SCIENZA DELL`AMMINISTRAZIONE

Corso di Laurea in DIRITTO DELLE AMMINISTRAZIONI E DELLE
IMPRESE PUBBLICHE E PRIVATE
SCIENZA DELL’AMMINISTRAZIONE
Dott. CARLO PALA
Politologo
Università di Sassari
Sede di Nuoro
Anno Accademico
2014/2015
[email protected]
COSA (NON) È LA SCIENZA
DELL’AMMINISTRAZIONE
La Scienza dell’Amministrazione, prima di tutto NON è:
1.
Diritto Amministrativo – è scienza politica, non studia le leggi
amministrative
2. Storia della Pubblica Amministrazione – studia la contingenza e
non il passato e non adopera gli strumenti storici
3. Economia delle Amministrazioni pubbliche – non guarda agli
aspetti del mercato
4. Sociologia dell’Amministrazione – non guarda ai rapporti e all’agire
della Amministrazione con la società
La SCIENZA DELL’AMMINISTRAZIONE è una materia politologica
che mira a studiare le Pubbliche amministrazioni dall’interno e nel
loro rapporto con la sfera politica. Attraverso la loro emanazione
più visibile, la “Burocrazia”, le PP. AA. vengono analizzate come
sfera fondamentale delle decisioni politiche.
QUINDI….
Quindi, la Scienza dell’Amministrazione vuole
praticamente verificare come i poteri pubblici (sia la
politica che la burocrazia) si comportano tra loro e
come la burocrazia organizza e gestisce le proprie
risorse e il proprio lavoro, quali strumenti usa, che
funzionalità hanno, che tipo di ruolo-relazione si ha
con la politica, quali risultati produce ecc…
La Scienza dell’Amministrazione può dunque avere
anche un’applicazione pratica, cioè può servire a
chi opera e agisce nella Pubblica amministrazione
(e non solo)
PERCHÈ È IMPORTANTE LA POLITICA
RIFERIMENTI CONTINUI ALLA POLITICA
La politica è fondamentale quando di parla di amministrazione
L’Amministrazione è come una specie di braccio della politica:
questa ultima decide, la prima esegue
Importanza del rapporto POLITICA-AMMINISTRAZIONE:
tale rapporto ci spiega come mai siano due sfere che,
contrariamente a quanto appare da ciò detto sopra, sono
interconnesse e devono potersi relazionare
continuamente
Ciò che quindi caratterizza la Scienza dell’Amministrazione da
altre discipline che si occupano di amministrazioni
pubbliche, sta proprio nel riferimento continuo e
incessante con il mondo della politica – branca della
Scienza Politica
LA SC. DELL’AMMINISTRAZIONE COME
SCIENZA EMPIRICA
COSA VUOL DIRE “EMPIRICA”? VUOL DIRE
CHE SI BASA SULLA SPERIMENTAZIONE E
SULL’OSSERVAZIONE DEI FATTI REALI
Quindi, è scientifica a tutti gli effetti
Può servire a tutti proprio perché è applicabile
3 capisaldi della ScAMM quando studia le
amministrazioni: centralità della decisione
(momento essenziale dell’agire amministrativo),
equilibrio organizzativo (per ridurre l’incertezza
degli effetti della decisione), rilevanza
dell’influenza (rapporto con la politica)
LA FUNZIONE AMMINISTRATIVA
Cos’è l’amministrazione? Cosa significa amministrare?
L’amministrazione è l’attività di conduzione, gestione e
governo delle attività pubbliche e private.
È il modo in cui si gestiscono le attività che dipendono da
scelte fatte da chi di dovere, attività che portano a
conseguenze, cioè alla produzione di effetti (norme, leggi,
politiche pubbliche ecc.) derivanti
Tali attività si mostrano come “azioni” e queste azioni
producono la cosiddetta funzione amministrativa
La funzione amministrativa è l’insieme delle modalità con cui
si produce l’amministrazione stessa, cioè le attività che
sono orientate al raggiungimento di uno scopo ben preciso
La funzione amministrativa è parte del sistema politico perché
così si realizzano i fini che la politica intende perseguire, in
altre parole, con la funzione amministrativa la politica
realizza le proprie finalità e le sue politiche pubbliche
ALCUNE CARATTERISTICHE DELLA FUNZIONE
AMMINISTRATIVA
1.
La funzione amm. si attua all’interno di organizzazioni:
strutture che hanno scopi specifici rivolti alla collettività e
alla gestione di problemi complessi e che operano in
equilibrio con altre dimensioni sociali (politica, società ecc..)
2. La funzione amm. produce politiche pubbliche, ovvero tutto
quello che viene prodotto dalla pubblica amministrazione,
rivolto ai cittadini
3. La funzione amm. assolve compiti di natura privata (se, pur
garantendo il proprio profitto, producono servizi collettivi),
pubblica (senza scopo di lucro, tutte le amministrazioni che
dipendono dalla politica), di terzo settore (sempre senza
lucro, ma con compiti molto importanti, come la cultura,
volontariato ecc.)
SI POTREBBE COMINCIARE A DIRE CHE LA FUNZIONE
AMMINISTRATIVA PUIBBLICA VIENE SVOLTA DI MOLTI
SOGGETTI, ANCHE DI NATURA PRIVATA
LE FINALITÀ AMMINISTRATIVE
SONO FONDAMENTALMENTE QUATTRO:
1. PRODUTTIVA. Riguarda la produzione di beni e servizi, anche
pubblici; non è il senso inteso quando si parla di “amministrazione”
2. EROGATIVA. Il fulcro della PA. In questo ambito abbiamo la gran
parte delle funzioni amm. Pensiamo ad es. alla scuola, alle
pensioni, alle finanze ecc. L’erogativa, funzione centrale per le PA
3. REDISTRIBUTIVA. Qui si tratta di prendere da qualcuno e dare a
a qualcuno – l’allocazione di risorse per obbiettivi spesso di
protezione sociale
4. REGOLATIVA. La funzione di regolare e normare comportamenti
individuali o no, che la PA garantisce: vigili, magistrati, il Comune
che rilascia certificati ecc..
TALI FINALITÀ NON SONO ESCLUSIVE ED ESCLUDENTI. SI
INTEGRANO A VICENDA. QUANDO VI È LA PIENA
REALIZZAZIONE ABBIAMO STATO SOCIALE
OGGI, STATO REGOLATORE E STATO GESTORE SI
AFFIANCANO
L’AGIRE AMMINISTRATIVO
L’agire amministrativo è il processo messo in campo perché
l’amministrazione segua la volontà della politica
attraverso le politiche pubbliche – 3 azioni
•
La decisione. Propria non solo della politica, serve a
capire quali alternative scegliere per realizzare gli
obbiettivi
•
La realizzazione. La trasformazione delle decisioni in
atti concreti, in politiche visibili
•
La verifica. Cioè, la valutazione e il controllo del
prodotto finale, di come è andata la politica pubblica
LE 3 AZIONI SI INTEGRANO MA SONO ALLO STESSO
TEMPO SPECIALISTICHE E DOTATE DI AMBITI E
PERSONALE PROPRI
I DIVERSI TIPI DI AGIRE AMMINISTRATIVO (1)
AUTO AMMINISTRAZIONE
Fondata sulla NEGOZIAZIONE
In questo modello non c’è la distinzione tra decisione,
realizzazione e verifica
È una continuazione della sfera politica perché manca la
specialità della amministrazione – la negoziazione serve
per controbilanciare esigenze diverse emerse nella sfera
di chi sceglie
Auto Amministrazione perché serve se stessa
Tipica del MedioEvo e delle corporazioni
Oggi: parzialmente, Magistratura, ordini professionali
I DIVERSI TIPI DI AGIRE AMMINISTRATIVO (2)
ETERO AMMINISTRAZIONE
Fondata sulla AUTORITÀ
Qui si inizia a vedere la separazione tra la
decisione/valutazione e la realizzazione
Quindi, si inizia a creare quelle strutture che devono
realizzare le scelte – si dipende ancora totalmente del
decisore, magari un sovrano, che “possiede” l’amm.
Originatasi nella formazione degli Stati Assoluti (dal XV Sec.
in poi)
Risiedeva nell’ordine e nella polizia: a) garantire la
formazione dello stato nazionale e, b) riscuotere le tasse
Inizio dell’Autorità gerarchica – oggi presente nelle piccole
imprese ma estintasi nelle moderne PA
I DIVERSI TIPI DI AGIRE AMMINISTRATIVO (3)
BUROCRAZIA
Fondata sulle NORME
Egemone nell’Ottocento – si inserisce perché si da
importanza alla verifica
Nasce l’impersonalità delle regole che serve sia alla politica
che all’amm. – nata dalle spinte della Borghesia
Supera l’etero amm. per il potere impersonale e la
separatezza tra gli uffici e la decisione – l’Amm. si
emancipa e si dota di leggi anche al suo interno
Nel 1900 arriva la “burocrazia di massa”: lo Stato regolatore
e sociale danno un potere immenso alla burocrazia
che cresce tantissimo – sconfinamento nell’azione di
decisione e svalutazione della verifica
I DIVERSI TIPI DI AGIRE AMMINISTRATIVO (4)
CONTRATTUALIZZAZIONE
Modificazione della burocrazia di massa, fondata sul
CONTRATTO - dalla fine degli anni ’70
Creazione del NEW PUBLIC MANAGEMENT (NPM)
Passaggio dalle norme in senso stretto a modelli tratti
dall’economia e quindi di tipo contrattualistico
Fortissimo legame delle 3 azioni – rapporto di scambio tra
azioni diverse
Competenze specialistiche non subordinate alla politica, ma
in grado di dialogare con la stessa
Binomio obbiettivi-risultati, da conseguire con efficacia ed
efficienza
Oramai diffuso ovunque, anche in Italia si inizia a vedere
IL NEW PUBLIC MANAGEMENT
Il NPM è uno stile di gestione del settore pubblico
che, sull’esempio delle pubbliche amministrazioni
anglosassoni, vuole integrare il diritto
amministrativo e le pratiche gestionali tradizionali
di una PA con una metodologia più orientata al
risultato (interesse pubblico), mutuata dal settore
privato e mirata ad un suo maggior coinvolgimento
nella gestione della cosa pubblica per consentire
una maggiore elasticità ed economicità nelle
prestazioni richieste, per riorganizzare le
burocrazie e i relativi bilanci in modo più efficiente
e per dare alla PA un ruolo più legato al
coordinamento e al controllo che all’erogazione di
servizi, spesso limitata dalle norme
CARATTERISTICHE DEL NPM
• La teoria del NPM mette in discussione
l’esistenza di una cultura e di forme di
gestione specifiche della PA sostenendo la
necessità di applicare ad essa, adattati
opportunamente, i principi e le tecniche del
management privato
• La rincorsa alla cosiddetta
“aziendalizzazione” ha favorito un maggior
coordinamento degli interessi in gioco
l’efficacia e la trasparenza dell’intervento
pubblico
I MODELLI AMMINISTRATIVI ODIERNI
Modello anglosassone: UK, Canada, Australia e parzialmente USA –
meno rigido, elastico, prende a prestito modelli organizzativi
privati, primato della politica, innovativa e sperimentale, NPM
altissimo
Modello scandinavo: Norvegia, Svezia, Danimarca,Finlandia –
società più importante, collettività, Stato sociale, forte
collaborazione politica-amministrazione,NPM mirato e
moderatamente innovatore
Modello europeo continentale: suddivisibile ulteriormente in
mitteleuropeo (Germania, Austria, Belgio, Olanda e altri paesi
esteuropei) e latino (Francia, Italia, Spagna, Portogallo) – Punti in
comune: i Codici prevalgono sull’individualità e lo stato sociale
variamente ridotto, burocrazia molto forte, poca attenzione i
dipendenti e più alla regole, rapporto politica-amministrazione
spesso difficile, NPM debole e forte in relazione ai Paesi, molto
conservatore nell’innovazione quindi bassa
LE BUROCRAZIE: CONCETTI PRELIMINARI
Differenze tra la PA e la Burocrazia: la prima è
l’insieme delle pubbliche amministrazioni dello
Stato, mentre la seconda ne è solo una parte,
relativa alle funzioni, organizzazione e apparati
specifici
La PA è anche l’insieme “degli apparati di cui il
governo si avvale per esercitare la funzione
primaria del processo di implementazione di
norme” (Peters)
La Burocrazia diviene quindi una sorta di “braccio
operativo” privilegiato, pubblico, per dare seguito a
quanto definito sopra
PA E BUROCRAZIE
Nascita del termine con “kratos” e “bureau” – connotazione che
dura ancora oggi
Max Weber grande studioso di burocrazie: potere legale
Lo Stato forma un binomio univoco con la burocrazia, messa a
suo fondamento
Weber descrive le burocrazie come caratterizzate da:
•
•
•
•
•
Gerarchiche
Con divisione del lavoro
Imparziali e impersonali
Specializzate e altamente professionalizzate
Reclutate in base a regole e parametri certi
L’idealtipo weberiano torna in auge nonostante il NPM
PA concetto più vasto – non per forza riconducibili a Stato
(ONU, Unesco) – PA funzionali e strutturali
ELEMENTI COSTITUTIVI DELLA PA:
STRUTTURA E ORGANIZZAZIONE
Struttura, come principi costitutivi della PA in un dato contesto
Organizzazione, come insieme delle caratteristiche di base al funzionamento
della PA
Per quest’ultima si deve osservare:
• Criterio territoriale: accentramento/decentramento del sistema di PA – stati
unitari vs stati federali
• Criterio processuale:
processuale attiene al sistema in cui le PA organizzano il lavoro –
inizio divisione apparato politico e amministrativo. Nasce pratica delle
agenzie (attuano policies) e autorità indipendenti (per settori di interesse
collettivo)
• Criterio sul destinatario/oggetto:
destinatario/oggetto a chi si rivolge la PA? E su cosa?
Ripartizione settoriale e funzionale (es., ministeri agricoltura, salute, interni,
ecc.)
• Criterio del fine:
fine per cosa è creata la PA e se il fine può mutare
4 dimensioni fondamentali per studiare questi aspetti: formalizzazione (es., le
norme), distribuzione autorità (gerarchizzazione), specializzazione,
centralizzazione (accentram. o no), professionalizzazione (titolo di studio)
ELEMENTI COSTITUTIVI DELLA PA: IL
PERSONALE
Il personale è ben più di un mero elemento accessorio
della PA – non solo organizzazione e cultura, ma altro
Professionalizzazione, inquadramento, sindacalizzazione,
gerarchia, esperienza, ecc., sono elementi centrali per
uno studio politologico della PA
Settore dove più si osserva la distinzione tra il modello
burocratico weberiano e quello da NPM: titolo di studio,
inamovibilità del posto, gerarchizzazione, rapporto
sempre più privatistico, sono solo alcuni elementi (coi
loro opposti, naturalmente) che caratterizzano il
personale, soprattutto dopo gli anni ‘80 (Thatcher e
Reagan)
ELEMENTI COSTITUTIVI DELLA PA: LE
PROCEDURE
Anche in tale ambito è netta l differenza tra modello
weberiano e di NPM – quasi distinzione tra civil e
common law
Modello NPM che “invade” l’altro
Modello privatistico di amministrazione: gestione e
programmazione per obbiettivi, valutazione,
trasparenza, diritto di accesso, e-government, carte
dei cittadini
Non solo applicazione incondizionata di norme, quindi
Questo processo promuove un’apertura della PA
all’esterno – controllo politico ed economico,
struttura, finalità, tutti elementi che cambiano
ELEMENTI COSTITUTIVI DELLA PA: LA
CULTURA AMMINISTRATIVA
La cultura amministrativa è composta da 2 dimensioni: esterna e
interna – al fine di considerarle, si deve parlare di:
• Cultura dell’amministrazione: è una parte della cultura politica e
si riferisce quindi agli orientamenti e opinioni di fondo di una
società che si riversano anche nella PA
• Cultura organizzativa: insieme di valori (ruolo giocato, obbiettivi
da raggiungere, ideologia, ecc.) e di pratiche (modalità anche
ereditarie su cui basare l’organizzazione) – possiamo
ulteriormente dividere in
1. Cultura del Rechstaat: Europa continentale
rispetto norme,
gerarchia profonda, senso del dovere, cultura giuridica, ma
cambiamento anche qui
2. Cultura dell’interesse pubblico: Paesi anglosassoni
importanza del soddisfacimento dei cittadini e dei risultati,
annullamento gerarchia, cultura non necessariamente giuridica
IL RAPPORTO TRA POLITICA E
AMMINISTRAZIONE: Politici e Burocrati in teoria...
Chi deve decidere? Separazione tra la sfera politica e
amministrativa? Elementi dicotomici, ma fino a un certo punto –
studi empirici (americani soprat.) dimostravano che non c’è
I 5 modelli di Peters:
• Formale:
Formale teorizza e applica la separazione netta, spesso prevista
nelle Cost.
• Village life:
life unità stretta tra politici e dirigenti ai livelli più alti,
producendo i medesimi intenti
• Funzionale:
Funzionale come il precedente, ma con la presenza dei gruppi di
pressione e in un modo verticale (tutto il ministero, non solo i dirig.)
• Antagonista:
Antagonista rapporto contrapposto, conflittuale, dove ci sono
diversi interessi tra le parti (ideologia, interessi contrattuali, ecc.)
• Stato amministrativo:
amministrativo supremazia della PA – processi decisionali
dominati dalla burocrazia. Competenze tecniche (il “sapere”
weberiano). Teoria della Public Choice (dominano i burocrati
perché manipolano i politici nei loro stessi processi decisionali)
IL RAPPORTO TRA POLITICA E
AMMINISTRAZIONE: in pratica
I modelli di prima valevano in teoria, per quanto importanti –
abbiamo una mescolanza di tutti, in realtà e non ne prevale per
forza uno rispetto agli altri – concetto di Politica burocratica
Empiricamente, si osserva una negoziazione continua, un
interscambio, una ruolo giocato sapendo delle “mosse” dell’altro
I politici e i burocrati (secondo una recente analisi di Page) sono
interconnessi, condizionati entrambi da una chiara evidenza
contestuale politico-istituzionale
Al di là della logica di conflitto o di separazione, vi è una logica di
“integrazione dinamica” – qui si valutano le caratteristiche che
entrambi hanno (per i politici, la legittimazione, la possibilità di
decidere, il controllo delle risorse; per i burocrati, le conoscenze
tecnico-giuridiche, la stabilità, lo spirito di corpo) e alla fine si
cerca di trovare la condivisione delle due parti in ciò che
occorre decidere e nel modo in cui occorre farlo
IL RAPPORTO TRA POLITICA E BUROCRAZIA
NELL’AMBITO DECISIONALE
Aspetto straordinariamente importante è valutare il ruolo della PA nei
processi di decisione politica. È indubbio che ruolo c’è, ma qual è? La
politicità dell’amministrazione – i rapporti con i gruppi di pressione, il
risvolto esterno, sociale, della PA
Sempre Peters individua 4 relazioni del rapporto PA e gruppi:
• Legittime: sempre più diffusi, permettono e promuovono un rapporto
tra PA e gruppi – i cosiddetti “portatori di interesse”, non sono
disgiunti dalla realtà, importanza delle tematiche da trattare e su cui
decidere
• Clientelari: avviene quando un gruppo “si impossessa” della PA
divenendo, rispetto agli altri possibili, l’unico interlocutore, per diversi
motivi. PA legata al gruppo
• Parentali: benefici ottenuti da gruppi con PA grazie a partiti. Livello
triangolare. PA messa all’angolo, non agisce e decide e/o non vuole
farlo, soprattutto perché partiti stanno molto in posizioni di potere
• Illegittime: caratterizzate dall’esclusione di uno o più gruppi
PA PROBLEMA DI DEMOCRAZIA?
Dopo quanto visto sinora, viene da chiedersi se la PA
costituisca,e in che senso, un problema per il sistema
politico
Il dubbio proviene nel momento in cui la burocrazia pare
sostituirsi alla politica nello scegliere e nell’avere un
ruolo nel processo decisionale
Scontro politico tra chi ha responsabilità elettorali e chi
“solo” esecutive – motivazioni alla base
dell’irrealizzabilità delle scelte politiche da parte della
PA
Per la politica è diventato un problema importante
capire come chieder conto dell’operato delle
burocrazie
RISPOSTE DELLA BUROCRAZIE
Il problema dell’accountability: la responsabilità che anche
le PA devono nei confronti della politica e della società
Spesso ci sono dei vuoti che la burocrazia tende a
ricoprire più del dovuto, nello stesso momento in cui i
cittadini reclamano ai politici la responsabilità delle cose
promesse – spesso però sono i politici stessi che
delegano alla PA dei compiti, ma vi sono due tipologie
di rischi principali:
1. Azzardo morale:
morale la PA può discrezionalmente
perseguire finalità differenti rispetto a quelle ricevute in
capo alla politica – spesso non si condividono finalità
2. Selezione avversa:
avversa quando si sbaglia PA cui affidare
(per competenza e materia, come personalmente) un
compito
ACCOUNTABILITY BUROCRATICA E SUOI
STRUMENTI
Il controllo politico della burocrazia – 2 livelli (legislativo ed
esecutivo)
Il controllo legislativo può a sua volta essere di tipo procedurale
e strutturale – vi sono strumenti specifici
Gli strumenti procedurali coincidono in una legislazione chiara,
in un monitoraggio continuo, il controllo delle finanze, gli
indicatori di performance e i report periodici, le audizioni
Quelli strutturali inerenti alla scelta su quale PA affidare compiti
Il controllo esecutivo si compenetra invece nella politicizzazione
delle cariche amministrative più importanti, ovvero
dirigenziali (spoil system) – in questo modo si verifica se e
quali cariche attribuire a chi ha un rapporto diretto con la
sfera politica
Managerializzazione della dirigenza
REGIME DI ACCOUNTABILITY E
STRUMENTI SPECIFICI
Il regime di accountability riguarda il modo in cui
l’accountability burocratica fa riferimento al sistema
politico nel suo complesso – essa si assicura con alcuni
strumenti:
• Legali-giudiziari: giustizia amministrativa
eurocontinentale e rule of law anglosassone – rapporto
cittadini/PA e burocrazia
• Valutativi: dove resta importante la valutazione delle
attività svolte, con premi e punizioni
• Informativi: trasparenza e auditing delle attività svolte
• Rappresentativo-partecipativi: l’introduzione della
“burocrazia partecipativa” e la rappresentanza della
burocrazia per genere, età, etnie, lingue, ecc…
LE BUROCRAZIE NEL XXI SECOLO
Ma le burocrazie weberiane hanno definitivamente “perso”
contro il modello di NPM? – nozione di evoluzione
neoweberiana
Il modello weberiano si è certamente adattato ma non
completamente trasformato. Infatti lo Stato facilita la
ricerca di soluzioni, riaffermazione del d. ammin.vo, la PA
non è altra organizzazione
Tuttavia, il cambiamento si vede nel passaggio dalla
conformità alla norma alla conformità al soddisfacimento
dei cittadini (qualità), apertura a soggetti esterni alla PA
per sua modifica, controlli ex post ed ex ante,
managerialismo
Dunque più che altro abbiamo una compenetrazione tra
modello weberiano classico e NPM
LA COMPARAZIONE DELLA PA E DELLE
BUROCRAZIE
Solo con gli anni 50-60 si “scopre” la scienza
dell’amministrazione comparata, al di là del diritto e come
branca della scienza politica
Si formò il cosiddetto CAG (Comparative Administrative Group)
che si occupò per primo della comparazione delle
burocrazie – problemi immediati: troppo legata all’Europa e
non ai paesi emergenti. Merito di aver posto il problema
dello studio delle burocrazie del mondo
Ideazione del modello prismatico di Riggs:
polo fuso (ovvero con scarsa o nulla divisione dei ruoli
amministrativi esecutivi) ad un estremo, polo diffratto
(ovvero col massimo della specializzazione), dall’altro, dove
in mezzo c’è il polo prismatico (che combini elementi dei
due
LA COMPARAZIONE TRA POLITICA E
AMMINISTRAZIONE
Il rapporto tra la politica e la burocrazia costituisce un aspetto
centrale in scienza dell’amm., e lo diviene, anche e soprattutto, in
ambito comparato
Ci si accorse che occorreva vedere questa aspetti per comprendere
meglio anche la natura della burocrazia – come a dire: dimmi che
rapporto tra le due sfere c’è, e ti dirò che modello di
amministrazione hai
Gli obbiettivi erano fondamentalmente volti a capire come e dove
non si potesse applicare il modello della neutralità weberiano
Putnam mostrò per primo che il rapporto politica-amministrazione
era tutt’altro che separato: concetti di burocrate classico – politico
Aberbach et alt. mostrano 4 immagini: separazione, distinzione,
contrapposizione, sovrapposizione – casi più importanti, il terzo e
secondo
LA TEORIA COMPARATA DELLA BUROCRAZIA
Importanza del neo-istituzionalismo, ovvero di quella corrente
di pensiero che ricolloca al centro dell’agire politico le
Istituzioni
Con questa corrente, le burocrazie e le PA vengono studiate
da un punto di vista omogeneo: si fa attenzione anche alla
modalità organizzativa e agli attori che vi lavorano
(personale)
Si comprendono le cause e le conseguenze dell’azione
(l’agire) amministrativo e gli effetti in ambito politico
Si punta maggiore attenzione ad altre variabili, prima
trascurate, come la cultura amministrativa, l’inteervento dei
partiti, la stabilità o instabilità dei governi, tutti aspetti
straordinariamente importanti per valutare la PA
LE 3 PROSPETTIVE DI ANALISI COMPARATA
UTILIZZATE
STRUTTURA: ovvero, il modo in cui la PA e le burocrazie sono
organizzate, il numero dei dipendenti, i gabinetti ministeriali, il
decentramento, le agenzie
PERSONALE: ovvero, le caratteristiche del personale, il
reclutamento, la specializzazione/generalizzazione della
formazione, i criteri di avanzamento, lo spirito di coesione e di
gruppo, la sindacalizzazione e la contrattazione, le
caratteristiche specifiche del personale (provenienza e
rappresentatività)
PROCESSI: ovvero, come fanno quello che devono fare le
burocrazie, quali procedimenti di controllo, la valutazione (del
personale e delle politiche, allo stesso tempo), le modalità di
fare amministrazione (es., l’e-government), la partecipazione
l’apertura, i rapporti con la politica
I 2 MODELLI DEI CASI UTILIZZATI
I due modelli che utilizzeremo saranno provenienti dalla realtà
dei casi analizzati:
Modello imprenditoriale: praticamente il NPM, orientamento al
risultato, autonomia e forte responsabilizzazione di tutte le
componenti della PA, lavoro su obbiettivi, razionalità,
strttura orizzontale
Modello burocratico: vicino al modello weberiano, lealtà e
aderenza al principio delle norme, specializzazione
funzionale, scala gerarchica, struttura verticale
NON SI È MAI SOLO UNO O SOLO L’ALTRO: I CASI
SARANNO PIÙ VICINI ALL’UNO O ALL’ALTRO. SONO
MODELLI POLARI, MA CON LO SCOPO DI FAR
COMPRENDERE, IN REALTÀ È UN CONTINUUM
LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA
La caratteristica di base di tutte le modificazioni della struttura
organizzativa sono date dalla creazione di organi esterni ai
ministeri: l’agencification
Le AGENZIE sono organizzazioni interne ai ministeri, per cui
pubbliche, che però svolgono compiti specifici prima affidati ai
ministeri stessi: gestiscono ed erogano dei servizi specifici
(Agenzia per le Entrate o ARPA, in Italia, p.es.)
Assume una certa importanza la dimensione dei ministeri
(o,dicasteri),dal punto di vista numerico, del funzionamento, del
decentramento, del rapporto con la sfera politica
Inoltre, è importante anche l’analisi delle agenzie, il suo
funzionamento interno, i rapporti con i dicasteri-madre e con la
sfera politica,le competenze attribuite
Il DIPARTIMENTO è una ampia area organizzativa orientata l
prodotto finale e il lavoro si differnzia in base ai compiti specifici –
NPM e contrapposizione al modello verticale
L’ORGANIZZAZIONE: GLI USA
Modello per agenzie, autonome sotto diversi aspetti, come prototipo
Collegate a strutture ministeriali di livello dipartimentale
14 Dipartimenti, al posto dei Ministeri e di Segretari al posto di Ministri –
dipendenza dal Presidente (particolarità del Dipartimento per gli Affari
dei veterani di guerra)
Il più numeroso è il Dip. Della Difesa (700mila unità circa) e quello meno,
l’Istruzione (quasi 5mila), poi Veterani e Tesoro
Dopo il SEGRETARIO, abbiamo i Sottosegretari, Vicesottosegretari,
Segretari assistenti, posti tra il livello politico e burocratico
Provengono come spoil system da nomine presidenziali politiche oppure da
esponenti della burocrazia dipart. o private
Sotto i segretari assistenti non c’è quasi nulla – struttura orizzontale e ricca
di agenzie, talvolta più importanti del Dip. stesso (FBI e CIA)
Stato federale, per cui i dipendenti soprattutto li si vede in ambito statale,
dove stanno i dipendenti pubblici (una media del 22% contro il 14% a
livello federale e il 63% locale)
L’ORGANIZZAZIONE: IL REGNO UNITO
Anche in UK abbiamo il percorso di agencification, quello forse più forte, e
il fenomeno della privatizzazione dei servizi pubblici (gas, telefoni,
ferrovie ecc) più importante tra i 6 casi
Anche qui la struttura organizzativa è divisa in dipartimenti, con quello alla
Difesa il più numeroso (circa 100mila dipendenti), e come negli USA
abbiamo i Segretari di Stato, ovvero i ministri e poi i Viceministri
Sotto i Viceministri, abbiamo diverse figure, a seconda del Dipart.
considerato: Segretari generali, Vicesegretari generali ecc., di nomina
politica o burocratica
Con il progetto Next Steps si lancia l’adozione di numerose agenzie per
diversi compiti
Le agenzie diventano quindi responsabili di tante politiche pubbliche,
rispondendo direttamente al Segretario di Stato, attraverso il direttore
(spesso proveniente dal privato); dispongono di almeno 30 dipendenti,
devono redigere un business plan sui risultati raggiunti, hanno bilanci
propri. Nel 2005 erano circa 150, con un numero di dipendenti più
grande dei Dipartimenti stessi, e sono guidate da un CdA di nomina
politica
L’ORGANIZZAZIONE: LA FRANCIA
La Francia, benchè prototipo della struttura burocratico-gerarchica di
PA, ha attraversato 3 riforme importanti: decentramento
amministrativo, privatizzazione, riorganizzazione della PA
Nel decentramento, abbiamo una PA che a livello regionale e
provinciale, in uno Stato ancora molto centralista, cominciava ad
alleggerire le competenze dei ministeri centrali
Con le privatizzazione, lo Stato vende le più importanti banche e
assicurazioni, facendo a meno di quelle amministrazioni
Nella riorganizzazione, si voleva ottenere una maggiore performance
nei risultati
Circa 15 Ministeri, guidati dai Ministri (più numeroso l’Istruzione), cui si
aggiungono quelli di Stato (titolo onorifico) e delegati (per affari
specifici); sotto i Ministri, i sottosegretari – esistono i gabinetti dei
Ministri e dei sottosegretari, esempio per altre istituzioni (prefettua,
regioni, Departements ecc.)
La PA ministeriale si ha nelle direzioni, sottodirezioni, servizi e uffici
I centri di responsabilità come le agenzie, nel 2009 erano circa 450
L’ORGANIZZAZIONE: LA SPAGNA
Durante la dittatura di Franco, la Spagna aveva una struttura
ministeriale della PA molto accentrata, con Regioni inesistenti e
province e comuni unici centri amministrativi decentrati quanto
dipendenti dal centro
Dal 1978, con la nascita delle Comunidades Autonomas, vi fu un
trasferimento alla periferia dei poteri amministrativi
La PA centrale si divide in Ministeri ed Entri Pubblici (agenzie
autonome e società pubbliche imprenditoriali)
I ministeri sono 15, dove quello al Lavoro è il più numeroso (50mila
membri)
Ogni Ministro ha il proprio gabinetto o talvolta due, sotto il quale vi
sono i Segretari di Stato, con ruolo più amministrativo che politico
Sotto le Segreterie, la struttura burocratica: direzioni generali e
sottodirezioni
Anche nel caso spagnolo abbiamo le agenzie, ma sono anche qui
fortemente dipendenti dai vari ministeri dei quali sono
emanazione
L’ORGANIZZAZIONE: LA GERMANIA
Il caso tedesco è determinato dalla forma di Stato, ovvero quella federale.
Lo Stato centrale, anche e soprattutto come amministrazione, deve
confrontarsi con quella dei Lander, le Regioni-Stato tedesche, cui sono
attribuiti i compiti più importanti a livello amministrativo
Pochissimi cambiamenti nel caso della Germania, ancora legato all’idealtipo
weberiano, sebbene più collegiale e smorzato dal federalismo
I Ministeri più numerosi sono Difesa ed Esteri (3500 e 2500 circa): il basso
numero va spiegato con i ministeri a livello di Lander, più importanti per
la spesa di welfare ad esempio
Organizzazione fortemente gerarchica: assenza di gabinetti; sotto i Ministri, i
segretari parlamentari (compiti politici), membri del Parlamento, e i
segretari di Stato (compiti gestionali/amm.), alti burocrati – numero
variabile secondo i Ministeri
Sotto i segretari,la struttura burocratica: divisioni, sottodivisioni e uffici
Assenza di agenzie, spiegabile con il federalismo che riconduce ai Lander,
alle Province e ai Comuni buona parte dell’amm., non necessarie perché
i Ministeri inglobano tutte le funzioni
L’ORGANIZZAZIONE: L’ITALIA
Paese fortemente “ministerializzato”, sebbene con 2 diversi modelli
organizzativi: per direzioni generali (Esteri, Difesa, MIBAC, con a
capo il Segretario generale) e per dipartimenti (con il capodipartimento)
Viceministri e sottosegretari, di nomina politica e con compiti politici,
sotto i Ministri
CS per i dipartimenti e CD per direzioni generali – diversa filosofia alla
base
Con la riforma del Tit. V Cost. decentramento maggiore a livello
amministr.
Privatizzazioni di alcuni enti pubblici più elevate della media nel 1993-8
Ministero più numerosi, Economia (80mila ca.) e Giustizia (45mila ca.)
Ministri e Vice hanno un gabinetto con capogabinetto e funz. Politiche
I sottosegretari hanno funz. politiche e amm.
Diffuso fenomeno di agencification sebbene più legato alla politica e più
normato
LA COMPARAZIONE DELL’ORGANIZZAZIONE
Il modello per ministeri è radicato in Europa continentale, sebbene abbai
preso diversi elementi dal modello anglosassone – logica del risultato e
per obbiettivi
Processo di privatizzazione più o meno marcato presente ovunque
Il numero dei ministeri sta sui 15, con crescita dicasteri senza portafoglio
Ministeri numericamente più importanti quelli “d’ordine”, accorpamento
delle questioni economico-finanziarie e di bilancio in unico ministero,
crescita dei m. di spesa e ambiente
Le strutture europeocontinentali sotto i ministri sono, con varie
denominazioni, direzioni, segreterie di stato, divisioni
Gabinetto min. prsente in IT,FR e ES – assente in USA, UK, D
Sottosegretari di tipo politico (USA,UK,IT), burocratico (FR,ES), misto (D) –
funzioni esterne (UK), interne (FR,ES), misto (IT,USA,D)
Agenzie più liberi e rilevanti (next steps UK, separazione tra pol e amm) e
più legate ai Ministeri (tutti, tranne USA e D, distinzione tra pol e amm)
– USA, le possedeva da prima e D, perché federale, demanda ai
Lander
IL PERSONALE
Il personale burocratico weberiano, come assunto tramite
contratto per le sue competenze, remunerato, osservatore
delle norme impersonali, di carriera – ancora così?
Soprattutto attraverso il NPM, burocrate più capace di gestire e di
responsabilizzarsi dei risultati ottenuti, prima che alla politica,
ai cittadini e società- modello neotaylorista
Tra gli anni 80-90 crisi dell’idealtipo: stabilità del posto non più
assicurata, tempo part-time e determinato, rapporto privato di
lavoro, modello gerarchico in crisi (posizioni medio alte più
importanti), legame salario/produttività, ecc.
Tre principali variabili da tenere in considerazione nello studio dei
sei casi: 1) come si recluta il personale e come questo fa
carriera; 2) il grado di formazione e le peculiarità dei
dipendenti pubblici; e infine, 3) le modalità di trattamento
economico
IL PERSONALE: GLI USA
La natura professionale vs quella burocratica, sempre un elemento
costante nella storia del rapporto politica-amministrazione americano
Nel 1978 nacquero l’OPM (Office of Personnel Management) e il SES
(Senior Executive Service), come strutture poste ad organizzare il
personale
Forte riduzione negli anni 80-90 del personale pubblico
Carriere, 5 gruppi: i funzionari, max grado, 6 fasce salariali; i quadri
intermedi, 18 fasce; gli impiegati; i dipendenti delle poste; personale
vario (CIA, Food&Drug Administration ecc) – questi sono sotto i
Sottosegretari e Vicesottosegretari, di nomina politica, e sono burocrati
Reclutamento fondamentalmente locale, livelli più alti concorso, mediobassi no, laurea in lex importante per determinate posizioni, ampia
discrezionalità in decisione finale dagli organi politici – crescita di
professionalità tecniche
Sforzo per rendere più rappresentativa burocrazia delle minoranze etniche
Personale giovane (il 60% tra i 30 e i 49 anni), contrattualizzazione
decentrata a livello territoriale di singola agenzia – sindacati crescenti
IL PERSONALE: L’UK
La privatizzazione del personale fu forte soprattutto dal 79 in poi con la
Thatcher – riduzione del personale pubblico anche del 15% - codici
molto rigidi per il comportamento dei burocrati
Lo schema organizzativo del personale è dato dai compiti dello stesso:
impiegati amministrativi, tecnici, ricercatori, statistici, giuristi ecc
La dirigenza è organizzata su 8 livelli (dal permanent secretary a
scendere al principal)
Reclutamento di due tipi: quello oxbridge, riferito ai livelli più alti, con
procedure molto complicate; e quello delle agenzie, dedicato
soprattutto ai tecnici e ai gradini più bassi, assunti direttamente dai
direttori di agenzie
Rappresentatività inferiore rispetto agli USA, più maschi bianchi di
classi medio-alte, i gradi maggiori (1-2) laureati ad OxfordCambridge - cresce ultimamente la pari opportunità e i disabili
Salari armonizzati al privato
IL PERSONALE: LA FRANCIA
Due caratteristiche sempre presenti: un sistema di diritto amministrativo
molto forte e un sistema di formazione delle elites amm. centralizzato
Col programma Rocard del 1989 si voleva modernizzare il lavoro dei
burocrati, creare agenzie esecutive con personale pubblico e
valutazione della burocrazia – crescita della stessa numericamente
3 livelli principali del pubblico impiego: A (laurea), B (superiori), C
(medie) – ENA e Grands Corps per le dirigenze – concorsi per
accesso e struttura salariale corrispondente, ma per dirigenze c’è
l’ENA e le Grandi Scuole
L’ENA fornisce la base per i migliori studenti ai ruoli più alti, gli altri
occuperanno posti nei diversi ministeri – in ambito locale esiste
l’Istituto regionale d’Amministrazione
Forte ereditarietà del pubblico impiego francese, forte presenza
femminile (più del 50% di dirigenti)
Contrattazione tra governo e sindacati per determinazione salariale dei
dipendenti
Forte caratteristica di accentramento nella PA francese
IL PERSONALE: LA SPAGNA
Tratto caratteristico del sistema del personale spagnolo è la grande
organizzazione gerarchica, la rispondenza al sistema polityico
(confianza política) – inoltre, il nucleo della PA spagnola
sopravvive tra le dittature e l’avvio della democrazia (’78) con la
stessa burocrazia – una specie di prototipo weberiano
Negli anni ’80 più meritocrazia e creazione di 5 categorie sulla base
del titolo di studio (A-E) e 23 livelli (dal 7-30) – fino al livello 29 per
concorso
Diverse riforme più vicine al NPM durante gli anni ’90 portarono ad
alcuni risultati come una maggiore separazione tra pol e amm, un
cambiamento nella nomina delle dirigenze e la flessibilità
dell’impiego pubblico
Due principali fasce dirigenziali: i dirigenti propr detti e gli altos cargos
L’INAP (quasi) come l’ENA francese, con laurea sopratt in lex
Età più giovane dei dirigenti, <54anni
Contrattazione centralizzata per politica salariale, come in Francia
IL PERSONALE: LA GERMANIA
Poche riforme anche per quanto riguarda il personale nella PA tedesca –
federalismo alla base, con i Lander che hanno la maggior parte delle
più importanti strutture amministrative dirigenziali
Fondamentalmente, la PA in Germania si divide in funzionari (di base,
intermedi, esecutivi, dirigenti) e impiegati (manuali e non) – solo i
primi hanno status di diritto pubblico mentre gli altri rispondono anche
a norme private – al top stanno i segretari generali e sotto i direttori
generali e i dirigenti
Reclutamento su base prevalentemente regionale e locale, per concorso
bandito direttamente dalle singole amm, anche qui laurea in lex la più
importante
Caratteristiche rappresentative della PA più ampie a livello di classi
sociali, altissima scolarizzazione (col 26% circa col Dottorato), poche
donne in posizione di vertice ma molti giovani, quasi la metà
Doppio binario per la contrattazione: esecutivo sindacato, da un lato,
ministro Interni-sindacato
IL PERSONALE: L’ITALIA
Dal punto di vista gerarchico, da Cavour l’Italia ha subito poche
modifiche fino quasi ai giorni di oggi – importanza del dir. amm.
Il Decreto Legislativo 29/1993 contempla diverse novità: rapporto di
lavoro coordinato al codice civile, separazione tra funzione politiche e
amm, assegnate ai dirigenti che ne diventano responsabili, qualifiche
dirigenziali ridotte a 2, nuclei di valutazione, mobilità, URP, istituzione
dell’ARAN, spoil system con segretari generali e capidipartimento
Tre categorie ministeriali (A-C), 4 per enti locali e regioni (A-D),
incremento del tempo determinato anche ai livelli alti dei ministeri e
altre forme contrattuali
Oltre il 65% ha formazione giuridica, ruolo minoritario della SSPA,
promozioni per anzianità di servizio perlopiù, spoil per le posizioni più
elevate di raccordo con i politici nei ministeri
Più del 70% dei dipendenti è del centrosud, perlopiù stessa % per
anzianità (più di 55anni) nei ruoli dirigenziali, scarsa mobilità, donne
soprattutto in categorie B-C
CCN e contrattazione decentrata, contratti individuali per dirigenti
LA COMPARAZIONE DEL PERSONALE
Solo UK ha effettivamente ridotto il numero dei suoi burocrati in
misura considerevole, laddove D,FR,ES hanno aumentato fino
alla fine degli anni ’90
Nel mondo anglosassone organizzazione personale per professione
e per compiti, negli altri per titolo di studio – passaggio da una
posizione all’altra tramite concorsi interni o anzianità
Reclutamento basato weberianamente per concorso, ma in USA e
UK immissione diretta tramite test selettivi – spoil system in
aumento anche in FR, ES, IT e UK – forme contrattuali più
“liquide” ovunque
Avanzamento di carriera per anzianità (IT,D,ES) e per meritoanzianità (UK,USA,FR) – formazione col caso deviante dell’ENA
in FR e parzialmente dell’oxbridge in UK, interscambio basso
pubblico-privato sopratt in IT e D
Contrattualizzazione verso una maggior decentralizzazione
Transizione verso il public manager evidente soprattutto a livello
dirigenziale, molto meno negli altri, in IT e D – precarietà perché
sottoposta al livello di gradimento politico
I PROCESSI
Come fanno le PA e le burocrazie a fare ciò che fanno? Quali
sono le modalità di erogazione e diffusione dei loro
servizi?
Il solo paradogma del NPM da solo non basta: occorre
verificare anche come i cittadini partecipano di più alle
attività della PA
L’aspetto importante è quello, quindi, della gestione della
produzione e dell’azione stessa amministrativa
Due indicatori principali di analisi:
1) Il funzionamento organizzativo interno (controllo di
gestione ministeriale, pianificazione per obbiettivi,
valutazione dei risultati)
2) i rapporti con il cittadino e la società civile (partecipazione,
diritto di accesso alla PA, e-government, carte dei servizi,
codici di stile per burocrati)
I PROCESSI: GLI USA
Da sempre, laboratorio empirico per la managerializzazione della PA
Tre fasi nel processo di revisione delle agenzie:
NationalPerformanceReview (NPR) 1 (passare definitivamente da
una sorta di modello weberiano all’efficienza), NPR 2 (per la
trasparenza amministrativa), NPR 3 (amministrazione-impresa)
NPR1 aveva l’obbiettivo di limitare la burocrazia, di orientare al risultato
soddisfacendo i cittadini, responsabilizzando i dipendenti – con
attività di “marketing amministrativo” si produceva una
privatizzazione del modello di gestione della PA statunitense – buoni
risultati, per cui si passò a
NPR2 mirava a valorizzare maggiormente i dipendenti e a individuare
standard di rendimento dei processi amm sottoposti poi a valutazione
dai cittadini
NPR3 che mirava ad un’efficienza sui destinatari finali e sulla
soddisfazione nel lavoro dei dipendenti
I processi sono stati accelerati con un impetuoso ricorso ad internet:
USA tra i primi al mondo per servizi amm online (+del40%)
I PROCESSI: L’UK
Privatizzazione, a differenza degli USA, più che altro nei servizi delle
agenzie coi cittadini – paradigma thatcheriano delle tre E: efficacity,
efficiency, economicity
Con la Financial Management Initiative si intendeva, dal 79, attuare
maggiori controlli sul bilancio e le spese, migliorare le prestazioni,
ampliare deleghe ai burocrati intermedi – strumento non in grado di
migliorare i disservizi
Due elementi importanti: controllo dei costi, responsabilità verso il basso
Con Major si cercò di stare più attenti, oltre alla managerializzazione, ai
servizi ai cittadini, attraverso la partecipazione dei cittadini e
creazione di carte di qualità
In UK molti parametri per valutare qualità dei servizi e soddisfacimento
dei clienti/utenti – utilizzo del Codice del Pubblico Impiego e di
Gestione
Privatizzazione, dopo prove, di servizi sanitari e di trasporti
Informatizzazione dei servizi amm attraverso un e-government elevato
I PROCESSI: LA FRANCIA
4 grandi obbiettivi: a) gestione del personale e valutazione dei risultati; b)
delega di funzioni ad entità autonome; c) valutazione delle politiche
pubbliche; d) miglioramento con l’utenza
Il terzo punto è centrale nei processi amm francesi: i meccanismi di
valutazione e l’impatto delle politiche assorbivano parte degli sforzi di
rinnovamento della PA
Con i Piani di Servizio si istituiscono metodi di controlli interni nelle
procedure delle varie branche della PA
L’efficientamento della PA francese è stato possibile anche grazie agli
sforzi volti al miglioramento dei servizi soprattutto ai cittadini,
formando ad es., i dipendenti a una sorta di managerializzazione dei
servizi e sulla trasparenza, portando le procedure centrali fino ai
territori periferici
L’informatizzazione ha portato la F, se non ai livelli di UK-USA, in ottime
posizioni per la fruizione della PA da parte dei cittadini attraverso il
web
I PROCESSI: LA SPAGNA
Riforme nei processi della PA più tardive ma molto più veloci –
spinta, come in Francia, di stampo socialista
Superamento dello stretto formalismo normativo per arrivare a
un certo managerialismo – 3 aree di intervento: ambito
strutturale (adozione delle agenzie indipendenti modulos),
ambito funzionale (ovvero la pianificazione strategica che
passasse per il controllo e valutazione dei risultati), ambito
del personale (contratti flessibili e incentivi per produttività)
Grande attenzione per il rapporto col pubblico (più uffici,
informative più dettagliate su pratiche e risposta da parte
della PA)
Informatizzazione molto importante dai primi anni 00 che mette
la ES come uno dei Paesi europei più attivi: obbiettivi di
maggiore trasparenza, privatizzazione di certi servizi
Qualità e valutazione dei cittadini della PA
I PROCESSI: LA GERMANIA
Privatizzazione (molto moderata) dei servizi dal basso, per spinta dei
governi locali, e tardiva comunque rispetti agli altri Paesi esaminati
Stato federale e ministeri leggeri: motivazioni allo scarso
cambiamento nei livelli alti di PA
Attenzione ai processi riguardanti i bilanci e la partecipazione degli
stessi da parte dei cittadini nelle Amm
Innovazioni relativamente scarse anche dopo l’unificazione e
comunque trasferitesi al livello regionale e locale – unici ambiti
toccati, delegificazione ed efficienza delle strutture interne, ma
poche apertura alla trasparenza amm, delegata per lo più ai livelli
locali
Processo, sotto Schröeder, addirittura di ampliamento delle
prerogative pubbliche nei processi amm, sebbene da un punto di
vista interno i burocrati programmano per obbiettivi
Informatizzazione moderata a livello statale, ma più estesa a livello
regionale e locale
I PROCESSI: L’ITALIA
Gestione privatistica della PA dai primi anni ’90 – quella italiana
modello di burocrazia legale-razionale
Modello privatistico a causa dell’entrata nell’area monetaria europea,
per eliminare debito pubblico, per inseguire i modelli di altri Paesi
Ambiti sui quali si è davvero inciso con le diverse leggi: procedimento
amm (semplificazione e trasparenza, L. 142; 241, responsabile
procedimento); valutazione dei risultati (dal 93 valutazione degli
atti amm, nuclei di valutazione per verifica risultati); controlli (di
gestione, sui costi per realizzare gli obbiettivi, successivi e non più
preventivi); rapporto con i cittadini (nascita URP, semplificazione
del vocabolario, codici comportamentali basati su onestà e
cortesia, Carte di servizi sui diritti dei cittadini verso la PA);
comunicazione-informatizzazione (uffici stampa, manifestazioni
pubbliche, front-office)
Sull’e-government ancora molta strada da fare: tasso di sviluppo dei
servizi informatici il più basso in assoluto
LA COMPARAZIONE DEI PROCESSI
Sicuramente il NPM e la governance sono i paradigmi, incentrati
sull’efficienza e sulla qualità-trasparenza dei processi, più
importanti nei 6 casi
A parte D, gli altri paesi tendono alla managerializzazione dei
processi, in governi di qualsiasi colore politico: tutti hanno inserito
il principio di pianificazione che porta alla: programmazionegestione-controllo-valutazione
I,ES “copiano” UK per la gestione e trasparenza; F swenza dubbio
più attenta alla valutazione, D alla semplificazione normativa e
amministrativa
USA si differenzia perché è prima che degli anni 80 (UK) e 90
(I,F,ES) che si è spinta verso il modello definibile di NPM; inoltre,
a differenze dei paesi latini, che hanno fatto riforme da NPM
scrivendole comunque in atti amm, loro li hanno seguiti da prassi;
concentrati, prima e molto di più dell’Europa, al governo
elettronico
I invece prototipo negativo dell’e-government, molto settoriale non
diffuso omogeneamente nel territorio
L’AZIENDALIZZAZIONE DELLA PA
Se fino agli anni 70 il modello burocratico-weberiano legale/razionale
non è stato mai discusso, l’influenza del modello americano si fece
sentire in Europa: USA non avevano mai conosciuto assolutismi e
quindi grande accentramento amministrativo
Freddi (1968) mostrava l’importanza della cultura politica: laddove
omogenea, burocrazia allineata a valori della politica, laddove
frammentata, ampi spazi discrezionalità della PA – la F grande
coesione della burocrazia, anche nei suoi poteri politici, e supplenza
della classe politica
Dalla fine del XX Sec processo inarrestabile verso modello
“imprenditoriale”: maggiore attenzione al risultato, modello per
agenzie/dipartimenti, decentramento struttural-funzionale,
separazione tra sfera politica e gestionale, valutazione,
responsabilizzazione dirigenziale
Necessita di “quantificare” i casi da 1 (max imprenditorialità) a 0 (min)
per i diversi indicatori – guardare tab. 5.1
COMPARAZIONE FINALE GENERALE
USA e UK modelli più vicino all’amm-azienda del paradigma imprenditoriale, poi,
sempre nel continuum, I,F,ES e in ultima D
USA caso a sé: burocrazia federale, mai testimone di assolutismo, forti legami da
subito con i privati, orientamento al risultato – più “azienda” da strutture e
personale – contrario in Europa, dove sono i processi i primi “imprenditorializzati”
rispetto a personale e struttura
In anni 80-90 riduzione delle distanze “amministrative” tra USA e UK (Next Steps,
come agencification più importante come intensità, anche degli USA,
riorganizzazione del personale ecc. – modello azienda avanzato)
F – punteggi bassi in struttura, ancora molto centralizzata – idem per personale
(ENA, avanzamento per carriere) – per processi, valutazione delle politiche
pubbliche
ES – centralizzazione amministrativa ma presenza dei modulos – personale gestito
sempre più a livello decentrato – nei processi maggiori novità: controllo e
valutazione dei risultati e qualità dei servizi, buon e-government
D – struttura praticamente sempre uguale e poteri amm ai Lander – personale con
contrattazione collettiva e a livello locale – processi lenti ma visibile NPM- Paese
più “burocratico-weberiano”
I – anni 90 ricchi di provvedimenti stile NPM – creazione dei dipartimenti e agenzie –
una certa privatizzazione della gestione del personale e decentramento del
reclutamento – modello burocratico nello scarso passaggio pubblico-privato dei
dipendenti, scarsi specialisti e scarsa rappresentatività ministeriale – nei processi
una certa pianificazione per risultati ma ridotto e-government
LE DIVERSE VARIABILI
Possiamo sempre parlare di due modelli: europeo-continentalo e
anglosassone – anche in relazione a variabile strutturali comparate con
quelle relative del personale (in UK più personale generalista che in
USA)
Comparando invece l’insieme delle dimensioni personale/strutture con i
processi, capiamo una cosa importante: DOVE SONO STATE
INTRODOTTE NOVITÀ PER IL PERSONALE, NE SONO STATE
FATTE ANCHE A LIVELLO DI STRUTTURE E DOVE SU QUESTE
ULTIME SONO STATI FATTI POCHI CAMBIAMENTI, ANCHE SU
PERSONALE DI CONSEGUENZA. Invece sia per la correlazione
processi-personale che processi-strutture, abbiamo bassi valori
Comunque, tutti iniziano dai processi, perché sono di minore impatto e
abbastanza indipendenti dalle riforme avviate su personale e strutture
Quindi alla fine, 2 MODELLI, EUROPEO-CONTINENTALE E
ANGLOSASSONE; IL PRIMO RESTA TANTO PIÙ BUROCRATICO
QUANTO IL SECONDO IMPRENDITORIALE – IL PRIMO MODELLO SI
SPOSTA VERSO IL SECONDO – RESTANO DIFFERENZE
ALL’INTERNO DEI DUE MODELLI
E QUINDI?
Una discriminante importante è l’adozione del diritto amministrativo come
branca del diritto che regola la PA – Paesi di common law e a diritto
amministrativo – tale tipologia diventa insufficiente per interpretare le
differenze e le caratteristiche all’interno delle PA
Il neo-istituzionalismo introduce quindi variabili esplicative fortemente
politologiche: caratteristiche del governo, partiti politici, tipologie dei
parlamenti, gruppi di pressione/interesse, centralismo/federalismo
E al di dentro? Importanza della cosiddetta “cultura organizzativa” interna della
PA, dove si va a studiare i valori, le consuetudine, le regole anche informali
In F ad esempio, i Grandi Corpi hanno influenzato i processi, perché la
burocrazia aveva una certa cultura organizzativa in grado di resistere a più
cambiamenti, tranne a quello, seppur leggero, di una certa
managerializzazione – interscambio tra pubblico e privato e presenza di
tecnici – in I,ES presenza di cultura giuridico-legale
La D aveva già elementi forti di d. amm., ciò che spiega anche altri fattori di
“resistenza” della PA tedesca a modificarsi – scarsissima se non nulla
modificazione strutturale, a causa, ma non solo, del federalismo – forte
sindacato molto coeso, poco incline al cambiamento
MANAGERIALISMO E NEO-ISTITUZIONALISMO
Riforme sì legate fortemente al contesto nei 6 Paesi, ma anche legate a
modelli di valori assunti e interscambiati tra diversi contesti
Il managerialismo è quindi una realtà, solo mitigata dalla governance
legata a un ambito di democraticità delle procedure: ad ogni modo,
managerialismo processo (quasi) irreversibile
Il miglioramento della PA passa attraverso l’economicità e l’efficienza
La tipologia non implica che il modello manageriale (incarnazione della
struttura divisionale) sia migliore per definizione di quello burocratico
(incarnazione della struttura funzionale) – comunque mod.
imprenditoriale obbiettivo verso cui ci si muove seppur con peculiarità
Occorre interrogarsi se, al di là delle norme previste appositamente, a
livello di implementazione vi siano stati i risultati attesi – I che
produce tante più norme di modernizzazione che FR, ma
quest’ultima più adatta a saperle tradurre nella pratica
Elementi incontrovertibili: decentralizzazione e delocalizzazione,
trasparenza e semplificazione del linguaggio, rapporto con la Società
LE LEZIONI SONO FINITE….ANDATE CON
WEBER!!
Vi ringrazio immensamente per la
partecipazione e l’attenzione! Grazie!!