questo manuale - Rappresentanza Permanente

RISPONDERE
ALLE INFRAZIONI UE
GUIDA PRAtIcA
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RISPONDERE ALLE INFRAZIONI UE - GUIDA PRATICA
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INDICE
CHECK LIST PER LE RISPOSTE ALLE PROCEDURE DI INFRAZIONE
LA REDAZIONE DI RISPOSTE ALLA COMMISSIONE
INTRODUZIONE. COS’È (E COSA NON È) QUESTA GUIDA?
1. COS’È IL SISTEMA EU PILOT?
2. COSA SONO LE PROCEDURE DI INFRAZIONE E QUALI SONO LE FASI DELLA PROCEDURA?
3. COME, QUANDO E PERCHÉ HANNO ORIGINE LE PROCEDURE D’INFRAZIONE?
4. QUAL È LO STATO DELL’ARTE DELL’ITALIA IN MATERIA DI PROCEDURE D’INFRAZIONE?
5. COME COMPORTARSI QUANDO VI SONO PROCESSI IN CORSO O VI SONO STATE DECISIONI GIUDIZIARIE?
6. QUALI SONO GLI ATTORI DELLA COMMISSIONE CHIAMATI A GESTIRE LE PROCEDURE
D’INFRAZIONE?
7. GLI ATTORI NAZIONALI
7.1 L’ACCESSO AI DOCUMENTI DEL PRE-CONTENZIOSO UE
8. LO SVILUPPO DI UNA PROCEDURA. COSA GUARDA LA COMMISSIONE?
9. CONCLUSIONI
10. LINK E CONTATTI UTILI
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CHECK LIST PER LE RISPOSTE ALLE PROCEDURE DI INFRAZIONE
A. PRImA DI ScRIvERE
Contenuti
1. Dove la commissione ha ragione? Dove no?
2. Su cosa si può rispondere positivamente? Su cosa è possibile controbattere?
3. Quali sono le necessità di adeguamento?
tempi
1. Quali sono i tempi di adeguamento richiesti?
2.È necessario chiedere una proroga per la risposta?
3. Siamo in grado di rispettare i tempi della proroga richiesta?
Azioni
1. È possibile fare immediatamente qualcosa per dimostrare buona volontà?
2. È il caso di sentire altri Enti per verificare se hanno avuto problemi simili?
3. Se non ci sono le condizioni per una risposta positiva, è opportuno chiedere un incontro con la
commissione, d’intesa con il DPE, per il tramite della Rappresentanza Permanente?
B. AL mOmENtO DI ScRIvERE
ordine degli Argomenti
1. Quali sono state, sinteticamente, le diverse fasi della vicenda? vi sono precedenti
decisioni/atti/sentenze che hanno dato ragione alla Amministrazione interessata in merito al fatto in
oggetto? vi sono state consultazioni pubbliche?
2. È stata data risposta punto per punto alle considerazioni della commissione, seguendo l’ordine
della sua esposizione?
3. Le risposte sono esplicite?
4. Se ci sono elementi provenienti da Enti diversi, questi sono coerenti?
ordine del testo
1. Il carattere utilizzato è chiaro e non troppo elaborato?
2. Le frasi sono brevi, con una sintassi semplice da tradurre, senza troppe subordinate?
3. I vari punti sono ordinati in paragrafi, meglio se separati da una riga?
AllegAti
1. Il riferimento agli allegati nel testo è coerente con il loro contenuto?
2. Gli allegati sono stati numerati e citati di conseguenza nella risposta?
3. Gli allegati scansionati sono sufficientemente leggibili?
4. È stato evitato ogni inutile sforzo di comprensione da parte degli interlocutori?
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SUGGERIMENTI REDAZIONALI
A. PRImA DI ScRIvERE
1. Fare una stima oggettiva delle osservazioni della commissione, individuando i pro e i contro
punto per punto e cercando di individuare il problema alla base delle osservazioni/domande
(in casi di cattiva applicazione). Evitare comunque, in ogni caso, di eludere le domande o ignorare il problema.
2. Se il problema è già noto, ripercorrere brevemente le varie fasi che hanno segnato l’emergere del problema stesso, così da consentire alla commissione europea di formarsi un quadro più chiaro e fattuale del contesto di riferimento.
3. Esaminare attentamente se il problema evidenziato esiste o se, al contrario, è fonte di malinteso/informazioni fuorvianti fornite alla commissione a mezzo di denunce. In caso affermativo, valutare (i) le possibilità concrete di adeguamento e (ii) i tempi di adeguamento.
4. Distinguere i punti su cui si può già rispondere positivamente da quelli che richiedono ulteriori approfondimenti e ricerche.
5. valutare se il contributo di altri Enti/Amministrazioni sia necessario o possa comunque essere
utile. In caso affermativo, contattare questi senza indugio.
6. considerare attentamente l’opportunità, in caso di serie difficoltà, di chiedere una proroga
alla risposta. tenere presente che, qualora la richiesta di una proroga venga accordata, il
tempo aggiuntivo concesso va utilizzato per cercare una soluzione concreta, altrimenti la trattazione successiva ne può risentire negativamente.
B. NELL’ELABORAZIONE DELLA RISPOStA
1. Rispondere punto per punto, seguendo l’ordine della commissione, in forma chiara e concisa.
2. Se possibile, presentare informazioni di background, al fine di fornire al lettore un quadro conoscitivo il più possibile completo del problema all’origine dell’EU Pilot o della procedura di
infrazione.
3. Ove si condivida l’esistenza del problema ed esistano difficoltà concrete di adeguamento, indicarle apertamente nella risposta e proporre un incontro e/o una soluzione alternativa. Evitare in ogni caso di celare tali difficoltà. viceversa, ove non si condivida l’esistenza del problema, spiegarne i motivi in modo chiaro e fornendo giustificazioni fattuali.
4. Se la risposta nasce dai contributi di più Amministrazioni e Enti, sotto forma di documenti e
di allegati, accertarsi che la linea finale espressa nella risposta sia coerente ed esposta in maniera ordinata, per non costringere il lettore a ricostruire da sé quale la posizione del Governo
italiano. L‘Amministrazione o Ente capofila del caso EU Pilot o della procedura di infrazione
è tenuto/a ad esprimere chiaramente esprimere la posizione del Governo italiano e riassumere le argomentazioni esposte nei vari contributi e documenti allegati.
5. Evitare continui rimandi a documentazioni integrative da trasmettersi successivamente. Se la
risposta può essere fornita solo dopo aver ricevuto il contributo di un altro Ente, sollecitare il
contributo, chiedere una proroga e fornire la risposta completa in un’unica soluzione.
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c. LINEE GUIDA DI REDAZIONE
1. Utilizzare un carattere chiaro e semplice, di grandezza tale da facilitare la lettura (tra 12 e 14).
2. Scrivere frasi chiare e possibilmente brevi, con una sintassi semplice da tradurre, che eviti le
subordinate e le interiezioni. Le risposte, infatti, vengono tradotte in una lingua di lavoro che
consenta il coordinamento interno da parte di funzionari che non parlano necessariamente
l’italiano.
3. Ordinare la risposta chiaramente in paragrafi, separandoli con una riga vuota, alla stregua
dei documenti della commissione.
4. In caso di allegati, curarsi d’indicarli in una lista numerata che ne faciliti la consultazione. Il
rimando a tali allegati nel corpo della nota principale deve essere chiaro e immediato. controllare inoltre la leggibilità degli allegati stessi, specialmente se scansionati. Evitare, ove possibile, allegati a colori (la scansione necessaria al caricamento del documento nel sistema EUPilot li rende illeggibili e quindi inutili). Evitare altresì di “sommergere” il lettore con documenti
di dubbia utilità allegati alla risposta. Queste precauzioni divengono ancora più urgenti nel
caso di allegati provenienti da enti diversi.
5. Evitare sempre e comunque inutili sforzi di comprensione al destinatario finale.
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INTRODUZIONE. COS’È (E COSA NON È) QUESTA GUIDA?
Questa guida intende aiutare le Amministrazioni italiane a rispondere in maniera il più possibile
efficace alle procedure di pre-contenzioso EU-PILOt e contenzioso d’infrazione con l’UE. L’obiettivo è
quindi DI fornire suggerimenti concreti, senza approfondimenti accademici che sono comunque già
disponibili nella letteratura specializzata.
L’accento è posto su due aspetti fondamentali:
u
la gestione, le procedure e gli attori che prendono parte al sistema di comunicazione tra commissione e Stati membri che sempre più spesso precede l’avvio della procedura di infrazione
vera e propria: il cosiddetto “EU Pilot”;
u
la procedura di infrazione vera e propria, fase di contenzioso vero e proprio, che inizia con
l’emissione, da parte della commissione europea, della lettera di messa in mora.
Il presupposto fondamentale è che, a parità di bontà degli argomenti presentati, lo stile, la successione dei vari punti e la comprensione del contesto in cui le risposte vengono lette a Bruxelles cambia decisamente le possibilità di facilitare o meno la positiva archiviazione delle varie procedure.
Si ringraziano in proposito i numerosi funzionari della commissione che, a titolo personale, hanno
fornito consigli e suggerimenti per contribuire a questa guida.
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1. COS’È IL SISTEMA EU PILOT?
Prima dell’apertura di una procedura di infrazione ex art. 258 tFUE, la commissione può sollevare
dubbi su profili di violazione del diritto dell’Unione attraverso il sistema EU Pilot. tale sistema, lanciato nel 2008 dalla comunicazione della commissione “Un’Europa dei risultati – Applicazione del
diritto comunitario” (cOm (2007)502), rappresenta è un meccanismo di risoluzione dei problemi di
implementazione applicazione del diritto dell’Unione europea e di scambio di informazioni tra la commissione e gli Stati membri concepito per la fase antecedente all’apertura formale della procedura di
infrazione ex art. 258 del trattato sul Funzionamento dell’UE (tFUE). EU Pilot è dunque il mezzo che
ha la Commissione per comunicare con gli Stati membri su tematiche che pongono questioni riguardanti la corretta applicazione del diritto dell’UE o la conformità della legislazione nazionale
al diritto dell’UE in una fase iniziale.
Il sistema ha maggiormente strutturato la pratica precedente, aumentando le fasi del dialogo tra
commissione e autorità nazionali. In precedenza, infatti, gli scambi su eventuali dubbi di conformità
del diritto nazionale al diritto europeo avveniva o con scambi di lettere amministrative, o, eventualmente,
con lo scambio di lettere di messa in mora e relative risposte. Il sistema EU Pilot si è appunto inserito
tra questi due momenti, creando una fase intermedia.
Nel quadro del sistema EU Pilot, lo scambio di comunicazioni avviene direttamente, tramite una piattaforma informatica, tra la commissione e il Governo italiano. Nello specifico, il portale è gestito dal
Dipartimento per le Politiche Europee della Presidenza del consiglio dei ministri, che in base alla legge
234/12 coordina a sua volta il coinvolgimento delle Amministrazioni nazionali, regionali o locali eventualmente interessate.
Nel caso in cui il Pilot nasca a seguito di un reclamo presentato da un cittadino UE alla commissione, il reclamante sarà informato per iscritto che il metodo Pilot viene utilizzato per trattare la sua
corrispondenza. È fissato un termine generale di 20 settimane per la trasmissione delle risposte
(10 settimane per le autorità degli Stati membri e 10 settimane per i servizi della Commissione).
Il servizio competente della commissione informa il richiedente della propria valutazione. vengono applicate le norme in materia di riservatezza dei dati personali: durante i contatti con le autorità nazionali, l’identità del richiedente viene divulgata soltanto se quest’ultimo lo ha espressamente autorizzato.
Qualora per garantire una gestione efficace di determinate questioni risultasse indispensabile divulgare fatti inerenti al singolo caso, il richiedente ne viene informato.
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2. COSA SONO LE PROCEDURE DI INFRAZIONE E QUALI SONO LE FASI
DELLA PROCEDURA?
Ai sensi dei trattati, si parla di inadempimento degli Stati membri ogniqualvolta un’amministrazione
nazionale (centrale, regionale o locale) ponga in essere una violazione del diritto dell’Unione attraverso un comportamento attivo o omissivo. La procedura di infrazione costituisce lo strumento attraverso il quale la Commissione europea svolge la propria funzione di controllo del rispetto del
diritto dell’Unione da parte degli Stati Membri, funzione che le è attribuita dall’articolo 17 del trat-
tato sull’Unione Europea (tUE) e che ha la finalità di porre rimedio a tale inadempimento.
La procedura di infrazione si articola in due fasi.
A. La prima fase è quella c.d. “pre-contenziosa”, scandita dall’emissione da parte della commissione della lettera di messa in mora e poi del parere motivato in base all’art. 258 tFUE.
La messa in mora è l’atto che segna l’apertura formale della procedura di infrazione. con
esso la DG della commissione competente in materia identifica la violazione del diritto dell’Unione che viene contestata e prevede un termine entro il quale lo Stato può comunicare le
proprie osservazioni e argomentazioni di risposta alla richiesta della commissione. Nel caso
in cui non pervenga risposta, oppure le informazioni trasmesse non siano valutate soddisfacenti, la commissione adotta un parere motivato (art. 258, § 1, tFUE), con cui constata la
sussistenza della violazione e invita lo Stato a prendere tutte le misure necessarie per porre
fine a tale situazione.
B. Allorché lo Stato non si conformi al parere della commissione, può aprirsi la fase contenziosa della procedura di infrazione, la quale si svolge dinanzi alla corte di Giustizia dell’Unione Europea (art 258, § 2, tFUE). Nel caso in cui il giudice dell’Unione condivida la valutazione effettuata dalla commissione, viene pronunciata una sentenza che dichiara la
sussistenza dell’infrazione e a cui lo Stato è tenuto a conformarsi, adottando tutte le misure
necessarie per adeguare l’ordinamento interno a quello dell’Unione (art. 260, § 1, tFUE). Allorché l’esecuzione della sentenza non venga posta in essere, la commissione ha la facoltà
di adire nuovamente la corte di giustizia, chiedendo l’applicazione di una sanzione pecuniaria
(art. 260, § 2, tFUE). Da notare la particolare situazione in cui la commissione adisca la corte
a proposito di una presunta violazione da parte dello Stato dell’obbligo di comunicare alla
commissione le misure adottate in attuazione di una direttiva: in tal caso, l’art. 260, § 3,
tFUE prevede che già il primo deferimento alla corte possa essere accompagnato dalla richiesta da parte della commissione dell’applicazione di una sanzione finanziaria (art. 260,
§ 3, tFUE).
Tra il 2014 ed il 2015 l’Italia ha pagato oltre 150 milioni di Euro di multe per infrazioni UE,
dovute al mancato rispetto di precedenti sentenza della Corte di Giustizia.
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3. COME, QUANDO E PERCHÉ HANNO ORIGINE LE PROCEDURE D’INFRAZIONE?
Le procedure d’infrazione nascono per tre motivi:
1) su iniziativa propria della commissione, quando essa rileva una supposta difformità tra prassi
o normative italiane ed il diritto UE,
2) a seguito della denuncia da parte di un cittadino UE (quindi, non solo di un cittadino dello
Stato in questione, ma anche di un cittadino di qualsiasi altro Stato membro), di un’impresa,
ONG, associazione, amministrazione locale, ecc., quando venga sollevata un’apparente un’incongruenza tra prassi o normative nazionali ed il diritto UE,
3) su iniziativa automatica della commissione quando, allo scadere del periodo di trasposizione
di una direttiva, lo Stato membro non abbia adempiuto alla notifica del recepimento.
tranne che nel terzo caso, l’apertura di una procedura d’infrazione vera e propria è preceduta da
uno scambio tra commissione e Stato membro all’interno del sistema EU Pilot creato nel 2008. Solo
quando le risposte di uno Stato membro sono insufficienti a dimostrare che non vi è violazione del diritto UE tale procedura si chiude negativamente e la commissione procede all’apertura di una procedura d’infrazione formale.
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4. QUAL’È LO STATO DELL’ARTE DELL’ITALIA IN MATERIA DI PROCEDURE
D’INFRAZIONE?
Le procedure aperte nei confronti dell’Italia, esse hanno conosciuto negli ultimi anni una sensibile
riduzione. Solo nel 2008 erano più di 180, al termine del 2015 erano 89. Dati aggiornati sul numero
d’infrazioni sono pubblicati ogni mese sul sito del Dipartimento Politiche Europee della Presidenza del
consiglio dei ministri (www.politicheeuropee.it).
I settori più esposti, storicamente, sono ambiente, fiscalità e dogane e, trasporti.
Oltre al ritardo nei recepimenti, che è un problema trasversale a tutti i settori, i motivi principali per
i quali il settore ambientale registra più casi di procedura d’infrazione rispetto agli altri sono riassumibili nei punti seguenti:
u
mancato rispetto della lettera delle direttive UE nella trasposizione, sia a livello nazionale che
regionale;
u
squilibrio tra fase negoziale e fase post-negoziale o di attuazione della direttiva: nella prima fase
vengono accettati dei parametri che poi, nella seconda fase, non possono essere rispettati
u
notevole difformità dei regimi attuativi da una Regione all’altra e mancato rispetto a livello regionale delle disposizioni nazionali di recepimento delle direttive UE, con la nascita di infrazioni nazionali legate a problemi che sono in realtà territorialmente limitati (questi ultimi
rappresentano addirittura due terzi dei casi totali, dalla valutazione di Impatto Ambientale –
vIA – alla caccia);
u
frammentazione nelle competenze e mancata chiarezza degli obblighi derivanti dalla legislazione.
Numero delle denunce e tipologia denuncianti
A parte gli specifici problemi settoriali, un ulteriore motivo che causa la proliferazione di casi d’infrazione contro l’Italia è la frequenza di denunce di cittadini. Secondo i dati forniti dalla commissione
europea, l’Italia è il Paese da cui provengono più denunce contro la stessa Amministrazione statale o
locale per potenziali infrazioni al diritto UE.
tale circostanza poggia su varie basi:
u
il ricorso alla commissione è facile (anche via internet) e gratuito;
u
la commissione è obbligata ad esaminare il caso e a dare un riscontro;
u
il ricorso alla commissione è percepito come uno strumento ulteriore nel confronto con un’amministrazione statale o locale o con un potere giudiziario che non ha necessariamente i tempi
e i modi per rispondere in maniera veloce e garantita;
u l’atteggiamento particolarmente critico degli italiani nei confronti delle istituzioni e della politica
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RISPONDERE ALLE INFRAZIONI UE - GUIDA PRATICA
A ciò sa che la commissione stessa incoraggia i cittadini a segnalare eventuali problemi, per facilitare un controllo che altrimenti sarebbe impossibile in via centralizzata.
Da questo breve sguardo emerge chiaramente che la denuncia alla commissione configura spesso
una strada parallela ai ricorsi nazionali, con una procedura che, passando per Bruxelles, ritorna nel
circuito amministrativo o giudiziario nazionale evitando o sovrapponendosi ad un confronto diretto con
questo. Un esempio ricorrente riguarda le procedure ambientali, dove comunità locali, ONG o terzi
interessati richiamano la commissione sulla mancata osservanza di procedure di valutazione d’impatto
ambientale da parte delle amministrazioni italiane, con la richiesta di ottenere un confronto spesso negato o fallito con gli interlocutori locali. Peraltro, sempre più spesso, i denuncianti tendono a rivolgersi
al Parlamento Europeo oltre che alla commissione, con il risultato che, su una determinata questione,
si può aprire un Pilot o un’infrazione, con una parallela petizione gestita dal Parlamento Europeo.
tale circostanza suggerisce che un miglioramento del dialogo diretto con i cittadini ridurrebbe grandemente gli spazi per la formazione di contenzioso con l’UE. Una risposta adeguata e tempestiva al pubblico, infatti, chiuderebbe gli spazi per ulteriori rivendicazioni. Ove queste
sorgessero comunque, inoltre, la dimostrazione di avere intrattenuto un dialogo costruttivo con i denuncianti renderebbe più semplice per la commissione giustificare l’operato delle Autorità italiane.
Spesso invece accade che un contenzioso con l’UE si formi e si aggravi a seguito di uno scambio mancato con i cittadini al primo stadio del contatto con le Autorità a livello nazionale, creando le possibilità per una giusta recriminazione, rivolta stavolta alle Autorità europee. In omaggio al principio di sussidiarietà, invece, una risposta la più vicina possibile al livello del problema ed alla persona interessata
è il mezzo migliore per un‘amministrazione efficiente e per evitare l’insorgere di contenziosi con l’UE,
o almeno per fare valere meglio le ragioni dell’operato amministrativo una volta che questo viene esaminato dalla commissione.
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5. COME COMPORTARSI QUANDO VI SONO PROCESSI IN CORSO
O VI SONO STATE DECISIONI GIUDIZIARIE?
Ove il caso EU Pilot riguardi avvenimenti che siano stati oggetto di sentenza da parte di organi di
giurisdizione amministrativa di primo grado (tribunali Amministrativi Regionali) e/o d’appello (consiglio di Stato) e, altresì, laddove suddetti avvenimenti siano tuttora oggetto di indagine, è necessario
includere queste informazioni, nella loro integrità, nella risposta alla commissione.
In questi casi, per rendere più agevole la comprensione degli avvenimenti da parte della commissione, è opportuno indicare schematicamente le varie tappe che hanno segnato il procedimento
giudiziario sino all’avvio del caso EU Pilot in oggetto, sottolineando anche, laddove detto procedimento
giudiziario non sia ancora giunto a conclusione, la data attesa (se conosciuta) per la sentenza e specificando che tali informazioni aggiuntive saranno trasmesse in un secondo momento.
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6. QUALI SONO GLI ATTORI DELLA COMMISSIONE CHIAMATI A GESTIRE
LE PROCEDURE D’INFRAZIONE?
Il “case handler”
Sia per i Pilot che per le procedure di infrazione, ogni caso è seguito da un funzionario all’interno
dell’Unità competente. tale funzionario, il cosiddetto “case handler”, ha la responsabilità di rispondere al denunciante, scrivere allo Stato membro e rendere conto al proprio capo Unità del lavoro
svolto, seguendo una tabella di marcia stabilita trasversalmente per tutte le Direzioni Generali dal Segretariato Generale della commissione. In particolare il Segretariato Generale fissa i tempi generici
per la trattazione dei casi ed il singolo “case handler” sa che normalmente dalla registrazione di una
denuncia non deve lasciare passare più di 12 mesi prima di decidere se le risposte sono soddisfacenti
o se si debba aprire una procedura d’infrazione. In ogni caso quando la commissione apre un Pilot
lo Stato membro deve rispondere entro 10 settimane (70 giorni).
Il Capo Unità
Il capo Unità, a sua volta, si confronta con i singoli “case handlers” e fornisce le indicazioni generali su come procedere con il caso, anche secondo il livello di gravità e secondo le priorità fissate
per l’Unità/DG. Il “case handler” quindi non è mai da solo nella gestione ma ha l’obbligo di riferire
puntualmente, mentre sta al capo Unità di supervisionare il lavoro e assicurare l’uniformità della trattazione rispetto ai vari Stati membri. L’esame dei singoli casi è oggetto di scambi regolari tra i “case
handlers” ed i capi Unità e l’analisi segue quindi un dialogo interno, che in certi casi può ricevere segnalazioni direttamente dai Gabinetti dei commissari.
I capi Unità sono inoltre responsabili della predisposizione delle risposte alle interrogazioni degli
europarlamentari.
va notato che quasi sempre i capi Unità e i “case handlers” che controllano l’applicazione di determinate direttive sono anche i rappresentanti della commissione nei gruppi di lavoro del consiglio
per la produzione normativa. Gli esperti nazionali attivi in tali comitati conoscono quindi direttamente
anche gli interlocutori della commissione che controllano l’attuazione delle direttive in vigore da parte
dei singoli Stati membri. Sul piano operativo ciò suggerisce di coinvolgere quanto più possibile gli esperti
di settore nei contatti con la commissione, all’interno di una strategia concordata, anche in occasione
delle riunioni a Bruxelles.
Un’importante eccezione a questa regola riguarda i settori più tecnici e in particolare quello ambientale: in questi casi, data la complessità della materia e della legislazione, varie unità tecniche analizzano il merito dei casi, fornendo elementi all’unità giuridica che poi mantiene i contatti con le Rappresentanze Permanenti, senza tuttavia partecipare all’attività legislativa.
Il coordinamento all’interno della Direzione Generale
In ogni Direzione Generale un determinato funzionario supervisiona le attività relative alle infrazioni
trasversalmente alle singole Unità, tiene traccia dell’evoluzione del contenzioso con gli Stati membri
e fa da punto di raccordo con le Rappresentanze Permanenti per una revisione generale dei casi. tale
raccordo è molto importante per mantenere una visione generale della situazione e per tenere traccia dei vari “dossiers” anche quando i “case handlers” si alternano o cambiano di direzione (cosa alquanto frequente).
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RISPONDERE ALLE INFRAZIONI UE - GUIDA PRATICA
Il coordinamento tra Direzioni Generali
Può accadere che determinati casi interessino più di una Direzione Generale, ad esempio perché
lo stesso tema può presentare elementi d’interesse sia sotto il profilo della concorrenza e aiuti di Stato
(competenza: DG concorrenza – DG cOmP), sia dei trasporti (competenza: DG mobilità e trasporti
- DG mOvE). In questo caso le Direzioni Generali definiscono la capofila, che sarà incaricata di sviluppare la procedura, tenendo tuttavia conto degli elementi forniti dalle altre. Dal punto di vista della
trattazione dei casi ciò vuol dire, a maggior ragione, che gli elementi forniti dagli Stati membri vengono visionati da numerosi funzionari di nazionalità e competenze diverse e vagliati da molti punti di
vista. La qualità redazionale dei documenti forniti da ogni singolo Governo è quindi decisiva.
Il coordinamento con il Servizio Giuridico
Al dialogo interno all’Unità su ogni caso si aggiunge lo scambio determinante con il Servizio Giuridico, che incontra periodicamente i singoli “case handlers” per valutare lo stato dei singoli casi. Il Servizio Giuridico è il garante del rispetto del diritto UE da parte della commissione, la rappresenta nei
procedimenti davanti alla corte di giustizia e formula l’unico parere obbligatorio su qualsiasi decisione
della commissione (incluse le decisioni del collegio dei commissari, che se ne discosta solo in casi
eccezionali). Senza l’accordo del Servizio Giuridico, pertanto, nessun caso può essere chiuso o aperto.
Per formalizzare l’archiviazione di un caso ogni Unità deve avere abbastanza argomenti per convincere il Servizio Giuridico che il problema è stato risolto e non sono rari i casi in cui un “case handler”, pur convinto della bontà delle ragioni dello Stato membro, si confronti con una posizione più
rigida dei giuristi del Servizio, che impediscono di chiuderlo. tuttavia mentre gli Stati membri possono
interloquire con le Unità e i “case handlers”, in omaggio all’indipendenza del Servizio non sono previsti contatti tra il Servizio Giuridico e le Rappresentanze Permanenti o delegati dallo Stato Membro, se
non in casi eccezionali. Per tale motivo è molto importante che gli elementi forniti nei vari contatti e
corrispondenze siano sufficientemente forti e bene argomentati per consentire alle varie Unità di riproporre le posizioni degli Stati membri anche nell’interlocuzione con il Servizio Giuridico.
I Gabinetti e il ruolo diretto dei Commissari
I Gabinetti dei commissari sono regolarmente informati delle attività delle varie Unità e pertanto anche dell’apertura e chiusura delle singole procedure, che sono entrambe proposte dai commissari competenti al collegio dei commissari. malgrado tale ruolo di supervisione, tuttavia, i Gabinetti entrano raramente nei dettagli di un caso in trattazione e le Unità conservano una sostanziale autonomia dalla guida
politica nella gestione dei vari casi. All’infuori di casi eccezionali o particolarmente giustificati, quindi, non
è opportuno intervenire direttamente sui Gabinetti nel corso dello sviluppo di una procedura per tentare
d’influenzarla. È sicuramente opportuno, tuttavia, che su questioni di particolare delicatezza i ministri nazionali intervengano pure sui commissari per segnalare l’esistenza di un interesse nazionale, nell’ambito
di incontri ad hoc o anche a margine dei consigli settoriali che si svolgono regolarmente a Bruxelles.
Il Collegio dei Commissari
tutte le decisioni della commissione vengono assunte dal collegio dei commissari, che si riunisce
di norma una volta alla settimana e decide sulle infrazioni una volta al mese (tranne agosto e dicembre). La collegialità delle decisioni comporta che, prima di ogni riunione del collegio, tutte le decisioni
vengano visionate dai Gabinetti, che s’informano reciprocamente sulle attività in corso e le misure programmate. Anche in tal caso le posizioni assunte da uno Stato membro possono essere oggetto di scrutinio da parte di molte Direzioni diverse.
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7.GLI ATTORI ITALIANI
Il Dipartimento per le Politiche Europee della Presidenza del Consiglio dei Ministri. La Struttura
di Missione per le procedure d’infrazione.
Presso il Dipartimento per le Politiche Europee (DPE) dal 2008 è istituita dal 2008 una Struttura di
missione con il compito di prevenire l’insorgere del contenzioso con la commissione europea e di rafforzare il coordinamento delle attività volte alla risoluzione dei casi d’infrazione al diritto UE.
In tale prospettiva il DPE ha creato EUR-Infra, l’archivio informatico nazionale delle procedure d’infrazione. Si tratta di uno strumento che raccoglie tutte le procedure d’infrazioni aperte e consente di
effettuare ricerche secondo diversi parametri di interesse, quali il tipo di violazione, la materia, lo stadio della procedura e l’amministrazione capofila, offrendo informazioni utili sia a fini statistici che operativi. EUR-Infra rappresenta uno strumento di lavoro per tutte le amministrazioni interessate dalle infrazioni pendenti che hanno la possibilità di accedere a tutta la documentazione in forma digitalizzata
della pratica. In tal modo, è possibile gestire con maggiore efficacia le procedure e poter contare su
dati e informazioni completi, attendibili ed ufficiali sulla situazione delle procedure d’infrazione a carico dell’Italia. EUR-Infra è inoltre dotata di una sezione accessibile al pubblico – tramite il sito del DPE
(www.politicheeuropee.it) – che riporta il numero, l’oggetto e lo stadio delle procedure pendenti.
La Rappresentanza d’Italia presso l’Unione europea
Allo scopo di concorrere con le competenti Autorità nazionali alla corretta e tempestiva applicazione
della normativa comunitaria, la Rappresentanza dispone di un apposito Ufficio procedure d’infrazione
e aiuti di Stato. In tale contesto, la Rappresentanza è l’interfaccia tra la commissione e lo Stato italiano:
u nella fase di accertamento di eventuali violazioni delle norme UE;
u nella ricerca di soluzioni che pongano fine ad eventuali infrazioni.
La gestione nazionale delle procedure d’infrazione
u In questi ultimi anni la gestione delle procedure d’infrazione si è essenzialmente basata, inno-
vando rispetto al passato, su alcuni punti fermi:
u
la canalizzazione sul DPE e sulla Rappresentanza permanente d’Italia a Bruxelles della comunicazione in entrata e in uscita con la commissione sui casi EU Pilot e sulle procedure d’infrazione;
u
la creazione all’interno di ciascuna di queste due strutture di un punto unico di gestione dei casi
EU Pilot e delle procedure;
u
la centralizzazione sul DPE dei rapporti con le altre amministrazioni dello Stato in materia di
pre-contenzioso, e sulla Rappresentanza, per quanto riguarda i rapporti con la commissione;
u
una gestione a livello tecnico, basata su un coordinamento costante e attivo, da parte del DPE,
delle amministrazioni responsabili delle presunte infrazioni e competenti ad adottare le misure risolutive quale indispensabile complemento della sensibilizzazione del livello politico delle
amministrazioni da parte del Sottosegretario di Stato alla Presidenza del consiglio con delega
agli Affari e alle Politiche europee.
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RISPONDERE ALLE INFRAZIONI UE - GUIDA PRATICA
BREvI cENNI SULL’AccESSO AI DOcUmENtI DEL PRE-cONtENZIOSO EUROPEO
La sentenza del consiglio di Stato del 14 maggio 2012 n. 2747, ha stabilito che i documenti nazionali relativi al pre-contenzioso dell’Unione europea costituiscono solo un segmento interno al procedimento statale volto a fornire gli elementi istruttori alla commissione europea e non hanno carattere nazionale in senso stretto, ma carattere interamente comunitario. Ne deriva:
u che l’organo competente a conoscere dell’istanza di accesso alla documentazione inerente a tale
procedimento è la commissione europea;
u che l’accesso è disciplinato dal corpus normativo composto dall’insieme delle regole dell’UE re-
lative al diritto di accesso, con particolare riferimento al Regolamento cE n. 1049/2001.
Il suddetto Regolamento si applica, pertanto, sia ai documenti prodotti dalle istituzioni europee sia ai documenti prodotti dagli Stati membri.
Ne consegue che se lo Stato membro riceve una richiesta di accesso agli atti relativi ad un procedimento pre-contenzioso europeo, esso inviterà il richiedente a rivolgere l’istanza alla Commissione o in virtù di quanto previsto dall’art. 5 del Regolamento può provvedere esso stesso a
rivolgere l’istanza per conto del richiedente.
Nel momento in cui la commissione riceve la domanda di accesso ad un atto relativo ad un procedimento di pre-contenzioso prodotto da un’Amministrazione nazionale o regionale, a norma dell’articolo 4, paragrafo 5 del suddetto Regolamento, essa consulterà l’Amministrazione da cui proviene
il documento. Quest’ultima ha la facoltà di chiedere alla commissione di non divulgare un documento
dandone adeguata motivazione sulla base delle eccezioni al diritto di accesso previste dall’articolo 4,
paragrafi 1 e 2. Esistono due categorie di eccezioni: le eccezioni assolute (previste dall’articolo 4, paragrafo 1, in base alle quali l’accesso viene rifiutato senza che l’istituzione interessata disponga di un
potere discrezionale) e quelle derogabili (previste dall’articolo 4, paragrafo 2, in base alle quali l’istituzione è invece chiamata a valutare se vi sia un interesse preponderante del pubblico di venire a conoscenza del contenuto del documento in questione). Secondo la giurisprudenza della corte di Giustizia dell’UE, i documenti relativi al pre-contenzioso dell’UE sono coperti da quest’ultima categoria
di eccezioni. In particolare, sempre secondo la medesima giurisprudenza, la divulgazione dei documenti relativi al pre-contenzioso UE pendenti è, in linea di principio, suscettibile di arrecare un pregiudizio alla tutela degli obiettivi dell’attività di indagine della commissione, ai sensi dell’articolo 4,
paragrafo 2, terzo trattino, del Regolamento cE n. 1049/2001.
A maggior ragione, questa esigenza di riservatezza, rimane anche durante la fase contenziosa della
procedura d’infrazione, a norma dell’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del suddetto Regolamento.
Inoltre è possibile concedere un accesso parziale ad un documento richiesto, ove solo alcune parti
del documento stesso siano interessate da una delle eccezioni. tuttavia, la giurisprudenza della corte
UE ha chiarito che, in forza del principio di buona amministrazione, l’esigenza di concedere un accesso parziale non deve tradursi in un compito amministrativo inopportuno riguardo all’interesse del
richiedente di ottenere i dati stessi. Sotto questo profilo si deve ritenere che l’Amministrazione interessata ha comunque il diritto di non concedere un accesso parziale qualora l’esame dei documenti in
questione mostri che esso sarebbe del tutto privo di senso, in quanto le parti dei documenti che verrebbero divulgate non sarebbero di alcuna utilità per chi richiede l’accesso.
Le motivazioni a sostegno del diniego del diritto di accesso ai documenti del pre-contenzioso UE
non possono, in linea di principio, valere dopo l’archiviazione del procedimento stesso.
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8. LO SVILUPPO DI UNA PROCEDURA. COSA GUARDA LA COMMISSIONE?
L’INFRAStRUttURA INtERNA INFORmAtIcA
Per gestire i Pilot e le infrazioni la commissione ha creato i portali mNE (“mesures Nationales d’Exécution) per notificare la trasposizione delle direttive, NIF (New Infringements) per le comunicazioni sulle
infrazioni e EU Pilot per lo scambio di corrispondenza sui Pilot. tutta la corrispondenza tra Stati membri e commissione avviene su questi tre portali, dove vengono caricate domande e risposte. Unica eccezione sono le lettere di messa in mora e le decisioni della commissione sulle procedure d’infrazione,
che vengono inviate per posta quale comunicazione ufficiale con gli Stati membri, parallelamente all’inserimento nel portale NIF.
I tre portali, dal lato della commissione, “avvertono” automaticamente l’utente in corrispondenza
delle scadenze e dei vari passaggi interni per controllare se le risposte sono giunte entro i termini previsti e per decidere se la procedura debba essere aggravata o meno. Poiché la commissione lavora
sulla base di scadenze interne per assicurare l’uniformità della trattazione tra i casi, sotto supervisione
del Segretariato Generale, nessun “case handler” può permettersi di lasciare casi aperti troppo a lungo,
anche perché la mancata progressione viene rilevata dai supervisori. Dal lato degli Stati membri ciò
deve indurre a particolare attenzione per le scadenze più prossime e soprattutto per quelle trascorse
senza fornire risposta, perché sono quelle che, più verosimilmente, in mancanza d’azione possono portare ad un aggravamento della procedura.
Un caso speciale: le infrazioni per mancato recepimento
L’automatismo della trattazione risulta ancora più forte nell’ambito dell’esercizio chiamato MDH (“Mise en Demeure par Habilitation”), con cui viene verificato
se gli Stati Membri hanno comunicato o meno la trasposizione delle Direttive venute a scadenza nel diritto interno. Normalmente gli Stati Membri, una volta recepita una Direttiva, immettono i relativi atti nel portale MNE e la Commissione
ne prende atto. Lo stesso portale, tuttavia, segnala immediatamente ad un’unica,
massimo due persone all’interno del Segretariato Generale quali Stati non hanno
comunicato l’avvenuta trasposizione delle direttive scadute di mese in mese. Sulla
base di queste segnalazioni automatiche quindi la Commissione richiama gli Stati
Membri sui mancati recepimenti. Naturalmente la Commissione può sempre effettuare scelte politiche o di opportunità su quali Direttive intervenire e quanto
tempestivamente, ma di solito tale esercizio si svolge in assoluta autonomia, in
maniera quasi del tutto automatizzata. È perciò importante assicurare una tempestiva trasposizione delle direttive, specialmente ove il recepimento può basarsi
su strumenti amministrativi (Decreti Ministeriali, DPR, circolari, ecc.) senza interventi parlamentari.
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RISPONDERE ALLE INFRAZIONI UE - GUIDA PRATICA
L’ANALISI mULtI-LIvELLO: LE cONSEGUENZE PER I tEStI
Affinché la corrispondenza prodotta da uno Stato membro possa essere vagliata da servizi e funzionari diversi, di madrelingua diversa, la commissione effettua abitualmente una traduzione in lingua di lavoro dei documenti ricevuti. tale traduzione, nella maggior parte dei casi, elimina molte sfumature del linguaggio giuridico utilizzato. ciò non vuole dire che il registro utilizzato vada impoverito,
ma che è certamente opportuno chiarirlo per evitare che i punti più importanti vadano persi. Il fatto
che la corrispondenza della commissione sia in italiano può fare dimenticare questo aspetto, ma nella
prassi ogni testo prodotto da uno Stato membro viene scomposto e analizzato in ogni punto e spesso
in un’altra lingua di lavoro: un linguaggio chiaro e affilato in partenza, quindi, può dare maggiori garanzie di comprensione che una lingua ricercata ma complessa. va poi considerato che la lingua di
lavoro utilizzata dalla commissione è spesso l’inglese e che la traduzione in tale lingua dalla nostra
spesso elimina molte formule che, in un testo giuridico, spesso sembrano fondamentali all’autore.
Una regola da seguire, mutuabile dallo stile con cui la commissione presenta i propri argomenti,
può essere quella di prevedere paragrafi separati, nei quali illustrare passo dopo passo il ragionamento,
con poche subordinate e molti periodi principali. Più l’argomento è valido e spiegato chiaramente, inoltre, più facile sarà per i funzionari che lo condividono difenderlo di fronte ai colleghi ed ai responsabili del Servizio Giuridico, oltre che rispondere ai denuncianti. Nel dialogo con la commissione la forma
è sostanza e non si deve lasciare spazio a confusioni di merito ed esposizione, che indispongono i funzionari o rendono impossibile la comprensione del nostro punto.
IL vIAGGIO DEL DOcUmENtO tRA I SERvIZI
Una volta tradotto in lingua di lavoro il testo di uno Stato membro inizia un viaggio tra gli uffici della
commissione dove viene sottoposto all’esame di molti occhi, viene tradotto, smontato e rimontato più
volte e analizzato in ogni singola parte. Se il testo cita ad esempio atti normativi non inclusi, l’unità incaricata dell’esame li cercherà e li studierà e controllerà la coerenza o meno del modo in cui sono presentati nella risposta dello Stato membro. Il documento arrivato, così scomposto, viene commentato
e annotato da persone diverse: gli argomenti vengono individuati e soppesati e per ogni punto la commissione discute al proprio interno se accettare o meno quanto sostenuto dallo Stato membro. Questo metodo di lavoro assomiglia un po’ ad una squadra di meccanici che deve stimare il valore di una
macchina usata che, giunta in officina, viene smontata ed esaminata pezzo per pezzo prima di essere
rimontata. Nel processo si applica un protocollo di esame che tende a cercare eventuali punti oscuri
o incongruenze. Eliminare elementi inutili dalle risposte, renderle leggibili, logiche e solide è quindi la
migliore premessa per consentire ai funzionari che analizzano i testi di concludere che “la risposta
regge” e di proporre anche alla propria linea di comando ad una soluzione positiva del caso.
Lo “shoebox”
Nel gergo della Commissione la documentazione confusa che giunge da uno Stato
Membro in una procedura di contenzioso è chiamata “shoebox”, cioè la “scatola
di scarpe”. Il funzionario si vede arrivare un faldone e non sa cosa c’è dentro:
guardare dentro lo “shoebox” è quindi il primo passo per capire cosa è arrivato,
se c’è una risposta solida o rabberciata. In questi primi momenti il funzionario
valuta anche quanta fatica gli costerà digerire il materiale fornito e se questo è
stato confezionato a dovere o meno. Chiaramente un inizio negativo è il peggiore
viatico per una conclusione efficace del caso.
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IL BIGLIEttO DA vISItA DELLA RISPOStA: LA chIAREZZA INtERNA
La prima conclusione da trarre in questa riflessione è che nel preparare una risposta la prima regola non dev’essere solo quella di “dare la risposta giusta”, ma soprattutto di “non dare la risposta
sbagliata” o di “non dare una risposta”: infatti una risposta confusa o addirittura contraddittoria, debole e inutilmente complicata dà l’impressione di volere nascondere la mancanza di argomenti, incoraggiando la commissione a “tornare alla carica” con la richiesta di ulteriori informazioni, in maniera certamente collaborativa, ma più sospettosa. La ricerca di una chiarezza interna alle risposte, che
parli da sola e con semplicità, è quindi la prima bussola da seguire nell’impostazione di testo diretto
alla commissione nell’ambito di una procedura d’indagine.
Attenzione: rispondere con chiarezza non vuol dire essere necessariamente accondiscendenti con
le posizioni esposte dalla commissione, ma dimostrare di avere ben compreso il problema e di dare
risposte puntuali ad ogni considerazione, senza ometterne alcuno. In tale esposizione è a maggior ragione importante mantenere uno stile chiaro, che faccia parlare i fatti più che la forma.
LA cOERENZA NELLE RISPOStE A PIù vOcI
La regola della chiarezza interna è particolarmente importante quando la risposta contiene più voci,
provenienti da Amministrazioni o uffici diversi della stessa Amministrazione. tornando all’allegoria della
macchina nell’officina, è come se si ammettesse che alcuni pezzi sono di ricambio e vengono da un altro modello. In questo caso è importante che tutto combaci e che il ragionamento si regga sulle proprie
gambe. A volte tuttavia i testi principali delle risposte si limitano ad allegare posizioni diverse da Enti diversi e non sempre armonizzate: questo è un errore macroscopico, che obbliga la commissione a rigettare
la risposta e a chiedere approfondimenti, prolungando la procedura e spesso aggravandola.
“It’s not for us to decide what is the position of the Italian Government”
Capita spesso che ove la risposta contenga elementi forniti da più enti, le comunicazioni diventino rimandi ad un rimando, o che si faccia riferimento più o meno
esplicito a tali documenti, senza tuttavia chiarire esattamente il loro peso finale sulla
posizione governativa. In un caso un funzionario della Commissione ha tuttavia osservato che “It’s not for us to decide what is the position of the Italian Government”,
dato che la posizione va espressa apertamente dall’Italia e non indovinata dalla
Commissione. Anche a costo di evidenziare un problema interno o di segnalare una
difficoltà, è bene quindi prendere atto di eventuali differenze tra gli enti italiani
coinvolti, indicando tuttavia la scelta politica in un senso o nell’altro.
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RISPONDERE ALLE INFRAZIONI UE - GUIDA PRATICA
LA cOERENZA NELLA RIchIEStE DI PROROGA
La trasparenza del dialogo con la commissione riguarda anche i tempi delle risposte e l’eventuale
richiesta di proroghe. In generale, a meno che la questione non sia di altissima importanza, la commissione tollera brevi ritardi e accorda richieste di proroga, ove queste siano efficacemente motivate.
A tale proposito è bene osservare un certo protocollo: ove diventi chiaro che un quesito richiede più
tempo del previsto per una risposta adeguata è possibile chiedere una proroga, ma purché ciò venga
fatto in modo tempestivo. Una richiesta di proroga alla vigilia della scadenza da infatti l’impressione
che il problema non sia stato affrontato fino all’ultimo momento e, in definitiva, indispone i funzionari
che si occupano del caso. Al contrario, ove esistano determinati problemi temporali o di contenuto è
sempre possibile chiedere alla commissione chiarimenti tramite la Rappresentanza Permanente d’Italia a Bruxelles, anche al fine di anticipare una probabile richiesta di maggiore tempo.
In generale comunque, specialmente per le Amministrazioni più oberate, la scelta di chiedere una
proroga può essere utilizzata saggiamente anche come tattica per gestire più efficacemente i vari casi
aperti: infatti nulla vieta di fare uso di tale possibilità, che se impiegata intelligentemente può anche
aiutare a sfruttare in maniera più oculata le poche risorse disponibili in termini di persone e di tempo.
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9. CONCLUSIONI
Il successo nel dialogo con la Commissione su EU Pilot e infrazioni, oltre che dal merito delle risposte, dipende anche dalla capacità di espressione e gestione del meccanismo di scambio dei documenti e dei contatti. Prestare attenzione alle modalità di risposta e sforzarsi di migliorarle costantemente è la strada migliore per rendere sempre
più facile, veloce ed efficace l’interlocuzione con la Commissione. Come suggerito in queste linee guida, alcuni piccoli accorgimenti stilistici e di metodo possono facilitare notevolmente la qualità degli scambi e risolvere prima e più agevolmente i problemi aperti.
È in fondo un’occasione di accrescimento della capacità amministrativa che stimola a lavorare meglio e, se possibile, individuare possibilità di approfondimento anche sul piano
interno. L’augurio è che questo lavoro comune, condiviso da Amministrazioni centrali e
locali e dalla varietà degli Enti pubblici, possa conoscere un miglioramento complessivo
nell’interesse dell’Italia.
Buon lavoro a tutti!
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RISPONDERE ALLE INFRAZIONI UE - GUIDA PRATICA
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10. LINK E CONTATTI UTILI
u Sezione “Procedure di infrazione” dal sito della commissione Europea:
http://ec.europa.eu/eu_law/infringements/infringements_it.htm;
u Aggiornamenti sulle procedure di infrazione in corso nei confronti dell’Italia:
I numeri delle infrazioni - Dal sito del Dipartimento Politiche Europee
u Approfondimenti sulla normativa europea in materia di procedure di infrazione:
sezione “Procedure di Infrazione” del sito del Dipartimento delle Politiche Europee
u Dipartimento Politiche Europee
Largo chigi 19 – cAP 00187, Roma
telefono +39 06 67791 – Fax +39 06 6779 5342/5326
Per informazioni sulle procedure di infrazione:
[email protected]
tel. +39 06 6779 5208
Rappresentanza Permanente d’Italia presso l’Unione europea
Rue du marteau 9 - 1000 Bruxelles
tel: +32 2 2200411
Fax: +32 2 2200 426/546
Web: www.italiaue.esteri.it
Email: [email protected]
Unità procedure di infrazione, concorrenza e aiuti di stato
Email: [email protected]
tel: +32 2 2200 411
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RISPONDERE ALLE INFRAZIONI UE - GUIDA PRATICA
Ideazione:
Nicola Minasi, Coordinatore Infrazioni e Aiuti di Stato
Rappresentanza Permanente d’Italia presso l’Unione Europea
Testi:
Rappresentanza Permanente d’Italia presso l’Unione Europea, settore Infrazioni e Aiuti di Stato;
i capitoli sull’accesso agli atti ed il coordinamento delle Amministrazioni italiane sono a cura
del Dipartimento Politiche Europee, Struttura di Missione per le Infrazioni.
Grafica: Federici & Motta srl
Giugno 2016
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