indirizzi di massima per le politiche economiche

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ISSN 1606-2914
Q C - A B - 0 4 - 0 0 1 - I T- C
IT
CONSIGLIO
DELL’UNIONE EUROPEA
SEGRETARIATO GENERALE
Aggiornamento per il 2004 degli
indirizzi di massima
per le politiche economiche
per il periodo
2003-2005
2003-2005
2003-2005
2003-2005
2003-2005
2003-2005
2003-2005
2003-2005
2003-2005
Giugno 2004
Aggiornamento per il 2004
degli indirizzi di massima
degli Stati membri e della
Comunità
per il periodo 2003-2005
June 2004
Una scheda bibliografica figura alla fine del volume.
Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili su Internet via il server
Europa (http://europa.eu.int).
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee, 2004
ISBN 92-824-3061-8
© Comunità europee, 2004
Riproduzione autorizzata, con citazione della fonte.
Printed in Belgium
2
INDICE
I.
Indirizzi generali di politica economica................................................................................... 5
1.
L’attuale strategia resta valida ................................................................................................. 5
2.
Il contesto economico è in graduale miglioramento .............................................................. 12
3.
Integrare i dieci nuovi Stati membri negli indirizzi di massima 2003-2005.......................... 14
3.1
Politiche macroeconomiche orientate verso la crescita e la stabilità..................................... 16
3.2
Riforme economiche dirette ad elevare il potenziale di crescita europeo ............................. 18
3.3
Rafforzamento della sostenibilità .......................................................................................... 22
4.
Le sfide specifiche della zona euro ........................................................................................ 23
II.
Indirizzi di politica economica specifici per paese ................................................................ 26
1.
Belgio..................................................................................................................................... 27
2.
Danimarca .............................................................................................................................. 29
3.
Germania................................................................................................................................ 30
4.
Grecia..................................................................................................................................... 33
5.
Spagna.................................................................................................................................... 36
6.
Francia.................................................................................................................................... 38
7.
Irlanda .................................................................................................................................... 42
8.
Italia ....................................................................................................................................... 43
9.
Lussemburgo.......................................................................................................................... 46
10.
Paesi Bassi ............................................................................................................................. 47
11.
Austria.................................................................................................................................... 49
12.
Portogallo............................................................................................................................... 50
13.
Finlandia ................................................................................................................................ 53
14.
Svezia..................................................................................................................................... 54
15.
Regno Unito ........................................................................................................................... 55
16.
Cipro ...................................................................................................................................... 57
17.
Repubblica Ceca .................................................................................................................... 61
18.
Estonia.................................................................................................................................... 67
19.
Ungheria................................................................................................................................. 73
20.
Lettonia .................................................................................................................................. 79
21.
Lituania .................................................................................................................................. 85
22.
Malta ...................................................................................................................................... 91
3
23.
Polonia ................................................................................................................................... 96
24.
Slovacchia ............................................................................................................................ 103
25.
Slovenia................................................................................................................................ 108
4
I
INDIRIZZI GENERALI DI POLITICA ECONOMICA
1.
L’ATTUALE STRATEGIA RESTA VALIDA
Il 26 giugno 2003 il Consiglio ha adottato gli indirizzi di massima per le politiche economiche degli
Stati Membri e della Comunità per il periodo 2003-2005 1. Questi indirizzi di massima
costituiscono la strategia di politica economica a medio termine dell’UE e sono incentrati sul
contributo che le politiche economiche possono apportare al conseguimento dell’obiettivo strategico
di Lisbona. A questo proposito, il Consiglio europeo del 20 giugno 2003 aveva evidenziato le
seguenti priorità d’intervento:
•
politiche macroeconomiche orientate alla crescita e alla stabilità per creare le migliori
condizioni economiche per promuovere la crescita, in primo luogo fornendo una piattaforma
per l'aumento della domanda interna e la creazione di posti di lavoro e, in secondo luogo,
intensificando la competitività e il dinamismo mediante investimenti nel capitale umano e
fisico e nella R&S, migliorando l'applicazione delle tecnologie all'intera economia e lo
sfruttamento della ricerca, realizzando l'obiettivo di mercati finanziari completamente
integrati a livello di Unione europea, stimolando l'imprenditorialità e migliorando il quadro in
cui opera l'industria;
•
riforme economiche che aumentino il potenziale di crescita dell’Europa, in particolare riforme
che creino posti di lavoro più numerosi e di migliore qualità per promuovere la piena
occupazione, rendendo i mercati del lavoro più efficienti, adattabili e capaci di integrare gli
esclusi, adeguando il sistema fiscale e previdenziale per rendere conveniente lavorare,
aumentando la partecipazione al mercato del lavoro conformemente agli obiettivi di Lisbona,
promuovendo un nuovo equilibrio tra flessibilità e sicurezza, agevolando la mobilità dei
lavoratori e migliorando e aggiornando le competenze per ottenere una produttività più
elevata e posti di lavoro di qualità migliore;
•
rafforzare la sostenibilità delle finanze pubbliche, in particolare riducendo ulteriormente gli
indici di indebitamento pubblici, riformando subito i sistemi pensionistici e sanitari, finché è
ancora aperta la "finestra di opportunità" a livello demografico, per non lasciare in eredità alle
generazioni future un onere gravoso, e aumentando i tassi di occupazione.
Nel 2004 il Consiglio ECOFIN ha riaffermato, nel suo documento sui punti chiave2 presentato al
Consiglio europeo di primavera e da questo approvato, che l’attuale strategia di Lisbona è quella
1
2
Raccomandazione del Consiglio, del 26 giugno 2003, relativa agli indirizzi di massima per le
politiche economiche degli Stati Membri e della Comunità (per il periodo 2003-2005)
2003/555/CE, pubblicata nella Gazzetta ufficiale L 195 del 1° agosto 2003, pag. 1.
Relazione del Consiglio "ECOFIN" al Consiglio europeo del 25-26 marzo 2004: "Documento sui
punti chiave riguardo l'aggiornamento 2004 degli indirizzi di massima per le politiche
economiche", doc. 7175/04 del 9 marzo 2004.
5
giusta. A medio termine, le riforme strutturali dovrebbero avere un impatto positivo sulla fiducia ed
incrementare così la crescita e l'occupazione. Conformemente agli indirizzi di massima per le
politiche economiche, il Consiglio ECOFIN ha riafferma in particolare le seguenti priorità della
strategia d'azione: i) promuovere una crescita sostenibile mediante gli investimenti, l'innovazione e
la competitività; ii) aumentare la flessibilità dei nostri mercati del lavoro e iii) assicurare la
sostenibilità delle finanze pubbliche. Benché l'attenzione accordata a settori specifici possa essere
diversa, tenuto conto che le sfide sembrano più impegnative per i nuovi Stati membri, attualmente
integrati nell’aggiornamento 2004, dette priorità interessano tutti i paesi.
Il Consiglio “ECOFIN" e il Consiglio europeo della primavera 2004 chiedono inoltre agli Stati
membri di accelerare le riforme strutturali per colmare il “divario di attuazione" di Lisbona, punti
che sono all’esame della rassegna di medio periodo di Lisbona. Il Consiglio europeo di primavera
dà particolare rilievo a questo problema importantissimo e sottolinea che la credibilità del processo
di Lisbona richiede l’accelerazione delle riforme a livello dei singoli Stati membri.
Alla luce dei risultati di una prima valutazione del seguito dato agli indirizzi di massima del
2003-2005, presentati nella relazione sull’attuazione 3, dei messaggi contenuti nel documento del
Consiglio ECOFIN sui punti chiave e delle indicazioni provenienti dal Consiglio europeo della
primavera 2004, la presente raccomandazione aggiorna e completa la strategia già approvata. Non si
ritengono necessari grandi adeguamenti di indirizzo che giustifichino una modifica degli
orientamenti di massima. Ciò che occorre è una maggiore concentrazione sull’attuazione. L’accento
dell’aggiornamento è posto sull’integrazione dei dieci nuovi Stati membri nell’attuale quadro di
coordinamento della politica economica.
La parte I della raccomandazione contiene un breve aggiornamento della situazione economica e si
concentra sulle considerazioni relative all’applicazione delle linee generali degli indirizzi di
massima del 2003-2005 ai nuovi Stati membri. Gli attuali indirizzi restano tutti validi e immutati e
sono applicabili a tutti gli Stati membri e alla Comunità.
3
6
Comunicazione della Commissione "First Report on the Implementation of the 2003-2005
Broad Economic Policy Guidelines" COM(2004)20 final, adottata il 21 gennaio 2004 (non
disponibile in italiano).
In particolare, gli Stati membri dovrebbero:
1)
Raggiungere o mantenere una posizione di bilancio prossima al pareggio o positiva
nell’arco del ciclo; i paesi con disavanzi superiori al requisito di un saldo di bilancio
prossimo al pareggio o in attivo previsto dal patto di stabilità e crescita devono migliorare
la loro posizione corretta per il ciclo; i paesi con disavanzi eccessivi sono tenuti a
correggerli conformemente al patto di stabilità e crescita.
2)
Fermo restando quanto precede, evitare politiche procicliche che ostacolino il gioco
simmetrico degli stabilizzatori automatici nell’arco del ciclo. Ciò è particolarmente
importante allorché le condizioni di crescita divengono favorevoli.
Gli Stati membri dovrebbero instaurare una cornice adeguata per le trattative salariali tra le
parti sociali. È importante:
3)
Assicurare che l’incremento delle retribuzioni nominali sia compatibile con la stabilità dei
prezzi ed in linea con l’aumento della produttività. In particolare, l'andamento del costo
del lavoro dovrebbe rimanere moderato nel contesto di un eventuale rilancio ciclico della
produttività o di un’accelerazione temporanea dell’inflazione. Ciò consentirebbe alle
imprese di aumentare gli investimenti per la creazione di posti di lavoro. Promuovere il
dialogo macroeconomico in un contesto di politiche salariali orientate alla produttività.
Nell’attuare riforme per aumentare l’occupazione, gli Stati membri dovrebbero mettere in atto
energicamente tutti gli orientamenti per l’occupazione e le raccomandazioni a loro rivolte, che
affrontano in modo più dettagliato le tematiche dell’occupazione. Per contribuire ad accrescere
il potenziale di crescita dell’Europa e per far fronte alle conseguenze di bilancio
dell’invecchiamento demografico, nei prossimi tre anni gli Stati membri dovrebbero:
4)
Migliorare l’effetto incentivante combinato del sistema fiscale e del sistema delle
prestazioni sociali, ridurre le aliquote marginali effettive di imposizione più elevate per
attenuare le trappole della disoccupazione e della povertà e aumentare la ricaduta sulle
risorse umane, ridurre i disincentivi di natura fiscale e previdenziale in materia di
domanda/offerta di lavoro a bassa retribuzioni. Migliorare la struttura e la gestione delle
prestazioni previdenziali per motivare la ripresa del lavoro, esaminare la struttura dei tassi
di sostituzione, affrontare la questione del livello, durata e/o dei criteri di ammissibilità
alle prestazioni previdenziali, conformemente alle raccomandazioni contenute nella
relazione annuale sulle riforme strutturali del CPE (2003) pur mantenendo un livello
adeguato di prestazioni sociali e garantire l'efficienza dell'assistenza alla ricerca di un
lavoro offerta ai beneficiari di prestazioni sociali (vedi anche l'orientamento per
l'occupazione 8).
7
5)
Fare sì che i sistemi di contrattazione salariale permettano alle retribuzioni di rispecchiare
la produttività, tenendo conto delle differenze di produttività tra le varie professionalità e
delle condizioni dei mercati del lavoro locali.
6)
7)
8)
Pur rispettando il ruolo delle parti sociali conformemente alle prassi nazionali rivedere la
regolamentazione del mercato del lavoro, in particolare rendendo più flessibili le
disposizioni eccessivamente rigide della legislazione in materia di tutela del lavoro e
affrontando quelle relative ai contratti di lavoro e alla tutela dell'occupazione e
promuovendo un’organizzazione del lavoro più flessibile (vedi anche l’orientamento per
l’occupazione 3).
Facilitare la mobilità del lavoro, sia geografica (all'interno del paese o al di fuori di esso)
che professionale, specie promuovendo il riconoscimento delle qualifiche e il trasferimento
dei diritti previdenziali e pensionistici, eliminando gli ostacoli alla mobilità del lavoro
provocati dalla situazione del mercato abitativo e promuovendo l’apprendimento nell’intero
arco della vita (vedi anche gli orientamenti per l’occupazione 3 e 4).
Attuare efficienti politiche attive del mercato del lavoro con particolare attenzione alle
persone che incontrano le maggiori difficoltà nel mercato del lavoro, in base a rigorose
valutazioni d’impatto (vedi anche orientamenti per l’occupazione 1 e 7).
In particolare, nei prossimi tre anni gli Stati membri dovrebbero:
9)
10)
8
Promuovere la concorrenza nei mercati dei beni e dei servizi, in particolare: i) alzando il
tasso di recepimento delle direttive relative al mercato interno, conformemente agli obiettivi
convenuti, ed eliminando gli ostacoli rimanenti (compresi quelli radicati nel sistema fiscale)
al commercio transfrontaliero e all’ingresso nel mercato per quanto riguarda il mercato dei
beni e specialmente quello dei servizi; ii) liberalizzando ulteriormente l’accesso agli appalti
pubblici; iii) garantendo l'effettiva indipendenza e dotando di poteri e risorse adeguate le
autorità garanti della concorrenza e le autorità di regolamentazione; iv) proseguendo gli
sforzi per ridurre il livello globale degli aiuti di Stato e riorentarli verso obiettivi orizzontali
d'interesse comune e destinandoli alle carenze del mercato individuate; v) incoraggiando
l’ingresso nel mercato e una concorrenza effettiva tra le imprese erogatrici di servizi di rete
perseguendo allo stesso tempo una maggiore connessione tra i mercati nazionali nell'UE
allargata e garantendo l'universalità, l'alta qualità e l'efficienza dei servizi di interesse
generale.
Accelerare l’integrazione dei mercati dei capitali dell’UE, in particolare attuando il piano
d’azione per il capitale di rischio entro il 2003 e il piano d’azione per i servizi finanziari
entro il 2005 (2003 per i mercati mobiliari), assicurando l’applicazione coerente delle
norme comunitarie e smantellando gli ostacoli all’efficienza delle operazioni di
compensazione e di regolamento transfrontalieri.
11)
12)
13)
14)
15)
Instaurare un ambiente propizio allo spirito imprenditoriale e all'avviamento e sviluppo di
nuove PMI riducendo gli oneri amministrativi che gravano sulle imprese, semplificando il
regime fiscale delle società, migliorando e semplificando il contesto normativo, in particolare
i meccanismi di entrata e di uscita, e migliorando l’accesso ai finanziamenti, in particolare i
capitali di rischio per le piccole e medie imprese.
Concordare ed applicare misure per rafforzare il governo societario a livello nazionale e
comunitario. Migliorare ulteriormente gli accordi a livello nazionale e comunitario per una
cooperazione efficace, sul piano intersettoriale e su quello transfronteliero, in materia di
vigilanza finanziaria e di gestione delle crisi finanziarie.
Adottare iniziative concrete per promuovere gli investimenti nella conoscenza, nelle nuove
tecnologie e nell’innovazione e progredire verso l’obiettivo del 3% del PIL per gli
investimenti complessivi in R&S: i) instaurando un contesto favorevole alla R&S ed
all’innovazione con l'ulteriore attuazione delle riforme strutturali nei mercati dei prodotti, dei
capitali e del lavoro; ii) sviluppando il quadro istituzionale e la protezione della proprietà
intellettuale specie mediante l'istituzione di un brevetto comunitario caratterizzato da un
costo contenuto e da certezza giuridica; iii) promuovendo il collegamento in rete e il
trasferimento delle conoscenze per mezzo di connessioni tra mondo scientifico e industriale e
della mobilità dei ricercatori; iv) promuovendo l’accesso alle TIC e il loro impiego in linea
con il piano d’azione "e-Europe 2005"; v) agevolando lo sviluppo del sistema di navigazione
satellitare dell’Unione "Galileo"; vi) migliorando la qualità e l’efficienza dei sistemi
d’istruzione e di formazione, anche attraverso l’apprendimento permanente e politiche attive
del mercato del lavoro, per reagire adeguatamente al mutamento delle qualifiche necessarie
mantenendo e migliorando così il capitale umano (vedi anche l’orientamento per
l’occupazione 4).
Potenziale il contributo del settore pubblico alla crescita: i) riorientando la spesa pubblica nei limiti dei vincoli di bilancio complessivi esistenti - verso investimenti, in capitale fisico
ed umano e in conoscenze, che favoriscano la crescita e siano efficienti in termini di costi;
ii) incrementando l’efficienza del settore pubblico, tra l’altro introducendo meccanismi per
valutare il rapporto tra finanziamenti pubblici e obiettivi politici e per contribuire a
controllare le spese; iii) instaurando un quadro appropriato per le iniziative comuni
pubblico-privato e adottando nuove tecnologie, l'esternalizzazione e la concorrenza
nell'ambito degli appalti pubblici; iv) garantendo che le strutture fiscali rafforzino il
potenziale di crescita promuovendo la creazione di posti di lavoro e gli investimenti.
Assicurare un ulteriore calo del rapporto debito pubblico/PIL: gli Stati membri nei quali
questo rapporto è ancora superiore al valore di riferimento del 60% del PIL dovrebbero in
primo luogo riuscire ad avviare il debito su un percorso discendente verso tale valore ad un
ritmo soddisfacente; gli altri Stati membri dovrebbero assicurare una riduzione sufficiente del
rapporto debito/PIL per consolidare ulteriormente le finanze pubbliche in previsione dei costi
dell’invecchiamento demografico, compreso l’aumento delle spese legate all'invecchiamento.
9
16)
17)
18)
19)
20)
10
Concepire, introdurre e applicare effettivamente riforme dei sistemi pensionistici.
Incoraggiare una vita lavorativa più lunga e innalzare l'età di pensionamento effettivo
modificando, in modo efficiente in termini di costi, gli incentivi incorporati nei sistemi
pensionistici, fiscali e previdenziali che favoriscono un ritiro precoce dal mercato del lavoro
e limitando l’accesso ai regimi di prepensionamento. Rendere i sistemi pensionistici più
adatti a far fronte agli sviluppi demografici previsti e all'ulteriore incremento
dell’aspettativa di vita, soprattutto con un legame più forte tra prestazioni e contributi.
Introdurre elementi di finanziamento e migliorare, se del caso, l’accesso ai regimi di
pensione integrativa, inclusi quelli a capitalizzazione; garantire la sicurezza delle loro
prestazioni con quadri normativi adeguati e con una sana gestione cosicché i regimi
pensionistici a capitalizzazione sia pubblici che privati possano erogare pensioni con la
necessaria efficienza, affidabilità, trasferibilità e sicurezza, pur rafforzando il legame tra
contributi e prestazioni. Adattare i sistemi pensionistici a percorsi di lavoro e di carriera più
flessibili e alle esigenze individuali, inclusa la trasferibilità delle prestazioni, assicurando al
tempo stesso che i sistemi pensionistici stimolino l'offerta di lavoro (vedi anche gli
orientamenti per l’occupazione 5 e 8).
Continuando a garantire un livello adeguato di protezione sociale, prendere misure per
modernizzare i sistemi di protezione sociale e per combattere la povertà e l’esclusione al
fine di sostenere gli obiettivi generali di Lisbona, specie in materia di occupazione, per
realizzare un mercato del lavoro inclusivo e una società più coesa per tutti (vedi anche
indirizzo 4).
Migliorare il funzionamento dei mercati in modo da favorire gli investimenti privati nelle
regioni in ritardo, in particolare prendendo misure per consentire che le retribuzioni reali
rispecchino la produttività, tenendo conto delle differenze di qualificazione professionale e
delle condizioni del mercato del lavoro locale (vedi anche indirizzo 5).
Far sì che il sostegno pubblico, anche quello proveniente da fonti comunitarie, nelle regioni
in ritardo si concentri sugli investimenti in capitale umano e in conoscenze, come pure
infrastrutture adeguate, e che i programmi di investimento, inclusi quelli sostenuti da fonti
comunitarie, siano concepiti e amministrati in modo efficiente in modo da massimizzarne
gli effetti (vedi anche indirizzo 13). In questo contesto, rafforzare la cooperazione operativa
tra la Commissione e la Banca Europea per gli Investimenti.
Ridurre le sovvenzioni settoriali, le esenzioni fiscali e gli altri incentivi che hanno un
impatto ambientale negativo e vanno a scapito dello sviluppo sostenibile. Assicurare, tra
l’altro con strumenti fiscali e contributivi, che il prezzo dell’estrazione, dell’uso e, se del
caso, dello smaltimento delle risorse naturali, come l’acqua, rispecchi adeguatamente la
loro scarsità e tutti i danni all’ambiente che ne risultano.
21)
22)
23)
Ridurre le sovvenzioni per l’energia non rinnovabile. Promuovere strumenti fondati sui
meccanismi di mercato, allargare ulteriormente il campo d’applicazione della tassazione
dei prodotti energetici e differenziarla meglio per ottenere, in modo efficiente in termini di
costi, una composizione e un livello più sostenibili del consumo energetico al fine di
promuovere l'efficienza energetica, aumentare al contempo la quota di energia rinnovabile
e intensificare ulteriormente la concorrenza e l’interconnessione delle reti nei mercati
dell’energia.
Rivedere tasse, tariffe e sussidi nel campo dei trasporti per meglio rispecchiare i danni
ambientali e i costi sociali dei trasporti, riducendo in tal modo le distorsioni nella
domanda di servizi di trasporto e nella scelta dei modi di trasporto, ed accrescere la
concorrenza, per esempio accelerando la liberalizzazione dei mercati regolamentati,
relativamente a modi di trasporto quali il trasporto di merci per ferrovia, al fine di renderli
più concorrenziali.
Rinnovare gli sforzi per rispettare gli impegni assunti nel quadro del protocollo di Kyoto,
cosa particolarmente importante per quegli Stati membri che non sono ancora sulla giusta
via per farlo. A tal fine, applicare il programma comunitario per lo scambio di quote di
emissioni dei gas a effetto serra. Concepire nuove politiche e misure ed applicare
immediatamente quelle esistenti per i settori non coperti dallo scambio delle quote e
istituire sistemi per rendere conto di tali politiche e misure e del loro prevedibile effetto
sulle emissioni. Adottare misure per raggiungere gli obiettivi fissati da successivi Consigli
europei in materia soprattutto di efficienza energetica, energia rinnovabile e biocarburanti.
Per completare l’attuale strategia, la parte II presenta raccomandazioni specifiche per ognuno dei
dieci nuovi Stati membri e aggiorna le osservazioni specifiche formulate per Germania, Grecia,
Francia, Italia, Paesi Bassi, Portogallo e Regno Unito onde consentire adeguamenti nel campo delle
politiche di bilancio.
11
2.
IL CONTESTO ECONOMICO È IN GRADUALE MIGLIORAMENTO
La ripresa economica sta finalmente prendendo piede nella zona euro e nell’UE in complesso, sulla
spinta di un miglioramento generale del contesto internazionale La crescita del PIL si è
gradualmente consolidata dopo l’adozione degli indirizzi di massima nell’estate 2003.
Il recupero è stato inizialmente determinato da un aumento delle esportazioni, mentre gli
investimenti si sono risollevati nell’ultimo trimestre del 2003; tuttavia, l’aumento delle esportazioni
è rimasto al di sotto della domanda mondiale di crescita indirizzata alla zona euro, in parte a causa
dell’apprezzamento dell’euro rispetto al dollaro USA nel 2003. Durante tale anno, l’euro si è
apprezzato, in termini effettivi, di circa il 7%. Inoltre, il consumo privato nella zona euro è rimasto
attenuato. Di conseguenza, la crescita nella zona euro è stata modesta rispetto alla spinta della
ripresa mondiale.
Le previsioni economiche della primavera 2004 prospettano la graduale continuazione della ripresa
e la crescita dovrebbe raggiungere il suo livello potenziale verso la fine del 2004, il che implica una
leggera riduzione del divario negativo tra prodotto effettivo e potenziale nel corso del 2005. Oltre
agli stimoli esterni dovuti alla domanda globale, vi sono anche le condizioni per un miglioramento
della domanda interna: sta crescendo moderatamente la fiducia tra le impres, i tassi di interesse sono
ai minimi storici e i corsi delle azioni stanno risalendo. Sussistono tuttavia alcune incertezze. I
consumi e la fiducia dei consumatori continuano ad essere molto mitigati, cosa che può essere
dovuta, almeno in parte, alle incertezze sulle prospettive di occupazione e al ritmo delle riforme
strutturali. Sul fronte esterno, i rischi di rallentamento derivano anche dai prezzi elevati del petrolio
e dai disavanzi di bilancio degli Stati Uniti, che potrebbero sfociare in un’eccessiva volatilità dei
tassi di cambio e in un ulteriore apprezzamento del tasso effettivo di cambio dell’euro. Inoltre, le
incertezze geopolitiche non sono svanite e costituiscono ancora un ostacolo alla fiducia generale.
12
L’inflazione dovrebbe scendere sotto il 2% nel corso del 2004 e diminuire ancora nel 2005. Se da
un lato gli incrementi dei prezzi amministrati e delle imposte indirette spingeranno i prezzi al rialzo
nel 2004, dall’altro l’esaurirsi degli effetti temporanei dei passati aumenti dei prezzi di taluni
prodotti alimentari avranno l’effetto opposto. Allo stesso modo, l’apprezzamento dell’euro frenerà
l’aumento dei prezzi, così come ha parzialmente assorbito l’aumento del prezzo del petrolio
espresso in dollari. Poiché si prevede inoltre il mantenimento della moderazione salariale a medio
termine e la ripresa ciclica della produttività del lavoro, la crescita del costo nominale unitario della
manodopera dovrebbe diminuire nettamente, contribuendo in tal modo alla stabilità dei prezzi.
La situazione del mercato del lavoro tende a riflettere con un certo ritardo gli sviluppi economici.
Dopo un periodo di stagnazione nel 2003, l’occupazione dovrebbe trarre beneficio dall’inversione
di tendenza e dalla ripresa generale delle attività economiche verificatesi nella seconda metà dello
scorso anno. Tuttavia, il carattere graduale della ripresa dovrebbe consentire solo un modesto
aumento dell’occupazione nel 2004, ma un incremento più pronunciato nel 2005. Dopo la crescita
zero dell’occupazione nel 2003, si prevede una crescita dell’occupazione dello 0,3% nel 2004 e
dello 0,8% nel 2005. È necessaria una crescita notevolmente maggiore per realizzare l’obiettivo di
Lisbona di un tasso di occupazione del 70% in un’Europa allargata entro il 2010.
Nel complesso, la situazione economica evolve secondo le attese che prevalevano quando è stata
adottata la strategia di politica economica a medio termine: l’economia si sta riprendendo, anche se
a un ritmo moderato, e le previsioni per il 2004-2005 non rivelano l’insorgenza di grossi squilibri
macroeconomici.
A breve termine, è necessario consolidare questi primi segnali di crescita. L’attuale ripresa
dell’attività economica potrebbe essere ulteriormente favorita da politiche macroeconomiche sane.
Al tempo stesso, le previsioni economiche della Commissione per la primavera mostrano che la
crescita non è abbastanza forte da colmare il divario tra prodotto effettivo e potenziale entro la fine
del 2005 e che il basso livello di crescita potenziale resta tuttora al di sotto delle aspirazioni di
Lisbona. Il calo di crescita della produzione e dell’occupazione dimostra quanto sia essenziale
approfittare pienamente del miglioramento delle condizioni economiche per compiere progressi
decisivi, volti a colmare il "divario di attuazione" in termini di discrepanza tra misure di riforma
strutturale previste e adottate, e per accelerare il passo delle riforme strutturali, specialmente per
aumentare l’occupazione. Ciò è tanto più importante nel contesto degli scarsi risultati dell’UE,
soprattutto rispetto agli Stati Uniti. La determinata attuazione di tutte le riforme economiche
illustrate negli indirizzi di massima per il 2003-2005 dovrebbe contribuire ad aumentare il
potenziale di crescita a medio termine.
13
3.
INTEGRARE I DIECI NUOVI STATI MEMBRI NEGLI INDIRIZZI DI MASSIMA 2003-2005
L’adesione di Cipro, della Repubblica ceca, dell’Estonia, dell’Ungheria, della Lettonia, della
Lituania, di Malta, della Polonia, della Slovacchia e della Slovenia il 1° maggio 2004 ha
rappresentato un grande evento nella storia dell’Unione.
L’allargamento contribuirà a stimolare un nuovo dinamismo economico con effetti di rafforzamento
reciproco. Il potenziale di crescita dei nuovi Stati membri è, secondo le stime, pari al 4% annuo
circa; esso riflette, tra l’altro, i solidi progressi compiuti negli ultimi anni da questi paesi nelle
riforme strutturali e istituzionali. Il mercato interno conterà 455 milioni di cittadini. Tuttavia,
nonostante i progressi realizzati di recente dai nuovi Stati membri, bisogna riconoscere che la loro
situazione di partenza è diversa e che tali Stati genereranno all’inizio solo il 5% del PIL
dell’Unione. Considerando che i livelli di reddito sono in media inferiori alla metà di quelli dell’Ue
a 15 (cfr. grafico 1), la sfida principale per i nuovi Stati membri sarà di garantire una convergenza
reale a lungo termine e, allo stesso tempo, di realizzare la convergenza nominale a breve e medio
termine.
Con l'allargamento, oltre alla riforma strutturale, sono necessarie strategie volte a potenziare una
reale convergenza economica e a rafforzare l'azione degli Stati membri dirette a ridurre le attività
sommerse e l'esclusione sociale e ad eliminare la povertà.
Grafico 1: PIL pro capite 2003 (UE-15*=100)
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
CY
SI
MT
CZ
HU
SK
New MS
PL
EE
LT
LV
*UE a 15 = Belgio, Danimarca, Germania, Grecia, Spagna, Francia,
Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Austria, Portogallo,
Finlandia, Svezia e Regno Unito.
Fonte: Servizi della Commissione (Eurostat, Indicatori strutturali).
14
I problemi strutturali che si presentano ai nuovi Stati membri non differiscono fondamentalmente da
quelli degli Stati membri attuali, anche se alcune prove sono più dure.4 L’attuale strategia di politica
economica sembrerebbe pertanto nel complesso appropriata. Data l’entità delle sfide che si
presentano a questi paesi è essenziale trovare un giusto equilibrio tra le varie esigenze politiche. Ad
esempio, poiché la transizione strutturale verso un’economia di mercato moderna, orientata sui
servizi, non è stata ancora completata, la maggior parte dei nuovi Stati membri deve perseguire
politiche che favoriscano una convergenza reale nonché stabilire le condizioni mediante le quali le
"quattro libertà" del mercato interno possano produrre l'effetto di accrescere la ricchezza. L’UE
contribuirà in modo sostanziale a tale processo investendo nelle regioni in ritardo attraverso i fondi
strutturali e di coesione e tramite la Banca europea per gli investimenti. Tuttavia, anche i bilanci
nazionali dovranno provvedere al notevole fabbisogno finanziario legato alla necessità di
ammodernare la base di capitale fisico e umano e le autorità responsabili delle pubbliche finanze
dovranno sostenere la pressione della spesa dovuta al completamento delle riforme di transizione e,
almeno a breve termine, ai requisiti di cofinanziamento, salvaguardando al contempo la disciplina
di bilancio. Allo stesso tempo questi paesi, poiché presentano in partenza un deficit di bilancio pari
in media al 6% del PIL, dovranno provvedere al necessario risanamento delle finanze pubbliche, per
rinsaldare la stabilità macroeconomica. Tale risanamento del bilancio può essere vigorosamente
sostenuto da una notevole diminuzione della disoccupazione, la quale non solo riduce le spese, ma
allo stesso tempo allarga la base di finanziamento del settore pubblico.
I paragrafi che seguono passano in rassegna l’attuale strategia di politica economica mettendo in
evidenza gli indirizzi di massima rispetto ai quali o i settori nei quali sarebbe giustificato, in base
alle situazioni particolari della maggior parte dei nuovi Stati membri, concedere un più lungo
periodo di aggiustamento. Va sottolineato che le differenze tra i nuovi Stati membri sono notevoli.
Tenendo conto di tali differenze sul piano dei risultati economici, delle prospettive, delle strutture e
delle istituzioni, la seconda parte del presente aggiornamento sottopone raccomandazioni specifiche
a ciascuno dei nuovi Stati membri.
4
Economia europea, Occasional paper n. 4 "Key structural challenges in the acceding
countries: the integration of acceding countries into the Community’s economic policy coordination processes" del comitato di politica economica, luglio 2003.
15
3.1
Politiche macroeconomiche orientate verso la crescita e la stabilità
Come gli attuali Stati membri, i nuovi Stati membri dovrebbero proporsi di raggiungere una crescita
ben equilibrata che realizzi pienamente il potenziale di crescita. L’attuazione di politiche
macroeconomiche sane ha una funzione decisiva nel sostenere la crescita e l’occupazione e nel
preservare la stabilità dei prezzi. Inoltre, nella maggior parte dei nuovi Stati membri le politiche
macroeconomiche dovranno anche essere idonee a sostenere il completamento della transizione
strutturale verso un’economia maggiormente incentrata sui servizi.
I nuovi Stati membri dovranno ricercare una forte sinergia tra le necessarie riforme strutturali, gli
investimenti e le politiche macroeconomiche che sostengano la stabilità e la crescita. I regimi dei
cambi, che costituiscono un elemento importante del quadro di politica economica e monetaria
globale, dovrebbero essere orientati verso il conseguimento di una convergenza reale e nominale
duratura. La partecipazione al nuovo meccanismo di cambio (ERM II), in una fase appropriata
successiva all’adesione, dovrebbe essere di aiuto. Una politica monetaria credibile consentirà di
ridurre ulteriormente i tassi di interesse a lungo termine, favorendo così sia gli alti livelli di
investimento sia il risanamento del bilancio, di cui vi è grande bisogno.
Per quanto riguarda la necessità di raggiungere o mantenere posizioni di bilancio sane, è importante
mettere a punto un calendario appropriato che concili il ritmo del necessario risanamento di bilancio
e un orientamento di bilancio atto a sostenere la transizione. La sorveglianza di bilancio per i nuovi
Stati membri inizierà con l’esame dei loro programmi di convergenza. Un’attenzione particolare
sarà rivolta alle caratteristiche specifiche della maggior parte dei nuovi Stati membri, derivanti dal
loro periodo di transizione, alla situazione di bilancio iniziale, ai mutamenti strutturali in corso
nell’economia e agli eventuali rischi derivanti da squilibri del bilancio di parte corrente e da una
forte espansione del credito. Potrebbe essere opportuno, dal punto di vista economico, prevedere un
periodo di aggiustamento pluriennale, caso per caso, quando si tratta di correggere un deficit
superiore al 3%, se necessario, così da consentire ai nuovi Stati membri di consolidare le finanze
pubbliche in modo durevole e completare, allo stesso tempo, la ristrutturazione dell’economia. In
generale, si può, tra l’altro, migliorare considerevolmente l’efficienza della spesa pubblica tramite il
suo riorientamento verso investimenti redditizi e favorevoli alla crescita nel capitale fisico e umano,
nella ricerca e nell’innovazione. Inoltre, allargare la base dell’imposta sul lavoro e migliorare la
riscossione delle imposte, in modo da garantire entrate adeguate, dovrebbe facilitare la riduzione
delle aliquote di tali imposte (come pure delle aliquote dei contributi di previdenza sociale).
16
Tabella 1: Indicatori macroeconomici dei nuovi e degli altri Stati membri nel
2003
Nuovi Stati
Altri Stati
membri
membri
Crescita PIL (reale, % annua)
3.6
0.8
Inflazione (% annua)
2.1
2.0
Saldo corrente (% del PIL)
-3.7
0.2
Disoccupazione (%)
14.3
8.0
Disavanzo pubblico (% del PIL)
-5.7
-2.6
Nuovi Stati membri = Cipro, Repubblica ceca, Estonia, Ungheria, Lettonia,
Lituania, Malta, Polonia, Slovacchia e Slovenia.
Altri Stati membri = Belgio, Danimarca, Germania, Grecia, Spagna, Francia,
Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Austria, Portogallo, Finlandia, Svezia e
Regno Unito.
Fonte: Servizi della Commissione (tra cui Eurostat, indicatori strutturali).
Il disavanzo di parte corrente è stato in media pari al 3 e ¾ % del PIL nel 2003 nei nuovi Stati
membri, rispecchiando il processo di recupero in cui sono impegnati e il notevole divario esistente
tra i risparmi e gli investimenti interni. Per alcuni dei nuovi Stati membri la grande sfida di politica
macroeconomica consisterà pertanto nel mantenere il disavanzo, relativamente elevato, del bilancio
di parte corrente entro una forchetta che consenta loro di assicurarsi un finanziamento sano
all’esterno. Il finanziamento del disavanzo del bilancio di parte corrente potrebbe divenire più
difficile una volta ultimato il processo di privatizzazione e l'investimento diretto estero potrebbe
diminuire. Pertanto, il risanamento del bilancio e la necessità di evitare politiche procicliche
sarebbero essenziali per ridurre il notevole divario esistente tra i risparmi e gli investimenti interni.
Il risanamento del bilancio dovrebbe essere accoppiato alle riforme strutturali volte ad aumentare la
competitività, incentivando in tal modo le esportazioni.
17
Un contesto macroeconomico stabile richiede che gli aumenti dei salari nominali siano compatibili
con la stabilità dei prezzi e corrispondenti ad aumenti di produttività. Sarà importante inoltre, per la
formazione dei salari nei nuovi Stati membri, sostenere una ristrutturazione dell’economia che
consenta ai salari di rispecchiare meglio le differenti condizioni esistenti sul mercato del lavoro a
seconda delle imprese, dei settori, delle regioni e delle professioni. A parte ciò, l’evoluzione dei
salari reali deve sostenere la competitività dei nuovi Stati membri nei confronti dell’esterno.
3.2
Riforme economiche dirette ad elevare il potenziale di crescita europeo
Adeguare i livelli di reddito è un processo di lungo respiro. Sarà essenziale ridurre lo scarto
esistente tra i vecchi e i nuovi Stati membri in termini di tassi di occupazione e di livelli di
produttività. Gli attuali indirizzi intesi a creare posti di lavoro più numerosi e migliori e ad
aumentare la produttività e il dinamismo delle imprese daranno i risultati migliori solo se saranno
attuati in modo completo e coordinato.
Il contributo che può venire dalle politiche dell’occupazione si riflette negli indirizzi attuali, che
insistono in particolare sulla necessità di far sì che "convenga lavorare" e sullo stimolo al
reinserimento professionale della manodopera, soprattutto di quella non qualificata o che abita nelle
regioni più povere. La situazione del mercato del lavoro è sensibilmente peggiore nei nuovi Stati
membri, nei quali il tasso di occupazione resta invariato o è in calo, la disoccupazione è elevata (e
tende ad essere a lungo termine e a concentrarsi tra i giovani), vi è un gran numero di persone
inattive e prosperano i settori sommersi. Sarà pertanto essenziale che gli sforzi si concentrino su un
numero limitato di priorità in grado di avere la massima incidenza sull’andamento del mercato del
lavoro: assicurare che l’evoluzione dei salari reali rispecchi gli incrementi di produttività;
migliorare gli incentivi finanziari al lavoro riformando i regimi fiscali e previdenziali; migliorare
l'accesso ai meccanismi per l’apprendimento continuo e intraprendere le opportune riforme delle
regolamentazioni del mercato del lavoro, ivi compresa una modernizzazione del concetto di
sicurezza del lavoro per concentrarsi sul miglioramento dell'occupabilità. Le politiche occupazionali
devono sostenere i grandi cambiamenti strutturali in atto nella composizione settoriale e regionale
dell’occupazione.
18
Grafico 2: Livelli di occupazione e di produttività negli Stati membri
dell’UE (2002)
140
Labour productivity per person employed
Produttività del
lavoro per occupato
EU-15 = 100 (2002)
UE a 15 = 100 (2002)
130
LU
120
BE
110
FR
EU 15
IT
100
90
MT
IE
ES
FI
AT
EL
DE
80
70
NL
UK
DK
SE
CY
SI
HU
SK
60
50
PL
PT
CZ
LV
40
LT
EE
Lisbon target
30
50
55
60
65
70
Employment rate as % of working age population
75
Tasso di occupazione in % della popolazione attiva
80
Fonte: Servizi della Commissione (tra cui Eurostat, indicatori
strutturali)
Sarà essenziale per i nuovi Stati membri migliorare contemporaneamente i tassi di occupazione e
l’incremento della produttività (cfr. grafico 2). L’attuale processo di ristrutturazione delle economie
di questi paesi servirà a migliorare il livello della produttività, generalmente basso. La transizione
da un’economia basata prevalentemente su attività a basso valore aggiunto e/o a basso costo della
manodopera verso un’economia basata su attività a più alto valore aggiunto deve tener conto dei
vantaggi comparativi. I progressi dell’integrazione economica nel mercato interno e le misure di
accompagnamento dirette a promuovere la concorrenza dovrebbero accelerare il processo di
ristrutturazione in atto nei nuovi Stati membri. Per stimolare la concorrenza occorrono progressi più
rapidi nelle privatizzazioni, un minore ricorso ai prezzi amministrati, la riduzione dell’onere
regolamentare che grava sulle imprese e un maggiore sostegno all’imprenditorialità. In questo
contesto occorre rafforzare la capacità delle autorità centrali e locali di far rispettare la legislazione,
in particolare le norme relative all’ingresso e all’uscita delle società dal mercato.
19
Tabella 2: Indicatori economici dei nuovi e degli altri Stati membri
nel 2003
Nuovi
Altri Stati
Stati
membri
membri
PIL pro capite 1
48.7
100
Produttività per occupato 2
53.6
100
Tasso di occupazione (nel 2002) 3
55.9
64.3
Investimenti delle imprese (% del PIL) 4
17.9
17.2
Afflusso totale di IDE (% del PIL) 5
5.0
4.4
Spesa R&S (% del PIL) 6
0.83
1.98
Nuovi Stati membri = Cipro, Repubblica ceca, Estonia, Ungheria,
Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacchia e Slovenia.
Altri Stati membri = Belgio, Danimarca, Germania, Grecia, Spagna,
Francia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Austria, Portogallo,
Finlandia, Svezia e Regno Unito.
1
In standard di potere d’acquisto (SPA), EU-15=100.
per occupato, vecchi Stati membri=100.
3
2
PIL in SPA
Tasso di occupazione totale –
Occupati tra i 15 e i 64 anni in percentuale della popolazione totale della
stessa fascia di età, nel 2002.
4
Investimenti lordi del settore privato in
capitale fisso nel 2002. 5 2002. 6 Spesa nazionale lorda in R&S nel 2001.
20
La crescita della produttività sarà favorita ulteriormente dal passaggio dei nuovi Stati membri ad
un’economia basata sulla conoscenza, elemento centrale della strategia di Lisbona dell’UE. Inoltre,
l’iniziativa europea per la crescita sottolinea che gli investimenti nelle reti e nella ricerca sono di
fondamentale importanza per potenziare la crescita, assicurare una maggiore integrazione
dell’Europa allargata e migliorare la produttività e la competitività. Per i nuovi Stati membri la
diffusione della R&S e i trasferimenti di tecnologia sono tanto importanti quanto gli investimenti in
R&S quale strumento per accelerare la transizione verso attività a più alto valore aggiunto. A questo
proposito, è essenziale assicurare un elevato livello di investimenti esteri diretti come pure una
maggiore capacità di risposta dei sistemi di istruzione e formazione alle nuove esigenze del mercato
del lavoro 5. La riforma dei sistemi di istruzione e formazione come pure gli investimenti nelle
tecnologie ambientali contribuirebbero anche ad incoraggiare il passaggio ad attività più innovative
e a più alta intensità di conoscenza.
Il buon funzionamento e lo sviluppo dei mercati di capitali sono importanti ai fini dell’allocazione
del risparmio e del suo indirizzo verso investimenti produttivi come pure per suscitare la fiducia
degli investitori. Nei nuovi Stati membri i mercati dei capitali, benché siano cresciuti dall’inizio
degli anni ’90 (sia in entità che in valore), restano in generale poco sviluppati rispetto a quelli della
maggior parte degli Stati membri attuali (ad eccezione di Cipro e Malta). La rapida integrazione dei
servizi finanziari nel mercato unico attraverso il pronto recepimento e la pronta attuazione
dell’intero acquis relativo a questo settore sarà tanto più importante per sostenere lo sviluppo di un
settore finanziario sano e sufficientemente dotato di capitali e per mantenere la parità delle
condizioni di concorrenza tra gli istituti finanziari nell’UE allargata. Inoltre, nella maggior parte dei
nuovi Stati membri i mercati dei capitali sono caratterizzati da un alto grado di intermediazione
bancaria (riguardante spesso più dell’80% del totale delle attività finanziarie dell’Europa centrale e
degli Stati baltici) e dalla forte presenza di partecipazioni di banche straniere (salvo a Cipro e in
Slovenia), mentre in vari Stati si assiste anche al rapido sviluppo di altri intermediari finanziari
quali i fondi pensione (ad esempio, in Polonia). In questo contesto sarà particolarmente importante
che anche i nuovi Stati membri rafforzino ulteriormente i propri ordinamenti di vigilanza finanziaria
e intensifichino la cooperazione transfrontaliera in materia di vigilanza e di gestione delle crisi. Il
rapido aumento del credito, in particolare nel mercato del credito ipotecario, giustifica una stretta
sorveglianza sia nei nuovi che negli altri Stati membri al fine di evitare cicli caratterizzati da
impennate e tracolli.
5
Il rapporto intermedio congiunto del Consiglio e della Commissione "Educazione e
Formazione 2010" adottato il 26 Febbraio 2004.
21
3.3
Rafforzamento della sostenibilità
Gli indirizzi di massima sottolineano la necessità di assicurare che la crescita nell’UE sia duratura,
integrando nella strategia di politica economica la sostenibilità economica, sociale e ambientale.
L’invecchiamento della popolazione presenterà ai nuovi Stati membri problemi di sostenibilità
economica analoghi a quelli degli altri Stati membri. Se la loro posizione di partenza è in genere
migliore (grado di indebitamento nella maggior parte dei casi inferiore), l’evoluzione demografica
avrà probabilmente maggiori ripercussioni economiche (e sociali). In tale contesto, in linea con la
strategia delineata dal Consiglio europeo di Stoccolma, è inoltre necessario aumentare la
partecipazione al mercato del lavoro e proseguire le riforme delle pensioni al fine di garantire la
sostenibilità delle finanze pubbliche.
Nell'affrontare la sostenibilità fiscale l'attenzione è stata sinora principalmente concentrata sulle
pensioni e sui sistemi di pensionamento anticipato. Tuttavia, i sistemi di assistenza sanitaria e di
assistenza agli anziani costituiscono un rischio crescente per la sostenibilità fiscale, particolarmente
in alcuni Stati membri. Come negli Stati membri dell'ex UE a 15, sta diventando urgente assicurare
che le pressioni di finanziamento dei costi derivanti da questi ultimi siano contenuti a livelli
fiscalmente abbordabili.
Tabella 3: Indicatori di sostenibilità nei nuovi e negli altri Stati membri
Nuovi Stati
Altri Stati membri
membri
Debito pubblico (2003, % del PIL)
42.2
64.0
Tasso di occupazione dei lavoratori
30.4
40.1
anziani 1
Tasso di disoccupazione a lungo termine 1
8.1
3.0
69
98
Emissioni di gas a effetto serra 2
3
Intensità energetica
250
168
Nuovi Stati membri = Cipro, Repubblica ceca, Estonia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Malta,
Polonia, Slovacchia e Slovenia.
Altri Stati membri = Belgio, Danimarca, Germania, Grecia, Spagna, Francia, Irlanda, Italia,
Lussemburgo, Paesi Bassi, Austria, Portogallo, Finlandia, Svezia e Regno Unito.
1
Dati del 2002. 2 Dati del 2001, anno di base 1990 =100. 3 Consumo di energia nel 2001
diviso per il PIL in SPA, kg di equivalente petrolio per 1000 SPA. Tuttavia l'indicatore
strutturale dell'intensità energetica è espresso in termini di PIL a prezzi costanti per consentire
una comparazione nel tempo.
22
In generale, politiche economiche sane danno un importante contributo alla sostenibilità sociale,
poiché avere un lavoro aiuta le persone a uscire dalla povertà e dall’esclusione sociale. Nei nuovi
come negli altri Stati membri si deve prestare maggiore attenzione all’ammodernamento dei sistemi
di previdenza sociale e al miglioramento della qualificazione della manodopera, al fine di
accrescere i tassi di partecipazione e di migliorare la mobilità sia all'interno degli Stati membri che
tra di essi. A questo proposito si deve tenere conto in particolare dei bassi tassi di occupazione dei
lavoratori giovani e anziani. Occorre attenuare le forti disparità regionali, assicurando in particolare
che gli investimenti siano efficienti e i salari opportunamente differenziati (rispecchiando le
differenze nell'evoluzione della produttività). Deve inoltre essere migliorato il contesto in cui
operano le imprese, soprattutto sviluppando le capacità della pubblica amministrazione e mediante
misure a sostegno della formazione permanente. Ciò dovrebbe migliorare anche l’efficienza
nell’utilizzo delle risorse dei fondi strutturali e del fondo di coesione dell’UE.
Gli investimenti necessari nel settore energetico e nelle infrastrutture di trasporto della maggior
parte dei nuovi Stati membri devono tener conto, oltre ai fattori economici e sociali, la necessità di
migliorare l'efficienza energetica e di ridurre l’impatto sull’ambiente dei trasporti nonché del
consumo e della produzione di energia. Tali investimenti sono indispensabili, poiché le intensità
energetiche dei nuovi Stati membri sono notevolmente superiori a quelle degli altri Stati membri
(cfr. tabella 3), nonostante che nell’ultimo decennio siano stati realizzati miglioramenti annui del
6%. In particolare, occorrerà far sì che nelle decisioni di investimento si tenga pienamente conto dei
costi dovuti ai danni ambientali, tra l’altro riducendo le sovvenzioni per le forme di energia non
rinnovabili e introducendo apposite tasse e prelievi per tali risorse energetiche, ad esempio per il
consumo di energia e/o l’utilizzo dei trasporti. La maggior parte degli Stati membri dell'ex UE a 15
deve aumentare gli sforzi per rispettare gli "impegni di Kyoto" di riduzione delle emissioni di gas a
effetto serra dell'8% entro il 2010.
4.
LE SFIDE SPECIFICHE DELLA ZONA EURO
Mentre la ripresa economica mondiale sta acquistando slancio, i risultati in materia di crescita nella
zona euro nel 2003 si sono rivelati inferiori alle previsioni. Dopo una stagnazione nella prima metà
del 2003, l'attività economica ha cominciato a risalire gradualmente nella seconda metà, per
accelerare nel primo trimestre del 2004. Tuttavia la domanda interna, e in particolare il consumo
privato, è rimasto attenuato.
23
I tassi di interesse a breve termine sono rimasti immutati dalla metà del 2003, ad un minimo storico.
Allo stesso tempo, la crescita è risalita gradualmente e l'euro si è apprezzato. In linea con la crescita
rallentata, le finanze pubbliche nella zona euro sono ulteriormente peggiorate nel 2003, con il
disavanzo pubblico che è aumentato al 2,7% del PIL, rispetto al 2,3% del PIL nel 2002. Ciò
maschera tuttavia un leggero miglioramento in termini corretti per il ciclo, dal 2,5% al 2,2% del PIL
nel 2003, che si prevede venga mantenuto nel 2004.
In tale contesto, l'opportunità della ripresa in corso dovrebbe essere utilizzata per proseguire il
risanamento di bilancio, in particolare negli Stati membri con un disavanzo eccessivo.
Alla luce di tali risultati deludenti in materia di crescita, oggi la zona euro deve affrontare due sfide
importanti: da un lato, la crescita economica è ancora al di sotto del suo potenziale e, dall'altro, lo
stesso potenziale di crescita rimane debole.
La prima sfida richiede una politica economica molto più incentrata sulla crescita sostenuta, pur se
in modo tale da non ostacolare il necessario risanamento delle finanze pubbliche. Un contributo
importante può essere apportato mediante un'ulteriore ristrutturazione delle entrate e delle spese
pubbliche, orientata verso la crescita.
La seconda sfida richiede una intensificazione della riforma strutturale, con un calendario
appropriato di misure strategiche, al fine di migliorare il funzionamento efficiente dei mercati. Si
dovrebbero inoltre proseguire le riforme strutturali nel quadro di strategie nazionali chiare e ben
motivate a medio termine, al fine di accentuare il loro effetto di rafforzamento della fiducia.
Tale approccio, sostenuto da un coordinamento potenziato in seno al Gruppo Euro ed esteso a
entrambe le sfide, rafforzerebbe la probabilità di successo della strategia già avviata.
24
I responsabili delle politiche sono invitati a:
24)
25)
26)
27)
28)
Contribuire a un dosaggio delle politiche che sia compatibile con la stabilità dei prezzi e
con l’esigenza di rafforzare la fiducia delle imprese e dei consumatori nel breve periodo e
con una crescita economica prossima al suo valore potenziale nel medio periodo.
Mantenere una posizione di bilancio prossima al pareggio o positiva nell’arco del ciclo al
netto delle variazioni congiunturali e, se questo obiettivo non è ancora stato conseguito,
prendere tutte le misure necessarie per garantire ogni anno un miglioramento del saldo di
bilancio corretto per il ciclo pari ad almeno lo 0,5% del PIL. I paesi con disavanzi
eccessivi sono tenuti a correggerli conformemente al trattato.
Analizzare le cause dei differenziali d'inflazione per individuare i casi in cui sono
indesiderabili, affinché gli Stati membri li coreggano utilizzando gli strumenti di cui
dispongono.
Approfondire l'analisi e la discussione sull'andamento dell'economia e le politiche
necessarie incluso il dosaggio delle politiche, e scambiarsi informazioni ove necessario,
concentrarsi maggiormente sull'attuazione e rafforzare la rappresentanza esterna della
zona euro in termini di comunicazione e visibilità.
Aumentare l'efficienza delle procedure di coordinamento esistenti nel settore delle riforme
strutturali che mirano a rafforzare il potenziale di crescita della zona dell'euro e la sua
resistenza agli shock. L'intensificazione della riforma strutturale contribuirà anche ad
aumentare la crescita potenziale.
25
II
INDIRIZZI DI POLITICA ECONOMICA SPECIFICI PER PAESE
La parte 2 contiene aggiornamenti degli indirizzi specifici per paese relativi a Germania, Grecia,
Francia, Italia, Paesi Bassi, Portogallo e Regno Unito e presenta inoltre indirizzi per i dieci nuovi
Stati membri.
Il 26 giugno 2003 il Consiglio ha adottato gli indirizzi di massima per le politiche economiche per il
periodo 2003-05 per gli attuali Stati membri. Le raccomandazioni specifiche per paese ivi contenute
rimangono generalmente valide, anche se alcune di esse devono essere aggiornate per permettere i
necessari aggiustamenti a livello di politiche di bilancio.
È importante sottolineare che, anche quando sono state adottate misure che fanno interamente o
parzialmente riferimento ad una raccomandazione particolare, detta raccomandazione non è
aggiornata fintantoché non può essere eseguita una valutazione completa dei loro effetti. La velocità
e la natura dei progressi compiuti nell'attuazione dei vari indirizzi viene rivista nella relazione
annuale sull’attuazione.
26
1.
Belgio
Nessun aggiornamento.
Raccomandazioni specifiche per il Belgio
Per assicurare la continuità dell’aggiustamento di bilancio nei prossimi anni, in particolare per
garantire la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche in previsione dell’invecchiamento
demografico, si raccomanda al Belgio di:
1.
Assicurare che il rapporto debito/PIL sia mantenuto su una traiettoria costantemente
discendente ad un ritmo soddisfacente mantenendo elevati avanzi primari (indirizzo
generale 15);
2.
Limitare l’incremento della spesa reale nell’entità I (governo federale e sicurezza sociale)
all’1,5% e destinare i proventi di una crescita economica più vivace del previsto in via
prioritaria al miglioramento della posizione di bilancio;
3.
Rafforzare la strategia in atto per prepararsi alle conseguenze di bilancio dell’invecchiamento
demografico: in particolare riducendo il livello del debito, facendo di più per innalzare la
bassa età di pensionamento effettivo, continuando la riforma dei sistemi pensionistici e
rafforzando gli sforzi per finanziare il Fondo per l’invecchiamento demografico (indirizzo
generale 16 e raccomandazione per l’occupazione 2).
Il Belgio dovrebbe anche applicare con determinazione tutte le raccomandazioni per l’occupazione,
che affrontano in modo più approfondito i problemi dell’occupazione. Per accrescere il potenziale
di crescita, assicurare la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche e far fronte agli effetti
dell’invecchiamento demografico, è particolarmente importante che il Belgio accresca i bassi tassi
di partecipazione e di occupazione, specie dei lavoratori più anziani e delle donne e migliori gli
incentivi al lavoro. Si raccomanda in particolare al Belgio di:
4.
Prendere ulteriori provvedimenti per rafforzare le misure intese a rinviare il ritiro dalle forze
di lavoro, in particolare combinando la soppressione degli incentivi al pensionamento
anticipato (indirizzo generale 16) con più energiche misure di prevenzione e di attivazione a
favore dei lavoratori più anziani;
5.
Continuare a rendere più conveniente il fatto di lavorare, eliminando le principali distorsioni
degli incentivi al lavoro derivanti dall’interazione del sistema fiscale e di quello previdenziale
(indirizzo generale 4 e raccomandazione per l’occupazione 3).
27
Per rafforzare la concorrenza in taluni settori dei servizi e continuare ad accrescere l’efficienza della
pubblica amministrazione e migliorare il contesto operativo delle imprese, si raccomanda al Belgio
di (in linea con gli indirizzi generali da 9 a 14):
6.
Prendere misure per accrescere la concorrenza effettiva nei settori a rete e nei servizi locali (in
linea con l’indirizzo generale 9);
7.
Migliorare l’amministrazione pubblica nel quadro della riforma in atto e continuare a ridurre
gli oneri amministrativi a carico delle imprese (indirizzo generale 11).
28
2.
Danimarca
Raccomandazioni specifiche per la Danimarca
La Danimarca dovrebbe applicare con determinazione tutte le raccomandazioni per l’occupazione,
che affrontano in modo più approfondito i problemi dell’occupazione. Per prepararsi a sostenere
l’impatto dell’invecchiamento demografico sulle finanze pubbliche e per salvaguardare il potenziale
di crescita, si raccomanda in particolare alla Danimarca di:
1.
Proseguire gli sforzi per aumentare l'offerta di lavoro, segnatamente mediante un impegno per
far sì che lavorare convenga, incrementando gli incentivi ad entrare a far parte delle forze di
lavoro per poi rimanervi e a rimandare il pensionamento, in particolare assicurando
l’attuazione della riforma tributaria e prendendo in considerazione nuove misure per rendere
più restrittive le regole di ammissione alle prestazioni sociali e ridurre le aliquote marginali
d’imposizione mantenendo una sana situazione delle finanze pubbliche (indirizzo generale 4 e
raccomandazioni per l’occupazione 1 e 3);
2.
Garantire il controllo della spesa a tutti i livelli dell’amministrazione in modo che siano
rispettati gli obiettivi pluriennali per la crescita dei consumi pubblici (indirizzo generale 14).
Per incrementare la concorrenza in taluni settori ed accrescere l’efficienza del settore pubblico, si
raccomanda alla Danimarca di (in linea con gli indirizzi generali da 9 a 14):
3.
Intensificare gli sforzi per garantire la concorrenza nei settori in cui questa è inadeguata
(indirizzo generale 9);
4.
Proseguire gli sforzi per accrescere l’efficienza del settore pubblico, tra l’altro migliorando le
condizioni di base per una più vivace concorrenza, promuovendo il benchmarking
dell’efficienza del settore pubblico e estendendo le procedure di gara per gli appalti pubblici
(indirizzo generale 11).
29
3.
Germania
Uno dei compiti con cui è confrontata la Germania è quello di "riportare rapidamente il disavanzo
delle amministrazioni pubbliche ad un livello inferiore al 3% del PIL e mantenere le finanze
pubbliche su una traiettoria di risanamento costante". Per ottenere questo risultato, negli indirizzi di
massima per le politiche economiche del 2003 è stato raccomandato alla Germania di:
•
assicurare un'esecuzione del bilancio rigorosa e attuare le misure annunciate o compensative
per il 2003 di entità pari all’1% del PIL ed eliminare il disavanzo eccessivo entro il 2004
(raccomandazione 6); e
•
abbassare il disavanzo corretto per il ciclo di almeno 1 punto percentuale del PIL tra la fine
del 2003 e il 2005 (raccomandazione 7).
Queste due raccomandazioni sono simili a quelle rivolte dal Consiglio alla Germania il
21 gennaio 2003 in conformità all'articolo 104, paragrafo 7 del trattato. Il 18 novembre 2003 la
Commissione ha adottato due raccomandazioni ai sensi, rispettivamente, dell'articolo 104, paragrafo
8 e dell'articolo 104, paragrafo 9 affinché il Consiglio 1) decidesse che l’azione adottata dalla
Germania non era adeguata per eliminare il disavanzo eccessivo e 2) chiedesse alla Germania di
adottare le misure necessarie per portare il disavanzo pubblico al di sotto del 3% del PIL entro il
2005. Il 25 novembre 2003 il Consiglio non ha adottato le due raccomandazioni della Commissione
ed ha adottato invece una serie di conclusioni che avallavano, tra l’altro, gli impegni assunti dalla
Germania di ridurre il disavanzo corretto per il ciclo dello 0,6% del PIL nel 2004 e dello 0,5% del
PIL o di una cifra superiore nel 2005 per garantire che il disavanzo delle pubbliche amministrazioni
scendesse al di sotto del 3% del PIL nel 2005. Nel parere sul programma di stabilità aggiornato al
2003 della Germania 6, il Consiglio ha confermato queste conclusioni.
Alla luce di questi sviluppi e tenendo conto del fatto che i programmi di bilancio per gli anni
successivi al 2005 vengono sviluppati in ampia parte nel periodo di riferimento degli indirizzi di
massima per le politiche economiche (tra l’altro nei programmi di stabilità pluriennali), le
raccomandazioni 6 e 7 vengono sostituite dalle raccomandazioni seguenti:
6
30
GU C 68 del 18.3.2004.
"6.
realizzare una riduzione del disavanzo corretto per il ciclo dello 0,6% del PIL nel 2004 e dello
0,5% o oltre del PIL nel 2005 al fine di garantire la riduzione del disavanzo delle
amministrazioni pubbliche al di sotto del 3% del PIL nel 2005 (IG 1);
7.
qualora la ripresa dell'attività economica fosse più dinamica di quanto attualmente previsto,
destinare le entrate superiori alle previsioni alla riduzione del disavanzo e accelerare la
riduzione del disavanzo corretto per il ciclo;
7bis assicurare che il risanamento di bilancio continui negli anni successivi al 2005, in particolare
tramite una costante riduzione del disavanzo di bilancio corretto per il ciclo pari ad almeno
0,5 punti percentuali del PIL all'anno o in misura maggiore, se necessario, per conseguire una
posizione di bilancio a medio termine prossima al pareggio o in avanzo e per ricondurre ad un
andamento discendente il rapporto debito/PIL (IG 1)".
Raccomandazioni specifiche per la Germania
La Germania dovrebbe applicare con determinazione tutte le raccomandazioni per l’occupazione,
di crescita, assicurare la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, far fronte alle
conseguenze dell’invecchiamento demografico e ridurre le disparità regionali, è particolarmente
importante che la Germania promuova la crescita dell’occupazione e l’adattabilità dei lavoratori e
mobiliti il potenziale di occupazione inutilizzato. Si raccomanda in particolare alla Germania di:
1.
Continuare a riformare il sistema fiscale e quello previdenziale (indirizzo generale 4 e
raccomandazione per l’occupazione 6), per assicurare sufficienti incentivi ad accettare un
lavoro o a salire ad uno scaglione di reddito più elevato e far dipendere rigorosamente
l’erogazione delle prestazioni sociali dalla ricerca attiva di un lavoro;
2.
Prendere misure per assicurare che le retribuzioni riflettano meglio le differenze di
produttività delle varie categorie professionali e tra una regione e l’altra (indirizzo
generale 5), in particolare rivedendo il Günstigkeitsprinzip, permettendo che coloro che
iniziano a lavorare percepiscano temporaneamente un salario più basso;
3.
Attuare le riforme per migliorare l’efficienza delle misure di politica attiva del mercato del
lavoro, in particolare l’assistenza alla ricerca di un lavoro. Modificarle ulteriormente secondo
criteri improntati al rapporto costo/efficacia e mirandole meglio sulle categorie più esposte al
rischio della disoccupazione di lunga durata (indirizzi generali 8 e 13 iv) e raccomandazione
per l’occupazione 1).
31
Per incrementare la produttività attraverso il miglioramento del contesto in cui operano le imprese e
dell’efficienza del sistema di istruzione, si raccomanda alla Germania di (in linea con gli indirizzi
generali da 9 a 14):
4.
Incoraggiare le imprese a investire a crescere instaurando un contesto più concorrenziale
(indirizzo generale 9) e riducendo ulteriormente gli ostacoli regolamentari e amministrativi
(indirizzo generale 11), tra l’altro riducendo il grado effettivo di protezione dell’occupazione
5.
Attuare ulteriori riforme per migliorare il livello qualitativo dell’istruzione e eliminare alcune
carenze persistenti di personale qualificato (indirizzo generale 13).
Per riportare rapidamente il disavanzo delle amministrazioni pubbliche ad un livello inferiore al 3% del PIL
e mantenere le finanze pubbliche su una traiettoria di risanamento costante, si raccomanda alla Germania di:
6.
realizzare una riduzione del disavanzo corretto per il ciclo dello 0,6% del PIL nel 2004 e
dello 0,5% o oltre del PIL nel 2005 al fine di garantire la riduzione del disavanzo delle
7.
qualora la ripresa dell'attività economica fosse più dinamica di quanto attualmente
previsto, destinare le entrate superiori alle previsioni alla riduzione del disavanzo e
accelerare la riduzione del disavanzo corretto per il ciclo;
7bis assicurare che il risanamento di bilancio continui negli anni successivi al 2005, in
particolare tramite una costante riduzione del disavanzo di bilancio corretto per il ciclo
pari ad almeno 0,5 punti percentuali del PIL all'anno o in misura maggiore, se
necessario, per conseguire una posizione di bilancio a medio termine prossima al
pareggio o in avanzo e per ricondurre ad un andamento discendente il rapporto
debito/PIL (IG 1).
Per assicurare la sostenibilità a lungo termine del sistema pensionistico e di quello di assistenza
sanitaria, si raccomanda alla Germania di:
8.
Promuovere la sottoscrizione di programmi di pensione integrativa e rafforzare gli incentivi
ad andare in pensione più tardi;
9.
Accrescere l’efficienza del sistema di assistenza sanitaria introducendo incentivi economici
per i prestatori ed i beneficiari dell’assistenza stessa.
32
4.
Grecia
Uno dei compiti che si prospettano alla Grecia è quello di "assicurare la sostenibilità a lungo
termine delle finanze pubbliche nella prospettiva dell'invecchiamento demografico, in particolare
dato l'elevato rapporto debito/PIL". Per ottenere questo risultato, negli indirizzi di massima per le
politiche economiche del 2003 è stato tra l’altro raccomandato alla Grecia di:
•
assicurare un controllo efficace della spesa pubblica corrente primaria affrontando
risolutamente il problema degli elementi anelastici delle spese, per esempio la spesa per salari
(raccomandazione 2).
In base ai dati di bilancio per il 2003, presentati dalle autorità greche il 4 maggio, il disavanzo delle
amministrazioni pubbliche è stato pari al 3% del PIL. Si tratta di un notevole ampliamento del
disavanzo rispetto al 2002, malgrado un divario positivo tra prodotto effettivo e potenziale, che
riflette la natura prociclica, espansionista delle politiche di bilancio greche. Per il 2004 c’è il netto
rischio che possa essere superato anche il valore di riferimento per il disavanzo. In termini corretti
per il ciclo, la Grecia si sta ulteriormente allontanando da una posizione di bilancio prossima al
pareggio o in attivo.
In base a questi sviluppi, la raccomandazione 2 viene sostituita dalla raccomandazione seguente:
"2
adottare misure opportune in risposta all’eventuale presenza di un disavanzo eccessivo;
tendere a conseguire un saldo di bilancio a medio termine prossimo al pareggio o positivo
garantendo un miglioramento del saldo di bilancio corretto per il ciclo di almeno lo 0,5% del
PIL, anche attraverso un controllo efficace della spesa pubblica corrente primaria (IG 1)".
Raccomandazioni specifiche per la Grecia
Per assicurare la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche in vista dell’invecchiamento
demografico, in particolare dato l’elevato rapporto debito/PIL (indirizzo generale 15), si
raccomanda alla Grecia di:
1.
Far sì che il rapporto debito/PIL si mantenga su una traiettoria costantemente discendente ad
un ritmo soddisfacente mantenendo elevati avanzi primari (indirizzo generale 15);
33
2.
adottare misure opportune in risposta all’eventuale presenza di un disavanzo eccessivo;
tendere a conseguire un saldo di bilancio a medio termine prossimo al pareggio o
positivo garantendo un miglioramento del saldo di bilancio corretto per il ciclo di
almeno lo 0,5% del PIL, anche attraverso un controllo efficace della spesa pubblica
corrente primaria (IG 1);
3.
Utilizzare più efficacemente le risorse pubbliche allo scopo di migliorare la produttività del l
lavoro e la capacità di lavoro dei disoccupati (indirizzo generale 14);
4.
Continuare a riformare il sistema previdenziale, e in particolare quello pensionistico (indirizzo
generale 16), per evitare in futuro difficoltà di bilancio dovute all’invecchiamento della
popolazione.
Per innalzare il basso livello di produttività, riconducibile a problemi di funzionamento dei mercati
del lavoro e del prodotto, ai scarsi investimenti nel capitale umano e al ritardato sviluppo della
società fondata sulla conoscenza, si raccomanda alla Grecia di (in linea con gli indirizzi generali 4 8 e 9 - 14):
5.
Raddoppiare gli sforzi per accrescere la disponibilità di risorse umane qualificate e continuare
a promuovere la partecipazione delle imprese all’attività di R&S e all’innovazione,
migliorando anche la diffusione delle TIC (indirizzo generale 13 e raccomandazione per
l’occupazione 2);
6.
Intensificare in particolare la concorrenza nel settore dell’energia (indirizzo generale 9);
7.
Continuare a semplificare il contesto in cui operano le imprese e il regime fiscale e alzare il
tasso di recepimento delle direttive del mercato interno (indirizzi generali 9 e 11);
La Grecia dovrebbe anche applicare con determinazione tutte le raccomandazioni per
l’occupazione, che affrontano in modo più approfondito i problemi dell’occupazione. Per accrescere
il potenziale di crescita, assicurare la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, e
prepararsi a far fronte agli effetti dell’invecchiamento demografico, è particolarmente importante
per la Grecia ridurre l’elevato tasso di disoccupazione strutturale e accrescere il tasso di
occupazione, specie quello femminile. In particolare si raccomanda alla Grecia di:
8.
Migliorare gli incentivi al lavoro, in particolare riducendo i costi connessi ai salari e
migliorando la trasferibilità dei diritti pensionistici al fine di promuovere un aumento del
lavoro regolare, anche a tempo parziale (indirizzi generali 4 e 16 e raccomandazione per
l’occupazione 4);
34
9.
Promuovere un cambiamento del processo di contrattazione salariale per far sì che le
retribuzioni rispecchino i differenziali di produttività (indirizzo generale 5);
10.
Mettere in atto il pacchetto di riforme del mercato del lavoro per migliorare l'equilibrio fra
flessibilità e sicurezza, assicurando l'effettiva realizzazione delle riforme miranti a
modernizzare l'organizzazione del lavoro e rivedendo le regolamentazioni indebitamente
restrittive del
mercato
del
lavoro
(indirizzo
generale 6
e
raccomandazione
per
l’occupazione 1).
35
5.
Spagna
Raccomandazioni specifiche per la Spagna
La Spagna dovrebbe applicare con determinazione tutte le raccomandazioni per l’occupazione, che
affrontano in modo più approfondito i problemi dell’occupazione. Per accrescere il potenziale di
crescita, assicurare la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, far fronte agli effetti
dell’invecchiamento demografico e ridurre le disparità regionali, è particolarmente importante che
la Spagna innalzi i bassi tassi di occupazione, specie quello femminile, e riduca le ampie disparità
regionali del mercato del lavoro. In particolare si raccomanda alla Spagna di:
1.
2.
3.
4.
Continuare ad incoraggiare una maggiore partecipazione al mercato del lavoro, in particolare
delle donne, anche con la messa a disposizione di più strutture per accogliere i bambini e la
promozione di un più ampio ricorso a contratti a tempo parziale (raccomandazione per
l’occupazione 2);
Incoraggiare una riforma del processo di contrattazione salariale perché possa riflettere
meglio la produttività tenendo conto delle differenze di produttività collegate con le
competenze, le condizioni del mercato locale del lavoro e la situazione economica delle
singole imprese e promuovere la graduale soppressione delle clausole di indicizzazione nei
contratti collettivi (indirizzo generale 5);
Riformare più profondamente la legislazione di tutela dell’occupazione in modo da ridurre la
segmentazione del mercato del lavoro secondo la tipologia dei contratti (indirizzo generale 6 e
raccomandazione per l’occupazione 1);
Continuare a facilitare la mobilità geografica dei lavoratori sopprimendo le distorsioni fiscali
e di altra natura, anche promuovendo il mercato della locazione delle abitazioni e rimuovendo
i vincoli alla disponibilità di terreni per lo sviluppo (indirizzo generale 7 e raccomandazione
per l’occupazione 3).
Per accrescere il basso livello di produttività, anche rafforzando l’economia fondata sulla
conoscenza in termini di livelli di istruzione e di qualificazione, di investimenti nelle tecnologie
dell’informazione, nella R&S e nell’innovazione, si raccomanda alla Spagna di (in linea con gli
indirizzi generali 9-14):
5.
6.
36
Intensificare gli sforzi per accrescere la qualificazione delle risorse umane, gli investimenti
nella R&S e nell’innovazione e la diffusione delle TIC (indirizzo generale 13);
Continuare a prendere misure per instaurare una concorrenza effettiva in taluni settori, quali e
la distribuzione al dettaglio (indirizzo generale 9), proseguire gli sforzi in atto per ridurre gli
oneri amministrativi che gravano sulle imprese e seguire attentamente gli sviluppi sul mercato
dell'elettricità (indirizzo generale 11).
Per garantire nel lungo periodo la sostenibilità delle finanze pubbliche in vista dell’invecchiamento
della popolazione, si raccomanda alla Spagna di:
7.
Integrare le recenti iniziative compiendo gli opportuni passi per attuare una riforma in
profondità del sistema pensionistico, per rafforzare la proporzionalità tra contributi e
prestazioni e contenere l’incremento a lungo termine della spesa pensionistica derivante dai
previsti mutamenti demografici (indirizzo generale 16).
37
6.
Francia
Una delle sfide che deve affrontare la Francia è quella di "riportare rapidamente il disavanzo delle
amministrazioni pubbliche ad un livello inferiore al 3% del PIL e mantenere le finanze pubbliche su
una traiettoria di risanamento costante". Per ottenere questo risultato, negli indirizzi di massima per
le politiche economiche del 2003 è stato raccomandato alla Francia di:
•
realizzare un miglioramento del disavanzo corretto per il ciclo nel 2003 considerevolmente
più ampio di quello attualmente previsto (raccomandazione 1);
•
attuare misure volte ad assicurare la riduzione del disavanzo corretto per il ciclo dello 0,5% o
oltre del PIL nel 2004, al fine di garantire che il miglioramento cumulativo nel 2003-04 sia
sufficiente per portare il disavanzo nominale al di sotto del 3% del PIL entro il 2005
(raccomandazione 2); e
•
limitare l'aumento del rapporto tra debito lordo delle amministrazioni pubbliche e PIL nel
2003 (raccomandazione 3).
Queste tre raccomandazioni sono simili a quelle rivolte dal Consiglio alla Francia il 3 giugno 2003
in conformità all'articolo 104, paragrafo 7 del trattato. La Commissione ha adottato l'8 e il 21
ottobre 2003, due raccomandazioni ai sensi, rispettivamente, dell'articolo 104, paragrafo 8 e
dell'articolo 104, paragrafo 9 affinché il Consiglio 1) decidesse che la Francia non aveva adottato
alcuna azione efficace in risposta alla raccomandazione del 3 giugno e 2) chiedesse alla Francia di
adottare le misure necessarie per portare il disavanzo pubblico al di sotto del 3% del PIL al più tardi
nel 2005. Il 25 novembre 2003 il Consiglio non ha adottato le due raccomandazioni della
Commissione e ha adottato invece una serie di conclusioni che avallavano in particolare gli impegni
assunti dalla Francia di ridurre il disavanzo corretto per il ciclo dello 0,8% del PIL nel 2004 e dello
0,6% del PIL o di una cifra superiore nel 2005 per garantire che il disavanzo delle pubbliche
amministrazioni scendesse al di sotto del 3% del PIL nel 2005. Nel parere sul programma di
stabilità aggiornato al 2003 della Francia7, il Consiglio ha confermato ed ulteriormente chiarito
queste conclusioni.
7
38
GU C 43 del 19.02.04.
Alla luce di questi sviluppi e tenendo conto del fatto che i programmi di bilancio per gli anni
successivi al 2005 vengono sviluppati in ampia parte nel periodo di riferimento degli indirizzi di
massima per le politiche economiche (tra l’altro nei programmi di stabilità pluriennali), le
raccomandazioni 1, 2 e 3 vengono sostituite dalle raccomandazioni seguenti:
"1.
realizzare una riduzione annua del disavanzo corretto per il ciclo dello 0,8% del PIL nel 2004
e dello 0,6% o oltre del PIL nel 2005 al fine di garantire la riduzione del disavanzo delle
2.
qualora la ripresa dell'attività economica fosse migliore di quanto attualmente previsto,
destinare le entrate superiori al previsto alla riduzione del disavanzo e accelerare la riduzione
del disavanzo corretto per il ciclo attraverso l’attuazione di misure aggiuntive. Inoltre,
qualsiasi margine di bilancio derivante da un aumento delle spese inferiore al previsto
dovrebbe essere destinato alla riduzione del deficit;
3.
assicurare che il risanamento di bilancio continui negli anni successivi al 2005, in particolare
tramite una costante riduzione del disavanzo di bilancio corretto per il ciclo pari ad almeno
0,5 punti percentuali del PIL all'anno o in misura maggiore, se necessario, per conseguire una
posizione di bilancio a medio termine prossima al pareggio o in avanzo e per ricondurre ad un
andamento discendente il rapporto debito/PIL (IG 1)".
Raccomandazioni specifiche per la Francia
Per riportare rapidamente il disavanzo delle amministrazioni pubbliche al di sotto del 3% del PIL e
mantenere costantemente le finanze pubbliche su una traiettoria di risanamento, si raccomanda alle
autorità francesi di:
1.
realizzare una riduzione annua del disavanzo corretto per il ciclo dello 0,8% del PIL nel
2004 e dello 0,6% o oltre del PIL nel 2005 al fine di garantire la riduzione del disavanzo
delle amministrazioni pubbliche al di sotto del 3% del PIL nel 2005 (IG 1);
2.
qualora la ripresa dell'attività economica fosse migliore di quanto attualmente previsto,
destinare le entrate superiori al previsto alla riduzione del disavanzo e accelerare la
riduzione del disavanzo corretto per il ciclo attraverso l’attuazione di misure aggiuntive.
Inoltre, qualsiasi margine di bilancio derivante da un aumento delle spese inferiore al
previsto dovrebbe essere destinato alla riduzione del deficit;
39
3.
assicurare che il risanamento di bilancio continui negli anni successivi al 2005, in
particolare tramite una costante riduzione del disavanzo di bilancio corretto per il ciclo
pari ad almeno 0,5 punti percentuali del PIL all'anno o in misura maggiore, se
necessario, per conseguire una posizione di bilancio a medio termine prossima al
pareggio o in avanzo e per ricondurre ad un andamento discendente il rapporto
debito/PIL (IG 1).
La Francia dovrebbe anche applicare con determinazione tutte le raccomandazioni per
l’occupazione, che affrontano in modo più approfondito i problemi dell’occupazione. Per aumentare
il tasso di crescita potenziale e assicurare la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche,
facendo fronte all’invecchiamento demografico, è particolarmente importante che la Francia
accresca la partecipazione al mercato del lavoro e riduca la disoccupazione strutturale. In particolare
si raccomanda alla Francia di:
4.
Assicurare la piena applicazione del nuovo regime di assicurazione contro la disoccupazione,
con requisiti adeguati ed incentivi effettivi alla ricerca di un lavoro (indirizzo generale 4 e
raccomandazione per l’occupazione 1).
Per assicurare la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche nella prospettiva
dell’invecchiamento demografico, si raccomanda alla Francia di:
5.
Intraprendere con urgenza una riforma di vasta portata del sistema pensionistico (indirizzo
generale 16), con l’obiettivo di garantirne la sostenibilità finanziaria e di innalzare l’età del
pensionamento effettivo, adeguando il sistema stesso alle esigenze di un percorso
professionale e di carriera più flessibile e alle esigenze individuali;
6.
Verificare attentamente l’efficienza delle misure prese per frenare la dinamica della spesa nel
settore sanitario in modo da contenerla entro limiti sostenibili e, se necessario, prendere nuovi
provvedimenti per conseguire tale obiettivo nel contesto delle riforme previste (indirizzo
generale 14).
Per garantire una concorrenza effettiva nei settori a struttura di rete e accelerare il recepimento delle
direttive del mercato interno, assicurando la parità delle condizioni di concorrenza, si raccomanda
alla Francia di:
7.
Continuare ad impegnarsi per garantire una concorrenza effettiva nei mercati dell’energia, in
particolare nei settori del gas e dell’elettricità (indirizzo generale 9);
40
8.
Proseguire gli sforzi per ridurre e semplificare la regolamentazione delle imprese (indirizzo
generale 11);
9.
Aumentare il tasso di recepimento delle direttive relative al mercato interno e ridurre il
numero dei procedimenti d’infrazione a suo carico (indirizzo generale 9).
41
7.
Irlanda
Raccomandazioni specifiche per l’Irlanda
L’Irlanda dovrebbe applicare con determinazione tutte le raccomandazioni per l’occupazione, che
affrontano in modo più approfondito i problemi dell’occupazione.
Per realizzare una transizione senza scosse dalla crescita economica a due cifre della fine degli anni
Novanta ad una crescita più moderata e sostenibile nei prossimi anni, garantendo la stabilità delle
condizioni macroeconomiche e rafforzando il versante dell'offerta nell'economia, si raccomanda
all’Irlanda di:
1.
Incrementare l'efficienza della spesa pubblica e migliorare la programmazione delle entrate e
delle spese in un quadro a medio termine orientato alla stabilità avvalendosi della serie di
misure adottate di recente per migliorare la programmazione, la gestione e il controllo delle
spese (indirizzo generale 14);
2.
Incoraggiare le parti sociali ad attenersi ad una norma salariale prudente e flessibile,
consentendo l'adeguamento ai differenziali di produttività e di qualificazione e
salvaguardando al tempo stesso la competitività (indirizzi generali 3 e 5);
3.
Stabilire l'ordine di priorità della realizzazione delle infrastrutture previste dal piano nazionale
di sviluppo, mantenendo al tempo stesso la stabilità di bilancio, e prendere misure per
aumentare il livello delle spese per la R&S (indirizzo generale 13);
4.
Accrescere la concorrenza nelle industrie a struttura di rete e in taluni altri settori
dell'economia, compresa la distribuzione al dettaglio (anche di alcolici), le assicurazioni e le
libere professioni (indirizzo generale 9).
42
8.
Italia
Una delle sfide che deve affrontare l’Italia è quella di "risanare rapidamente le finanze pubbliche".
Per ottenere questo risultato, negli indirizzi di massima per le politiche economiche del 2003 è stato
tra l’altro raccomandato all’Italia di:
•
realizzare ogni anno, finché non verrà conseguito un saldo di bilancio a medio termine
prossimo al pareggio o positivo, una riduzione del disavanzo corretto per il ciclo di almeno
0,5 punti percentuali del PIL, sostituendo le misure una tantum con altre a carattere più
permanente (raccomandazione 1).
I dati di bilancio per il 2003 indicano che il disavanzo delle amministrazioni pubbliche è stato pari
al 2,4% del PIL, restando quasi invariato rispetto al 2002 (2,3%). In un contesto di crescita
economica debole, le autorità hanno continuato a ricorrere a misure temporanee per contenere il
disavanzo. Si stima che dette misure abbiano migliorato il risultato di bilancio di circa 2 punti
percentuali del PIL (1,5 punti percentuali nel 2002). Anche una spesa per gli interessi
significativamente più bassa rispetto all’anno precedente ha contribuito ad evitare un aumento
maggiore del deficit. Nel 2004, con il dimezzamento del ricorso a misure una tantum, vi è il netto
rischio che possa essere superato il valore di riferimento del 3% del PIL. Secondo le previsioni
economiche della primavera 2004 della Commissione, il saldo di bilancio corretto per il ciclo
dovrebbe deteriorarsi. L’aggiustamento verso una posizione prossima al pareggio in termini corretti
per il ciclo rischia di essere ulteriormente rimandato.
"1.
adottare misure opportune per evitare il verificarsi di un disavanzo eccessivo; tendere al
conseguimento di un saldo di bilancio a medio termine prossimo al pareggio o positivo
realizzando un miglioramento del saldo di bilancio corretto per il ciclo di almeno lo 0,5% del
PIL, sostituendo le misure una tantum con misure a carattere più permanente (IG 1)".
43
Raccomandazioni specifiche per l’Italia
Per risanare rapidamente le finanze pubbliche, si raccomanda all’Italia di:
1.
adottare misure opportune per evitare il verificarsi di un disavanzo eccessivo; tendere al
conseguimento di un saldo di bilancio a medio termine prossimo al pareggio o positivo
realizzando un miglioramento del saldo di bilancio corretto per il ciclo di almeno lo
0,5% del PIL, sostituendo le misure una tantum con misure a carattere più permanente
(IG 1);
2.
Rafforzare il coordinamento delle politiche tra tutti i livelli dell’amministrazione, instaurando
meccanismi adeguati e trasparenti per far applicare la disciplina di bilancio, provvedendo nel
contempo ad individuare chiaramente le fonti con le quali finanziare le spese regionali;
3.
Finanziare ulteriori riduzioni della pressione fiscale con tagli strutturali della spesa primaria
corrente nel contesto di un piano di riforma globale che riguardi sia le spese sia le entrate.
Per garantire la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche in vista dell’invecchiamento
demografico, si raccomanda all’Italia di:
4.
Assicurare che il rapporto debito/PIL scenda ad un ritmo soddisfacente verso la soglia del
60% del PIL (indirizzo generale 15);
5.
Prendere ulteriori misure per affrontare i punti nodali del sistema pensionistico pubblico
(indirizzo generale 16), in particolare la lunga durata del periodo di transizione al nuovo
sistema basato sui contributi. Il nuovo sistema è stato concepito proprio per far fronte a shock
demografici avversi, e promuovere i programmi di pensione integrativa a finanziamento
privato.
L’Italia dovrebbe anche applicare con determinazione tutte le raccomandazioni per l’occupazione,
di crescita, assicurare la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, far fronte agli effetti
dell’invecchiamento demografico e ridurre le disparità regionali, è particolarmente importante che
l’Italia alzi il basso tasso di occupazione, specie delle donne e dei lavoratori più anziani, e riduca il
forte divario economico tra Nord e Sud. In particolare si raccomanda all’Italia di:
6.
Favorire ulteriormente la partecipazione alla forza lavoro, specie delle donne - anche
mettendo a disposizione adeguate strutture di accoglienza dei bambini - e dei lavoratori più
anziani, anticipando e rafforzando le misure intese a rinviare il ritiro dal mercato del lavoro
(indirizzi generali 4 e 16 e raccomandazioni per l’occupazione 3 e 4);
44
7.
Riformare ulteriormente la legislazione di tutela dell’occupazione (indirizzo generale 6), al
fine di facilitare la creazione di posti di lavoro e l’adattabilità e di ridurre la frammentazione
del mercato del lavoro per tipi di contratto e dimensioni delle imprese; contestualmente,
aumentare le risorse e accrescere l’efficienza del sistema delle prestazioni di disoccupazione e
di assistenza sociale (indirizzo generale 4 e raccomandazioni per l’occupazione 1 e 6);
8.
Incoraggiare le parti sociali a passare a meccanismi di formazione dei salari più decentrati che
permettano alle retribuzioni di rispecchiare meglio i diversi livelli di produttività e di
qualificazione individuale (indirizzo generale 5).
Per rafforzare l’economia fondata sulla conoscenza in termini di livello qualitativo dell’istruzione e
di qualificazione, come pure di investimenti nelle tecnologie dell’informazione, nella R&S e
nell’innovazione, si raccomanda all’Italia di:
9.
Perseverare negli sforzi intrapresi per innalzare il livello generale di istruzione e di
qualificazione della popolazione, accrescere ulteriormente gli investimenti nella R&S e
nell’innovazione e promuovere un maggiore impiego delle TIC, in particolare mediante
misure destinate alle piccole e medie imprese (indirizzo generale 13).
Per continuare a migliorare il contesto in cui operano le imprese e accrescere la concorrenza nei
settori dell’energia e dei servizi, si raccomanda all’Italia di (in linea con gli indirizzi generali
da 9 a 14):
10.
Migliorare il contesto in cui operano le imprese, riducendo gli oneri burocratici che pesano su
di esse (indirizzo generale 11);
11.
Accrescere la concorrenza effettiva nel settore dei servizi, allargare la liberalizzazione dei
mercati dell’energia e migliorare il tasso di recepimento delle direttive del mercato interno
45
9.
Lussemburgo
Raccomandazioni specifiche per il Lussemburgo
Il Lussemburgo dovrebbe applicare con determinazione tutte le raccomandazioni per l’occupazione,
di crescita, è specialmente importante per il Lussemburgo accrescere i bassi tassi nazionali di
partecipazione e di occupazione, specie per i lavoratori più anziani. In particolare si raccomanda al
Lussemburgo di:
1.
Rivedere gli incentivi al pensionamento anticipato e al prepensionamento e applicare regole di
ammissibilità appropriate nel regime di pensione di invalidità (indirizzo generale 16 e
raccomandazione per l’occupazione 2).
Per migliorare il contesto in cui operano le imprese e promuovere lo spirito imprenditoriale al fine
di ottenere una struttura economica più equilibrata, si raccomanda al Lussemburgo di:
2.
Applicare pienamente la riforma del diritto della concorrenza ed assicurare che le autorità
garanti della concorrenza e di regolamentazione godano di un'indipendenza, di risorse e di
poteri sufficienti per assolvere i loro compiti (indirizzo generale 9);
3.
Prendere misure delle incoraggiare e facilitare la costituzione di PMI e per aiutarle a reperire
capitale di rischio (indirizzo generale 11).
46
10.
Paesi Bassi
Uno dei compiti che si prospettano ai Paesi Bassi è quello di "perseguire l'aggiustamento del
bilancio nei prossimi anni in vista di una crescita potenziale più bassa e delle conseguenze di
bilancio dell'invecchiamento della popolazione". Per ottenere questo risultato, negli indirizzi di
massima per le politiche economiche del 2003 è stato raccomandato ai Paesi Bassi di:
•
continuare a contenere la spesa pubblica entro massimali chiaramente definiti espressi in
termini reali, compatibili con una posizione di bilancio prossima al pareggio o positiva
I dati di bilancio per il 2003 indicano che il disavanzo delle amministrazioni centrali è salito al 3,2%
del PIL. Questo peggioramento è connesso al netto rallentamento dell’economia, che ha
determinato un aumento del disavanzo superiore al previsto, malgrado un significativo pacchetto di
misure di risparmio finanziario. Per il 2004 c’è il rischio che possa essere superato di nuovo il
valore di riferimento del 3% del PIL. Tuttavia, tenendo conto dell’ampliarsi del divario tra prodotto
effettivo e potenziale, il saldo corretto per il ciclo è più favorevole. In termini corretti per il ciclo, è
in corso un aggiustamento verso una posizione prossima al pareggio.
"1.
essere pronti ad adottare le misure necessarie in risposta alla presenza di un disavanzo
eccessivo, continuando nel contempo a contenere la spesa pubblica entro massimali
chiaramente definiti in termini reali, in linea con un saldo di bilancio a medio termine
prossimo al pareggio o positivo (IG 1 e 14)".
Raccomandazioni specifiche per i Paesi Bassi
Per realizzare gli aggiustamenti di bilancio necessari per far fronte nei prossimi anni alla più debole
crescita potenziale e ai costi dell’invecchiamento demografico, si raccomanda ai Paesi Bassi di:
47
1.
essere pronti ad adottare le misure necessarie in risposta alla presenza di un disavanzo
eccessivo, continuando nel contempo a contenere la spesa pubblica entro massimali
chiaramente definiti in termini reali, in linea con un saldo di bilancio a medio termine
prossimo al pareggio o positivo (IG 1 e 14).
I Paesi Bassi dovrebbero anche applicare con determinazione tutte le raccomandazioni per
l’occupazione, che affrontano in modo più approfondito i problemi dell’occupazione. Per accrescere
il potenziale di crescita, assicurare la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, far fronte
agli effetti dell'invecchiamento demografico e promuovere l'inclusione nelle forze di lavoro, è
particolarmente importante per i Paesi Bassi attirare nel mercato del lavoro persone attualmente
inattive. In particolare si raccomanda ai Paesi Bassi di:
2.
Accelerare le riforme dei sistemi di prestazioni sociali affinché convenga lavorare (indirizzo
generale 4 e raccomandazione per l’occupazione 3), concentrandosi in particolare sui criteri di
ammissibilità e sul carattere condizionale delle prestazioni. Definire ed attuare la prevista
riforma del regime di invalidità, prestando attenzione sia ai criteri di ammissione, sia
all'attivazione di coloro che già beneficiano di prestazioni.
Per rimediare alla crescita relativamente lenta della produttività, dovuta, fra l'altro, al basso livello
di concorrenza in alcuni settori e all'insufficienza degli investimenti delle imprese, specie in R&S,
si raccomanda ai Paesi Bassi di (in linea con gli indirizzi generali da 9 a 14):
3.
Migliorare il quadro normativo e la sua applicazione (indirizzo generale 11), specie nei settori
nei quali si è riscontrato che la concorrenza è inadeguata, quali le costruzioni e i servizi
professionali;
4.
48
Promuovere un'istruzione più orientata alle tecnologie e rafforzare i legami tra mondo
scientifico e industriale, allo scopo di incrementare gli investimenti delle imprese in R&S
11.
Austria
Raccomandazioni specifiche per l’Austria
L’Austria dovrebbe applicare con determinazione tutte le raccomandazioni per l’occupazione, che
affrontano in modo più approfondito i problemi dell’occupazione.
Per assicurare la sostenibilità delle finanze pubbliche nella prospettiva dell’invecchiamento
demografico, si raccomanda all’Austria di:
1.
Mettere in atto misure che generino risparmi strutturali sulle spese, anche al livello delle
amministrazioni locali, in modo da poter alleggerire l’elevata pressione fiscale, senza
allontanarsi da una posizione di bilancio corretta per il ciclo prossima al pareggio (indirizzo
generale 1);
2.
Riformare il sistema pensionistico pubblico per assicurare la sostenibilità delle finanze
pubbliche (indirizzo generale 16); in particolare, rapportare più strettamente il livello delle
prestazioni pensionistiche ai contributi versati nel corso della vita lavorativa; accrescere la
bassa età media di pensionamento effettivo e provvedere, in questo contesto, ad accrescere gli
incentivi al lavoro (indirizzo generale 4 e raccomandazioni per l’occupazione 2 e 3), al fine di
innalzare il tasso di partecipazione dei lavoratori più anziani.
Per continuare a migliorare la base tecnologica e incoraggiare gli investimenti delle imprese nella
R&S e nell’innovazione, si raccomanda all’Austria di:
3.
Prendere misure per incoraggiare l’innovazione e la ricerca nelle imprese, specie nelle PMI
Per accelerare lo sviluppo della concorrenza effettiva in alcuni settori, si raccomanda all’Austria di
(in linea con gli indirizzi generali da 9 a 14):
4.
Accrescere le risorse a disposizione dell’autorità garante della concorrenza e prendere misure
per facilitare l’effettiva esecuzione delle decisioni dell’autorità di regolamentazione per le
telecomunicazioni (indirizzo generale 9).
49
12.
Portogallo
Una delle sfide che deve affrontare il Portogallo è quella di "accelerare il risanamento delle finanze
pubbliche e contenere la forte dinamica delle spese pubbliche". Per ottenere questo risultato, negli
indirizzi di massima per le politiche economiche del 2003 è stato tra l’altro raccomandato al
Portogallo di:
•
assicurare che il disavanzo pubblico sia ulteriormente ridotto nel 2003 come previsto e che il
disavanzo corretto per il ciclo scenda successivamente di almeno 0,5 punti percentuali del PIL
l'anno al fine di raggiungere una posizione di bilancio prossima al pareggio
al 2,8% del PIL, rispettando dunque la raccomandazione del Consiglio del 5 novembre 2002 rivolta
al Portogallo ai sensi dell’articolo 104, paragrafo 7 del trattato, che richiedeva di portare il
disavanzo pubblico al di sotto del valore di riferimento del 3% del PIL entro il 2003. Pertanto, l'11
maggio 2004, il Consiglio ha adottato una decisione recante l'abrogazione della procedura per i
disavanzi eccessivi nei confronti del Portogallo.
L’ampio divario negativo tra prodotto effettivo e potenziale, associato alla recessione economica
del 2003, ha notevolmente ostacolato il processo di consolidamento del bilancio, a causa di una
pesante riduzione del gettito fiscale avvenuta nel 2003 (escludendo la misura una tantum sulla
cessione di arretrati fiscali e di contributi sociali). Anche se le autorità hanno in generale avuto
successo nell’assicurare il previsto contenimento della spesa (la crescita della spesa primaria
corrente ha continuato a rallentare, passando dall’8,9% del 2001 al 7,8% nel 2002 e al 4,1% nel
2003), la perdita di gettito fiscale dovuta alla recessione ha condotto il governo ad affidarsi in modo
significativo a misure una tantum per il secondo anno consecutivo (rispettivamente, 1,5% e 2,1 %
del PIL nel 2002 e 2003). Per il 2004 vi è il netto rischio che il valore di riferimento per il disavanzo
possa essere nuovamente superato vista la crescita lenta e la sostituzione solo parziale finora
prevista dell’importo considerevole delle misure una tantum adottate nel 2003.
50
"1.
adottare misure opportune per evitare che il disavanzo superi nuovamente il valore di
riferimento del 3% del PIL; tendere al conseguimento di un saldo di bilancio a medio termine
prossimo al pareggio o positivo realizzando un miglioramento del saldo di bilancio corretto
per il ciclo di almeno lo 0,5% del PIL, sostituendo le misure una tantum con misure a
carattere più permanente (IG 1)".
Raccomandazioni specifiche per il Portogallo
Il Portogallo dovrebbe applicare con determinazione tutte le raccomandazioni per l’occupazione,
che affrontano in modo più approfondito i problemi dell’occupazione.
Per accelerare il risanamento delle finanze pubbliche e contenere la forte dinamica della spesa
pubblica, si raccomanda al Portogallo di:
1.
adottare misure opportune per evitare che il disavanzo superi nuovamente il valore di
riferimento del 3% del PIL; tendere al conseguimento di un saldo di bilancio a medio
termine prossimo al pareggio o positivo realizzando un miglioramento del saldo di
bilancio corretto per il ciclo di almeno lo 0,5% del PIL, sostituendo le misure una
tantum con misure a carattere più permanente (IG 1);
2.
Far sì che la riduzione del disavanzo sia ottenuta principalmente con misure sul versante della
spesa eseguendo rigorosamente i programmi di bilancio per tutti i sottosettori
dell’amministrazione pubblica (indirizzo generale 14);
3.
Intraprendere riforme strutturali nei settori che incidono più direttamente sul risanamento dei
conti pubblici quali la pubblica amministrazione, l’istruzione, l’assistenza sanitaria e la
previdenza sociale.
Per aumentare la competitività complessiva, messa in pericolo dalla scarsa efficienza del sistema di
istruzione, dal basso livello delle spese per la R&S, dal basso grado di concorrenza in alcuni settori
e dall’elevata crescita delle retribuzioni nominali, si raccomanda al Portogallo di (in linea con gli
indirizzi generali 9-14):
4.
Promuovere una maggiore partecipazione del settore privato agli investimenti nella R&S e
nell’innovazione (indirizzo generale 13), come pure un più largo impiego delle TIC;
51
5.
Migliorare l’efficienza della spesa per l’istruzione allo scopo di aumentare, tra l’altro, il
livello di qualificazione delle risorse umane (indirizzo generale 13 e raccomandazione per
l’occupazione 1), riducendo sensibilmente il numero di coloro che abbandonano
precocemente la scuola con un livello insufficiente di istruzione o di formazione
professionale;
6.
Promuovere la concorrenza effettiva nei servizi di pubblica utilità liberalizzati, specie nel
settore dell’energia, e instaurare un ambiente più concorrenziale alzando il tasso di
recepimento delle direttive del mercato interno (indirizzo generale 9);
7.
Incoraggiare le parti sociali alla moderazione salariale, permettendo al tempo stesso che
l’aumento delle retribuzioni tenga conto dei differenziali di produttività e di qualificazione,
allo scopo di migliorare la competitività (indirizzi generali 3 e 5).
Per garantire la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche in previsione
dell’invecchiamento demografico, si raccomanda al Portogallo di:
8.
Accrescere l’efficienza del sistema di assistenza sanitaria introducendo un’ampia serie di
misure che rafforzino i meccanismi di mercato e razionalizzino la domanda (indirizzo
generale 14);
9.
Adottare ulteriori riforme del sistema pensionistico per i dipendenti pubblici al fine di
garantire la sua sostenibilità a lungo termine e per allinearlo progressivamente al regime dei
lavoratori del settore privato (indirizzo generale 16).
52
13.
Finlandia
Raccomandazioni specifiche per la Finlandia
La Finlandia dovrebbe applicare con determinazione tutte le raccomandazioni per l’occupazione,
che affrontano in modo più approfondito i problemi dell’occupazione. Per incrementare il
potenziale di crescita è particolarmente importante per la Finlandia ridurre l’elevato livello di
disoccupazione strutturale ed accrescere il tasso di occupazione dei lavoratori più anziani; quindi si
raccomanda in particolare alla Finlandia di:
1.
Migliorare ancora gli incentivi al lavoro presenti nel sistema fiscale e previdenziale affinché
convenga lavorare, in particolare modificando il loro effetto combinato sui lavoratori più
anziani, continuando a riformare i criteri di ammissione, migliorando la gestione dei sistemi di
prestazioni e mirando le misure fiscali sui lavoratori a più basso salario (indirizzo generale 4 e
raccomandazione per l’occupazione 2);
2.
Studiare la possibilità di far sì che i sistemi di contrattazione salariale consentano alle
retribuzioni di rispecchiare meglio le differenze di produttività tra le diverse qualificazioni al
fine di migliorare le prospettive di occupazione dei disoccupati meno qualificati (indirizzo
generale 5)
Per intensificare la concorrenza in alcuni settori e migliorare l’efficienza del settore pubblico, si
raccomanda alla Finlandia di (in linea con gli indirizzi generali da 9 a 14):
3.
Intensificare gli sforzi per instaurare una maggiore concorrenza nei settori a struttura di rete e
nei servizi non oggetto di commercio internazionale (indirizzo generale 9);
4.
5.
Compiere ulteriori sforzi per accrescere l’efficienza del settore pubblico, tra l’altro
migliorando le condizioni preliminari per una maggiore concorrenza, promuovendo la
fissazione di benchmark dell’efficienza e aumentando il ricorso a gare per gli appalti pubblici
Migliorare i meccanismi per il controllo della spesa e per assicurare il rispetto delle norme di
spesa (indirizzo generale 14).
53
14.
Svezia
Raccomandazioni specifiche per la Svezia
La Svezia dovrebbe applicare con determinazione tutte le raccomandazioni per l’occupazione, che
affrontano in modo più approfondito i problemi dell’occupazione. Per accrescere il potenziale di
crescita e garantire la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, è particolarmente
importante assicurare un’adeguata offerta di lavoro, nella prospettiva dell’invecchiamento
demografico; quindi si raccomanda in particolare alla Svezia di:
1.
Proseguire la riforma dei sistemi fiscale e previdenziale per migliorare gli incentivi al lavoro,
in particolare per le categorie soggette a aliquote marginali effettive elevate (indirizzo
generale 4 e raccomandazione per l’occupazione 3), e portare a termine la riforma della
tassazione del lavoro mantenendo nel contempo finanze pubbliche sane.
Per intensificare la concorrenza in alcuni settori e migliorare l’efficienza del settore pubblico, si
raccomanda alla Svezia di (in linea con gli indirizzi generali da 9 a 14):
2.
Intensificare gli sforzi per instaurare una maggiore concorrenza nei settori dove essa è
inadeguata (indirizzo generale 9);
3.
Compiere ulteriori sforzi per accrescere l’efficienza del settore pubblico, tra l’altro
migliorando le condizioni preliminari per una maggiore concorrenza, promuovendo la
fissazione di benchmark dell’efficienza e aumentando il ricorso a gare per gli appalti pubblici
54
15.
Regno Unito
al 3,2% del PIL, superiore al valore di riferimento del 3%. La posizione di bilancio è peggiorata più
del previsto nel 2003, principalmente a causa del gettito delle imposte dirette inferiore alle
previsioni. A medio termine, secondo le proiezioni, sia il disavanzo apparente che quello corretto
per il ciclo scenderanno appena al di sotto del 2% del PIL, in un contesto di aumenti continui della
spesa prevista, destinata ad affrontare l’insufficienza di investimenti da parte del settore pubblico e
di prestazione di servizi pubblici, registrata nel passato. La proiezione dell’andamento del deficit
non consente tuttavia un margine di sicurezza sufficiente da impedire un superamento del valore di
riferimento del 3% del PIL nell’ambito delle normali fluttuazioni macroeconomiche. Vi sono inoltre
rischi per quanto riguarda le proiezioni di bilancio derivanti dal presunto aumento autonomo del
rapporto entrate totali/PIL.
Dati questi sviluppi, il Regno Unito deve affrontare un’ulteriore sfida rispetto alla versione del 2003
degli indirizzi di massima per le politiche economiche, come specificato in appresso.
Rafforzare la posizione di bilancio in modo da evitare l’insorgere di squilibri di bilancio
Onde rafforzare la posizione di bilancio in modo da evitare l’insorgere di squilibri di bilancio, si
raccomanda al Regno Unito:
"6.
nello sforzo di evitare il verificarsi di un disavanzo eccessivo, di migliorare la posizione
corretta per il ciclo per consolidare le finanze pubbliche, in linea con una posizione di bilancio
prossima al pareggio o positiva a medio termine (IG 1)".
Raccomandazioni specifiche per il Regno Unito
Per migliorare il relativamente basso livello di produttività si raccomanda al Regno Unito di (in
linea con gli indirizzi generali da 9 a 14):
1.
Continuare a migliorare la concorrenza in settori quali le libere professioni, i servizi postali e
le farmacie (indirizzo generale 9);
55
2.
Monitorare attentamente le misure prese per promuovere la R&S (indirizzo generale 13);
3.
Riesaminare e rafforzare, se del caso, le politiche intese a migliorare la qualificazione di base
delle forze di lavoro (indirizzo generale 13).
Il Regno Unito dovrebbe anche applicare con determinazione tutte le raccomandazioni per
l’occupazione, che affrontano in modo più approfondito i problemi dell’occupazione. Per aumentare
il potenziale di crescita e promuovere l’integrazione nel mercato del lavoro, è particolarmente
importante che il Regno Unito affronti il problema dell’elevato numero delle persone in età
lavorativa che beneficiano di prestazioni di malattia e di invalidità e sostenga l’offerta di lavoro nel
lungo periodo. In particolare si raccomanda al Regno Unito di:
4.
Assicurarsi che tutti coloro che sono capaci di lavorare abbiano l’opportunità e gli incentivi a
farlo, in particolare esaminando e riformando in funzione delle necessità i regimi di malattia e
di invalidità (indirizzo generale 4 e raccomandazione per l’occupazione 3).
Per migliorare la qualità e l’efficienza dei servizi pubblici, si raccomanda al Regno Unito di:
5.
Far sì che i servizi pubblici per i quali sono stati annunciati incrementi delle spese pubbliche
(compresi investimenti nelle infrastrutture di trasporto) siano prestati in modo efficiente e
stando attenti a garantire il miglior rapporto costo/efficacia (indirizzi generali 11 e 14).
Onde rafforzare la posizione di bilancio in modo da evitare l’insorgere di squilibri di bilancio,
si raccomanda al Regno Unito:
6.
nello sforzo di evitare il verificarsi di un disavanzo eccessivo, di migliorare la posizione
corretta per il ciclo per consolidare le finanze pubbliche, in linea con una posizione di
bilancio prossima al pareggio o positiva a medio termine (IG 1).
56
16.
Cipro
Questa piccola economia, che vive essenzialmente di turismo, ha dato prova di una certa resistenza
di fronte alle difficili condizioni internazionali. Nel periodo 1997-2001 ha registrato una crescita
costante ed elevata del PIL reale del 4,2% di media, sotto la spinta della domanda interna e della
forte e continua espansione del turismo. Dopo l’11 settembre 2001 è stata tuttavia colpita dalla crisi
del turismo legata alle minacce terroristiche internazionali, alla guerra in Afghanistan e in Irak e alla
SARS, e questo declino è continuato nel 2003. La crescita è risultata pertanto dimezzata, ma ha
comunque raggiunto il 2% nel 2002 e nel 2003, grazie a una moderata domanda interna. Questo
tasso è tuttavia inferiore a quello della crescita potenziale.
Questi risultati relativamente positivi in materia di crescita sono stati sostenuti da un’economia di
mercato dominata dal settore privato accompagnata, fra l’altro, a un sistema finanziario e giuridico
altamente sviluppato, a politiche economiche generalmente prudenti e a un mercato del lavoro
flessibile. Quest’ultimo ha funzionato a un livello vicino alla piena occupazione e con alti tassi di
partecipazione. Con tassi di disoccupazione che fluttuano fra il 3% e il 5%, Cipro non ha in realtà
problemi di disoccupazione. Al tempo stesso, la crisi del turismo (di massa) sull’isola ha messo in
rilievo la crescente dipendenza economica da questo settore, mentre le fonti tradizionali di proventi
dell’esportazione, in particolare nel settore manifatturiero, mostrano un declino strutturale. Per
Cipro potrebbe pertanto essere interessante operare una maggiore diversificazione verso attività a
più elevato valore aggiunto. A tal fine il paese potrebbe accelerare la transizione verso un’economia
basata sulla conoscenza e continuare a semplificare l’ambiente imprenditoriale.
Nel 1999 è stato introdotto un piano di risanamento di bilancio, poi riveduto ed esteso negli anni
seguenti. Tuttavia i risultati di bilancio si sono di nuovo deteriorati nel 2002 e 2003 quando il
risanamento è stato effettivamente abbandonato e il disavanzo è salito rispettivamente al 4,6% e al
6,3% del PIL. L’orientamento di bilancio espansionistico ha contribuito a un aumento della
domanda interna e ha portato a un disavanzo delle partite correnti pari, secondo le proiezioni, al
4,4% del PIL nel 2003. Il governo intende affrontare di nuovo il disavanzo di bilancio per questo e
per gli anni seguenti, mirando a una combinazione di politiche più favorevole e a una riduzione del
disavanzo delle partite correnti.
57
Cipro dovrebbe attuare delle politiche che permettano di raggiungere un grado elevato di
convergenza sostenibile, in particolare per quanto riguarda il risanamento delle finanze pubbliche.
Sia quest’ulteriore risanamento delle finanze pubbliche che la gestione della crescente dipendenza
dal turismo devono essere sostenuti da politiche che contribuiscano a prolungare a medio e a lungo
termine i validi risultati ottenuti in materia di crescita. Ciò richiede in particolare un rafforzamento
della base di crescita e della base occupazionale, e Cipro dovrebbe continuare la sua transizione
verso un’economia basata sulla conoscenza. Va osservato che sulle sfide sotto indicate pesa una
situazione di inusuale incertezza, poiché, in caso di riunificazione, la situazione economica
dell’isola cambierebbe fondamentalmente. In questo contesto, Cipro si trova di fronte a due sfide
principali:
•
Garantire una riduzione del disavanzo pubblico su una base sostenibile
•
Aumentare la diversificazione dell’economia verso attività a più elevato valore aggiunto
Garantire una riduzione del disavanzo pubblico su una base sostenibile
Il risanamento di bilancio si è sempre più allontanato dai suoi obiettivi nel 2002 e 2003. Il piano
iniziale, introdotto nel 1999, è stato rivisto nel 2001 e di nuovo nel 2002. Esso mirava a ridurre il
disavanzo al 2% del PIL entro il 2002, raggiungendo un equilibrio di bilancio entro il 2005.
Tuttavia, la crescita più debole del 2002 ha portato il disavanzo al 4,6% del PIL, invece che al 2,6%
inizialmente previsto. Nel 2003 gli obiettivi del piano di risanamento si sono ulteriormente
allontanati a causa della crescita che continuava a restare modesta e dei consistenti ammanchi di
introiti dovuti all’evasione fiscale. A ciò si è aggiunto un aumento delle spese legate al settore della
difesa e alle misure espansionistiche introdotte per controbilanciare la debole domanda esterna. Ciò
ha effettivamente reso vano il programma di risanamento e il disavanzo pubblico nel 2003 ha
raggiunto il 6,3% del PIL.
L’orientamento di bilancio espansionistico ha contribuito a un incremento della domanda interna e a
un continuo disavanzo delle partite correnti relativamente alto, pari, secondo le proiezioni, al 4,4%
del PIL nel 2003. Il governo intende affrontare di nuovo il disavanzo per questo e per gli anni
seguenti, mirando a una combinazione di politiche più favorevole e a una riduzione del disavanzo
delle partite correnti. Per riportare il processo di risanamento di bilancio sulla giusta strada sono
necessarie significative misure correttive. La qualità delle finanze pubbliche dovrebbe migliorare
grazie a un’ampia riforma di bilancio da ultimarsi entro la fine del 2004. Queste misure porteranno
a ulteriori riduzioni del disavanzo e contribuiranno a mantenere il disavanzo delle partite correnti
entro limiti sostenibili nel caso in cui il risparmio privato netto dovesse diventare di nuovo meno
favorevole.
58
Aumentare la diversificazione dell’economia verso attività a più elevato valore aggiunto
Con un settore turistico che rappresenta circa il 15-20% del PIL e dell’occupazione, Cipro ha dato
prova di una certa resistenza di fronte alle difficili condizioni internazionali. Tuttavia, in una
prospettiva più a lungo termine, Cipro potrebbe avere interesse a potenziare le sue attività turistiche
e a svilupparne altre a valore aggiunto. A tale riguardo il governo cipriota ha avviato una serie di
riforme per facilitare la transizione verso un’economia basata sulla conoscenza. Il basso livello della
spesa per la R&S, in particolare nel settore imprenditoriale, e la mancanza di conoscenze relative
alle tecnologie dell’informazione, possono tuttavia costituire ancora degli ostacoli. Infine, sia il
commercio elettronico che la percentuale di famiglie con accesso a Internet restano piuttosto
limitati.
Un miglior ambiente imprenditoriale è altresì essenziale per incrementare l’efficienza dei mercati
dei prodotti. In primo luogo, l’economia cipriota è dominata da piccole imprese familiari la cui
espansione può essere in parte ostacolata dalle difficoltà d’accesso alle risorse finanziarie. In
secondo luogo, la concorrenza nelle industrie di rete è ancora limitata. L’accesso disaggregato
all’operatore del sistema di trasmissione è ancora mancante sul mercato dell’energia elettrica. Nel
novembre del 2003 l’autorità di regolamentazione per le telecomunicazioni e i servizi postali ha
emanato due decreti che portano avanti, ma non completano, l’accesso disaggregato alla rete locale
("unbundling of the local loop") in questi settori. Continuano infine a esistere barriere d’accesso al
mercato nel settore del trasporto aereo e l’ acquis nel settore marittimo deve essere ancora
completamente attuato.
Raccomandazioni specifiche per Cipro
Per far fronte alle sfide sopra illustrate occorrono riforme strutturali di ampia portata quali indicate
negli indirizzi generali (IG) della parte I degli indirizzi di massima per le politiche economiche.
Per garantire una riduzione del disavanzo pubblico su una base sostenibile si raccomanda a Cipro
di:
1.
ridurre il disavanzo pubblico in modo credibile e sostenibile, in un quadro pluriennale in linea
con le decisioni che deve adottare il Consiglio nel contesto del prossimo esercizio di
sorveglianza di bilancio (IG 1).
59
Per aumentare la diversificazione dell’economia verso attività a più elevato valore aggiunto si
raccomanda a Cipro di:
2.
accrescere gli sforzi per aumentare l’adeguatezza delle competenze professionali delle risorse
umane, promuovere la R&S e l’innovazione, in particolare nel settore imprenditoriale, e
migliorare le condizioni per facilitare la diffusione delle TIC (IG 9, 13);
3.
60
continuare a semplificare il contesto in cui operano le imprese e il regime fiscale (IG 11).
17.
Repubblica Ceca
Dopo il rallentamento economico del 1997-1998, la crescita annua del PIL reale della Repubblica
Ceca ha registrato una media del 3% circa, eccezion fatta per il 2002, anno in cui il paese è stato
colpito da gravi inondazioni e la crescita del PIL ha raggiunto solo il 2%. L’inflazione in termini di
IAPC ha raggiunto livelli molto bassi (1,4% nel 2002 e -0,1% nel 2003), inferiori all’obiettivo
fissato dalle autorità monetarie. I risultati ottenuti in materia di crescita sono stati sostenuti da sforzi
di ristrutturazione favoriti dall'afflusso di IDE, ma la produzione non ha ancora raggiunto
pienamente il potenziale stimato. Una profonda ristrutturazione ha avuto luogo nel settore bancario
Tale ristrutturazione del settore bancario è stata accompagnata da considerevoli costi di bilancio,
poiché lo Stato ha preso a proprio carico gli attivi incerti gravanti sul bilancio delle banche. La
politica di bilancio è stata inoltre, fino a poco tempo fa, piuttosto allentata, cosa che ha portato a
un’impennata del disavanzo pubblico. L’orientamento di bilancio espansionistico ha provocato
un’impennata della domanda interna. Questo, insieme ai crescenti flussi di reddito in forma di
dividendi e utili non distribuiti connessi allo stock di IDE in aumento, ha causato l’aggravamento
del disavanzo delle partite correnti che ha superato il 6% del PIL.
La Repubblica Ceca dovrebbe attuare politiche che permettano di raggiungere un grado elevato di
L’economia è stata caratterizzata da una crescita relativamente bassa in confronto agli altri nuovi
Stati membri. Pertanto un ulteriore risanamento delle finanze pubbliche deve essere sostenuto da
politiche che contribuiscano ad accelerare la crescita a medio e a lungo termine. Ciò richiede in
particolare uno sforzo per colmare le restanti carenze strutturali, specialmente sul mercato del
lavoro e nel contesto imprenditoriale, e per accelerare il passaggio verso un’economia basata sulla
conoscenza. In questo contesto, la Repubblica Ceca si trova di fronte a quattro sfide principali:
•
Assicurare urgentemente un’ulteriore riduzione del disavanzo pubblico, su una base
sostenibile, e la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche,
•
Continuare ad affrontare i problemi strutturali sul mercato del lavoro,
•
Migliorare le condizioni per una rapida crescita della produttività,
•
Promuovere lo spirito imprenditoriale e le PMI
61
Assicurare urgentemente un’ulteriore riduzione del disavanzo pubblico, su una base sostenibile,
e la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche
Il disavanzo pubblico è passato dal 6,4% del PIL nel 2002 al 12,9% nel 2003 8. Nel 2003 il governo
ha introdotto un programma di risanamento di bilancio con lo scopo di ridurre il disavanzo pubblico
al 4% del PIL nel 2006. The fiscal consolidation will support further deficit reductions and assist in
bringing the current account deficit in more sustainable territory if private net saving should become
less favourable.
Il miglioramento della qualità delle finanze pubbliche dipenderà tuttavia in larga misura
dall’attuazione della riforma di bilancio. Un aspetto fondamentale di tale riforma è la modificazione
del quadro istituzionale con l’introduzione di quadri di spesa a medio termine e di bilanci orientati
sui
risultati.
In
particolare,
i
quadri
di
spesa
dovrebbero
limitare
la
propensione
dell’amministrazione centrale a concedere garanzie pubbliche, che rimangono una fonte di rischio
finanziario considerevole. Inoltre, dato il decentramento in corso della pubblica amministrazione, la
mancanza di norme di bilancio a livello regionale e locale rappresenta un rischio per una sana
situazione di bilancio in futuro. Come fattore positivo, va menzionato che nel piano di riforma il
governo non prevede una riduzione della quota, in percentuale del PIL, delle spese per investimenti
pubblici per i prossimi anni.
Per quanto riguarda la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, le spese fuori bilancio e
la rapida crescita di quelle per la sicurezza sociale e la sanità sono motivo di grande
preoccupazione. Benché il livello attuale del debito pubblico nel paese non sia elevato, l’evoluzione
nei settori in questione ha contribuito a un suo rapido aumento negli ultimi anni (dal 25,2% del PIL
nel 2001 al 37,6% del PIL nel 2003).
8
62
Tale disavanzo è dovuto in parte alla concessione di una singola garanzia statale (pari al 6,3%
circa del PIL) imputata a trasferimento di capitale.
Continuare ad affrontare i problemi strutturali sul mercato del lavoro
Fra il 1990 e il 2002 il mercato del lavoro della Repubblica Ceca ha registrato considerevoli
cambiamenti strutturali. La percentuale di persone impiegate nel settore primario è scesa dal 12,4%
al 4,8% della forza lavoro, quella degli addetti al settore secondario è passata dal 45,1% al 39,6% e
quella degli addetti al terziario è salita dal 42,5% al 55,6%. Il tasso di disoccupazione era del 7,3%
alla fine del 2002, e da allora è aumentato fino a toccare l’8,1% nel quarto trimestre del 2003. Oltre
al processo di ristrutturazione, inciderà probabilmente sul tasso di disoccupazione anche la riforma
della finanza pubblica, in base alla quale nel periodo 2004-2006 verrà soppresso ogni anno il 2%
dei posti di lavoro dell'amministrazione pubblica centrale. L’impatto dei sindacati sulla formazione
salariale è basso. Il processo di negoziazione salariale è decentrato e le retribuzioni sono fissate per
lo più a livello delle imprese. Basso è il livello di coordinamento delle trattative, che sia fra imprese
o fra settori. Nonostante il tasso di occupazione sia alto (65,5% nel 2002), e il tasso di
disoccupazione sia intorno alla media dell’UE, il mercato del lavoro nella Repubblica Ceca mostra
una serie di carenze strutturali. In primo luogo, le disparità regionali per quanto riguarda la
disoccupazione sono molto alte. Il tasso di disoccupazione nelle regioni strutturalmente deboli è più
del quadruplo che a Praga, e in alcune regioni supera il 25%. In secondo luogo, la percentuale di
disoccupati di lunga durata (più di un anno) è molto elevata, e raggiungeva il 40,3% alla fine del
2003. Il periodo medio di iscrizione negli uffici del lavoro si sta inoltre allungando. In terzo luogo,
il tasso di disoccupazione giovanile (persone al di sotto dei 25 anni) è molto elevato. La percentuale
media dei disoccupati giovani era quasi del 23% con considerevoli disparità fra le regioni.
Per quanto riguarda l’offerta di lavoro, la disoccupazione di lunga durata e la bassa flessibilità
occupazionale derivano dai disincentivi insiti nel sistema fiscale e previdenziale, dallo sviluppo
insufficiente dei programmi di formazione permanente e dalle carenze nei sistemi di istruzione e di
formazione, che non forniscono competenze sufficientemente adeguate alle esigenze del mercato
del lavoro, in particolare alle richieste dell’economia della conoscenza. Le carenze strutturali del
mercato del lavoro ceco sono inoltre lo specchio di una bassa mobilità geografica che deriva
principalmente da due fattori: in primo luogo, la regolamentazione dei prezzi delle abitazioni non
costituisce un incentivo a offrire alloggi nelle regioni dove sono creati posti di lavoro; in secondo
luogo, la carenza delle infrastrutture dei trasporti fa aumentare i costi del pendolarismo e crea
ostacoli agli investimenti e alla nascita di nuove imprese nelle regioni strutturalmente deboli.
63
Per quanto riguarda la domanda di lavoro, il livello elevato dei contributi di sanità e sicurezza
sociale potrebbe avere effetti negativi. Questi contributi hanno raggiunto complessivamente il
35,2% dei costi del lavoro e il 47,5% del salario lordo e sono versati per circa ¼ dal dipendente e
per circa ¾ dal datore di lavoro.
Migliorare le condizioni per una rapida crescita della produttività
La crescita della produttività nella Repubblica Ceca appare relativamente bassa. Nel periodo
1996-2002 la produttività del lavoro è cresciuta del 2,1% annuo, il tasso più basso fra i nuovi Stati
membri. Inoltre, il livello della produttività è ancora molto basso se paragonato a quello dell’UE
(circa il 55% della media dell’UE a 15 nel 2003). Le cause di questa situazione potrebbero essere la
limitata flessibilità del sistema di istruzione, la bassa efficacia della R&S e dell'innovazione e lo
scarso utilizzo delle TIC. La limitata flessibilità del sistema di istruzione e di formazione nel
rispondere alle nuove richieste di competenze si traduce in una mancata corrispondenza fra
qualifiche e domande sul mercato del lavoro. Il grado di istruzione (la percentuale della popolazione
fra i 20 e i 24 anni con almeno il livello di istruzione secondaria superiore) è molto alto (92%), ma
la percentuale di diplomati dell’istruzione post-secondaria è una delle più basse nell’UE.
Nonostante un livello relativamente alto di spesa per la R&S in confronto agli altri nuovi Stati
membri, le attività di innovazione risultanti, misurate in numero di brevetti, sono molto esigue e ciò
indica che l'efficacia della R&S è scarsa. Sembra esservi una collaborazione solo limitata fra gli
istituti di ricerca (ad esempio le università e l’Accademia Ceca delle Scienze) e il settore privato.
Consapevole di questi problemi, il governo ha adottato una politica nazionale di R&S per il 20042008 per promuovere le attività di R&S, ma i risultati dipenderanno in larga misura dalla sua
completa attuazione.
Promuovere lo spirito imprenditoriale e le PMI
Nonostante i progressi compiuti nell’instaurare un quadro concorrenziale ben funzionante e i
continui sviluppi in ambito giuridico, lo spirito imprenditoriale nella Repubblica Ceca sembra
scontrarsi ancora con considerevoli ostacoli. Ciò si riflette fra l’altro nel basso apporto delle PMI al
PIL (meno del 40%). Il tasso lordo di creazione di nuove imprese come percentuale del numero
complessivo di imprese è relativamente basso in confronto agli altri nuovi Stati membri.
64
I fattori che contribuiscono a tale situazione sembrano essere una serie di punti deboli del contesto
imprenditoriale che incidono sulle PMI in maniera sproporzionatamente elevata. Si tratta ad
esempio, per quanto riguarda le regolamentazioni e la loro applicazione, di oneri amministrativi
eccessivi e di un accesso limitato alle risorse finanziarie. Le procedure amministrative per la
creazione di una nuova impresa sono molto lunghe e complicate. Il funzionamento inefficiente e
spesso non trasparente del Registro commerciale è spesso criticato dagli imprenditori. La
legislazione in materia di fallimenti non consente inoltre un’effettiva uscita dal mercato o la
ristrutturazione delle imprese in difficoltà. Sono attualmente in via di preparazione diverse proposte
legislative per affrontare alcuni di questi problemi, ma i progressi registrati sono lenti. Nonostante
un miglioramento a livello delle qualificazioni dei giudici, la qualità e la rapidità dell’applicazione
della legge rimangono un punto debole fondamentale. Le nuove imprese, inoltre, hanno estrema
difficoltà nel trovare fonti esterne di finanziamento.
Raccomandazioni specifiche per la Repubblica Ceca
Per assicurare urgentemente un’ulteriore riduzione del disavanzo pubblico, su una base sostenibile,
e la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, si raccomanda alla Repubblica Ceca di:
1.
2.
riformare il sistema sanitario e pensionistico per garantirne la sostenibilità finanziaria, in
particolare per controbilanciare il previsto aumento dell’indice di dipendenza degli anziani, e
adottare misure per ridurre il rischio finanziario derivante dal livello crescente di
sopravvenienze passive; garantire che siano rafforzati gli incentivi al lavoro e che siano
abbassati gli alti contributi sociali (IG 4, 14 e 16).
65
Per continuare ad affrontare i problemi strutturali sul mercato del lavoro, si raccomanda alla
Repubblica Ceca di:
3.
rafforzare l’offerta sul mercato del lavoro riformando il sistema fiscale e previdenziale per
eliminare i disincentivi al lavoro, e rafforzare la mobilità occupazionale e regionale riducendo
l’inadeguatezza delle competenze, garantendo al tempo stesso l’efficienza di misure di
riqualificazione e altre politiche attive del mercato del lavoro, deregolamentando il mercato
degli alloggi e migliorando le infrastrutture dei trasporti (IG 4, 7, 8 e 13).
Per migliorare le condizioni per una rapida crescita della produttività, si raccomanda alla
Repubblica Ceca di:
4.
migliorare l’efficienza e la qualità del sistema di istruzione e di formazione, e la sua capacità
di rispondere all’evolversi delle necessità in materia di competenze professionali (IG 13);
5.
migliorare l’efficacia delle attività di R&S e di innovazione, incoraggiare il trasferimento
delle conoscenze attraverso investimenti esteri diretti e sostenere la diffusione delle
conoscenze (IG 13).
Per promuovere lo spirito imprenditoriale e le PMI, si raccomanda alla Repubblica Ceca di:
6.
migliorare il clima imprenditoriale, in particolare alleggerendo gli oneri amministrativi,
migliorando il quadro giuridico e vigilando sulla sua applicazione, e allargando l’accesso alle
risorse finanziarie (IG 11 and 12).
66
18.
Estonia
Nonostante una debole domanda estera, nel 2003 in Estonia i risultati macroeconomici sono rimasti
solidi, ma il disavanzo delle partite correnti ha raggiunto il 12,6% del PIL. La crescita del PIL, del
5,1%, è stata sostenuta sia dal dinamismo degli investimenti che da un aumento dei consumi privati,
quest’ultimo dovuto a una forte espansione del credito, a un incremento dei salari e a una moderata
crescita occupazionale. Nonostante un protratto ristagno degli investimenti nell’area dell’euro, in
Estonia le spese in conto capitale sono fortemente cresciute (più del 5,2%), grazie ai consistenti
afflussi di investimenti esteri diretti e ai bassi tassi di interesse. L’inflazione, che a metà del 2001
aveva subito un’accelerazione fino a toccare quasi il 7%, nel 2003 è calata all’1,3%. Grazie a
un’attività intensa e a migliori risultati del gettito fiscale, e nonostante spese supplementari
approvate dal Parlamento, l’avanzo pubblico ha raggiunto l’1,6% del PIL nel 2002 e il 2,4% nel
2003. Alcune amministrazioni locali hanno continuato a pesare sulle finanze pubbliche.
L’Estonia dovrebbe attuare delle politiche che permettano di raggiungere un grado elevato di
convergenza sostenibile e di ridurre il disavanzo delle partite correnti. La politica di bilancio può
avere un impatto significativo sulle partite correnti, mentre le politiche strutturali, in particolare
quelle volte a migliorare la produttività e ad aumentare la concorrenza, possono accrescere il
potenziale
di
crescita
dell'economia
e
migliorare
così
ulteriormente
l’equilibrio
risparmio/investimenti e le partite correnti. Inoltre, il mercato del lavoro, e specificamente l’alto
tasso di disoccupazione, rimangono una sfida importante per le autorità dopo la ristrutturazione
dell’economia successiva al ritorno all'indipendenza. In questo contesto, l’Estonia si trova di fronte
a quattro sfide principali:
•
Far fronte al considerevole disavanzo delle partite correnti sulla base di un’appropriata
politica di bilancio
•
Affrontare i problemi strutturali sul mercato del lavoro
•
Migliorare le condizioni per un aumento della produttività
•
Sviluppare una concorrenza effettiva nelle industrie di rete
67
Far fronte al considerevole disavanzo delle partite correnti sulla base di un’appropriata politica
di bilancio
Il divario fra la domanda interna ed estera si è manifestato con una forte domanda di importazioni
(aumento del 9%) e con dei risultati relativamente deboli a livello di esportazioni (aumento del 6%),
e si è tradotto di conseguenza in un aggravamento del disavanzo delle partite correnti al 12,6% del
PIL nel 2003. Tale disavanzo risulta in larga misura da una serie di elementi eccezionali, riguardanti
principalmente l’importazione di beni di investimento, e da una bilancia dei redditi negativa, mentre
il conto capitale ha registrato un avanzo grazie ai forti afflussi di investimenti esteri diretti. Il basso
livello del debito pubblico (circa 5% del PIL) e il rating di credito positivo del paese contribuiscono
ad attenuare le preoccupazioni immediate in materia di stabilità in relazione al finanziamento del
disavanzo delle partite correnti. Inoltre l’amministrazione centrale ha accumulato una "riserva di
stabilità" pari al 9% del PIL, finanziata con gli avanzi di bilancio e con gli introiti ottenuti dalle
privatizzazioni dal 1997.
Per ridurre in maniera decisiva, a medio termine, questo grosso squilibrio macroeconomico si
rendono pertanto essenziali delle politiche strutturali che rafforzino la competitività dei beni e
servizi estoni, soprattutto attraverso un rapido miglioramento delle infrastrutture del paese e
investimenti in capitale umano, con un’attenzione particolare alle regioni svantaggiate del paese.
Il mantenimento di una prudente politica di bilancio svolge un ruolo chiave nell’affrontare il
disavanzo delle partite correnti. Mentre l’avanzo pubblico è aumentato dall’1,6% del PIL nel 2002
al 2,4% del PIL nel 2003, alcune amministrazioni locali hanno continuato a gravare sulle finanze
pubbliche per i loro sfondamenti di bilancio sia nel 2002 che nel 2003. Nonostante gli avanzi di
bilancio degli ultimi anni e il basso livello del debito pubblico, le spese supplementari e le riduzioni
fiscali previste così come gli impegni legati all’adesione all’UE potrebbero portare a una qualche
pressione di bilancio nel futuro prossimo. Ciò potrà determinare a un ulteriore calo del risparmio
interno e avere quindi un impatto negativo sul dosaggio globale delle politiche, in particolare in un
contesto di altissimo disavanzo delle partite correnti. In tale contesto la forte espansione del credito
potrebbe anch'essa essere motivo di preoccupazione. Complessivamente, i conti delle
amministrazioni pubbliche estoni dovrebbero rimanere in pareggio o registrare un avanzo nei
prossimi anni, anche nell’ipotesi di un certo ammorbidimento della politica di bilancio. Inoltre, una
politica di bilancio più elastica nei primi anni di adesione all’UE potrà probabilmente coincidere
con una ripresa dello slancio economico. Non si può escludere un effetto prociclico della politica di
bilancio prevista. L’attuazione dei programmi di bilancio a medio termine in Estonia richiede quindi
un approccio prudente e flessibile.
68
Dopo l’indipendenza dell’Estonia la situazione del mercato del lavoro nel paese si è
progressivamente deteriorata. La ristrutturazione dell’economia e il conseguente divario fra le
qualifiche esistenti e la domanda del mercato del lavoro sembrano essere i principali fattori alla
base dell’aumento di disoccupazione, che, a metà del 2000, toccava il 14½% (definizione OIL). Il
tasso di occupazione, calato dal 65% nel 1997 al 60,6% nel 2000, è risalito raggiungendo il 61,1%
nel 2002, per la prima volta dopo l’indipendenza del paese, contribuendo a un’inversione della
situazione sul mercato del lavoro, sfociata in un calo del tasso di disoccupazione al 10,3% nel 2002.
Tuttavia questo miglioramento è stato il risultato sia di una modesta crescita dell’occupazione che
di un calo significativo della popolazione attiva: l’occupazione è aumentata del 2% circa nel
periodo 1997-2002, mentre la popolazione economicamente attiva è calata quasi del 2,5%.
La crescente disoccupazione fra il 1997 e il 2000 ha coinciso con un costante aumento della
percentuale di disoccupati di lunga durata e di cosiddetti “lavoratori scoraggiati”, e quindi con un
aumento del tasso di disoccupazione strutturale. Tuttavia la percentuale di persone senza impiego
per più di un anno, dopo essere salita fino ad un massimo del 60% nel periodo in questione, è calata
al 41% dei disoccupati nel 2002, ossia a quasi lo stesso livello del 1997. Ciononostante il numero di
disoccupati di lunga durata rimane particolarmente alto e sembra indicare che molti di essi non
possiedono le competenze richieste per riuscire a reinserirsi sul mercato del lavoro. Le disparità fra
le regioni continuano a esistere e la disoccupazione resta molto alta nel nord-est del paese (circa il
19% della forza lavoro) rispetto al sud (8½ - 9%).
In Estonia il livello di produttività è ancora molto basso rispetto alla media dell’UE (42% del livello
UE a 15 nel 2002). Mentre la crescita della produttività del lavoro è rimasta elevata (7% annuo) nel
periodo 1997-2000, essa è rallentata a partire dal 2000. Due fattori principali rischiano di costituire
un ostacolo per una futura crescita della produttività: la mancanza di qualificazioni dei lavoratori e
il basso livello di R&S e d’innovazione. Questi due fattori spiegano inoltre perché gli investimenti
esteri diretti si concentrano in aree che non richiedono un livello elevato di R&S e di qualificazioni.
69
La mancanza di qualificazioni dei lavoratori deriva da inefficienze del sistema d'istruzione, tenuto
conto che la spesa pubblica in tale settore è relativamente alta (6,7% del PIL nel 2000).
Particolarmente preoccupante è il fatto che il sistema d’istruzione non è abbastanza vicino alle
esigenze del mercato del lavoro, e crea così un divario fra le competenze richieste e quelle
disponibili.
Anche una politica di R&S ben concepita per aumentare la crescita della produttività può anche
svolgere un ruolo importante. Attualmente l’Estonia ha un livello relativamente basso di spese per
la R&S, inferiore a quello di altri paesi europei (0,8% del PIL nel 2001), e fra i nuovi Stati membri
registra il tasso più basso di R&S realizzata dalle imprese. Ciò è in parte dovuto ai deboli legami fra
il mondo accademico e le imprese. In questo campo è stata approvata una nuova strategia che
prevede un aumento significativo delle spese complessive di R&S per il periodo 2002-2006.
Benché in Estonia sia stata avviata la liberalizzazione delle industrie di rete, la concorrenza è ancora
molto limitata sul mercato dell’energia elettrica. Per la liberalizzazione di questo settore il paese ha
negoziato un lungo periodo di transizione, data la sua dipendenza dallo scisto bituminoso come
fonte di produzione di elettricità. La ristrutturazione di questo particolare settore è cominciata, ma i
progressi compiuti nella prevista liberalizzazione del mercato sono limitati. Il mercato
dell’elettricità è dominato da una società statale, integrato a livello verticale, che opera al tempo
stesso nel settore della fornitura, produzione, trasmissione e distribuzione in regime di monopolio. Il
grado dichiarato di attuale apertura del mercato, pari al 10%, è inferiore a quello della maggior parte
degli altri nuovi Stati membri. Uno dei principali ostacoli alla liberalizzazione del mercato
dell’energia elettrica è l’imposizione, da parte delle autorità, di regole in materia di licenze di
importazione colte a limitare le importazioni a basso prezzo. E’ inoltre importante garantire
l’indipendenza dell’autorità di regolamentazione per il settore dell’energia, dato che l’operatore
tradizionale appartiene allo Stato.
I problemi sono meno acuti nel settore del gas e delle telecomunicazioni. Il mercato del gas è
privatizzato e aperto, e conta un unico operatore che assicura l’offerta sul mercato. Il mercato delle
telecomunicazioni è stato anch’esso liberalizzato, ma potrebbero sorgere alcuni problemi poiché il
proprietario della rete opera anche come distributore.
70
Raccomandazioni specifiche per l’Estonia
Per far fronte al considerevole disavanzo delle partite correnti sulla base di un’appropriata politica
di bilancio, si raccomanda all’Estonia di:
1.
attuare una politica di bilancio che sia in linea con le decisioni che il Consiglio deve adottare
nel contesto del prossimo esercizio di sorveglianza di bilancio (IG 1) e che sia coerente con
l’obiettivo di evitare politiche procicliche che possano aggravare il disequilibrio esterno e di
promuovere la riduzione del notevole divario esistente tra i risparmi e gli investimenti
interni(IG 2)
Per affrontare i problemi strutturali sul mercato del lavoro, si raccomanda all’Estonia di:
2.
3.
adottare politiche particolarmente orientate al reinserimento dei disoccupati di lunga durata, in
particolare nelle regioni maggiormente toccate dalla ristrutturazione dell’economia,
promuovendo la formazione professionale e la formazione permanente, e instaurando un
efficace quadro istituzionale che favorisca la creazione di occupazione (IG 4, 6 e 8);
spingere le parti sociali a garantire che l’evoluzione dei salari – incluse le modificazioni alla
legislazione relativa al minimo salariale – non ostacoli la crescita dell’occupazione e
assecondi la ripresa del mercato del lavoro (IG 3 e 5).
Per migliorare le condizioni per un aumento della produttività, si raccomanda all’Estonia di:
4.
5.
migliorare l’efficienza e la qualità del sistema d’istruzione e della formazione professionale
per ridurre i divari fra le qualifiche richieste e offerte sul mercato del lavoro (IG 13);
attuare la strategia di R&S approvata nel 2001 e, in particolare, promuovere una maggiore
partecipazione delle imprese alle spese per la R&S (IG 13).
71
Per sviluppare una concorrenza effettiva nelle industrie di rete si raccomanda all’Estonia di:
6.
72
proseguire la liberalizzazione del mercato dell’energia elettrica, rafforzare l’indipendenza
dell’autorità di regolamentazione e assicurare un’effettiva concorrenza nel settore delle
telecomunicazioni (IG 9).
19.
Ungheria
Dopo aver progredito a un ritmo relativamente elevato, pari al 3,5% nel 2002, nel 2003 la crescita
del PIL reale è rallentata e ha raggiunto un livello inferiore al 3%. Mentre la disoccupazione è fra le
più basse dei nuovi Stati membri, il tasso di partecipazione è molto basso in confronto alla media
dell’UE. Seri problemi strutturali sul mercato del lavoro rendono difficile un ulteriore aumento
dell’occupazione, in particolare la scarsa mobilità regionale, l’inadeguatezza delle competenze e il
carattere disincentivante del sistema dei sussidi. Per raggiungere un alto grado di convergenza
sostenibile occorre riacquistare e mantenere la competitività a un livello elevato e sostenibile. Un
ritorno a un’evoluzione ragionevole dei salari reali e l’instaurazione di un contesto più favorevole
agli investimenti appare pertanto necessario per garantire una crescita equilibrata a medio termine.
Dopo l’alto disavanzo del 9,3% del PIL nel 2002, nel 2003 la politica di bilancio è tornata a
orientamenti restrittivi. Il disavanzo pubblico ha toccato comunque il 5,9% del PIL. Il significativo
sfondamento rispetto agli obiettivi relativi al disavanzo di bilancio durante gli ultimi due anni ha
contribuito a un ampliamento del disavanzo delle partite correnti - sotto l’impulso dei consumi –
superiore al 5½% 9 del PIL. Insieme ad altri problemi macroeconomici (come la forte crescita dei
salari reali e tassi di interesse reali molto elevati) e all’alta volatilità dei tassi di cambio, questa
situazione ha portato a una perdita generale di fiducia nei mercati finanziari e ad una perdita della
competitività globale.
L’Ungheria dovrebbe attuare delle politiche che permettano di raggiungere un grado elevato di
Essa ha realizzato una serie di riforme strutturali e ha recuperato notevolmente rispetto all’UE. Vi
sono tuttavia dei settori che costituiscono ulteriori sfide per il paese. L’Ungheria dovrebbe mirare
ad adottare misure volte a rendere più efficiente il sistema di istruzione e deve promuovere la R&S
per raggiungere un livello più elevato di produttività. Deve essere ulteriormente incrementata la
concorrenza nelle industrie di rete e va rafforzata l’indipendenza delle autorità di regolamentazione.
In questo contesto, l’Ungheria si trova di fronte a cinque sfide principali:
9
Secondo la vecchia metodologia. Secondo la nuova metodologia che tiene conto, tra l'altro,
dell'impatto dei redditi reinvestiti, il disavanzo si attesta al di sotto del 9% del PIL.
73
•
Assicurare un’ulteriore riduzione del disavanzo pubblico su una base sostenibile
•
Aumentare il tasso di occupazione e affrontare i problemi strutturali del mercato del lavoro
•
Aumentare la competitività in termini di costi con politiche che favoriscano la moderazione
salariale
•
•
•
Assicurare un’ulteriore riduzione del disavanzo pubblico su una base sostenibile.
Dopo l’elevato disavanzo raggiunto nel 2002 (9,3% del PIL), nel 2003 la politica di bilancio è
diventata restrittiva. Tuttavia, il disavanzo pubblico del 2003 era ancora pari al 5,9% del PIL.
Un’ulteriore riduzione di tale disavanzo è prevista per il 2004, ma la situazione di partenza per il
raggiungimento degli obiettivi per tale anno appare piuttosto difficile. Benché inizialmente il paese
mirasse a una vasta riforma delle finanze pubbliche, un numero considerevole di voci di spesa non è
stato assolutamente affrontato nel bilancio del 2004 e non sembra ancora essere stato preso in
considerazione nei piani di risanamento. I risparmi dovrebbero intanto derivare principalmente da
tagli delle spese correnti e operative. Il precedente orientamento espansionistico di bilancio, insieme
a una forte crescita dei salari reali, ha contribuito a gonfiare la domanda interna e ha portato a un
crescente incremento del disavanzo delle partite correnti (più del 5½% del PIL) sotto l’impulso dei
consumi. Per migliorare le partite correnti è inoltre essenziale una riduzione dell’alto livello di
assunzioni di prestiti del settore pubblico. Non si può prevedere che i risparmi delle famiglie
saranno sufficienti per finanziare l’aumento degli investimenti privati (inclusi quelli legati
all’adesione all’UE). Questo potrà portare a un’ulteriore pressione sulle partite correnti. Anche il
mantenimento del disavanzo delle partite correnti al suo livello attuale senza che ciò vada a scapito
degli investimenti richiede così ulteriori restrizioni di bilancio. Un ritorno a politiche sostenibili in
Ungheria deve basarsi su un risanamento delle finanze pubbliche.
Aumentare il tasso occupazionale e affrontare i problemi strutturali del mercato del lavoro
L’Ungheria ha uno dei più bassi tassi di disoccupazione fra i nuovi Stati membri (5,8% nel 2003).
Ciò si unisce tuttavia a una stagnazione della forza lavoro e a un basso tasso di partecipazione
(59,7% nella fascia d’età fra i 15 e i 64 anni nel 2002) rispetto alla media UE. Di conseguenza,
questo basso tasso di disoccupazione non rispecchia la sostanziale non partecipazione al mercato
del lavoro e l’alto livello di inattività, in particolare della fascia meno giovane della popolazione in
età lavorativa.
74
Il mercato del lavoro è inoltre caratterizzato da una serie di carenze strutturali. Le differenze
regionali si osservano principalmente nella forma di una crescente urbanizzazione e nell’asse estovest, con infrastrutture meno sviluppate e una disoccupazione più marcata nella parte orientale del
paese. La mobilità interna è bassa rispetto ai livelli internazionali e gli alloggi e i trasporti
costituiscono gli ostacoli principali. Inoltre, un numero significativo di disoccupati è rappresentato
da giovani adulti (il tasso di disoccupazione giovanile è dell’11,4%).
Aumentare la competitività in termini di costi con politiche che favoriscano la moderazione
salariale
Anche se in leggero miglioramento dall’inizio del 2003, in Ungheria la competitività in termini di
costi è andata considerevolmente deteriorandosi negli anni 2000-2002. Questo peggioramento è
stato in parte dovuto al rapido aumento dei salari. Negli ultimi tre anni, la crescita dei salari reali è
stata superiore alla crescita della produttività, situazione indotta da un aumento dei salari minimi e
dal settore pubblico, ma anche da un ritardo nell’adattamento delle imprese al nuovo contesto di
bassa inflazione. Nonostante la crescita salariale sia rallentata verso la fine dell’anno, i salari reali
netti sono ancora aumentati del 9,2% nel 2003 (7,3% nelle imprese e 12,7% nel settore pubblico).
Ciò ha avuto delle ripercussioni negative sulla competitività in termini di costi e ha portato a un
calo dell'occupazione di alcuni segmenti a bassa qualificazione del mercato del lavoro. Se questa
evoluzione ha contribuito a un cambiamento nella struttura della produzione industriale
orientandola verso manodopera altamente qualificata, l’aumento dei costi unitari del lavoro ha
portato a un peggioramento della posizione competitiva generale del paese, non solo nelle attività
ad alta intensità di lavoro.
La crescita della produttività è andata calando dal 2000, benché sia comunque rimasta leggermente
al di sopra della media dei nuovi Stati membri. La crescita della produttività del lavoro era del 4,2%
nel 2000, ma è scesa a circa il 2 % nel 2003. I fattori che hanno contribuito al rallentamento della
crescita della produttività sono stati il livello relativamente basso di R&S (0,95% del PIL nel 2001),
le inefficienze nel sistema d’istruzione e l’instabilità dell’ambiente imprenditoriale.
75
Benché siano state adottate alcune misure per aumentare la flessibilità del sistema d’istruzione allo
scopo di adattarlo meglio alle nuove esigenze del mercato del lavoro, vi è ancora una carenza di
lavoratori mediamente e altamente qualificati. Il numero di dottorandi sta aumentando ma molti
abbandonano gli studi prima di conseguire il diploma. Il numero di persone in possesso di un
diploma d’istruzione post-secondario in scienze e tecnologia per ogni 1000 abitanti (età 20-29) è
andato calando negli ultimi anni: nel 2001 era di 3,7, ossia una delle cifre più basse dell’UE. Per
quanto riguarda la ricerca e sviluppo, la ricerca applicata registra un ritardo, in parte dovuto al
livello ancora basso di spese di R&S da parte delle imprese, nonostante gli incentivi fiscali, e alla
limitata collaborazione fra imprese e istituti di ricerca. Relativamente basse sono anche le spese per
la R&S del settore pubblico, non solo come percentuale del PIL ma anche come quota delle spese
pubbliche complessive (nel 2001 le spese pubbliche per la R&S hanno rappresentato lo 0,9% della
spesa pubblica totale). Un altro fattore che può incidere negativamente sulla crescita della
produttività è il quadro politico caratterizzato da frequenti cambiamenti. Le normative e le strategie
di governo sono cambiate spesso negli ultimi dieci anni, il che ha ridotto la prevedibilità delle
politiche e la fiducia nel governo e ha ostacolato una pianificazione a lungo termine.
Benché nella maggior parte delle industrie di rete sia stato avviato il processo di liberalizzazione, in
questi settori la concorrenza effettiva è ancora limitata. Uno dei mercati più liberalizzati è quello
delle telecomunicazioni. Tuttavia, anche in questo settore, la concorrenza è limitata a causa della
forte posizione dominante della ex impresa statale sul mercato della telefonia fissa, e del quasi
duopolio su quello della telefonia mobile. Il mercato dell’energia elettrica e del gas sono stati aperti
ai grossi clienti. Tuttavia, i contratti di acquisto a lungo termine e la scarsa disponibilità di capacità
di interconnessione continuano a ostacolare la concorrenza nel settore dell’energia elettrica. Infine,
in alcuni di questi settori, lo Stato ha conservato la possibilità di intervenire nelle attività delle
autorità di regolamentazione. E’ quanto avviene nei mercati dell’energia elettrica e del gas. In questi
settori le nuove leggi adottate nel 2003 hanno esteso i poteri e rafforzato l'indipendenza dell'autorità
di regolamentazione. Tuttavia il governo mantiene la possibilità di influenzare i prezzi.
Raccomandazioni specifiche per l’Ungheria
76
Per assicurare un’ulteriore riduzione del disavanzo pubblico su una base sostenibile, all’Ungheria
viene raccomandato di:
1.
Per aumentare il tasso occupazionale e affrontare i problemi strutturali del mercato del lavoro, si
raccomanda all’Ungheria di:
2.
rafforzare l’offerta sul mercato del lavoro eliminando gli ostacoli alla mobilità regionale
attraverso misure appropriate di politica degli alloggi e dei trasporti, e incentivando le
categorie svantaggiate (minoranze etniche, disabili, persone senza fissa dimora) a (re)inserirsi
sul mercato del lavoro (IG 7 e 8);
3.
assicurare che i sistemi fiscali e previdenziali favoriscano l’occupazione e forniscano incentivi
per inserirsi o rimanere sul mercato del lavoro (principio del “lavorare conviene”) e ridurre
ulteriormente gli elevati oneri fiscali della forza lavoro (IG 4).
Per aumentare la competitività in termini di costi con politiche che favoriscano la moderazione
salariale, si raccomanda all’Ungheria di:
4.
promuovere una riforma dei meccanismi di formazione dei salari affinché essi rispecchino
meglio la produttività. Promuovere accordi salariali pluriennali con le parti sociali per
allineare l’andamento dei salari reali alla crescita della produttività. Gli accordi salariali
dovrebbero inoltre favorire un contesto di bassa inflazione (IG5).
Per migliorare le condizioni per un aumento della produttività, si raccomanda all’Ungheria di:
5.
promuovere una maggiore partecipazione del settore privato alla R&S e all’innovazione,
rafforzare i legami fra le imprese e gli istituti di ricerca, garantire risorse sufficienti per
migliorare la qualità della ricerca e sostenere il trasferimento di conoscenze attraverso gli
investimenti esteri diretti (IG 13);
77
6.
migliorare l’efficienza del sistema d’istruzione, aumentarne la flessibilità per adattarlo
maggiormente alle esigenze del mercato in materia di competenze e garantire risorse adeguate
per la formazione professionale e l’istruzione (IG 13);
7.
assicurare la stabilità del quadro legislativo e delle politiche di governo per creare un contesto
più favorevole allo spirito imprenditoriale (IG 11).
Per sviluppare una concorrenza effettiva nelle industrie di rete, si raccomanda all’Ungheria di:
8.
proseguire il processo di liberalizzazione delle industrie di rete, accrescere la concorrenza
effettiva e l’indipendenza delle autorità di regolamentazione (IG 9).
78
20.
Lettonia
Negli ultimi anni i risultati registrati dall'economia lettone sono stati buoni, malgrado un ambiente
esterno debole. Si prevede che la crescita del PIL rimarrà ad un tasso di crescita potenziale del 5-6%
annuo a medio termine. I consumi privati e gli investimenti fissi lordi sono stati particolarmente
sostenuti e rappresentano i fattori principali per la crescita. Malgrado un’elevata crescita dei
consumi privati, l'inflazione è rimasta modesta negli ultimi cinque anni. Si prevede tuttavia che essa
raggiunga livelli relativamente alti quest'anno, ma che potrebbe scendere al 3% entro il 2006-07.
Gli scambi esteri sono cresciuti rapidamente e poiché le importazioni superano le esportazioni il
disavanzo della partite correnti è salito a 9,2% del PIL nel 2003 e si prevede che rimanga a questi
livelli elevati a medio termine. Le Lettonia ha compiuto progressi considerevoli nell'applicazione
delle riforme strutturali negli ultimi anni, ma deve ancora affrontare alcune sfide, compreso il
funzionamento dell'amministrazione pubblica che potrebbe pregiudicare l'assorbimento dei fondi
strutturali UE da parte della Lettonia. Qualora non si riuscisse a superare interamente questi
problemi, la capacità della Lettonia di mantenere una forte crescita ne verrebbe indebolita.
Il tasso di disoccupazione è calato lentamente e varia in maniera considerevole da una regione
all'altra. Il buon funzionamento del mercato del lavoro è ostacolato da una serie di problemi
strutturali, compresa l'inadeguatezza dei sistemi di istruzione e formazione, la mancanza di abilità
adeguate alle richieste del mercato e la scarsa mobilità geografica. La concorrenza sui mercati dei
prodotti lettoni è stata favorita dalla privatizzazione della maggior parte delle aziende di proprietà
statale e il livello degli aiuti di Stato rimane inferiore a quello della media UE. I pochi problemi
rimanenti a livello di concorrenza si concentrano soprattutto nel settore delle industrie di rete.
Anche se la Lettonia può beneficiare di un livello ridotto dei costi del lavoro e delle imposte, il
basso livello della produttività del lavoro rimane un problema fondamentale.
La tendenza calante del disavanzo delle pubbliche amministrazioni è stata interrotta nel 2002,
quando il disavanzo è salito al 2,7% del PIL rispetto all’1,6% del 2001. Nel 2003, il gettito fiscale
superiore al previsto e l’attento controllo delle spese da parte del governo hanno contribuito a
ridurre il disavanzo del pubbliche amministrazioni all'1,8% del PIL; si prevede che nel 2004 il
disavanzo si attesterà al 2% del PIL. La situazione dei conti pubblici in Lettonia dipende tuttavia
dalla portata degli impegni per garantire la disciplina di bilancio; d'altro canto, il debito delle
amministrazioni pubbliche rimane basso, rappresentando il 15,3% del PIL.
79
In Lettonia le politiche dovrebbero essere volte a raggiungere un elevato livello di convergenza
sostenibile, in particolare per quanto riguarda il consolidamento delle finanze pubbliche. Sia questo
ulteriore consolidamento che le soluzioni per risolvere il sottoutilizzo delle risorse umane del paese
devono essere sostenuti da politiche volte al mantenimento del forte livello di crescita a medio e
lungo termine. Per realizzare ciò sono necessari in particolare un rafforzamento e una
diversificazione della base di crescita e di occupazione incoraggiando un clima imprenditoriale.
Inoltre, deve essere innalzato il livello di produttività e la Lettonia dovrebbe prepararsi ad una
successiva transizione ad un'economia basata sulla conoscenza. In queste circostanze, la Lettonia
deve affrontare quattro sfide principali:
•
Far fronte al considerevole disavanzo delle partite correnti sulla base di un’appropriata
politica di bilancio
•
•
•
Sviluppare una concorrenza effettiva nelle industrie di rete.
Far fronte al considerevole disavanzo delle partite correnti sulla base di un’appropriata politica
di bilancio
In Lettonia la domanda interna di beni d'importazione continua ad essere più elevata rispetto alla
domanda esterna di merci lettoni e il disavanzo delle partite correnti è salito al 9,1% del PIL nel
2003. La crescita delle esportazioni nel 2002 e nel 2003 è stata molto sostenuta malgrado il
rallentamento a livello internazionale; le importazioni sono tuttavia cresciute ad un ritmo ancora più
rapido delle esportazioni. Nei prossimi anni è previsto un ulteriore peggioramento della bilancia
commerciale, a causa del bisogno di investimenti considerevoli e crescenti con il proseguimento
dello sviluppo e della ristrutturazione dell'economia. I suoi effetti sull'aumento del disavanzo delle
partite correnti sono tuttavia limitati dalla bilancia dei servizi e dai trasferimenti netti, entrambi
positivi. Anche se nel 2003 i prezzi all'esportazione sono cresciuti più velocemente dei prezzi
all'importazione, le condizioni commerciali non indicano sviluppi considerevolmente favorevoli
negli ultimi anni, aumentando in questo modo l’incertezza relativa a potenziali pressioni future sulle
partite correnti.
80
Il ritmo modesto del risanamento del bilancio è stato perturbato dallo scostamento del 2002,
malgrado la forte crescita dell'economia lettone. In generale, nel 2003 il disavanzo delle pubbliche
amministrazioni è stimato all'1,8% del PIL. Questo è dovuto soprattutto al gettito fiscale superiore
al previsto grazie ai miglioramenti nella riscossione delle imposte e alla crescita superiore alle
previsioni, nonché a un attento controllo delle spese da parte del governo. Anche se le autorità
lettoni perseguono l'impegno del pareggio di bilancio a medio termine, l'attuale politica di bilancio
prociclica, unita ad uno scenario politico in rapida evoluzione ed alla capacità alquanto limitata del
governo di aumentare il gettito fiscale in un periodo di elevata crescita economica, mettono il paese
in una posizione difficile per quanto riguarda le future necessità di spesa. È probabile, inoltre, che
queste spinte alla spesa inaspriscano l'attuale disavanzo delle partite correnti. Vista la debole
domanda esterna e la domanda interna già elevata, l’impennata delle spese alla fine del 2002, la
forte crescita del credito e un ulteriore allentamento della politica di bilancio, sono motivo di
preoccupazione. La principale sfida a livello di politica economica è evitare uno stimolo di bilancio
prociclico che potrebbe surriscaldare la domanda interna e peggiorare l'attuale disavanzo delle
partite correnti.
La produttività del lavoro in Lettonia è più la bassa dell'UE (inferiore al 40% della media UE-15).
Nel periodo 1995-2003 è aumentata rispetto alla media UE ma il suo ritmo di crescita è rallentato
negli ultimi anni. Diversi fattori incidono sulla produttività della Lettonia. Innanzitutto, anche se
sono state avviate riforme, il sistema di istruzione continua ad avere problemi in termini di
efficienza, contenuti e collaborazioni esterne e i collegamenti tra l'istruzione superiore e l'industria
non sono ancora sufficientemente sviluppati. In secondo luogo, malgrado siano state adottate misure
di bilancio e altre misure indirette, le attività di R&S - in particolare per quanto riguarda la R&S
delle imprese - e di innovazione sembrano essere limitate a causa della mancanza di fondi pubblici e
dell'assenza di una massa critica per la maggior parte delle imprese lettoni per svolgere attività di
ricerca. La crescita della produttività è inoltre limitata dal basso livello di attività imprenditoriale,
difficoltà di accesso ai finanziamenti e una cultura imprenditoriale ancora in fase di sviluppo.
Malgrado gli alti livelli di investimenti delle imprese, i livelli di produttività sono tuttora bloccati
dagli scarsi investimenti in capitale fisico (“capital deepening”) e da un livello ancora relativamente
basso delle infrastrutture fisiche. Tutti questi fattori contribuiscono inoltre a spiegare perché la
Lettonia continui ad essere specializzata in settori a tecnologia relativamente bassa e in attività di
transito senza molto valore aggiunto.
81
Il mercato del lavoro lettone presenta una serie di problemi strutturali; il principale è rappresentato
dalle notevoli differenze regionali per quanto riguarda la disoccupazione e dall'elevato livello della
disoccupazione a lungo termine e tra i giovani. Nel 2002 il tasso di partecipazione ha raggiunto il
68,8%, mentre il tasso di occupazione è stato del 60,5%. Il tasso di disoccupazione alla fine del
2002 era pari al 12,1% ed è poi sceso nel 2003.
Il buon funzionamento del mercato del lavoro è ostacolato da una serie di problemi strutturali.
Innanzitutto il sottoutilizzo delle risorse umane deriva da uno scarso spirito imprenditoriale. La
Lettonia ha registrato il più basso livello di imprese di nuova costituzione nell'UE, il che sottolinea
la necessità di favorire l'imprenditorialità e lo sviluppo di piccole e medie imprese, incoraggiando in
questo modo la base dell'occupazione. In secondo luogo, in Lettonia la pressione fiscale sui salari
bassi è elevata e crea dunque un disincentivo a lavorare nell'ambito dell'economia ufficiale. Visto il
basso livello dei salari, inoltre, anche prestazioni sociali relativamente modeste rendono costosa la
decisione di lavorare o di rientrare al lavoro, scoraggiando quindi la partecipazione al mercato del
lavoro. In terzo luogo, l'alto tasso di disoccupazione riflette in una certa misura la mancanza di
corrispondenza tra le abilità offerte e quelle richieste sul mercato del lavoro. Il sistema di istruzione,
inoltre, non riesce a soddisfare la domanda di forme di formazione più moderne e flessibili. Le
autorità lettoni hanno recentemente proposto un'ampia riforma del sistema scolastico per adattarlo
meglio alle esigenze di un'economia di mercato, ma la realizzazione della riforma potrebbe essere
lunga e costosa. Le differenze regionali in materia di occupazione e disoccupazione sono inoltre il
risultato di una scarsa mobilità geografica, che potrebbe essere aumentata attraverso miglioramenti
dell'infrastruttura dei trasporti.
82
Solo recentemente sono stati compiuti passi per liberalizzare le industrie di rete, attraverso la
completa liberalizzazione delle telecomunicazioni vocali nel 2003 e la liberalizzazione progressiva
delle altre industrie di rete per adeguarsi alla legislazione UE. Tutte le industrie di rete sono ancora
dominate dai rispettivi operatori tradizionali - alcuni dei quali vengono gradualmente privatizzati - e
non devono dunque affrontare una concorrenza efficace e beneficiano della mancanza di una reale
scelta tra fornitori. La scarsa concorrenza effettiva è dovuta a diversi fattori. In alcuni casi, le
barriere tecniche e pratiche impediscono lo sviluppo della concorrenza, come nel caso delle
telecomunicazioni, nelle quali la disaggregazione dell'anello locale, la selezione dei vettori e la
portabilità dei numeri procedono a rilento. In alcuni altri casi non è stata ancora completamente
realizzata la base giuridica per una concorrenza efficace, come nel caso dell’energia. Un'altra causa
della scarsa concorrenza effettiva è la mancanza di interconnessioni. I collegamenti ferroviari della
Lettonia con i paesi baltici e gli altri paesi europei non sono ben sviluppati. Nel settore del gas, il
mercato lettone è ancora dominato a monte da un numero molto ristretto di importatori e dipende di
fatto dalle forniture di gas russe. Infine, le interconnessioni transfrontaliere nel settore dell'elettricità
tra i paesi baltici e gli altri Stati membri potrebbero essere insufficienti per affrontare la domanda a
lungo termine.
Raccomandazioni specifiche per la Lettonia
Onde affrontare il forte disavanzo delle partite correnti, a cui potrebbe contribuire una politica di
bilancio appropriata, si raccomanda alla Lettonia di:
1.
ridurre il disavanzo delle amministrazioni pubbliche in modo credibile e sostenibile nel
contesto di un quadro pluriennale in linea con le decisioni che verranno adottate dal Consiglio
nell’ambito del prossimo esercizio di sorveglianza di bilancio (IG 1 e 2).
Onde migliorare le condizioni per aumentare la produttività, si raccomanda alla Lettonia di:
2.
migliorare l'efficienza, la qualità e l'accessibilità dei sistemi di istruzione e di formazione e la
loro capacità di rispondere alle esigenze dei mercati del lavoro (IG 13 e 14);
83
3.
incoraggiare la R&S e l'innovazione, in particolare nel settore delle imprese (IG 13 e 14);
4.
incoraggiare una cultura imprenditoriale (IG 11).
Onde affrontare i problemi strutturali sul mercato del lavoro, si raccomanda alla Lettonia di:
5.
rivedere il sistema fiscale e dei sussidi in modo da rendere il lavoro più redditizio, in
particolare migliorando l'efficienza della spesa sociale (IG 4);
6.
rafforzare l'offerta di lavoro proseguendo gli sforzi per adattare meglio le qualifiche della
forza lavoro alle esigenze del mercato del lavoro e facilitando la mobilità, in particolare
attraverso miglioramenti dell'infrastruttura dei trasporti (IG 7 e 13).
Onde sviluppare una concorrenza effettiva nelle industrie di rete, si raccomanda alla Lettonia di:
7.
adottare misure giuridiche per migliorare la concorrenza effettiva nelle industrie di rete e
rafforzare il ruolo dell’organismo di regolamentazione (IG 9);
8.
84
aumentare le interconnessioni fisiche con le altre reti europee (IG 9).
21.
Lituania
Nonostante la debolezza del contesto internazionale, i risultati economici della Lituania sono stati
particolarmente buoni negli ultimi tre anni. La crescita del PIL reale ha subito una forte
accelerazione nel 2003 raggiungendo un tasso del 9%, grazie soprattutto ai forti investimenti e al
consumo privato, anche se la crescita delle esportazioni è rimasta considerevole. Il forte
apprezzamento nominale della lita e la notevole crescita della produttività che hanno attenuato
l'inflazione salariale hanno indotto un ribasso del livello dei prezzi. Tale diminuzione è stata
dell'1,1% nel 2003 (misurata con l'IAPC). La crescita economica vigorosa ha avuto un impatto
positivo sul mercato del lavoro, anche se la disoccupazione elevata rimane una delle principali
debolezze dell'economia lituana.
La riduzione del disavanzo delle amministrazioni pubbliche iniziata nel 2000 ha subito una battuta
d'arresto nel 2003, anno in cui il disavanzo è risalito leggermente all'1,7% del PIL rispetto all'1,5%
del 2002. Il bilancio 2004 prevede aumenti considerevoli delle spese correnti e in conto capitale, in
parte legate alle spese di adesione all'UE, ed esse dovrebbero comportare un ulteriore aumento del
disavanzo. Si prevede tuttavia una ripresa del processo di risanamento nel 2005. I disavanzi di
bilancio moderati degli anni precedenti hanno facilitato il mantenimento a livelli sostenibili del
disavanzo delle partite correnti, finanziato soprattutto dai flussi di investimento estero diretto. Il
sistema di convertibilità totale della moneta nazionale ha permesso di dare un punto di riferimento
nominale alla politica monetaria e ha contribuito alla stabilità macroeconomica e a una riduzione ad
un livello storicamente basso del tasso d'inflazione. L’accresciuta stabilità macroeconomica ha
facilitato la discesa progressiva dei tassi di interesse di questi ultimi anni e ha contribuito quindi
all’elevato aumento del credito interno e dunque alla rapida crescita degli investimenti e dei
consumi.
L'obiettivo delle politiche da attuare in Lituania deve essere di raggiungere un grado elevato di
convergenza sostenibile. Il mercato del lavoro è una fonte di preoccupazione. Una riduzione del
forte tasso di disoccupazione e un ulteriore risanamento delle finanze pubbliche saranno
indispensabili per aumentare la stabilità macroeconomica a medio termine. Il mantenimento della
competitività della Lituania sarà d'importanza capitale per garantire una convergenza rapida e
sostenuta con le economie dell'UE. Nuovi cambiamenti strutturali saranno necessari per mantenere
il ritmo attuale di crescita della produttività, in modo da poter colmare il notevole divario di
produttività tra l'economia lituana e quella media dell'UE. A tale riguardo, l'adattamento del sistema
di istruzione alle necessità del mercato del lavoro e lo sviluppo della R&S e dell’innovazione sono
indispensabili per facilitare la necessaria transizione verso un'economia fondata sulla conoscenza.
Riassumendo, la Lituania deve affrontare quattro sfide principali:
85
•
•
Mantenere un disavanzo pubblico moderato
•
•
Sviluppare una concorrenza effettiva nelle industrie di rete.
Negli ultimi due anni, nonostante i netti miglioramenti del mercato del lavoro, il tasso di
disoccupazione è rimasto elevato (12,7% nel 2003) e le principali debolezze strutturali non sono
scomparse. Le disparità regionali rimangono evidenti e molte regioni registrano tassi di
disoccupazione di circa il 20%. Il tasso di disoccupazione dei giovani è rimasto elevato (23% nel
2002) e la disoccupazione di lunga durata è rimasta al 7%. Quasi il 17% dell’occupazione è da
ricondursi al settore agricolo, a debole produttività, che rischia di perdere molte delle persone attive
negli anni a venire e di far peggiorare quindi gravemente le statistiche di disoccupazione.
Le principali debolezze strutturali del mercato del lavoro sono legate alla scarsa mobilità
professionale e geografica della manodopera, alla mancata corrispondenza tra offerta e domanda di
qualifiche professionali e alle lacune del sistema di istruzione. Nonostante i forti tassi di
partecipazione all'insegnamento superiore le qualifiche professionali della manodopera lituana
corrispondono spesso a specializzazioni che non sono adeguate alle competenze attualmente
richieste. La penuria di risorse umane comincia ad apparire nei settori delle tecnologie
dell'informazione, nei ruoli dirigenziali e per molte categorie di ingegneri. Il rafforzamento dei
legami tra istituti di insegnamento e imprese faciliterebbe l'adattamento della formazione
professionale e dell'insegnamento post-secondario alle necessità attuali. Parallelamente le attività di
formazione continua, che sono essenziali per sviluppare la capacità di adattamento delle risorse
umane alle evoluzioni future della domanda, sono fra le meno sviluppate dei nuovi Stati membri.
Sforzi più sostenuti per migliorare la qualità e la disponibilità della formazione professionale
sarebbero molto utili in particolare nelle regioni meno sviluppate. In considerazione della forte
proporzione di lavoratori scarsamente qualificati fra i disoccupati, è auspicabile prestare
un'attenzione particolare alle attività di formazione destinate a questa categoria di lavoratori. Il
miglioramento delle strutture di insegnamento, in particolare nelle regioni più povere,
contribuirebbe a creare condizioni di base più favorevoli per attrarre gli investimenti e faciliterebbe
la mobilità geografica dei lavoratori. Ulteriori iniziative per migliorare l'ambiente imprenditoriale
stimolerebbero la creazione di posti di lavoro compensando le perdite di occupazione causate dalle
ristrutturazioni nei settori industriali e agricoli. Si sta razionalizzando il sistema di sussidi di
disoccupazione, stabilendo un legame tra l'importo del sussidio e il livello del salario precedente e
definendo nella legislazione la copertura dell'assicurazione e il regime di assicurazione contro la
disoccupazione nel complesso.
86
Mantenere un disavanzo pubblico moderato
Le autorità hanno rispettato i loro piani di risanamento del bilancio e il disavanzo pubblico è così
passato dal 5,6% del PIL del 1999 all'1,5% nel 2002. Questa tendenza verso il basso si è tuttavia
interrotta e il deficit è leggermente risalito all'1,7% nel 2003. Dopo avere registrato entrate fiscali
più elevate del previsto nel primo semestre 2003 il governo ha deciso, nel luglio 2003, di
programmare spese supplementari con un bilancio suppletivo. Queste modifiche, che hanno
comportato un netto aumento delle spese il quale ha impedito di proseguire la riduzione del
disavanzo nel 2003, hanno soprattutto assunto la forma di compensazioni per la perdita del
risparmio in rubli 10 (circa 0,4% del PIL) e delle sovvenzioni agricole (0,2% del PIL). Il bilancio
2004 prevede un nuovo aumento del disavanzo, soprattutto dovuto al balzo degli investimenti
pubblici e all’aumento delle spese connesse al sistema di sicurezza sociale e ai salari del settore
pubblico, nonché ai notevoli costi di transizione della riforma delle pensioni. Le tensioni sul lato
delle spese causate dai forti fabbisogni di investimenti, i consistenti obblighi di bilancio o le
sopravvenienze passive possono rappresentare un rischio a medio termine per il risanamento delle
finanze pubbliche.
Nonostante gli sforzi effettuati per migliorare il sistema fiscale, l'efficacia della riscossione delle
imposte può essere ancora molto migliorata. A seguito delle modifiche strutturali e della riforma
fiscale, le entrate pubbliche, in percentuale del PIL, sono diminuite passando dal 38,1% nel 1998 al
33,8% nel 2002. Frequentemente si assumono nel secondo semestre dell’anno spese supplementari,
non previste nella programmazione di bilancio e ciò impedisce un rapido risanamento delle finanze
pubbliche. Un eventuale orientamento prociclico della politica di bilancio potrebbe comportare
alcuni rischi in un contesto caratterizzato da pressioni crescenti sulla spesa pubblica. Anche se negli
ultimi anni il carattere moderato dei disavanzi pubblici ha attenuato le pressioni sulle partite
correnti, la politica di bilancio potrebbe essere chiamata ad alleviare il potenziale squilibrio
risparmio-investimenti nel settore privato, che rischia di peggiorare a causa dell'attuale rapida
espansione del credito.
10
Il governo si era impegnato a compensare i cittadini per la perdita del loro risparmio in rubli
nei primi anni della transizione e a restituire i diritti di proprietà o a versare un indennizzo ai
proprietari i cui beni immobiliari erano stati confiscati durante il regime sovietico. Gli importi
da versare rappresentavano circa il 6,7% del PIL alla fine del 2003.
87
Pur essendo fortemente aumentata dopo la crisi russa del 1999, la produttività in Lituania rimane
molto bassa e rappresenta soltanto il 42% della media dell'UE a 15. Inoltre la recente crescita
sembra essere stata in parte indotta da fattori non ripetibili legati ad un migliore utilizzo delle
capacità esistenti. Considerando che il PIL pro capite è pari a solo il 39% della media UE a 15 nel
2002, i divari di reddito potranno essere ridotti soltanto con un aumento elevato e durevole della
produttività. Le deficienze del sistema di istruzione e il basso livello di R&S e di innovazione
costituiscono in questo settore un reale handicap.
In primo luogo, nonostante le elevate spese pubbliche per l'istruzione e il numero considerevole di
persone in possesso di un diploma di istruzione post secondaria manca, come è stato già menzionato
sopra, una corrispondenza tra le competenze acquisite con i sistemi di istruzione e di formazione e
le necessità delle imprese. Il governo sta attualmente lavorando a un programma volto ad attuare
una strategia di istruzione che giunga fino al 2012, ma altri sforzi potrebbero essere necessari per
adattare i sistemi di insegnamento e di formazione alle future necessità di un'economia in
evoluzione. In secondo luogo la struttura economica attuale continua a basarsi in gran parte su
attività a scarso contenuto tecnologico. Per fare evolvere questa struttura sarà necessario un
aumento della R&S e dell’innovazione che in Lituania sono attualmente poco al di sotto della media
dei nuovi Stati membri. Il mantenimento di afflussi importanti di investimenti esteri diretti potrebbe
svolgere un ruolo di catalizzatore grazie ai trasferimenti di tecnologia e contribuire così ad
accelerare i cambiamenti strutturali dell'economia verso settori a maggiore valore aggiunto e una
migliore produttività. Il maggiore sviluppo delle infrastrutture fisiche potrebbe anche contribuire a
mantenere la forte crescita della produttività. Le spese destinate alla TI sono leggermente
aumentate, ma partivano da un livello molto basso e la debole penetrazione della TI potrebbe essere
un ostacolo al miglioramento della produttività.
Nonostante la liberalizzazione della maggior parte delle attività di rete, la concorrenza effettiva
rimane ovunque debole, con l’eccezione della telefonia mobile e del trasporto stradale. Il mercato
della telefonia fissa è stato completamente liberalizzato nel gennaio 2003, ma l'operatore storico
continua ad essere l'unico operatore presente nel mercato. L’autorità di regolamentazione del
mercato della telefonia non sembra ancora disporre di risorse sufficienti per poter promuovere
efficacemente la concorrenza. Il recepimento della legislazione dell'UE sull'apertura del mercato dei
trasporti ferroviari è ancora incompleta e l'infrastruttura è poco sviluppata (in particolare i
collegamenti con la Polonia).
88
L'apertura dei mercati dell'energia ha recato pochi vantaggi visibili ai consumatori e rimane un forte
grado di concentrazione sia a livello di fornitura che di distribuzione. Nel gennaio 2002 il mercato
dell'elettricità è stato aperto per i grandi clienti che rappresentano un quarto del consumo elettrico.
È prevista un’ulteriore graduale liberalizzazione e la privatizzazione delle aziende di distribuzione
dell’elettricità è attualmente in corso. Circa l’80% dell'elettricità prodotta nel paese tuttavia è di
origine nucleare e la mancanza di interconnessione con gli altri nuovi Stati membri impedisce
l’integrazione con il mercato europeo dell'elettricità. Anche il mercato del gas è stato liberalizzato
per i grandi clienti che rappresentano l’80% del consumo. Sono tuttavia solo pochi gli operatori
indipendenti in questo mercato e non vi sono interconnessioni con i gasdotti dell’Europa
occidentale.
Raccomandazioni specifiche per la Lituania
Per affrontare i problemi strutturali del suo mercato del lavoro, si raccomanda alla Lituania di:
1.
aumentare la mobilità regionale e l’adeguatezza delle competenze professionali, migliorando
al tempo stesso l'efficacia dell'istruzione, delle misure di riconversione professionale e delle
altre politiche del mercato del lavoro (IG 4, 7 e 8);
2.
migliorare l'effetto di incentivo congiunto del sistema fiscale e di quello dei sussidi (IG 4).
Affinché il disavanzo delle amministrazioni pubbliche rimanga moderato si raccomanda in
particolare alla Lituania di:
3.
perseguire in modo credibile e duraturo una politica tesa a un basso disavanzo pubblico in un
quadro pluriennale in linea con le decisioni che adotterà il Consiglio nell’ambito del prossimo
esercizio di sorveglianza di bilancio (IG 1);
4.
astenersi da politiche di bilancio procicliche che impediscono un’ulteriore riduzione del
disavanzo e in particolare evitare modifiche del bilancio che iscrivano spese supplementari in
caso di entrate superiori alle aspettative (IG 2).
Al fine di creare condizioni più favorevoli alla crescita della produttività, si raccomanda alla
Lituania di:
5.
migliorare l'efficienza e la qualità dei sistemi di istruzione e di formazione e la loro capacità
di rispondere all'evolversi delle necessità del mercato del lavoro (IG 13);
89
6.
promuovere la R&S e l'innovazione, rafforzare i legami tra istituti di ricerca e imprese e
sostenere i trasferimenti di conoscenze tramite l’investimento estero diretto e una maggiore
penetrazione della TI (IG 13).
Per sviluppare una concorrenza effettiva nel settore delle attività di rete, si raccomanda alla Lituania
di:
7.
proseguire la liberalizzazione e introdurre una concorrenza effettiva nei settori dell'energia,
delle telecomunicazioni e del trasporto ferroviario (IG 9);
8.
90
creare e migliorare le capacità di interconnessione con gli Stati membri confinanti (IG 9).
22.
Malta
L'apertura crescente dell'economia maltese, la sua forte dipendenza dalle entrate legate al turismo e
la sua piccola dimensione rendono questa economia sempre più vulnerabile agli shock esterni di
ordine economico o geopolitico. Negli ultimi due anni a causa della difficoltà della situazione
economica internazionale e della ristrutturazione del settore pubblico il tasso di crescita è stato
modesto e alimentato soprattutto dagli alti consumi pubblici. Attualmente, il tasso di crescita del
PIL reale è nettamente inferiore al potenziale stimato.
Nonostante il rallentamento della crescita economica il tasso di disoccupazione non è aumentato
sostanzialmente lo scorso anno nel periodo gennaio-ottobre (5,7% nell'ottobre 2003), ma per i mesi
successivi si prevede un certo peggioramento a causa delle ristrutturazioni in corso nei cantieri
navali e nel settore manifatturiero e turistico. I progressi globali di Malta nell'adozione dell'acquis
comunitario non sono stati interamente accompagnati da riforme economiche fondamentali in
preparazione all’ingresso nell'UE del maggio 2004. La ristrutturazione globale del settore pubblico,
la riduzione degli aiuti di Stato e delle sovvenzioni nonché la riforma del sistema pensionistico e
dell’assistenza sanitaria sono state rinviate. Il tasso di occupazione relativamente basso, in
particolare per le donne, continua ad essere un motivo di preoccupazione. In un contesto
caratterizzato dal persistere degli ostacoli al risanamento delle finanze pubbliche, il tasso di crescita
del PIL inferiore alle previsioni nel 2003 e l’aumento delle spese pubbliche hanno determinato un
ulteriore peggioramento del disavanzo pubblico e creato tensioni nella bilancia delle partite correnti.
Malta dovrebbe perseguire politiche volte a garantire un grado più elevato di convergenza
sostenibile, in particolare per quanto riguarda il risanamento delle finanze pubbliche. A tal fine si
deve imprimere un nuovo vigore alle riforme del sistema pensionistico, dell'assistenza sanitaria e
del settore pubblico. Nonostante alcuni progressi, il livello di concorrenza rimane insufficiente in
alcuni settori e si devono proseguire le operazioni di privatizzazione. Riassumendo, Malta deve
affrontare tre principali sfide:
•
Garantire una riduzione su base sostenibile del disavanzo delle amministrazioni pubbliche e
assicurare la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche
•
Aumentare i tassi di occupazione, in particolare per le donne
•
Stimolare una concorrenza effettiva, tenendo conto delle specificità dovute alla dimensione
ridotta dell'economia nazionale.
91
Per affrontare con successo il problema dell’elevato disavanzo di bilancio pari al 9.7 % del PIL nel
2003 (e che sarebbe pari al 6,5% del PIL se si escludessero elementi eccezionali relativi alla
ristrutturazione dei cantieri navali), il governo prevede di attuare una serie di misure e di rafforzare
l'efficacia della riscossione delle imposte per aumentare le entrate fiscali. Va osservato che si
prevede che l'aumento delle entrate non fiscali sia più rapido di quello delle entrate fiscali. Ciò è
dovuto in particolare al contributo delle entrate provenienti dal sistema di registrazione delle società
estere e alle compensazioni di bilancio dell'UE previste nel quadro dell'accordo di Copenaghen,
nonché ai fondi provenienti dal quinto protocollo finanziario italiano.
Per quanto riguarda le spese, le somme elevate destinate ai salari del settore pubblico, alle pensioni
e al sistema sanitario minacciano la sostenibilità delle finanze pubbliche. Relativamente alle spese
correnti, sarebbero auspicabili ulteriori sforzi per giungere al rafforzamento del controllo sugli
stanziamenti destinati alla sicurezza sociale e agli altri programmi di assistenza, nonché la riduzione
delle sovvenzioni. Tuttavia, date le persistenti necessità in materia di ammodernamento e
costruzione di nuove infrastrutture, le spese in conto capitale rischiano di mantenere le spese
complessive ad un livello elevato (circa il 50% del PIL), anche se una riduzione è prevista nel 2006
(al 46,6% del PIL).
L'invecchiamento demografico rappresenta un rischio importante per la sostenibilità a lungo
termine delle finanze pubbliche, in particolare a causa del livello relativamente elevato del debito
pubblico. Il rapido aumento del rapporto di dipendenza delle persone anziane che è atteso tra il
2000 e il 2050 (dal 18% al 38,6%) dovrebbe in futuro causare tensioni di bilancio crescenti per le
finanze pubbliche. Al riguardo è in programma una riforma del primo pilastro del sistema
pensionistico e si prevede che le necessarie decisioni siano adottate verso la metà di quest'anno.
Il livello considerevole delle garanzie accordate dallo Stato (pari al 22% del PIL nel 2002)
rappresenta una minaccia per l'equilibrio di bilancio. Il governo progetta di ridurre in futuro la
concessione di nuove garanzie (l'esposizione dovrebbe scendere al 15% del PIL nel 2006) attraverso
un'applicazione più rigorosa delle norme di bilancio che regolamentano l’emissione di tali garanzie.
Ciò dovrebbe contribuire a facilitare la diminuzione, programmata a medio termine, del livello delle
sopravvenienze passive implicite ed attenuare l'attuale esposizione ai rischi derivante dalle lettere di
garanzia e dalle linee di credito emesse. Complessivamente il debito pubblico lordo nel 2003 è stato
pari al 72% del PIL.
92
Aumentare i tassi di occupazione, in particolare per le donne
A Malta il mercato del lavoro sembra disporre dell'elasticità necessaria per adattarsi agli shock
economici senza produrre lunghi periodi di elevata disoccupazione. Nel settembre 2003 il tasso di
occupazione appariva tuttavia piuttosto basso (53,7%) rispetto alla media dell'UE. Questa debolezza
relativa del tasso di occupazione era attribuirsi al basso tasso di occupazione per le donne (33,1%)
mentre la cifra equivalente per gli uomini (74,2%) era superiore alla media dell'UE. In
considerazione dell'invecchiamento della popolazione, l'aumento del tasso di occupazione, totale e
femminile, riveste un'importanza decisiva poiché permetterebbe di allargare la base dei contributi
sociali. Al riguardo, sono state recentemente adottate alcune misure volte ad incoraggiare la
partecipazione femminile.
Davanti al crollo della natalità e all'invecchiamento demografico il governo si è reso conto
dell’importanza di aumentare il tasso di partecipazione delle donne e iniziative in tal senso sono
contenute nella legge sull’occupazione e le relazioni industriali (“Employment and Industrial
Relations Act” - ERA), che è entrata in vigore nel dicembre 2002 ed è stata integrata da otto decreti
(uno dei quali riguarda il regolamento sul diritto al congedo parentale). Altre iniziative in questo
settore riguardano un sistema di custodia dei bambini, un piano d'azione per promuovere la parità
dei sessi e l'integrazione della dimensione uomo-donna nel settore pubblico. Inoltre il
completamento del processo di privatizzazione e la riduzione del numero di lavoratori del settore
pubblico potrebbero contribuire ad una distribuzione più efficiente delle risorse, con un vantaggio
per il settore privato, e stimolerebbero l'efficienza economica e l'occupazione.
Il divario tra il salario minimo e il sussidio di disoccupazione, in particolare per le famiglie
numerose, rimane molto basso e riduce gli incentivi a lavorare. Il ricorso ai meccanismi di
pensionamento anticipato nella ristrutturazione degli organismi del settore pubblico dovrebbe essere
inoltre limitato e le iniziative dovrebbero essere orientate verso la riconversione professionale. La
ERA si applica anche ai dipendenti ad orario ridotto e ai titolari di contratti a tempo determinato
allo scopo di aumentare la flessibilità del mercato del lavoro. Le attività di formazione professionale
sono aumentate dal 2001, anno in cui è stato fondato il College for Arts, Science and Technology di
Malta anche se sono necessari sforzi supplementari per migliorare il tasso di successo
nell’insegnamento secondario e ridurre il numero degli abbandoni scolastici. Tre nuovi istituti nei
settori della costruzione meccanica, dell’ingegneria, dell'agroalimentare e dei servizi per la
comunità, sono stati creati nel 2003. Il livello eccezionalmente elevato del successo scolastico nel
primo ciclo dell'istruzione secondaria e invece il grande numero di fallimenti nel secondo ciclo
dell’istruzione secondaria e nell'istruzione post secondaria derivano dal fatto che il Malta College
for Arts, Science and Technology (MCAST) è di recente istituzione e che il suo impatto su tali
indicatori sarà riscontrabile solo successivamente.
93
Stimolare la concorrenza effettiva, tenendo conto delle specificità dovute alla dimensione ridotta
dell'economia nazionale
Sono state introdotte numerose riforme al fine di aprire l'economia maltese alla concorrenza. Nel
settore delle industrie di rete, le telecomunicazioni sono ora liberalizzate mentre i servizi postali
sono in via di apertura. Nel trasporto aereo, il monopolio delle attività di assistenza a terra è stato
abolito a seguito di una gara d'appalto internazionale. Per quanto riguarda il trasporto marittimo,
deve essere completata la trasposizione dell'acquis comunitario. La concorrenza rimane limitata in
alcuni settori dell'economia maltese, come ad esempio nelle attività di trasformazione del grano e
dei cereali foraggeri. Nel 2003 è stato raggiunto un accordo tra la direzione dei cantieri navali e il
sindacato dei lavoratori per la ristrutturazione dei cantieri navali. Tale accordo è conforme ai
negoziati di adesione di Malta in questo settore e prevede un massimale per gli aiuti di Stato che
possono essere concessi.
Raccomandazioni specifiche per Malta
Per garantire una riduzione su base sostenibile del disavanzo delle amministrazioni pubbliche e la
sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche si raccomanda a Malta di:
1.
ridurre il disavanzo pubblico in modo credibile e sostenibile in un quadro pluriennale in linea
con le decisioni che adotterà il Consiglio nell’ambito del prossimo esercizio di sorveglianza di
bilancio (IG 1).
Per aumentare i tassi di occupazione, in particolare per le donne, si raccomanda a Malta di:
2.
razionalizzare il rapporto tra il sistema fiscale e il sistema previdenziale al fine di aumentare
gli incentivi a lavorare, nel contesto del processo di risanamento del bilancio da parte del
governo (IG4);
3.
migliorare la qualità dell’insegnamento secondario e della formazione professionale (IG 8);
4.
sviluppare le misure di riconversione professionale per rendere la manodopera più adattabile
in caso di licenziamento e facilitare il ritorno all'attività delle donne di età media (IG 8).
94
Al fine di stimolare una concorrenza effettiva tenendo conto delle specificità dovute alle dimensioni
ridotte dell'economia nazionale, si raccomanda a Malta di:
5.
aumentare la concorrenza in alcuni settori come quello delle attività di rete, delle industrie
agroalimentari e della costruzione navale (IG 9).
95
23.
Polonia
Dopo avere conosciuto tassi di crescita record nella maggior parte degli anni ‘90, l’economia
polacca ha subito un brusco rallentamento nel 2001-2002. Dalla fine del 2002 si è avviata
gradualmente la ripresa e il tasso di crescita del PIL reale ha raggiunto il 3,8% nel 2003. Il tasso di
crescita potenziale, stimato a circa il 4,5%, dovrebbe essere superato nel 2004.
Nonostante i notevoli progressi compiuti negli ultimi anni, la Polonia deve tuttora affrontare gravi
problemi strutturali che rischiano di nuocere alla sua capacità di conservare un tasso di crescita
elevato. Il tasso di disoccupazione cresce rapidamente dal 1999 ed è ora di circa il 20%, il più
elevato tra quelli dei nuovi Stati membri. Parallelamente il tasso di occupazione è in netta
diminuzione e circa la metà della popolazione in età lavorativa è disoccupata. Il funzionamento del
mercato del lavoro è ostacolato da una serie di problemi strutturali, in particolare la scarsa reattività
dei salari alle condizioni del mercato del lavoro, i disincentivi risultanti dai sistemi fiscali e
previdenziali, l’inadeguatezza delle qualifiche professionali e la debole mobilità geografica.
Le finanze pubbliche polacche si sono fortemente deteriorate dal 2000, sotto l'effetto di fattori
congiunturali e del rilassamento della politica di bilancio. Il disavanzo pubblico è aumentato,
passando dall'1,8% del PIL nel 2000 al 3,6% nel 2002 e al 4,1% nel 2003. Fino a poco tempo fa le
autorità polacche avevano mostrato una certa esitazione ad affrontare i problemi di bilancio e in
particolare il rapido aumento del rapporto tra debito pubblico e PIL. La riforma delle finanze
pubbliche adottata dal governo all'inizio dell'anno prevede tagli importanti alle spese, ma i necessari
sforzi di risanamento del bilancio inizieranno solo nel 2005.
La Polonia dovrebbe perseguire politiche volte a garantire un grado più elevato di convergenza
sostenibile, in particolare per quanto riguarda il risanamento delle finanze pubbliche. Inoltre le
politiche macroeconomiche orientate verso la stabilità dovrebbero essere accompagnate da riforme
strutturali volte a migliorare la crescita dell'economia. Oltre alla sottoutilizzazione delle risorse
umane, il livello relativamente basso della produttività rende difficile per l'economia polacca
aumentare i tassi di crescita potenziale e reale. Per affrontare tale problema sono necessari sforzi
ininterrotti al fine di migliorare il sistema di istruzione e di formazione e di creare condizioni più
favorevoli alla R&S e ai trasferimenti di tecnologia. Inoltre l'economia e in particolare il settore
agricolo devono essere ristrutturati più a fondo ed è possibile migliorare le condizioni in cui
operano le imprese. Riassumendo, la Polonia deve affrontare le seguenti sfide:
96
•
Affrontare con la massima urgenza i problemi strutturali radicati nel mercato del lavoro
•
•
•
Accelerare la ristrutturazione dell'economia e le privatizzazioni nell'industria
•
Migliorare le condizioni in cui operano le imprese.
Affrontare con la massima urgenza i problemi strutturali radicati nel mercato del lavoro
La Polonia ha il tasso di disoccupazione più elevato (19,8% nel 2002) e il tasso di occupazione più
basso (51,5%) di tutti i nuovi Stati membri. Il tasso di occupazione è eccezionalmente basso tra le
persone anziane e i giovani. Inoltre il mercato del lavoro polacco presenta le seguenti
caratteristiche: tasso elevato di disoccupazione tra i giovani e di disoccupazione di lunga durata,
grandi disparità regionali e disoccupazione molto considerevole nelle zone rurali.
Il buon funzionamento del mercato del lavoro è ostacolato da una serie di problemi strutturali. In
primo luogo, la concentrazione della disoccupazione in alcune regioni e tra alcuni gruppi di
popolazione rispecchia in parte lo scarso adeguamento dei salari alle differenze regionali di
produttività e ai livelli di competenze professionali individuali. Il processo di fissazione dei salari
manca della flessibilità necessaria per imporre una reale disciplina salariale alle imprese del settore
pubblico e delle amministrazioni pubbliche. Inoltre il salario minimo fissato a livello nazionale è
elevato rispetto ai salari medi di numerose regioni ed è dunque in parte responsabile del persistere
di una forte disoccupazione tra i giovani e tra i lavoratori meno qualificati.
In secondo luogo l’elevata pressione fiscale sul lavoro tende a scoraggiare l'occupazione
nell'economia ufficiale. Inoltre l'effetto congiunto dei sistemi fiscali e previdenziali penalizza
finanziariamente le decisioni di lavorare o di riprendere a lavorare e scoraggia dunque la
partecipazione al mercato del lavoro. L'irrigidimento dei criteri di concessione delle pensioni di
invalidità e la soppressione progressiva del pensionamento anticipato costituirebbero un primo
passo per accrescere l'attrattiva del lavoro.
97
In terzo luogo, l'alto tasso di disoccupazione riflette in una certa misura la mancanza di
corrispondenza tra le abilità offerte e quelle richieste sul mercato del lavoro. Inoltre i livelli di
istruzione della popolazione adulta sono relativamente modesti. Le autorità polacche hanno
recentemente avviato una riforma ambiziosa del sistema di istruzione che mira ad adeguarlo meglio
alle esigenze del mercato del lavoro. Infine, le disparità regionali dei tassi di occupazione e di
disoccupazione sono anche il prodotto di una debole mobilità geografica che potrebbe essere
rafforzata dalla riforma del mercato delle abitazioni e da un miglioramento delle infrastrutture dei
trasporti.
Garantire una riduzione su base sostenibile del disavanzo delle amministrazioni pubbliche e la
sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche
La situazione di bilancio polacca è sensibilmente peggiorata dal 2000 e ciò solo in parte a causa
della congiuntura. Il disavanzo pubblico ha raggiunto il 3,6% del PIL nel 2002 e si stima che sia
aumentato ulteriormente nel 2003 toccando il 4,1%. L'espansione del bilancio registrata negli ultimi
due anni è dovuta in gran parte al rilassamento della politica di bilancio. Si prevede che la politica
di bilancio diventerà ancor più prociclica nel 2004. Il governo ha approvato recentemente un
progetto di riforma delle finanze pubbliche che prevede di realizzare economie nelle spese sociali e
nelle spese amministrative nel periodo 2004-2007. Non è ancora certo tuttavia se il Parlamento
approverà la totalità di questo pacchetto di riforme. Il controllo del disavanzo pubblico è anche
indispensabile per mantenere il disavanzo delle partite correnti a un livello sostenibile, in particolare
qualora si dovesse verificare nei prossimi anni una brusca contrazione dell'attuale avanzo risparmioinvestimenti del settore privato.
Il deteriorarsi dei conti pubblici, accompagnato dal rallentamento delle privatizzazioni, ha
determinato un forte aumento del rapporto debito pubblico/PIL dal 2001. Benché ancora
relativamente basso se lo si confronta sul piano internazionale, il livello del debito sta salendo
rapidamente e si sta avvicinando alle soglie che fanno scattare l'applicazione dei meccanismi
correttivi previsti dalla costituzione polacca e dalla legge sulle finanze pubbliche. In considerazione
dell’aumento delle necessità di finanziamento del governo, dell'esposizione del bilancio al rischio di
cambio e dei rischi associati alle sopravvenienze passive, la dinamica del debito è diventata un
motivo di preoccupazione.
Le sopravvenienze passive costituiscono potenzialmente un grave rischio per la sostenibilità delle
finanze pubbliche; le imprese pubbliche dei settori per i quali è necessaria una ristrutturazione ne
sono una fonte considerevole. L'esposizione per le garanzie accordate aumenta rapidamente e creerà
tensioni sulle finanze pubbliche negli anni a venire.
98
La struttura demografica della Polonia è ancora relativamente favorevole. Tuttavia il sistema
pensionistico è stato oggetto di una riforma profonda nel 1999 per adeguarlo ai cambiamenti della
situazione demografica e della popolazione attiva e per affrontare le conseguenze del forte aumento
previsto del tasso di dipendenza delle persone anziane (dal 18% del 2000 al 50% del 2050).
Nonostante una crescita di produttività ragionevole nel periodo 1995-2002, la produttività del
lavoro per persona occupata (in SPA) in Polonia nel 2002 era meno della metà di quella dell'UE a
15 ed era inferiore alla media dei nuovi Stati membri. Il processo di recupero non è dunque ancora
soddisfacente. Questa debolezza relativa della produttività può essere spiegata da molti fattori.
In primo luogo il numero di addetti all'agricoltura, un settore dalla produttività particolarmente
bassa, è ancora molto elevato. Le difficoltà di sviluppo di cui soffrono le nuove imprese e la
mancanza di mobilità possono rallentare il passaggio dei lavoratori dalle attività agricole ad altre
attività. In secondo luogo, la Polonia resta al di sotto della media dell'UE a 15 per quanto riguarda
gli investimenti in TIC e R&S. Il debole livello degli investimenti delle imprese in R&S è
particolarmente preoccupante (solo il 30% del totale delle spese di R&S proviene dalle imprese).
Fra le ragioni addotte vi è l'insufficiente cooperazione tra istituti di ricerca ed imprese e il fatto che
le imprese tendono a privilegiare le considerazioni finanziarie a breve termine piuttosto che i loro
interessi a lungo termine. Sarebbe anche auspicabile aumentare il livello di qualificazione della
manodopera con misure di promozione dell'istruzione post-secondaria e di formazione continua. La
debolezza della produttività è in realtà legata ai problemi strutturali del mercato del lavoro, in
particolare alla mancata corrispondenza tra le competenze fornite dal sistema di istruzione e quelle
richieste dal mercato, nonché alla mancanza di investimenti nelle infrastrutture fisiche.
Accelerare la ristrutturazione dell'economia e le privatizzazioni nell'industria
Dopo un inizio incerto la privatizzazione ha raggiunto il suo apice nel 2000 (come è dimostrato dal
notevole afflusso di investimenti esteri diretti che ha toccato in quell'anno il 5,7% del PIL, attratto
da alcune operazioni eccezionali di privatizzazione). Successivamente il ritmo è nuovamente
rallentato essendo state già cedute le attività più interessanti. I settori tradizionali restano ancora di
proprietà dello Stato (in particolare le estrazioni minerarie, la chimica, la difesa e le ferrovie). In tali
settori il governo polacco ha privilegiato una politica di risanamento preliminare alla
privatizzazione al fine di creare "campioni nazionali" in grado di affrontare la concorrenza sui
mercati dell'UE. Il ritmo delle privatizzazioni è rallentato dalle pressioni esercitate per limitare i
traumi sociali a breve termine e dalle complesse procedure di consultazione con le parti sociali e
con molti ministeri che sono necessarie. Ne consegue che l'attrattiva delle imprese che rimangono
da privatizzare è considerevolmente ridotta e gli investitori potenziali sono spesso scoraggiati.
99
Diversi elementi tendono tuttavia a confermare che l’afflusso di investimenti esteri diretti ha fornito
un contributo positivo alla ristrutturazione del settore manifatturiero e ha migliorato la capacità di
esportazione e le reti di distribuzione. Ciò è dovuto in parte al fatto che a seguito delle
privatizzazioni investitori strategici hanno immesso somme consistenti di capitale e "know-how"
nelle loro imprese e ciò ha determinato un elevato guadagno di produttività.
La liberalizzazione dei settori dell'elettricità e del gas è stata avviata. I servizi delle
telecomunicazioni urbane e interurbane sono stati interamente liberalizzati nel gennaio 2002 e i
servizi internazionali nel gennaio 2003. Il livello di concorrenza nei settori delle attività di rete resta
tuttavia insufficiente. Nel settore del gas la disaggregazione è attualmente inesistente. Nelle
telecomunicazioni l'operatore storico ha conservato la sua posizione dominante nel mercato. I prezzi
delle chiamate internazionali sono elevatissimi. Inoltre l'Ufficio della concorrenza ha dichiarato più
volte l'operatore storico colpevole di abuso di posizione dominante a danno dei concorrenti.
Gli aiuti di Stato rimangono elevati (sotto forma di arretrati di imposte o di contributi sociali) e le
imprese pubbliche sono fortemente indebitate nei confronti delle altre imprese e ne indeboliscono
così la situazione finanziaria. Per quanto riguarda il recepimento della legislazione, sono state
individuate alcune lacune nella gestione degli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione e degli
aiuti alla ricerca e sviluppo.
Migliorare le condizioni in cui operano le imprese
Grazie alle recenti riforme la Polonia è riuscita a sviluppare positivamente un importante settore
delle PMI. Dal gennaio 2004 si applica inoltre un’aliquota d’imposta unica per le imprese (19%).
Nel 2003 infine è stata adottata una nuova legge sulla solvibilità che adegua la legislazione sui
fallimenti alle esigenze di una moderna economia di mercato. Le PMI rappresentano circa i due
terzi dell'occupazione e la metà del PIL e delle esportazioni polacche. Le PMI continuano tuttavia
ad incontrare difficoltà nella crescita. Nonostante le recenti riforme volte a promuovere
l'imprenditorialità, la dimensione delle imprese rimane ridotta e le condizioni in cui operano le
imprese possono essere ancora migliorate. La ragione è da ricercarsi nella penuria di capitale
umano, nella scarsa mobilità del lavoro, nel sottosviluppo delle infrastrutture (in particolare della
rete stradale e delle telecomunicazioni), nell’elevata pressione fiscale (i contributi sociali in
particolare) e nell’insufficienza della liquidità. Tutti questi fattori limitano la creazione e la crescita
delle imprese. Si può dunque temere che i problemi appena citati riducano l'attrattiva che la Polonia
può esercitare sugli investitori stranieri (investimenti esteri diretti).
100
Raccomandazioni specifiche per la Polonia
Per affrontare con la massima urgenza i problemi strutturali radicati nel mercato del lavoro si
raccomanda alla Polonia di:
1.
aumentare la flessibilità del processo di fissazione dei salari affinché riflettano meglio le
differenze di produttività in funzione delle competenze professionali, delle imprese o delle
regioni (IG 5);
2.
ridurre la pressione fiscale sul lavoro allargandone al tempo stesso la base imponibile e
migliorando l'efficienza dei meccanismi di applicazione e riscossione di imposta, riformare il
sistema fiscale e previdenziale allo scopo di eliminare gli incentivi a non lavorare, in
particolare i notevoli disincentivi al lavoro per le coppie sposate, nonché rafforzare
l'efficienza delle spese a carattere sociale (IG 4);
3.
migliorare l'offerta di lavoro perseguendo iniziative volte ad adeguare meglio le competenze
professionali alle esigenze del mercato del lavoro ed eliminando gli ostacoli alla mobilità
regionale in particolare attraverso riforme del mercato delle abitazioni e miglioramenti delle
infrastrutture dei trasporti (IG 7 e 13).
Per garantire una riduzione su base sostenibile del disavanzo delle amministrazioni pubbliche e la
sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche si raccomanda alla Polonia di:
4.
ridurre il disavanzo delle amministrazioni pubbliche in modo credibile e sostenibile nel
contesto di un quadro pluriennale in linea con le decisioni che verranno adottate dal Consiglio
nell’ambito del prossimo esercizio di sorveglianza di bilancio (IG 1 e 2).
5.
orientare l’attuazione della riforma del sistema pensionistico in maniera tale da poter far
fronte al previsto aumento del tasso di dipendenza delle persone anziane e adottare misure per
ridurre i rischi per il bilancio derivanti dall'aumento dell'esposizione per le sopravvenienze
passive (IG 15 e 16).
Al fine di creare condizioni favorevoli alla crescita della produttività, si raccomanda alla Polonia di
6.
proseguire intensificandoli gli sforzi che mirano a migliorare l'efficacia e la qualità del
sistema di insegnamento e di formazione e la sua capacità di rispondere all'evolversi delle
necessità in materia di qualifiche professionali (IG 13);
101
7.
stimolare la R&S e l'innovazione, in particolare nel settore privato, e promuovere i
trasferimenti di conoscenze tramite gli investimenti esteri diretti (IG 13).
Al fine di accelerare la ristrutturazione dell'economia e le privatizzazioni nell'industria si
raccomanda alla Polonia di:
8.
ridurre il volume globale degli aiuti di Stato e orientarli verso obiettivi orizzontali (IG 9 e 14);
9.
promuovere l'accesso al mercato e la concorrenza effettiva nel settore delle attività di rete
mirando al tempo stesso ad accrescere la connettività dei mercati nazionali (IG 9).
Al fine di migliorare le condizioni in cui operano le imprese si raccomanda alla Polonia di:
10.
continuare a ridurre gli oneri amministrativi, semplificare la regolamentazione e sostenere la
crescita delle PMI, in particolare migliorandone l’accesso ai finanziamenti (IG 11).
102
24.
Slovacchia
Dopo il rallentamento indotto dalle misure di stabilizzazione nel 1998, il PIL reale slovacco è
cresciuto con un ritmo accelerato e ha superato il 4% nel 2003 per il secondo anno consecutivo.
Esso non ha tuttavia uguagliato completamente il tasso di crescita potenziale stimato. Inoltre,
l’andamento dell’inflazione in Slovacchia è stato dominato da incrementi dei prezzi amministrati.
L’accelerazione del ritmo di questi ultimi dopo il 1998 ha portato a un tasso d'inflazione a due cifre
nel 1999 e nel 2000. Nel 2002, anno elettorale, gli aumenti dei prezzi amministrati si sono arrestati
e l’inflazione è scesa al 3½%. Nel 2003 si è registrato un sostanziale aumento dei prezzi
amministrati, accompagnato da un aumento delle imposte indirette, che prosegue nel 2004. Tale
tendenza dovrebbe
arrestarsi in futuro,
e nel 2005
l'inflazione
dovrebbe
diminuire
considerevolmente, a condizione che gli effetti secondari siano tenuti sotto controllo.
Questa crescita vigorosa è stata stimolata dall'accelerazione delle riforme strutturali, in primo luogo
la ristrutturazione e la privatizzazione dei settori bancari e non finanziari. Tali riforme tuttavia
hanno avuto un costo: il tasso di disoccupazione è salito superando il 19% nel 2001 ed è ancora del
17%. Una lunga serie di problemi strutturali nel mercato del lavoro – in particolare la debole
mobilità regionale, i disincentivi derivanti dai sistemi previdenziali, la rigidità dei salari e
l'inadeguatezza delle competenze professionali – hanno ostacolato la capacità di riassorbimento
della manodopera di questo mercato e cominciano ad essere affrontati solo ora.
Anche le iniziative di riforma delle finanze pubbliche sono state, fino a poco tempo fa, molto
limitate e il disavanzo pubblico ha toccato il 5,7% del PIL nel 2002, che era un anno elettorale. La
politica di bilancio espansionistica ha favorito l'esplosione della domanda interna e l’aggravamento
del disavanzo delle partite correnti che per effetto dell’aumento crescente del consumo ha superato
l’8% del PIL. Il governo al potere dal 2002 ha iniziato a combattere le cause fondamentali del
disavanzo di bilancio e ha contribuito così a ridurre in misura sensibile il disavanzo delle partite
correnti nel 2003.
La Slovacchia dovrebbe perseguire politiche volte a garantire un grado elevato di convergenza
sostenibile, in particolare per quanto riguarda il risanamento delle finanze pubbliche. Sia il
risanamento delle finanze pubbliche che le misure volte a porre rimedio alla sottoutilizzazione delle
risorse umane devono essere sostenute da politiche che garantiscano il mantenimento di buoni
risultati di crescita a medio e lungo termine.
103
Ciò richiede in particolare il rafforzamento e la diversificazione delle basi della crescita e
dell'occupazione creando un clima più favorevole allo spirito d'impresa attraverso il miglioramento
del quadro giuridico e il rafforzamento delle capacità amministrative e giudiziarie. Infine, è
necessario aumentare il livello della produttività e la Slovacchia deve preparare la transizione verso
un'economia fondata sulla conoscenza. Riassumendo, la Slovacchia deve affrontare quattro
principali sfide:
•
•
Continuare ad affrontare i problemi strutturali radicati nel mercato del lavoro
•
Migliorare le condizioni in cui operano le imprese e sostenere l’imprenditorialità
•
Creare condizioni che favoriscano l’aumento della produttività.
Il disavanzo pubblico è sceso dal 5,7% del PIL del 2002 al 3,6% del PIL nel 2003, una diminuzione
che facilita la riduzione sensibile del disavanzo delle partite correnti. La maggior parte di un vasto
programma di riforme delle finanze pubbliche è stata già approvata. Queste misure porteranno a
ulteriori riduzioni del disavanzo e contribuiranno a mantenere il disavanzo delle partite correnti
entro limiti sostenibili nel caso in cui il risparmio privato netto dovesse diventare di nuovo meno
favorevole. La portata e la rapidità di esecuzione delle riforme sono state notevoli. Tuttavia esse
hanno anche determinato incertezze non trascurabili per quanto riguarda l'esecuzione del bilancio
nel 2004 ed oltre. I rischi dipendono soprattutto dal carattere fondamentale delle riforme fiscali, in
particolare dall'introduzione di un’aliquota unica d'imposizione dei redditi del 19% per le società e
le persone fisiche. Tali riforme rendono le previsioni sulle entrate future relativamente aleatorie.
Permangono incertezze anche sul lato delle spese, in particolare relativamente a nuove riforme del
settore sanitario.
Continuare ad affrontare i problemi strutturali radicati nel mercato del lavoro
La Slovacchia ha uno dei tassi di occupazione più bassi (circa il 57%) tra i nuovi Stati membri e il
secondo tasso di disoccupazione più elevato (pari attualmente a circa il 17%). L'occupazione è
particolarmente bassa tra le persone con più di 55 anni. La disoccupazione è particolarmente elevata
tra i giovani (meno di 24 anni) e tra le persone meno qualificate. Le disparità regionali sono
notevoli. Le deficienze strutturali del mercato del lavoro sono molteplici e si cerca ora di porvi
rimedio con maggior decisione.
104
Gli incentivi a lavorare e a lasciare le attività sommerse sono oggi rafforzati dalle riforme dei
sistemi previdenziali e di assistenza sociale e in particolare dall’aumento dell'età di pensionamento
a 62 anni, un'età comunque ancora relativamente bassa. La mobilità regionale è stimolata dal
sostegno finanziario concesso ai pendolari e dai contributi per gli alloggi, ma continua ad essere
ostacolata dalla lentezza con cui migliorano il livello delle infrastrutture di trasporto e il
funzionamento del mercato delle abitazioni. L'inadeguatezza delle competenze professionali rende
in particolare difficile il reinserimento dei disoccupati a lungo termine, benché siano state
intensificate le misure di riconversione professionale. L'adattamento ancora molto imperfetto del
sistema di istruzione alle necessità di un'economia di mercato contribuisce al persistere di una
disoccupazione elevata tra i giovani.
Recenti modifiche della legislazione del lavoro, che consentono una maggiore flessibilità dei
rapporti di lavoro, hanno stimolato la creazione di occupazione. I meccanismi di fissazione dei
salari sono tuttavia ancora eccessivamente rigidi e non tengono sufficientemente conto delle
condizioni proprie delle imprese. In particolare, la possibilità di estendere l’applicazione degli
accordi salariali, attraverso decisioni amministrative, ad imprese che non hanno partecipato alle
trattative è contraria agli obiettivi perseguiti. Inoltre, i salari minimi possono avere un impatto
negativo sulla domanda di lavoro e non sembrano riflettere in modo sufficiente situazioni locali del
mercato del lavoro.
L’ampia riforma delle imposte sul reddito, entrata in vigore all'inizio del 2004, dovrebbe stimolare
la creazione di posti di lavoro e rafforzare gli incentivi a lavorare. D’altro canto, l’onere dei
contributi previdenziali e per la sanità, pur essendo stato ridotto, rimane molto elevato ed è pari a
quasi il 48% del salario lordo.
Migliorare le condizioni in cui operano le imprese e sostenere l’imprenditorialità
Negli ultimi anni il governo ha introdotto una serie di misure volte a migliorare le condizioni in cui
operano le imprese. Le procedure da seguire per costituire una nuova impresa sono state
sensibilmente semplificate e abbreviate. Una nuova legislazione sul fallimento è in preparazione e
dovrebbe sostituire le norme attuali che impongono procedure eccessivamente lunghe e di fatto non
consentono la ristrutturazione delle imprese in difficoltà. Un altro contributo positivo per l’ambiente
imprenditoriale è rappresentato dalla notevole accelerazione della liberalizzazione dei prezzi
avvenuta nel 2003 e dall'introduzione di una nuova legge sulle garanzie.
105
Nonostante questi miglioramenti l’attività imprenditoriale sembra incontrare ancora gravi ostacoli
in Slovacchia. Il tasso lordo di creazione di nuove imprese è relativamente basso. Secondo ricerche
eseguite presso le imprese l'incertezza giuridica rimane un problema fondamentale. Tale situazione
è dovuta al quadro regolamentare spesso insufficiente e instabile e, in particolare, alla sua debole
applicazione in termini di qualità, tempestività e trasparenza.
Nonostante una crescita relativamente sostenuta della produttività del lavoro, il livello di
produttività resta ancora basso (circa il 58% della media dell’UE nel 2003). Ciò è dovuto in parte
alla scarsa flessibilità del sistema di istruzione, al basso livello delle spese per l'istruzione e alla
scarsezza delle attività di R&S e di innovazione.
Il sistema di istruzione non sembra in grado di soddisfare in modo adeguato le necessità del mercato
del lavoro. L'insegnamento secondario, in particolare, produce spesso persone con competenze
professionali obsolete. La percentuale di persone in possesso di diplomi post-secondari inoltre è
molto bassa. Il tasso elevato di disoccupazione di lunga durata rappresenta una sfida supplementare
per i programmi di formazione professionale e di apprendistato. Inoltre le spese per l’istruzione
sono diminuite e nel 2001 sono state fra le più basse di quelle dei nuovi Stati membri. Per affrontare
questi problemi il governo ha adottato una prima serie di iniziative volte a razionalizzare il sistema,
renderlo più efficiente ed aumentarne le fonti di finanziamento.
Nel 2002 le spese di R&S hanno rappresentato soltanto lo 0,59% del PIL, una cifra inferiore a
quella della maggior parte dei nuovi Stati membri. Le attività innovative, misurate dal numero di
domande di brevetti, sono molto scarse. Il governo ha adottato una serie di misure per migliorare la
situazione nel settore della R&S (ad esempio rendendo il quadro regolamentare più favorevole per
la R&S) e si è impegnato ad aumentare le risorse pubbliche destinate a sostenere la R&S.
Raccomandazioni specifiche per la Slovacchia
106
Al fine di garantire un’ulteriore riduzione su base sostenibile del disavanzo delle pubbliche
amministrazioni, si raccomanda alla Slovacchia di:
1.
Al fine di continuare ad affrontare i problemi strutturali radicati nel mercato del lavoro, si
raccomanda alla Slovacchia in particolare di:
2.
migliorare l'offerta di lavoro eliminando gli ostacoli alla mobilità regionale e riducendo
l’inadeguatezza delle competenze professionali, garantendo al tempo stesso l’efficacia delle
misure di riconversione professionale e delle altre politiche del mercato del lavoro (IG 4, 7 e
8);
3.
stimolare la domanda di lavoro introducendo una maggiore flessibilità nei meccanismi di
fissazione dei salari (IG 5 e 18);
4.
abbassare i tassi contributivi molto elevati per l’assistenza sanitaria e sociale pur rispettando i
vincoli complessivi derivanti dal risanamento di bilancio, in particolare attraverso nuove
misure di riforma del sistema sanitario e maggiori sforzi per un’attuazione efficace del nuovo
sistema pensionistico, accompagnata da opportuni controlli (IG 4 e 16).
Al fine di migliorare le condizioni in cui operano le imprese e sostenere l’imprenditorialità, si
raccomanda alla Slovacchia di:
5.
rafforzare il quadro legislativo di sostegno all’attività imprenditoriale e migliorarne
l’applicazione in particolare adottando la nuova legislazione sui fallimenti e rafforzando la
capacità e la trasparenza del sistema giudiziario (IG 11 e 12).
Al fine di creare condizioni che favoriscano l’aumento della produttività, si raccomanda alla
Slovacchia di:
6.
migliorare l’efficienza e la qualità del sistema di istruzione e di formazione, e la sua capacità
di rispondere all’evolversi delle necessità in materia di competenze professionali (IG 13);
7.
incoraggiare la R&S e l'innovazione e sostenere il trasferimento di conoscenza attraverso gli
investimenti esteri diretti (IG 13).
107
25.
Slovenia
Nell'ultimo decennio, la Slovenia ha registrato una crescita stabile.
Il PIL reale è cresciuto in
maniera stabile del 3-5% a partire dal 1993. Dopo un recente rallentamento, si prevede che la
crescita del PIL riprenda e diventi gradualmente prossima alla crescita del prodotto potenziale,
stimata attorno al 4%.
Malgrado un'economia sostanzialmente solida e i risultati apprezzabili raggiunti in molti settori,
permangono alcune debolezze. Carenze inaspettate hanno recentemente determinato la ripetuta
introduzione di bilanci suppletivi. I disavanzi delle amministrazioni centrali sono tuttavia
relativamente ridotti e il consolidamento di bilancio sembra attualmente procedere in maniera
corretta. Pur essendo notevolmente diminuita negli ultimi due anni, l'inflazione relativamente
elevata (5,7% nel 2003) rappresenta ancora una fonte di preoccupazione e viene considerata come
una sfida fondamentale a livello di politica economica. Il governo ha elaborato una politica
adeguata per diminuire l'inflazione in maniera sostenibile, onde creare le condizioni per poter trarre
pieno beneficio dall'adesione all’UE. Ha perseguito riforme strutturali con l'obiettivo di facilitare la
liberalizzazione dei prezzi. Attualmente i prezzi amministrati rappresentano il 16% dell’IPC,
corrispondente alla percentuale più bassa di tutti i nuovi Stati membri. Vista la concorrenza
inefficace nel settore dei servizi pubblici e l'insufficiente flessibilità sia nel settore finanziario che
nel mercato del lavoro, tuttavia, una riduzione sostenibile dell'inflazione deve essere ancora
confermata.
Il processo di ristrutturazione dell'economia ha avuto effetti negativi sulla situazione del mercato
del lavoro; l'occupazione nel settore manifatturiero è notevolmente calata nel periodo 1996-2000. Il
passaggio della forza lavoro da tale settore a quello dei servizi ha attenuato il disagio economico e
sociale e sono stati utilizzati i prepensionamenti per contenere un aumento della disoccupazione
totale. Anche se il quadro complessivo del mercato del lavoro in Slovenia è positivo, esistono
problemi di disoccupazione strutturali. La percentuale della disoccupazione a lungo termine è
elevata, in particolare tra le persone di età più avanzata e con basse qualifiche. Il basso tasso di
occupazione tra le persone con più di 55 anni rappresenta un’ulteriore fonte di preoccupazione, in
particolare per quanto riguarda le sfide poste dall'invecchiamento della popolazione.
108
Onde creare le necessarie opportunità di lavoro e facilitare la partecipazione nel mercato del lavoro,
determinando nel contempo un ulteriore miglioramento dei risultati economici in futuro, sono
necessari continui sforzi per promuovere l'imprenditorialità, stimolare la capacità innovativa del
settore delle imprese e attuare un'effettiva concorrenza in tutti i settori dell'economia. Le politiche
applicate in Slovenia dovrebbero essere volte ad acquisire un elevato livello di convergenza
sostenibile. In queste circostanze, la Slovenia deve affrontare quattro sfide principali:
•
Rafforzare la sostenibilità del processo disinflazionistico
•
Aumentare il tasso di occupazione, in particolare per i lavoratori di età più avanzata
•
Migliorare le condizioni per una crescita costante della produttività
•
Promuovere lo sviluppo di una concorrenza effettiva in tutti i settori dell'economia, in
particolare nelle industrie di rete.
Rafforzare la sostenibilità del processo disinflazionistico
Sebbene l’inflazione sia notevolmente diminuita nel corso degli ultimi due anni, rimane
relativamente elevata. Nel 2003 il tasso di inflazione era sceso dal 7,5% dell'anno precedente al
5,7%. Gli sviluppi registrati all’inizio del 2004 confermano l’accelerazione della disinflazione.
Questo processo è stato sostenuto da aumenti moderati dei prezzi amministrati, delle imposte
indirette, nonché dalla minore volatilità dei prezzi petroliferi raggiunta grazie ad opportuni
aggiustamenti delle accise.
L'attuale diminuzione rappresenta un fatto incoraggiante, ma la sua sostenibilità a lungo termine
deve essere rafforzata affrontando il problema della scarsa competitività di vari settori, le rigidità
che ancora permangono nei mercati del lavoro e ciò che resta dei meccanismi di indicizzazione,
laddove il meccanismo di trasferimento sociale e di formazione dei salari richiede adeguamenti
strutturali sistemici. L’inflazione è stata stimolata anche dall’attuale quadro monetario, che prevede
il deprezzamento della valuta per evitare afflussi di capitali che possono essere attirati dall’elevato
livello dei tassi di interesse nazionali nel processo di disinflazione. Si prevede tuttavia che i tassi di
cambio in costante deprezzamento nell’ambito del regime di cambio fluttuante amministrato verrà
sostituito, al momento dell’entrata in vigore dell’MCE II, da un quadro monetario incentrato sulla
stabilità dei tassi di cambio.
109
Nella corsa verso l'adesione all’UE, le autorità avevano fatto dell'inflazione una priorità politica
adottando di conseguenza misure antinflazionistiche coordinate. È stato introdotto un piano di
controllo dei prezzi che regolamenta gli aumenti dei prezzi amministrati e la fiscalità, in modo da
non superare il tasso di inflazione alla fine dell’anno, allo scopo di prevenire gli effetti
destabilizzanti di maggiorazioni dei prezzi incontrollabili. Per quanto riguarda l'obiettivo di
procedere verso una generale eliminazione dell’indicizzazione dell'economia, sono stati compiuti
dei progressi nel 2003 con l'abolizione ufficiale dell'indicizzazione dei tassi d'interesse (“TOM”
(temeljna obrestna mera), tasso d'interesse di base) e con l'accordo sociale sul nuovo sistema di
adeguamento dei salari. È già stata introdotta un'indicizzazione che tiene conto degli sviluppi futuri
per i salari del settore pubblico a partire dal luglio 2004, mentre per il settore privato deve essere
ancora negoziata una politica di questo tipo. La politica della finanza pubblica deve inoltre essere
adeguata in maniera flessibile. E’ inoltre necessaria un'attuazione più rapida delle riforme strutturali
per una disinflazione costante e migliori risultati economici.
Aumentare il tasso di occupazione, in particolare per i lavoratori di età più avanzata
Il tasso di occupazione in Slovenia - pari al 63,4% nel 2002 e dunque prossimo alla media UE - è
uno dei più alti tra i nuovi Stati membri. Anche il tasso di disoccupazione - sceso costantemente a
partire dal 1998, fino a raggiungere il 6,0% nel 2002 - è tra i più bassi di questo gruppo di paesi. La
sua componente a lungo termine, tuttavia, è elevata (circa 60%), principalmente per i lavoratori di
età più avanzata e con basse qualifiche, di età superiore ai 55 anni. Assieme ad altri squilibri
strutturali presenti nel mercato del lavoro (disoccupazione giovanile, disoccupazione delle persone
disabili, differenze di occupazione tra i sessi, basso livello di istruzione dei disoccupati, elevate
disparità regionali), l'aumento dell'occupazione delle persone di età più avanzata è stato individuato
come una sfida particolarmente importante. Nel 2002 il tasso di disoccupazione delle persone di età
compresa tra i 55 e i 64 anni era pari al 3%, mentre il loro tasso di occupazione era del 24,5%, una
percentuale molto bassa rispetto alla media UE, che è pari al 40,1%. Si tratta di una conseguenza
della bassa età pensionabile, che nel 2001 era pari in media a soli 57 anni. La ristrutturazione
dell'economia ha spinto individui relativamente giovani alla pensione (o alla disoccupazione). A
seguito della riforma delle pensioni introdotta nel 2000 l'età pensionistica è già leggermente
aumentata. Gli effetti di questa riforma si rifletteranno tuttavia solo gradualmente in un maggior
tasso di occupazione delle persone di età più avanzata. Si prevede il persistere di un ampio divario
tra i tassi di occupazione delle persone di età più avanzata in Slovenia e nel resto dell’UE.
110
Il principale indirizzo della politica dell'occupazione è pertanto di affrontare i problemi strutturali
della disoccupazione, con particolare attenzione al quella delle persone di età più avanzata e di
stimolare forme attive per aumentarne l'occupabilità. Questa è particolarmente importante visti i
rischi crescenti di insostenibilità finanziaria derivanti da sviluppi demografici sfavorevoli. Si
prevede che l'indice di dipendenza degli anziani passi dal 20% del 2000 al 38% nel 2025 e al 66%
nel 2050. La promozione del lavoro e di una vita lavorativa attiva è il presupposto necessario per
combattere la povertà e l'esclusione sociale.
Migliorare le condizioni per una crescita costante della produttività
Il livello di produttività, pur essendo il secondo dei nuovi Stati membri, rimane ben al di sotto della
media dell’EU a 15 (69,5% nel 2003). La crescita della produttività del lavoro in Slovenia è stata
relativamente rapida nel periodo 1995-1999, con un aumento annuo medio del 4,8%. Si è tuttavia
notevolmente rallentata in seguito (2% in media nel periodo 199-2002) e di conseguenza la
Slovenia è uno dei nuovi Stati membri con i peggiori risultati in questo campo in tale periodo. Due
elementi possono aver impedito uno sviluppo più rapido della produttività.
Innanzi tutto, l’attività imprenditoriale della popolazione attiva rimane relativamente bassa, in
particolare a causa degli elevati oneri amministrativi a cui sono ancora soggette sia le imprese
esistenti che quelle di nuova costituzione. Sono stati già compiuti degli sforzi per semplificare le
procedure per le nuove imprese. Tuttavia, la normativa applicabile alle imprese e la situazione
amministrativa potrebbero essere ulteriormente migliorate poiché persistono procedure lunghe ed
eccessivamente burocratiche nonché difficoltà per l’acquisto di terreni ad uso industriale.
In secondo luogo vi è una mancanza di efficienza nella spesa in R&S per sfruttare i risultati
relativamente buoni raggiunti nella ricerca di base in termini di trasferimento di know-how al
settore delle imprese, di rilascio dei brevetti e di innovazione dei prodotti o dei processi. In termini
di spesa in R&S, che ha raggiunto l'1,6 per % del PIL nel 2001, la Slovenia è la prima tra i nuovi
Stati membri, pur rimanendo al di sotto della media UE, malgrado una forte crescita nel
finanziamento pubblico diretto della R&S e l'introduzione di incentivi fiscali per le imprese che si
occupano di R&S. La Slovenia è inoltre la prima tra i nuovi Stati membri in termini di applicazioni
dei brevetti con l'Ufficio europeo dei brevetti, anche se i suoi risultati in questo campo (41 per
milione di abitanti nel 2001) rimangono ben al di sotto della media UE. La percentuale di ricercatori
impiegati nelle imprese, inoltre, è bassa rispetto al settore pubblico (rispettivamente un terzo e due
terzi) e l'attività innovativa sembra essere debole nel settore dell'alta tecnologia.
111
Promuovere lo sviluppo di una concorrenza effettiva in tutti i settori dell'economia, in particolare
nelle industrie di rete.
La Slovenia ha compiuto dei progressi verso la liberalizzazione dei mercati dei prodotti e delle
industrie di rete ma deve essere migliorata la concorrenza effettiva. In particolare, anche se l'Ufficio
per la tutela della concorrenza ha ricevuto poteri adeguati per esercitare il controllo sugli accordi
restrittivi, su qualsiasi tipo di abuso di posizione dominante e sulle concentrazioni, le sue capacità
amministrative in termini sia finanziari che di risorse umane sono insufficienti per garantirne il
corretto funzionamento. L'attuale situazione non consente inoltre di imporre ammende che fungano
da deterrente in caso di comportamenti anticoncorrenziali.
Negli ultimi anni la Slovenia ha iniziato la liberalizzazione delle sue industrie di rete. Per quanto
riguarda le telecomunicazioni, l'apertura giuridica del mercato è stata introdotta nel 2001 e nel 2002
è stata costituita un'agenzia di regolamentazione indipendente. Non vi è tuttavia ancora un'effettiva
concorrenza nel settore della telefonia fissa per le chiamate nazionali, nel quale l'operatore
tradizionale detiene ancora la totalità del mercato. Il prezzo elevato delle interconnessioni in rete,
combinato con i bassi livelli di prezzo regolamentato per le chiamate sia locali che nazionali,
rappresentano i principali ostacoli all'ingresso di nuovi operatori nel settore della telefonia fissa. Per
quanto riguarda il settore dell'energia, i grossi clienti di energia elettrica (66% del consumo di
elettricità in Slovenia) sono liberi di scegliere i propri fornitori; a partire dal 2002 i clienti più grossi
possono acquistare energia elettrica dall'estero. La portata degli scambi internazionali è tuttavia
limitata ad un massimo del 20% del consumo totale di energia elettrica. Per quanto riguarda il
settore dei gas, a partire dal 1° gennaio 2003 i grossi consumatori sono liberi di scegliere i propri
fornitori (50% del consumo di gas in Slovenia) ma in pratica non possono cambiare fornitore a
causa dei contratti a lungo termine con l'operatore tradizionale, che scadranno nel 2007.
Raccomandazioni specifiche per la Slovenia
Al fine di rafforzare la sostenibilità del processo di disinflazione, si raccomanda alla Slovenia di:
1.
intensificare le riforme strutturali volte alla liberalizzazione dei prezzi amministrati e
proseguire l’eliminazione dell’indicizzazione, in particolare del meccanismo di fissazione dei
salari (IG 5).
112
Onde migliorare il tasso di occupazione, in particolare per i lavoratori di età più avanzata, si
raccomanda alla Slovenia di:
2.
rivedere il sistema fiscale e previdenziale, con attenzione particolare alla partecipazione dei
lavoratori di età più avanzata al mercato del lavoro, rivalutando le misure che promuovono
l’invecchiamento attivo mediante attività di formazione permanente ed affrontando lo
squilibrio tra le condizioni di lavoro a tempo determinato ed indeterminato (IG 4,8).
Onde migliorare le condizioni per una crescita costante della produttività, si raccomanda alla
Slovenia di:
3.
ridurre ulteriormente i tempi e i costi necessari per costituire una nuova impresa e
semplificare le procedure amministrative relative alle imprese (IG 11);
4.
promuovere la R&S e l’innovazione nel settore delle imprese e migliorare la qualità del
sistema di insegnamento universitario (IG 13). Onde promuovere lo sviluppo di una
concorrenza effettiva in tutti i settori dell'economia, in particolare nelle industrie di rete, si
raccomanda alla Slovenia di:
5.
rafforzare la capacità amministrativa dell'Ufficio di tutela della concorrenza, favorire
l'ingresso di nuovi concorrenti nelle industrie di rete e facilitare l'acquisto di terreni per uso
industriale (IG 9).
113
114
Unione europea - Consiglio
"Aggiornamento per il 2004 degli indirizzi di massima per le politiche economiche
(per il periodo 2003-2005)"
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee
2004 — 114 pagg.— 21x 27,9 cm
ISBN 92-824-3061-8
115
ISSN 1606-2914
Q C - A B - 0 4 - 0 0 1 - I T- C
IT
CONSIGLIO
DELL’UNIONE EUROPEA
SEGRETARIATO GENERALE
Aggiornamento per il 2004 degli
indirizzi di massima
per il periodo
2003-2005
2003-2005
2003-2005
2003-2005
2003-2005
2003-2005
2003-2005
2003-2005
2003-2005
Giugno 2004

indirizzi di massima per le politiche economiche

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