatto, nell’elusione del divieto di rinnovazione
dei contratti pubblici. Solo rispettando il canone
interpretativo appena indicato, infatti, si assicura
l’effettiva conformazione dell’ordinamento interno a quello comunitario, mentre, accedendo
a letture sistematiche che riducano la portata
precettava del divieto di rinnovazione dei contratti pubblici scaduti e che introducano indebite eccezioni, si finisce per vanificare la palese
intenzione del legislatore del 2005 di adeguare
la disciplina nazionale in materia a quella europea e, quindi, per conservare profili di conflitto
con quest’ultima del regime giuridico del rinnovo dei contratti di appalto delle pubbliche amministrazioni. Ne consegue che, in coerenza con
la regola ermeneutica appena sintetizzata, non
solo l’intervento normativo di cui all’art. 23 l. n.
62/2005 deve essere letto e applicato in modo
da escludere e impedire, in via generale e incondizionata, la rinnovazione di contratti di appalto
scaduti, ma anche che l’esegesi di altre disposizioni dell’ordinamento che consentirebbero, in
deroga alle procedure ordinarie di affidamento
degli appalti pubblici, l’affidamento, senza gara,
degli stessi servizi per ulteriori periodi, deve essere condotta alla stregua del vincolante criterio
che vieta (con valenza imperativa e inderogabile) il rinnovo dei contratti.”
35
Casi pratici
L’inadempimento
della pubblica
amministrazione:
casi pratici
CONSIGLIO DI STATO- SEZ. IV, 2 FEBBRAIO 2010, N. 469, MINISTERO
GIUSTIZIA C. CONFCOMMERCIO + ALTRO
CREDITI VERSO LA P.A. – PAGAMENTI – DISPOSIZIONI CONTENUTE NEL
D.LGS. 231/2002 – ESPOSIZIONE DEBITORIA DELLA P.A. – APPLICABILITÀ.
La direttiva 2000/35/CE, recepita in Italia con
il d.lgs 9 ottobre 2002 n . 231, sulla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni
commerciali, si applica anche alla P.A.; anzi,
per essa vale il richiamo specifico dell’art. 2
del citato d.lgs., che definisce la nozione di
P.A., ritenendo anch’essa imprenditore forte
ai sensi e per i fini del medesimo.
36
Casi pratici
L’azione giudiziaria
per il recupero
del credito avanti
la giustizia ordinaria
ed amministrativa:
casi pratici
T.A.R. SICILIA, CATANIA, SEZ. IV – 21 LUGLIO 2009, N. 1356 – SOC.COOP.
A R.L. C. AZIENDA UNITÀ SANITARIA LOCALE N. 5, MESSINA
CREDITI VERSO LA P.A. – COMPETENZA E GIURISDIZIONE – DIRITTI DI
CREDITO IURE PRIVATORUM – GIURISDIZIONE ESCLUSIVA GIUDICE
AMMINISTRATIVO – INSUSSISTENZA.
La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo non comprende più le controversie, riguardanti diritti di credito, nelle quali la Pubblica
Amministrazione non sia coinvolta come autorità, ancorché scaturenti da rapporti afferenti ad
un pubblico servizio quale è quello dell’assistenza sanitaria prestata da strutture private accreditate; pertanto, è annullabile, in sede di opposizione al decreto ingiuntivo, il decreto emesso
per ingiungere all’amministrazione il pagamento di somme.
37
Casi pratici
CORTE DI CASSAZIONE, SEZ. UNITE – 9 NOVEMBRE 2009, N. 23667
RIC. AUTOLINEE CORSI & PAMPANELLI S.N.C.
CREDITI VERSO LA P.A. – COMPETENZA E GIURISDIZIONE – DIRITTI DI
CREDITO IURE PRIVATORUM – GIURISDIZIONE ESCLUSIVA GIUDICE
AMMINISTRATIVO – INSUSSISTENZA.
La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo […omissis…] è da ritenersi limitata, in
conformità al principio di cui all’art. 103 Cost.
e delle indicazioni contenute nella sentenza
della Corte cost. n. 204 del 2004, ai soli casi in
cui sia in discussione un atto che sia espressione della funzione pubblica e che sia adottato nell’ambito di un rapporto giuridico caratterizzato non dalla posizione di parità dei
soggetti, secondo lo schema diritti-doveri,
ma da una relazione asimmetrica, sintetizzata
nella formula potere-soggezione.
CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV – 12 MARZO 2013, N. 1478 – CONSORZIO
PER LO SVILUPPO INDUSTRIALE DELLA PROVINCIA DI COSENZA
C. SIG.RA M.M.
CREDITI VERSO LA P.A. – ESECUZIONE CONTRO LA P.A. – CUMULO DI
AZIONI – ESECUZIONE ORDINARIA E GIUDIZIO DI OTTEMPERANZA –
ILLEGITTIMITÀ – ESCLUSIONE.
Al fine di conseguire l’esecuzione coattiva
delle sentenze del Giudice Ordinario che
condannano la P.A. al pagamento di somme
di denaro, è ben possibile la concorrente proposizione dell’esecuzione forzata ordinaria e
del giudizio di ottemperanza, con il solo limite dell’impossibilità che il creditore, il quale
pure abbia attivato entrambi i rimedi, consegua due volte quanto dovutogli.
38
Casi pratici
Come farsi pagare
dalla P.A.: azione
esecutiva ordinaria
o giudizio di
ottemperanza?
Casi pratici
CASSAZIONE CIVILE SEZ. UNITE- 25 OTTOBRE 1999, N. 740 – COM.
USSITA C. SOC. IDRALSTRADE
CREDITI VERSO LA P.A. – ESECUZIONE FORZATA – OPPOSIZIONE IN
GENERE.
In tema di esecuzione forzata, il problema
della pignorabilità dei beni, e della perseguibilità o non della procedura esecutiva, in relazione all’asserito carattere pubblicistico dei
beni oggetto dell’esecuzione, configura una
questione influente sulla concreta giurisdizione del giudice ordinario, la quale va riconosciuta in esclusiva dipendenza della posizione
di diritto soggettivo azionata dal creditore.
39
Casi pratici
T.A.R. SICILIA-CATANIA, SEZ. II, SENTENZA 13 APRILE 2013, N. 1081
CREDITI VERSO LA P.A. – AZIONI ESECUTIVE CONTRO LA P.A. – GIUSTIZIA
AMMINISTRATIVA – TERMINE DILATORIO 120 GG – APPLICABILITÀ.
Il termine dilatorio di 120 gg per l’esercizio delle azioni esecutive nei confronti della P.A. trova
applicazione anche nel giudizio di ottemperanza innanzi al giudice amministrativo. Tale termine integra una condizione relativa a qualsiasi
tipo di azione esecutiva intentata nei confronti
della Pubblica Amministrazione e la sua introduzione si fonda sull’esigenza di concedere a
quest’ultima un termine adeguato per espletare i necessari adempimenti e contabili volti a
dare esecuzione alle decisioni giurisdizionali che
comportano l’obbligo del pagamento di una
somma di denaro.
Il rispetto del termine dilatorio per l’esercizio
delle azioni esecutive nei confronti della P.A.
deve preferibilmente considerarsi quale condizione di procedibilità della domanda (e non di
ammissibilità della stessa), con la precipua conseguenza che, nel caso in cui il ricorso sia stato
proposto prima della scadenza.
40
Casi pratici
TAR CALABRIA, SEZ. I, 27/02/2012, N. 228
CREDITI VERSO LA P.A. – GIUDICATO FORMATOSI SU SENTENZA O
DECRETO INGIUNTIVO – OBBLIGO DELL’AMMINISTRAZIONE PUBBLICA
DI CONFORMARSI – GIUDIZIO DI OTTEMPERANZA – DIFFICOLTÀ
FINANZIARIE DELLA P.A. – IRRILEVANZA.
L’amministrazione è sempre tenuta ad eseguire il giudicato e per nessuna ragione, di ordine
pubblico, di opportunità amministrativa o di difficoltà pratica, può sottrarsi a tale obbligo, non
avendo in proposito alcuna discrezionalità per
quanto concerne l’an ed il quando, ma al più,
e non necessariamente, una limitata discrezionalità per il quomodo, quindi la stessa non può
invocare asserite difficoltà finanziarie per sottrarsi alla necessità dell’esatto adempimento delle
obbligazioni pecuniarie nascenti a suo carico dal
giudicato.
CONSIGLIO STATO, SEZ. IV, 21/02/2011, N. 1084
CREDITI VERSO LA P.A. – GIUDICATO FORMATOSI SU SENTENZA O
DECRETO INGIUNTIVO – GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA OD ORDINARIA –
IRRILEVANZA OBBLIGO DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE.
Il ricorso per ottemperanza è diretto ad assicurare piena e concreta soddisfazione all’interesse sostanziale riconosciuto dal giudicato
civile ed è esperibile, in particolare, anche per
l’esecuzione di una condanna al pagamento
di somme di denaro, alternativamente o congiuntamente rispetto al rimedio del processo di
esecuzione, con il solo limite dell’impossibilità di
conseguire due volte le stesse somme. L’esatto
adempimento del giudicato da parte dell’Amministrazione non può essere eluso invocando
problematiche di copertura finanziaria.
41
Casi pratici
CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V, 1/3/2012, N. 1194 – SOC. C.R.R.
C. REG. CAMPANIA E ALTRO
CREDITI VERSO LA P.A. – ESECUZIONE DEL GIUDICATO - GIUDIZIO DI
OTTEMPERANZA – COMMISSARIO AD ACTA – POTERI.
Ai sensi degli art. 21 e 114 comma 4 lett.
d) c.p.a. il commissario ad acta è un ausiliare del giudice e titolare di un potere che
trova diretto fondamento nella pronuncia
giurisdizionale da portare ad esecuzione;
ne deriva che egli è legittimato, anche al di
fuori delle norme che governano l’azione
ordinaria degli organi amministrativi sostituiti, ad adottare ogni misura conforme al
giudicato che si appalesi, in concreto, idonea a garantire alla parte ricorrente il conseguimento effettivo del bene della vita di
cui sia stato riconosciuto titolare nella sentenza da portare ad attuazione.
L’esigenza di svincolare l’azione del Commissario dal rispetto dei vincoli procedurali
ordinari dell’azione amministrativa, anche
con riguardo alla disciplina procedimentale che regola l’emissione dei mandati di
pagamento, trova conferma decisiva nel
principio costituzionale di pienezza ed effettività della tutela di cui all’art. 24, cost.
oltre che nei principi, in tema di equità del
processo ed effettività della tutela, di cui
agli art. 6 e 13 della convenzione Cedu.
42
Casi pratici
T.A.R. LATINA LAZIO, SEZ. I, 7/1/2013, N. 4 – M.G. S.R.L. C. COM. BROLO
CREDITI VERSO LA P.A. – OBBLIGO DELLA P.A. DI CONFORMARSI
AL GIUDICATO – CONDANNA AL PAGAMENTO DI SOMME DI
DENARO – GIUDICATO – GIUDIZIO D’OTTEMPERANZA – POTERI DEL
COMMISSARIO AD ACTA.
In sede di giudizio d’ottemperanza per
l’esecuzione di sentenze del giudice ordinario di condanna della P.A. al pagamento di somme di denaro, il commissario ad
acta ha il potere e dovere di non limitarsi
ad attendere che l’amministrazione incassi
delle somme e autonomamente provveda
mediante i propri uffici, bensì di provvedere all’esecuzione dell’incarico mediante
diretta adozione di quegli atti (variazioni di
bilancio, stipulazione di mutui e prestiti, e
quant’altro necessario per l’assolvimento
del proprio mandato) anche ove sia assolutamente indispensabile in deroga alla
ordinaria normativa e ciò in base al principio di effettività della tutela, cui si correla
il potere del giudice di imporre, anche coattivamente in caso di necessità, il rispetto
della statuizione contenuta nel giudicato e,
quindi, in definitiva, il rispetto della legge
stessa.
43
Casi pratici
T.A.R. CATANIA SICILIA, SEZ. I, 12/02/2013, N. 415 - N.T.P. C. COM. MILAZZO
CREDITI VERSO LA P.A. – OBBLIGO DELLA P.A. DI CONFORMARSI AL
GIUDICATO – GIUDIZIO DI OTTEMPERANZA – RESPONSABILI DEL
PROCEDIMENTO OBBLIGO DEGLI ORGANI DEL COMUNE E DEL
SERVIZIO DI TESORERIA GESTITO DA UN’AZIENDA DI CREDITO DI
COLLABORAZIONE – RILEVANZA PENALE.
Gli organi del Comune hanno l’obbligo
di prestare la doverosa collaborazione al
commissario ad acta, rimanendo ad essi
preclusa ogni possibilità di interferire con i
poteri deliberativi del commissario stesso,
potendo eventuali atteggiamenti di intralcio e di opposizione assumere la rilevanza
di un illecito penale; nei casi più gravi di
mancato adempimento dell’Amministrazione all’obbligo di rendere possibile l’attività del commissario, il giudice amministrativo potrà disporre l’intervento della forza
pubblica.
In particolare, agli effetti penali il servizio
di tesoreria gestito da un’azienda di credito è da considerare pubblico e i soggetti
che gestiscono il servizio sono da ritenere a tutti gli effetti incaricati di pubblico
servizio (anche ai sensi di quanto previsto
dall’art. 328 c.p. «rifiuto di atti d’ufficio.
Omissione»), con la conseguenza che essi
sono tenuti a consentire al commissario ad
acta nominato dal Tar per l’ottemperanza
ad una sentenza rimasta ineseguita proprio
dall’Ente per conto del quale il servizio viene svolto di svolgere tempestivamente il
proprio compito, senza frapporre inerzia o
ostacoli di sorta.
44
Note
45
Note
46
I SAGGI DI
Titoli pubblicati:
• Strumenti per la tutela e il recupero dei crediti
verso la Pubblica Amministrazione.
• La gestione del contenzioso giudiziale.
• La gestione del pre-contenzioso giudiziale.
• Il recupero IVA: condizioni, termini e monitoraggio.
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• Assicurazione del credito.
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