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Elena Masini - Daniela Ghiandoni - Cristina Muscillo
Volume 1
ll volume spiega (con l’ausilio di numerosi esempi concreti)
le prime fasi che ciascun ente locale deve intraprendere per
adeguare il sistema contabile oggi in vigore ai nuovi schemi e
principi contabili armonizzati introdotti dal D.Lgs. n. 118/2011
e valevoli dal 1° gennaio 2015: riclassificazione del bilancio,
applicazione del principio della competenza potenziata,
riaccertamento straordinario dei residui e costituzione del fondo
pluriennale vincolato, accantonamento del fondo crediti di dubbia
esigibilità.
Elena Masini è Responsabile del Servizio Finanziario di un ente locale,
autrice di numerose pubblicazioni in materia, svolge attività di formazione e
consulenza in ambito finanziario-tributi.
Daniela Ghiandoni è Dirigente presso il Comune di Ancona, formatrice e
autrice di numerose pubblicazioni in materia di contabilità.
Cristina Muscillo è funzionario contabile nell’ambito del controllo di gestione
degli enti locali. Già autrice di articoli e pubblicazioni in materia.
Il prossimo 1° gennaio 2015 entrerà in vigore la nuova contabilità
degli enti locali, che modifica profondamente l’attuale sistema
di bilancio: EDK propone una collana di manuali monotematici
per accompagnare i comuni nel percorso di avvio e di messa a
regime del nuovo ordinamento.
IL PROCESSO DI ARMONIZZAZIONE CONTABILE: GUIDA TEORICO-PRATICA
IL PROCESSO DI ARMONIZZAZIONE CONTABILE:
GUIDA TEORICO-PRATICA
Q
64
FINANZA Q 64
IL PROCESSO DI
ARMONIZZAZIONE CONTABILE:
GUIDA TEORICO-PRATICA
Come prepararsi alla nuova gestione del bilancio
I edizione
Disponibile anche in versione e-book
49,00 i.i.
COD 91532
La nuova contabilità armonizzata
Collana diretta da Elena Masini
ISBN:
Cod.
Nuova contabilità
© 2014 - MyO s.r.l.
Tutti i diritti riservati
MyO s.r.l. “unipersonale”
Società soggetta a direzione e coordinamento da parte di BI\Holding s.p.a.
Distributore del marchio EDK Editore
Via Santarcangiolese, loc. Torriana, 6
47825 Poggio Torriana (RN)
Tel. 0541.311311 - Fax 0541.311322
[email protected]
www.myo.it
Nessuna parte di questo libro può essere riprodotta o trasmessa in qualsiasi forma o con qualsiasi
mezzo elettronico, meccanico o altro senza l’autorizzazione scritta dei proprietari dei diritti e dell’editore.
Finito di stampare nel mese di ottobre 2014
presso
per conto di MyO s.r.l. “unipersonale”
nuova contabilità
INDICE
Indice generale
Introduzione................................................................................................ pag. XXX
Capitolo I
IL NUOVO CICLO E I NUOVI STRUMENTI DI PROGRAMMAZIONE
DEGLI ENTI LOCALI
1.Premesse............................................................................................
2.Le novità in materia di programmazione.............................................
3. Il DUP..................................................................................................
3.1.La Sezione Strategica (SeS)......................................................
3.1.1. Indirizzi strategici............................................................
3.1.2.Analisi strategica esterna ed interna...............................
3.1.3.Obiettivi strategici............................................................
3.2.La Sezione Operativa (SeO)......................................................
3.2.1. SeO - Parte prima...........................................................
3.2.2. Gli obiettivi operativi........................................................
3.2.3. Il programma quale cardine della programmazione........
3.3. SeO - Parte seconda..................................................................
3.4.L’approvazione del DUP.............................................................
4. Il bilancio di previsione........................................................................
4.1.La funzione autorizzatoria del bilancio di previsione..................
4.2. Il processo di approvazione del bilancio e del rendiconto..........
5. Il Piano Esecutivo di Gestione (PEG).................................................
6. Il Piano degli indicatori........................................................................
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Capitolo II
LA RICLASSIFICAZIONE E LA NUOVA STRUTTURA DEL BILANCIO
1.Premessa............................................................................................
2. Bilancio decisionale e gestionale........................................................
3. La classificazione delle spese............................................................
3.1. La classificazione funzionale......................................................
3.1.1 Il COFOG........................................................................
3.2. La classificazione economica.....................................................
4. La classificazione delle entrate...........................................................
5.Le partite di giro..................................................................................
6.La costruzione dei capitoli: scelte operative.......................................
7.La transazione elementare.................................................................
8. Gli schemi di bilancio..........................................................................
9. Gli equilibri di bilancio.........................................................................
9.Le variazioni di bilancio.......................................................................
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Capitolo III
IL PRINCIPIO DELLA COMPETENZA FINANZIARIA “POTENZIATA”
1. Premessa: dalla competenza pura alla competenza potenziata........ pag. XXX
2.L’obbligazione giuridicamente perfezionata........................................ » XXX
3.La scadenza dell’obligazione come regola per l’imputazione a bilancio.. » XXX
4. Competenza potenziata e cassa: differenze....................................... » XXX
5. Gli impegni impropri e le prenotazioni d’impegno............................... » XXX
6. Gli impegni automatici........................................................................ » XXX
7. La copertura finanziaria degli impegni ed il Fondo Pluriennale Vincolato. » XXX
8. I limiti alla competenza potenziata...................................................... » XXX
9. I criteri di accertamento delle entrate.................................................. » XXX
9.1. Entrate non previste in bilancio.................................................. » XXX
9.2.Rateizzazioni.............................................................................. » XXX
9.3. Entrate tributarie riscosse in autoliquidazione............................ » XXX
9.4. Entrate tributarie riscosse a mezzo ruolo ordinario.................... » XXX
9.5. Sanzioni per violazioni al Codice della Strada........................... » XXX
9.6. I proventi derivanti dalla lotta all’evasione tributaria................... » XXX
9.7. Ruoli coattivi............................................................................... » XXX
9.8.Trasferimenti e contributi da altre pubbliche amministrazioni.... » XXX
9.9. Contributi a rendicontazione...................................................... » XXX
9.10.Contributi per spese di funzionamento Uffici Giudiziari.............. » XXX
9.11.Proventi dei servizi pubblici........................................................ » XXX
9.12.Interessi attivi............................................................................. » XXX
9.13.Proventi della gestione dei beni e concessioni pluriennali......... » XXX
9.14.Proventi per permessi di costruire.............................................. » XXX
9.15.Contributi UE.............................................................................. » XXX
9.16.Cessioni di beni immobili............................................................ » XXX
9.17.Cessioni di altri beni................................................................... » XXX
9.18.Cessione di diritti di superficie.................................................... » XXX
9.19.Concessione di diritti su beni demaniali o patrimoniali............... » XXX
9.20.Mutui e prestiti............................................................................ » XXX
9.21.Aperture di credito...................................................................... » XXX
9.22.Leasing finanziario..................................................................... » XXX
9.23.Anticipazioni di tesoreria............................................................ » XXX
10. I criteri di impegno delle spese........................................................... » XXX
10.1.La spesa di personale................................................................ » XXX
10.2.Acquisizione di beni e servizi..................................................... » XXX
10.3.Contratti di affitto e somministrazione........................................ » XXX
10.4.Aggi su ruoli............................................................................... » XXX
10.5.Gettoni e indennità degli amministratori..................................... » XXX
10.6.Trasferimenti.............................................................................. » XXX
10.7.Utilizzo di beni di terzi................................................................ » XXX
10.8.IVA.............................................................................................. » XXX
10.9.Interessi passivi.......................................................................... » XXX
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nuova contabilità
INDICE
10.10.Incarichi legali esterni............................................................... pag. XXX
10.11.Oneri da contenzioso................................................................ » XXX
10.12.Spese di investimento e fondo pluriennale vincolato................ » XXX
10.13.L’accertamento delle entrate e la costituzione del FPV............ » XXX
10.14.Concessione di crediti.............................................................. » XXX
10.15.Garanzie fornite dall’ente.......................................................... » XXX
10.16.Rimborso di prestiti................................................................... » XXX
11. I criteri di contabilizzazione e dei servizi per conto terzi e partite di
giro...................................................................................................... » XXX
12. I residui nel nuovo ordinamento contabile.......................................... » XXX
13.Le reimputazioni di accertamenti ed impegni in occasione del riaccertamento ordinario dei residui......................................................... » XXX
Capitolo IV
IL FONDO PLURIENNALE VINCOLATO
1.
Premessa: la competenza potenziata e le finalità del Fondo Pluriennale Vincolato...............................................................................
2. Il Fondo Pluriennale Vincolato: allocazione contabile in entrata e in
spesa e rappresentazione in bilancio.................................................
3. I diversi profili di analisi del FPV.........................................................
4. I momenti di costituzione del FPV......................................................
5.La costituzione del FPV al 1° gennaio 2015 in occasione del riaccertamento straordinario dei residui...................................................
6. Il FPV nel bilancio di previsione..........................................................
6.1.La programmazione degli investimenti.......................................
6.2.Le previsioni in bilancio del FPV................................................
6.3.Le due componenti del FPV di spesa........................................
6.4.L’allegato b) al bilancio di previsione dedicato al FPV...............
6.5. Le variazioni al bilancio di previsione derivanti da modifiche al
cronoprogramma........................................................................
7.La costituzione del FPV durante la gestione......................................
7.1.La costituzione del FPV per spese di investimento....................
7.2.Un caso particolare: l’accantonamento a FPV per spese di
investimento in corso di perfezionamento..................................
7.3.La costituzione del FPV per spese correnti................................
7.4.Le variazioni al FPV in corso di gestione...................................
7.5. Il FPV nel PEG e nel gestionale di contabilità............................
8. Il FPV nel rendiconto..........................................................................
8.1.La reimputazione degli impegni ed il FPV nel riaccertamento
ordinario dei residui....................................................................
8.2.La contestuale reimputazione di residui attivi e passivi nel riaccertamento ordinario..............................................................
9. Rapporti tra il fondo pluriennale vincolato ed il patto di stabilità interno..
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INDICE
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Capitolo V
IL RIACCERTAMENTO STRAORDINARIO DEI RESIDUI
1.Premessa............................................................................................ pag. XXX
2.Le fasi del riaccertamento straordinario.............................................. » XXX
3. Riaccertamento ordinario e straordinario............................................ » XXX
4. Il riaccertamento dei residui attivi....................................................... » XXX
4.1 Attività finalizzate al riaccertamento dei residui......................... » XXX
4.2 Il riaccertamento straordinario dei residui attivi.......................... » XXX
5. Il riaccertamento dei residui passivi.................................................... » XXX
5.1 Il riaccertamento dei residui delle spese di personale............... » XXX
5.2 Il riaccertamento dei residui di parte capitale............................. » XXX
5.3 Il riaccertamento dei residui passivi finanziati da indebitamento.. » XXX
6. Le modifiche allo status dei residui attivi e passivi dopo il 1° gennaio
2015 e rapporti con il riaccertamento................................................. » XXX
7. I saldi delle reimputazioni al 1° gennaio 2015: la determinazione del
FPV ovvero il disavanzo da riaccertamento....................................... » XXX
7.1La costituzione del FPV............................................................. » XXX
7.2 Il disavanzo tecnico da riaccertamento...................................... » XXX
7.3La distinzione dei risultati tra gestione corrente e gestione in
conto capitale............................................................................. » XXX
8.Le ripercussioni sugli equilibri di bilancio dei singoli esercizi: l’avanzo o il disavanzo tecnico..................................................................... » XXX
9.La rideterminazione del risultato di amministrazione.......................... » XXX
10.La rideterminazione delle quote che compongono il risultato di amministrazione al 1° gennaio 2015 e l’accantonamento al Fondo crediti di dubbia esigibilità........................................................................ » XXX
11. Il disavanzo di amministrazione da riaccertamento ed il disavanzo
tecnico: differenze e modalità di finanziamento.................................. » XXX
12. I vincoli di cassa.................................................................................. » XXX
13. La riclassificazione dei residui............................................................ » XXX
14.La variazione di bilancio..................................................................... » XXX
Capitolo VI
IL FONDO CREDITI DI DUBBIA ESIGIBILITÁ
1.
2.
3.
4.
6
Definizione e finalità del fondo crediti dubbia esigibilità......................
I residui attivi.......................................................................................
Il risultato di amministrazione.............................................................
La finalità e la formazione del fondo crediti dubbia esigibilità.............
4.1. I criteri di quantificazione del fondo in via transitoria e a regime..
4.1.1. Il calcolo nella “spending review”.....................................
4.1.2. Il calcolo del fondo crediti di dubbia esigibilità nei nuovi
principi contabili..............................................................
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INDICE
5.Le modalità di calcolo del fondo crediti dubbia esigibilità................... pag. XXX
5.1 Momenti di verifica del fondo crediti dubbia esigibilità............... » XXX
5.2 Calcolo del fondo sulle entrate accertate per cassa.................. » XXX
5.3Accertamenti esonerati dal calcolo del FCDE............................ » XXX
6. I criteri di contabilizzazione e di finanziamento del FCDE.................. » XXX
6.1 Nel vecchio ordinamento contabile (D.Lgs. n. 267/2000)............ » XXX
6.2 Nel nuovo ordinamento contabile (D.Lgs. n. 118/2011)................ » XXX
6.3 Calcolo del FCDE per i crediti da fideiussione.............................. » XXX
7. Calcolo del FCDE per la parte capitale............................................... » XXX
8. Il rapporto con il patto di stabilità interno............................................ » XXX
9.Le problematiche connesse alla riscossione delle entrate................. » XXX
APPENDICE1
NORMATIVA
Decreto legislativo 10/08/2014 n. 126 (G.U. 28/8/2014 n. 199 - suppl.
ord. n. 73)...................................................................................................
Disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118, recante disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali
e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio
2009, n. 42.................................................................................................
Legge 24/12/2012 n. 243 (G.U. 15/1/2013 n. 12).......................................
Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione...................................
Legge Costituzionale 20/4/2012 n. 1 (G.U. 23/4/2012 n. 95).....................
Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale.............................................................................................................
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Decreto legislativo 23/6/2011 n. 118 (G.U. 26/7/2011 n. 172)....................
Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli
schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a
norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42.......................
» XXX
Legge 31/12/2009 n. 196 (G.U. 31/12/2009 n. 303)...................................
Legge di contabilità e finanza pubblica......................................................
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Legge 5/5/2009 n. 42 (G.U. 6/5/2009 n. 103).............................................
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Testi disponibili nella versione elettronica del presente volume.
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INDICE
nuova contabilità
Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione....................................................................... pag.XXX
Decreto legislativo 18/08/2000 n. 267 (G.U. 28/9/2000 n. 227 - suppl.
ord. n. 162).................................................................................................
Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali. - Parte seconda -.
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GIURISPRUDENZA
Sentenza Corte Costituzionale n. 70/2012.................................................
Sentenza Corte Costituzionale n. 138/2013...............................................
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nuova contabilità
Cap. I - IL NUOVO CICLO E I NUOVI STRUMENTI DI PROGRAMMAZIONE DEGLI ENTI LOCALI
CAPITOLO I
IL NUOVO CICLO E I NUOVI STRUMENTI DI PROGRAMMAZIONE
DEGLI ENTI LOCALI
“L’attività di programmazione (…) rappresenta il
«contratto» che il governo politico dell’ente assume nei confronti dei cittadini e degli altri utilizzatori del sistema di bilancio stesso”1
1. Premesse
Il processo di riforma della pubblica amministrazione avviato negli anni ’902 ha spostato il baricentro dell’attività da una logica regolativa, di tipo burocratico-autoreferenziale, ad una logica economica, fondata su obiettivi/risultati e sull’attenzione ai bisogni del cittadino, cercando di sviluppare un nuovo modello manageriale in grado di
contemperare le diverse esigenze. La riforma costituzionale compiuta nel 2001, che
nel riconoscere l’autonomia ai diversi livelli di governo ha moltiplicato i centri decisionali, ha reso ancora più stringente la definizione di un sistema di controlli in grado
di accertare non solo e non tanto il rispetto formale delle regole, quanto piuttosto il
rispetto dei canoni della sana gestione. Da ultimo l’urgenza di un efficace sistema di
programmazione e controllo emerge dalla crisi della finanza pubblica e dagli impegni
assunti a livello comunitario, che rendono improcrastinabile un’analisi serrata sulla
spesa pubblica. I processi di pianificazione strategica, di programmazione e controllo rappresentano la leva più significativa per avvicinare la pubblica amministrazione
a questo nuovo modello di riferimento, in cui convivono, pur in un difficile equilibrio,
il rispetto delle regole ed il perseguimento dei principi di efficacia ed efficienza, la
limitatezza delle risorse e il raggiungimento di risultati idonei a soddisfare i bisogni
degli utenti, l’autonomia gestionale e gli indirizzi politici. Essi costringono a guardare
ai risultati più che ai compiti formali, a responsabilizzare persone e uffici su obiettivi
che concretizzano gli impegni condivisi e interpretano le istanze della collettività.
La programmazione ha il compito di definire i risultati attesi (obiettivi) in un orizzonte
temporale ed in un contesto territoriale predefinito e su tali obiettivi costruisce le
responsabilità degli attori coinvolti: la responsabilità politica degli amministratori nei
confronti della collettività e la responsabilità dei dirigenti nei confronti degli amministratori, la responsabilità dei cittadini nel momento in cui sono chiamati ad eleggere
gli organi di governo. La programmazione è altresì il presupposto per l’attività di
misurazione e di successiva rendicontazione dei risultati, da cui scaturisce una revisione dei programmi stessi secondo un processo dinamico evolutivo.
1
2
Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali, p.c. n. 1.3
Si citano: il decreto legislativo n. 23/1993, il d.lgs. n. 286/1999, il d.Lgs. n. 77/1995.
11
CAP. I - IL NUOVO CICLO E I NUOVI STRUMENTI DI PROGRAMMAZIONE DEGLI ENTI LOCALI
nuova contabilitÁ
Figura 1: Il sistema integrato di programmazione, controllo e rendicontazione
Tavola 1: Il glossario della programmazione
Pianificazione stra- processo di analisi e valutazione di medio termine che consente di
tegica
organizzare le attività e le risorse necessarie per la realizzazione dei
fini sociali e la promozione dello sviluppo economico e civile delle
comunità di riferimento
Indirizzi strategici Rappresentano le principali linee di azione dell’amministrazione
Programmazione
Obiettivi strategici
Obiettivi operativi
Indicatori
Attività di definizione delle attività da svolgere e degli obiettivi da raggiungere in arco temporale predefinito, compatibilmente con le risorse
disponibili
Rappresentano risultati attesi di significativa rilevanza per la comunità
amministrata
risultati attesi che trasformano gli obiettivi strategici in risultati
specifici
Valori idonei a misurare gli obiettivi ed i risultati
Nell’ordinamento contabile degli enti locali il processo di programmazione nasce
nel 1983, quando il decreto legge n. 55/1983 (conv. in legge n. 131/1983), all’articolo 1-quater, comma 3, introdusse l’obbligo di redigere, per la prima volta, la
relazione previsionale e programmatica. Si trattava di un documento che, allegato
al bilancio di previsione, aveva il compito di dimostrare la coerenza delle scelte
12
nuova contabilitÁ
amministrative con la programmazione economica nazionale e quella regionale3.
Con la riforma dell’ordinamento contabile introdotta dal d.Lgs. n. 77/1995, la programmazione diventa un processo fondamentale del sistema di bilancio, grazie
alla valenza autorizzatoria del bilancio pluriennale, alla lettura non solamente contabile dei documenti e alla previsione della improcedibilità e inammissibilità delle
deliberazioni di Giunta e di Consiglio in contrasto con gli atti di programmazione
generali, la cui disciplina era demandata al regolamento di contabilità. Pur tuttavia
occorrerà attendere un altro decennio circa perché l’Osservatorio della finanza
e della contabilità degli enti locali approvasse il principio contabile dedicato alla
programmazione.
Figura 2: Il programma come contratto tra amministratori, cittadini e struttura
E’ proprio l’Osservatorio che, nel 2003,
definisce “L’attività di programmazione
[come] il processo di analisi e valutazione,
nel rispetto delle compatibilità economico
finanziarie, della possibile evoluzione della gestione dell’ente [che] si conclude con
la formalizzazione delle decisioni politiche
e gestionali che danno contenuto ai piani
e programmi futuri. Deve essere rappresentata negli schemi di programmazione e
previsione del sistema di bilancio in modo
veritiero e corretto e rappresenta il «contratto» che il governo politico dell’ente
assume nei confronti dei cittadini e degli altri utilizzatori del sistema di bilancio stesso. L’attendibilità, la congruità e la
coerenza dei bilanci è prova della affidabilità e credibilità dell’Amministrazione.
Gli utilizzatori del sistema di bilancio devono disporre delle informazioni necessarie
per valutare gli impegni politici assunti e le decisioni conseguenti, il loro onere e, in
sede di rendiconto, il grado di mantenimento degli stessi”.
L’identificazione dell’attività di programmazione e del suo risultato (il programma)
come un contratto che lega amministratori, cittadini e struttura amministrativa
mantiene ancora oggi tutta la sua attualità, rinvigorita dalla riforma federalista
avviata con la riforma del titolo V della Costituzione introdotta dalla legge costituzionale n. 3/2001 e la legge delega n. 42/2009. Obiettivo del federalismo infatti
è proprio quello di avvicinare la politica ai cittadini, stringendo un legame indis-
La norma prevedeva il coinvolgimento della regione nel processo di approvazione della RPP, mediante
la sua trasmissione da parte del Comune e la formulazione di osservazioni in relazione agli obiettivi programmatici.
3
13
nuova contabilitÁ
solubile tra risorse provenienti dal territorio e risultati raggiunti per la collettività,
che ha il suo test di verifica nel momento elettorale del rinnovo degli organi di
governo. Con il d.Lgs. n. 170/2006 il legislatore aveva provveduto ad effettuare
una ricognizione dei principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, conseguenti all’autonomia costituzionale sancita con la riforma. Per
gli enti locali, i documenti fondamentali di programmazione (art. 134) sono stati
individuati:
• a livello strategico (di mandato): nelle linee programmatiche per azioni e progetti
e nel piano generale di sviluppo (o piano di mandato);
• a livello di programmazione: nella relazione previsionale e programmatica e nel
bilancio di previsione annuale e pluriennale;
• a livello di previsione: nel bilancio annuale e nel PEG.
Tuttavia, mentre a livello normativo veniva ribadito e rafforzato il ruolo centrale
della programmazione, a livello di prassi amministrativa si è assistito ad un lento
ma inesorabile declino della capacità di programmazione degli enti e della qualità dei documenti approvati (RPP e bilancio pluriennale). La relazione previsionale e programmatica, in particolare, è stata relegata, nel tempo, ad una mera
appendice del bilancio di previsione, ad un “puro adempimento contabile” privo
di contenuti qualificanti. Non a caso per reperire esempi significativi di programmazione/pianificazione occorre abbandonare l’ambito squisitamente contabile e
volgere lo sguardo ad altri ambiti, quali quello urbanistico (che ha prodotto i piani
strategici) o delle risorse umane (con il piano della performance). La difficoltà di
coniugare la programmazione finanziaria con una programmazione generale che
coinvolga a 360° tutti gli aspetti della vita amministrativa è purtroppo figlia - molto
spesso - di un pregiudizio che considera tale attività di esclusiva competenza del
servizio finanziario, in quanto finalizzata all’approvazione del bilancio5. Ma anche
laddove così non fosse, resta il fatto che oggi il sistema di programmazione è
affetto da gravi patologie che lo hanno privato di una effettiva rilevanza e rispondenza agli obiettivi a cui è preposto. Le cause di questo degrado sono molteplici
e vanno ricercate:
a) nel gap culturale che caratterizza molti amministratori, allergici a qualsiasi forma
di programmazione in quanto vissuta come limitazione alle proprie possibilità di
scelta;
b) nella instabilità e nella estrema mutevolezza del quadro normativo che regola la
finanza locale e che rende difficile ogni serio approccio alla programmazione, a
cui è strettamente correlato il sistematico rinvio dei termini per l’approvazione del
bilancio di previsione;
L’articolo 13 del d.Lgs. n. 170/2006 è stato abrogato a decorrere dal 1° gennaio 2015 ad opera del d.Lgs.
n. 126/2014.
5
Corrisponde a questa visione un modello organizzativo che attribuisce al servizio finanziario le competenze in materia di programmazione e controllo, ed in particolare il controllo di gestione. Non mancano
tuttavia, soprattutto nei comuni di maggiori dimensioni, modelli nei quali i compiti di programmazione e
controllo sono affidati ad unità che lavorano in staff al direttore generale o al segretario comunale.
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nuova contabilitÁ
c) nella ridondanza e sovraffollamento degli strumenti di programmazione. Oggi
si possono arrivare a contare oltre dieci differenti documenti, che finiscono per
appesantire le attività senza ricadute effettive in termini di efficacia di tali documenti6.
L’ordinamento contabile disegnato dal legislatore nel 1995 ha favorito questo declino, confermando il ruolo subalterno della relazione previsionale e programmatica
rispetto al bilancio di previsione, di cui rappresenta un allegato. Il processo di programmazione si è in questo modo appiattito su quello di predisposizione del bilancio,
senza mai conquistare una propria autonomia. Se la logica vuole che prima si programmi e poi si predisponga il bilancio, i fatti ci insegnano che oggi il processo si sia
invertito, in quanto prima nasce il bilancio e poi si scrive la RPP. Solo nella migliori
delle ipotesi i due processi sono affiancati, ma mai la programmazione generale ha
preceduto il bilancio.
2. Le novità in materia di programmazione contenute nel principio contabile 4/1
Nel ridisegnare l’intero sistema di bilancio, l’armonizzazione si è fatta carico della
crisi del processo di programmazione e delle patologie che oggi lo affliggono, ridisegnando in maniera radicale sia gli strumenti che il ciclo della programmazione. I
criteri ispiratori della riforma sono:
• semplificazione ed armonizzazione;
• rafforzamento del ruolo della programmazione;
• valorizzazione del processo.
Tali finalità sono evidenti non solo nel nuovo principio contabile applicato della programmazione7, ma anche nello stesso principio della competenza potenziata, che
richiede di individuare i tempi di impiego delle risorse (scadenza) per imputare impegni ed accertamenti in bilancio8. Il criterio della spesa storica cede a favore di una
programmazione attenta sia alla competenza che ai flussi di cassa. Conseguentemente si allungano gli orizzonti dell’azione amministrativa: bilancio di previsione e
PEG assumono carattere triennale e non più solo annuale e vengono “armonizzati”
con il nuovo documento unico di programmazione, in quanto tutti i documenti saranno incentrati sul programma di spesa.
Si pensi, oltre al Piano Generale di Sviluppo e alla Relazione previsionale e Programmatica, al bilancio
di previsione annuale e pluriennale, al PEG, al Piano triennale delle OO.PP, alla programmazione del
fabbisogno, al piano delle alienazioni e valorizzazioni del patrimonio immobiliare, al programma degli incarichi ed ai piani triennali di razionalizzazione delle spese, senza dimenticare il Piano della performance
ed il Piano dettagliato degli Obiettivi.
7
Costituisce l’allegato 4/1 al d.Lgs. n. 118/2011, come modificato dal d.Lgs. n. 126/2014.
8
Si veda in proposito il Cap. III.
6
15
nuova contabilitÁ
Figura 3: il rafforzamento del ruolo della programmazione nel nuovo ordinamento contabile
Gli attuali cinque principali documenti di programmazione vengono ridotti a tre. Il
Piano generale di sviluppo9 e la Relazione previsionale e programmatica vengono
trasfusi nel nuovo Documento Unico di Programmazione (DUP), mentre il bilancio annuale e pluriennale danno vita ad un unico bilancio di previsione finanziario,
avente durata triennale.
Figura 4: La riduzione dei documenti di programmazione
Contestualmente si è proceduto ad un allineamento temporale del processo di
programmazione delle autonomie territoriali a quello previsto per il bilancio dello
Stato dalla legge n. 196/2009. Per gli enti locali il DUP dovrà essere presentato
al Consiglio entro il 31 luglio e successivamente aggiornato entro il 15 novembre,
9
Alcuni enti hanno approvato il Piano di mandato con le funzioni di Piano generale di sviluppo.
16
nuova contabilitÁ
unitamente all’adozione dello schema di bilancio per il nuovo anno10. L’anticipo dei
tempi di approvazione del DUP impone agli enti locali di aprire - nel primo semestre dell’anno - una vera e propria “sessione della programmazione”, che diventa
del tutto autonoma rispetto a quella dedicata al bilancio di previsione. La scelta,
assolutamente condivisibile, è finalizzata a valorizzare il ruolo della programmazione stessa e a rafforzarne i contenuti, troppo spesso appiattiti (se non azzerati)
sui meri numeri.
Tavola 2: Gli strumenti ed il ciclo della programmazione nel nuovo ordinamento contabile*
Fase
Programmazione
Gestione
Rendicontazione
Documento
Tempistica
Competenza
DUP
31 luglio
Giunta Comunale
Nota di aggiornamento al DUP 15 novembre
Giunta Comunale
Bilancio di previsione
31 dicembre
Consiglio Comunale
Piano degli indicatori
31 dicembre
Consiglio Comunale
PEG
10 gennaio
Giunta Comunale
Assestamento di bilancio e sal- 31 luglio
vaguardia
Variazioni di bilancio
30 novembre
Consiglio Comunale
Rendiconto
31 maggio
Consiglio Comunale
Piano dei risultati
31 maggio
Consiglio Comunale
Bilancio consolidato
30 settembre
Consiglio Comunale
Consiglio Comunale
* Le tempistiche sono quelle individuate nel principio contabile 4/1
Evidenziamo tuttavia come i tempi della programmazione contenuti nel nuovo
principio contabile non siano sempre ancora coerenti con quelli del TUEL, modificato dal d.Lgs. n. 126/2014, come si può notare dalla tavola n. 3, con particolare riguardo ai tempi di approvazione del rendiconto, del PEG e del bilancio
consolidato.
Il ciclo di programmazione dello Stato prevede, entro il mese di aprile, la presentazione del
Documento di economia e finanza (che illustra la situazione economico-finanziaria del Paese e gli
obiettivi che il Governo intende raggiungere) ed entro il 20 di settembre la nota di aggiornamento
al DEF, così da poter presentare entro il 15 di ottobre il disegno di legge di stabilità (art. 7 della
legge n. 196/2009).
10
17
nuova contabilitÁ
Tavola 3: Tempistiche di approvazione dei documenti di previsione e rendicontazione*
TUEL (N.O.)
Documento
Tempistica
Art.
31 luglio
151, c. 1
170, c.1
Nota di aggiornamento 15 novem- 170, c.1
al DUP
bre
Schema di bilancio
15 novem- 174, c. 1
bre
Bilancio di previsione
31 dicembre 151, c. 1
PEG/Performance
20 gg dopo 169, c. 1
bilancio
DUP
===
Assestamento di bilancio 31 luglio
Salvaguardia equilibri
Variazioni di bilancio
30 novembre
31 dicembre
Variazioni di PEG
15 dicembre
Schema rendiconto
===
Rendiconto
30 aprile
===
175, c. 8
193, c. 2
175, c. 3
175, c. 9
Piano dei risultati
===
151, c. 7
227, c. 2
===
Bilancio consolidato
31 luglio
30 aprile
151, c.8
227, c. 2-ter
Principio applicato
D.Lgs. n.
all. 4/1
118/2011
Tempistica
Rif. Tempi Art.
31 luglio
4.2; ===
====
8
15 novembre 4.2 ===
====
15 novembre
4.2; ===
9.3
31 dicembre
9.3 31/12
10 gg dopo 4.2 ===
bilancio
Prima sedu- 9.3
ta utile dopo
l’approvazione del bilancio
31 dicembre 4.2 ===
(allegato bil)
31 luglio (pre- 4.2 ===
sentazione)
===
=== ===
====
===
30 aprile
31 maggio
=== ===
4.2 ===
4.2 30/04
====
====
18
Con rendicon- 4.2 ===
to
=======
=== 30/09
====
* In grassetto sono evidenziate le incongruenze dei termini tra principio contabile 4/1 e Tuel.
18
18
====
====
====
====
18
nuova contabilitÁ
Figura 5: Il nuovo ciclo di programmazione-rendicontazione degli enti locali
3. Il DUP
Il Documento Unico di Programmazione (DUP) è il nuovo strumento cardine della pianificazione strategica e programmazione operativa degli enti locali, presupposto fondante
di tutti gli altri documenti destinati a guidare, a cascata, l’attività di programmazione finanziaria, gestione e rendicontazione. Esso prende le mosse dalle linee programmatiche di mandato presentate dall’amministrazione neo insediata al Consiglio Comunale
ai sensi dell’articolo 46, comma 3, del Tuel e le sviluppa - tenendo conto dello scenario
di riferimento (nazionale, internazionale, regionale e locale) - per individuare gli obiettivi
strategici da raggiungere durante il mandato amministrativo. Nel tracciare la strada delle
proprie azioni, l’ente non può fare a meno di tenere in considerazione tutti i fattori endogeni ed esogeni che influenzano l’attività e ne condizionano gioco forza le scelte.
Il DUP, come già detto, sostituisce il Piano generale di sviluppo previsto dall’articolo
165, comma 7, del d.Lgs. n. 267/2000, ora superato11 e la Relazione previsionale e
programmatica che nel vecchio ordinamento concretizzavano i risultati dell’attività di
pianificazione strategica (il PGS) e di programmazione (la RPP) e, nell’ereditarne le
funzioni, conserva sotto traccia la memoria dei sui “antenati”. Il DUP infatti si compone di due parti ben distinte tra di loro:
11
Il comma risulta abrogato dal d.Lgs. n. 126/2014.
19
nuova contabilitÁ
• la sezione strategica (SeS), di durata pari a quella del mandato amministrativo,
ovvero cinque anni;
• la sezione operativa (SeO), di durata triennale, coincidente con quella del bilancio di previsione, concepita sulla falsa riga della vecchia Relazione Previsionale
e Programmatica.
3.1. La Sezione Strategica (SeS)
La sezione strategica del DUP rappresenta il “testamento politico” dell’amministrazione in quanto descrive le scelte di valore che guidano l’azione e gli obiettivi di fondo che si intendono raggiungere nell’arco del mandato. In questa logica gli obiettivi
strategici del DUP vengono individuati una prima volta, all’indomani dell’insediamento della nuova amministrazione, e rimangono fermi ed invariati per tutti e cinque gli
anni, salvo aggiornamenti e modifiche rese necessarie dai mutati scenari economici
o sociali di riferimento. La specularità del DUP con il mandato amministrativo pone
alcuni problemi di coordinamento temporale del documento negli anni successivi
all’insediamento. Infatti mentre la SeO coincide sempre con la durata del bilancio di
previsione, la SeS presenta una durata collegata a quella del mandato amministrativo. Pertanto se mancano solo uno o due anni al termine della consiliatura, la SeS ha
durata pari al periodo residuale del mandato, mentre la SeO ha la durata corrispondente a quella considerata in bilancio. In ogni caso, la programmazione strategica
definita entro la durata del mandato produce inevitabilmente effetti che si riflettono
negli esercizi successivi, considerati nella programmazione operativa (tav. 4)12.
Tavola 4: Orizzonte temporale del DUP in caso di mandato amministrativo da giugno
2014 a maggio 2019
Approvazione
DUP
Luglio 2014
Luglio 2015
5 anni
2015-2019
Periodo SeO
(BPF)
2015-2018
4 anni
2016-2019
2016-2019
Durata residua mandato
Periodo SeS
Luglio 2016
3 anni
2017-2019
2017-2019
Luglio 2017
2 anni
2018-2019
2018-2020
Luglio 2018
1 anno
2019
2019-2021
Ed infatti i primi enti che si sono cimentati con il DUP 2014-2016 in concomitanza con la tornata elettorale di maggio 2014 per il rinnovo degli organi politici degli enti, non hanno provveduto a redigere la sezione
strategica del DUP, demandando l’individuazione degli obiettivi alla nuova amministrazione.
12
20
nuova contabilitÁ
Figura 6: la sezione strategica del DUP
La sezione strategica del DUP deve
contenere:
a) gli indirizzi strategici dell’ente;
b) analisi strategica esterna ed
esterna;
c) gli obiettivi strategici che si intendono raggiungere al termine del
mandato amministrativo, per ogni
missione di bilancio.
3.1.1. Indirizzi strategici
Gli indirizzi strategici dell’ente vengono sviluppati partendo dalle linee programmatiche di mandato presentate ai sensi dell’art. 46, comma 3, del Tuel, in coerenza con
il quadro normativo di riferimento e definiscono i macro ambiti di intervento su cui
verrà posta l’attenzione dell’amministrazione per raggiungere nuovi livelli o garantire il mantenimento dei livelli esistenti di benessere e qualità della vita. Può quindi
accadere che per un ente gli indirizzi strategici siano incentrati sul turismo e la valorizzazione del territorio, per un altro sul welfare, e così via. Nella Tav. 5 sono riportati
alcuni esempi di indirizzi strategici definiti nell’ambito dei documenti di pianificazione
degli enti territoriali.
Tavola 5: Alcuni esempi di indirizzi strategici
Regione Emilia Romagna
(DEFR 2014-2017)
1. Sanità e salute
2. Benessere e inclusione
sociale
3. Capitale cognitivo, crescita sostenibile, internazionalizzazione
4. Razionalizzazione,
trasparenza, semplificazione
5. Territorio e risorse ambientali
6. Superare la crisi
7. La ricostruzione dopo il
terremoto
Comune di Maranello
(Piano strategico 2009-2014)
1. Crescere
nella
cultura
dell’amministrare
2. Crescere nella conoscenza
3. Sostegno e inclusione –
Servizi sociali
4. Sport, benessere e stili di
vita
5. Vivere la città nel rispetto
dei territori
6. Ambiente e salvaguardia
delle risorse
7. Economia di prospettiva
Comune di Cervia
(Piano strategico 2013)
1. Ambiente, qualità della vita
e attrattività
2. Una nuova mobilità per riconnettere il territorio e per
una nuova vivibilità
3. Turismo tra crisi e innovazione
4. Lavoro: coesione e innovazione per rilanciare il territorio
5. Welfare: equità sociale per
un territorio all’altezza dei
bisogni
La scelta degli indirizzi strategici dell’amministrazione è assolutamente libera e non
subisce condizionamenti in termini di coincidenza con missioni o programmi di spesa. Demandando all’analisi strategica la ricostruzione del più ampio contesto territoriale, socio-economico e finanziario che fa da sfondo alla programmazione, in
questa sede occorre tracciare, avendo a riferimento gli obiettivi generali di finanza
pubblica:
21
nuova contabilitÁ
• i principali valori che caratterizzano il programma dell’amministrazione;
• le politiche di mandato da sviluppare per il perseguimento delle proprie finalità
istituzionali;
• gli indirizzi generali di programmazione.
In questo contesto il DUP deve anche esplicitare gli strumenti attraverso i quali l’ente
intende rendicontare il proprio operato nel corso del mandato amministrativo, informando i cittadini in maniera sistematica e trasparente del livello di realizzazione dei
programmi e del raggiungimento degli obiettivi.
3.1.2. Analisi strategica esterna ed interna
Per poter individuare gli obiettivi strategici di mandato il DUP, alla pari di qualsiasi
altro strumento di programmazione, non può prescindere da un’accurata analisi del
contesto esterno ed interno che condiziona le scelte. I contenuti minimi del documento previsti dal principio contabile sono riepilogati nella Tav. 6.
Tavola 6: Contenuto dell’analisi strategica esterna ed interna
1) Obiettivi individuati dal Governo sulla base degli indirizzi e delle scelte contenute nei documenti di programmazione comunitari e nazionali (patto di stabilità
interno, spending review, sblocco dei pagamenti, ecc.)
Analisi
strategica 2) Valutazione della situazione socio-economica attuale e futura del territorio e
condizioni della domanda dei servizi pubblici locali
esterne 3) Parametri economici essenziali utilizzati per l’elaborazione dei flussi finanziari ed economici, avendo cura di segnalare le differenze rispetto ai parametri
contenuti nel DEF
2) Indirizzi generali su risorse
ed impieghi
1) Organizzazione e modalità di gestione dei servizi pubblici locali. Contiene
gli indirizzi generali per gli organismi ed enti strumentali e società controllate e
partecipate e gli obiettivi di servizio
investimenti e realizzazione di OO.PP.: fabbisogno in termini di spesa e
riflessi sulla spesa corrente
• investimenti in corso di realizzazione e non ancora conclusi
• tributi e tariffe dei servizi pubblici
• spesa corrente, con riferimento alla gestione delle funzioni fondamentali e alla qualità dei servizi resi
Analisi
• necessità finanziarie e strutturali per l’espletamento dei programmi
strategica
compresi nelle varie missioni
condizioni
interne
• gestione del patrimonio
• reperimento ed impiego di risorse straordinarie ed in conto capitale
• indebitamento (sostenibilità ed andamento tendenziale)
• equilibri di bilancio (generali, corrente e di cassa)
3) Risorse umane: analisi della disponibilità e della gestione, con riferimento
alla struttura organizzativa e alla sua evoluzione nel tempo, anche in termini
di spesa
4) Coerenza e compatibilità presente e futura con il patto di stabilità interno e
con i vincoli di finanza pubblica
22
nuova contabilitÁ
NB: per i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti l’analisi strategica interna del DUP può limitarsi ai soli punti 2) e 3).
3.1.3. Obiettivi strategici
Alla luce delle scelte di valore e dell’analisi di contesto, vengono formulati gli obiettivi
strategici, che rappresentano gli impegni assunti dall’amministrazione con gli elettori
e i risultati in termini di cambiamento che essa intende raggiungere al termine del
mandato amministrativo. Vista la natura strategica degli obiettivi, gli indicatori che li
misurano sono riferiti, molto spesso, a risultati di outcome: misurano, cioè, l’impatto
dei prodotti amministrativi sul contesto e sugli equilibri generali della comunità13.
Costituiscono obiettivi strategici, ad esempio, l’aumento della sicurezza del territorio, la riduzione dell’abbandono scolastico, l’equità fiscale, l’incremento della qualità
dell’aria o della raccolta differenziata.
Figura 7: Esempi di obiettivi strategici
Gli obiettivi strategici devono essere formulati con riferimento alle missioni di spesa.
Le missioni rappresentano, sotto il profilo politico-istituzionale, “le funzioni principali
e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa pubblica” e servono a comunicare
le direttrici principali delle sottostanti azioni amministrative da attuare. Attraverso le
missioni la spesa viene suddivisa per un numero limitato di grandi finalità, capaci
di rendere evidenti le principali funzioni esercitate dalla pubblica amministrazione e
di fornire una rappresentazione sintetica della spesa14. Gli obiettivi strategici sono
individuati nel primo anno di mandato amministrativo e successivamente vengono
verificati circa lo stato di attuazione. Se necessario possono essere riformulati, dan13
14
Si veda la tav. 14 riportata in fondo al capitolo.
Le missioni di spesa sono ventitre e sono riportate al Cap. II.
23
nuova contabilitÁ
done adeguata motivazione. Diversamente rimangono invariati per tutta la durata
del mandato amministrativo.
A proposito di obiettivi strategici pare utile evidenziare che:
a) ad ogni indirizzo strategico corrispondono uno o più obiettivi strategici;
b) ogni obiettivo strategico deve essere associato ad una missione di spesa;
c) gli obiettivi strategici derivanti da un preciso indirizzo non devono necessariamente corrispondere ad un’unica missione ma possono essere associati a missioni diverse.
3.2. La Sezione Operativa (SeO)
La sezione operativa del DUP ha il compito di declinare gli obiettivi strategici enunciati nella sezione strategica in obiettivi operativi annuali da realizzare nell’arco del
triennio. Per far questo è necessario mettere a fuoco il contesto macro-economico
attraverso un’analisi operativa che in maniera chirurgica ponga in evidenza le risorse (umane, strumentali e finanziarie) disponibili ed i relativi vincoli nonché i bisogni
espressi dalla collettività amministrata. In questa sede devono anche essere formulati gli obiettivi del patto di stabilità interno e gli indirizzi sul debito, sulle politiche
tributarie e tariffarie e sull’indebitamento.
Figura 8: L’analisi operativa del DUP
La sezione operativa si divide in due parti: la prima, i cui contenuti sono in tutto e per
tutto simili a quelli della vecchia relazione previsionale e programmatica e la seconda, che ospita i tre documenti programmatori (piano triennale delle opere pubbliche,
fabbisogno del personale e piano delle alienazioni) a corollario e completamento
della prima parte.
24
nuova contabilitÁ
3.2.1. SeO - Parte prima
Nella prima parte di questa sezione devono innanzitutto essere analizzate le condizioni operative, che rappresentano il punto di partenza dell’attività di programmazione. E’ di tutta evidenza come il contesto, già ampiamente trattato nella sezione
strategica da una prospettiva di ampio respiro, debba in questa sede essere ulteriormente messo a fuoco per delineare i contorni entro i quali è destinato a muoversi e
ad interagire l’ente, subendone i limiti ed i condizionamenti. Nell’analisi delle condizioni operative devono essere trattati gli aspetti indicati alla Tav. 7.
Tavola 7: Analisi delle condizioni operative
1) le risorse umane, finanziarie e strumentali
2) i bisogni per ciascun programma all’interno delle missioni, con particolare
riguardo per i servizi fondamentali
3) gli obiettivi del patto di stabilità interno e le relative disposizioni per gli enti
strumentali e le società partecipate
Analisi
4) la valutazione generale dei mezzi finanziari e l’individuazione delle fonti di
delle
finanziamento, con l’evidenziazione del trend storico e dei relativi vincoli
condizioni
5) gli indirizzi in materia di tributi e tariffe dei servizi
operative
6) gli indirizzi sul ricorso generale all’indebitamento
7) l’analisi degli impegni pluriennali di spesa già assunti
8) la descrizione ed analisi della situazione economico-finanziaria degli organismi che costituiscono il gruppo amministrazione pubblica e gli effetti sugli
equilibri di bilancio
In particolare è in questa sede che viene delineato il quadro delle risorse a disposizione nel triennio di riferimento, alla luce della situazione socio-economica, del quadro
legislativo e delle scelte in materia di aliquote e tariffe dei tributi locali. Avere contezza
delle risorse disponibili è presupposto fondamentale per individuare gli obiettivi operativi che attraverso il DUP l’amministrazione si impegna a realizzare nel triennio.
3.2.2. Gli obiettivi operativi
Dopo aver analizzato le condizioni operative, nella sezione operativa vengono descritti i singoli programmi di spesa all’interno di ciascuna missione e per ciascun
programma individuati gli obiettivi operativi da raggiungere nel triennio. Gli obiettivi
operativi devono essere collegati agli obiettivi strategici, di cui rappresentano uno
strumento di attuazione. Posto, ad esempio, che un obiettivo strategico dell’amministrazione sia quello di incrementare la sostenibilità ambientale dei trasporti, gli
obiettivi operativi attraverso i quali raggiungere i risultati attesi possono essere rappresentati da:
a) progetto bicibus;
b) realizzazione di nuove piste ciclabili;
c) revisione del sistema di circolazione stradale.
Per ognuno di questi obiettivi dovranno essere indicati i tempi di realizzazione nonché i risultati attesi. Solo in questo modo si potrà garantire effettiva trasparenza e
capacità di controllo da parte di tutti i cittadini e degli utilizzatori del bilancio.
25
nuova contabilitÁ
Figura 9: Dagli obiettivi strategici agli obiettivi operativi
3.2.2. Il programma quale cardine della programmazione
Partendo dal presupposto che una maggiore trasparenza sull’allocazione delle risorse e una più ampia consapevolezza di come esse vengono impiegate possono
incrementare la qualità e l’efficienza della spesa pubblica, la legge n. 296/2006 (art.
1, commi 474-481) ha previsto, per lo Stato, una revisione della spesa pubblica in
missioni e programmi secondo una logica funzionale15. Si è passati da un bilancio
strutturato secondo l’organizzazione dell’amministrazione ad un bilancio che pone
al centro la funzione della spesa, consentendo così una chiara identificazione delle
“azioni” svolte. All’interno di ogni missione sono collocati i programmi di spesa,
che rappresentano aggregati omogenei di attività ed indicano, quanto più possibile,
i risultati da raggiungere in termini di impatto dell’azione pubblica sui cittadini e nel
territorio (outcome). I programmi quindi rispecchiano la finalità perseguita con le
risorse ad esso attribuite16.
Per gli enti locali questo approccio funzionale, già adottato attraverso la classificazione per funzioni e servizi contenuta nel DPR n. 194/1996, viene ulteriormente rafforzato sotto l’aspetto della trasparenza ed intelligibilità. Con l’armonizzazione con-
La classificazione funzionale ha lo scopo di mettere in chiaro le finalità per cui vengono spese le risorse
e risponde alla domanda: per che cosa sto spendendo? La classificazione economica, invece, mette
in risalto il fattore produttivo alla cui acquisizione è preordinato l’impiego di risorse. Essa risponde alla
domanda: che cosa sto acquistando? Per gli enti locali la classificazione funzionale della spesa era già
prevista dal DPR n. 194/1996 con cui è stato approvato lo schema di bilancio e di rendiconto in attuazione
del d.Lgs. n. 77/1995.
16
La logica sottesa a questa impostazione è quella di passare da un bilancio “autoreferenziale” che rappresenta chi gestisce le risorse (i centri di responsabilità amministrativa), ad un bilancio che individua le
azioni attivate dalla singola amministrazione attraverso la spesa pubblica (cosa viene realizzato con le
risorse) e individua i destinatari della stessa.
15
26
nuova contabilitÁ
tabile infatti la classificazione della spesa pubblica statale per missioni e programmi
viene estesa a tutte le amministrazioni pubbliche, garantendo in questo modo una
lettura univoca dei rispettivi bilanci. Per gli enti locali le 12 funzioni vengono sostituite
con 23 missioni e i 52 servizi lasciano il posto a 98 programmi di spesa17. La definizione delle missioni e dei programmi compete allo Stato, nell’ambito delle funzioni di
coordinamento della finanza pubblica previste dall’articolo 117 della Costituzione. A
fronte della tassatività dei programmi di spesa viene superato l’obbligo che la sua realizzazione competa ad un unico dirigente/responsabile di servizio18. Di norma quindi
i programmi sono affidati ad un unico centro di responsabilità ma vi possono essere
anche programmi la cui realizzazione è condivisa da più responsabili19.
Figura 10: Il programma di spesa
La centralità della suddivisione della spesa in missioni/ programmi permea anche
il Documento unico di programmazione.
Dopo aver individuato gli obiettivi strategici a livello di missione, nella sezione operativa vengono definiti i programmi che
l’ente intende realizzare nell’arco temporale di riferimento del bilancio (minimo
tre anni). Il programma è il cardine della
programmazione e, di conseguenza, il
contenuto dei programmi deve esprimere
il momento chiave della predisposizione
del bilancio finalizzato alla gestione delle
funzioni fondamentali dell’ente.
Le missioni ed i programmi del bilancio - definiti a livello statale - sono i medesimi descritti dal DUP e non possono essere né modificati né integrati dai
singoli enti. Superando il dualismo esistente nel vecchio ordinamento tra la classificazione della spesa rinvenibile dal bilancio per funzioni e servizi e la classificazione
delle attività desunte dalla relazione previsionale e programmatica per programmi e
progetti, l’armonizzazione semplifica la lettura dei documenti rendendo univoca l’articolazione della spesa per missioni e programmi. Pertanto i medesimi aggregati trovano nei documenti contabili una doppia chiave di lettura: strategica-programmatica
Le missioni ed i programmi di spesa sono trattati al Capitolo II.
18 Art. 14, comma 2, d.Lgs. n. 118/2011. Non così per il bilancio dello Stato, in cui la realizzazione di ogni
programma deve essere affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa (art. 21, comma 2,
legge n. 196/2006). Inutile tuttavia nascondere come la nuova classificazione della spesa crei l’opportunità (ovvero la necessità) di “ripensare” alla propria organizzazione, rivedendo strutture e responsabilità,
sia politiche che gestionali.
19
E’ il caso, ad esempio, del programma 01.06 denominato “Ufficio tecnico” qualora l’organizzazione
interna dell’ente abbia individuato due diversi dirigenti/APO per i lavori pubblici e l’edilizia privata.
17
27
nuova contabilitÁ
nel DUP e finanziaria nel bilancio di previsione, migliorando conseguentemente la
loro fruibilità da parte di tutti gli stakeholders (amministratori, associazioni di categoria, imprese, cittadini).
VECCHIO ORDINAMENTO
NUOVO ORDINAMENTO
DPR N. 194/1996
DPR 326/1998
D.LGS. N. 118/2011
FUNZIONI
PROGRAMMI
MISSIONI
SERVIZI
PROGETTI
PROGRAMMI
BILANCIO TUEL
RPP
BILANCIO/DUP
Per ogni programma devono essere definiti, nel DUP, le finalità da conseguire,
le motivazioni delle scelte effettuate e le risorse finanziarie, umane e strumentali
disponibili. Sotto il profilo dei contenuti appare evidente la specularità del contenuto del programma del DUP con quello dei progetti contemplati nella vecchia
relazione previsionale e programmatica, contenuto che ora si arricchisce degli
obiettivi, presupposto fondamentale per la definizione del PEG e del piano degli indicatori. Per ogni programma devono inoltre essere analizzati gli impegni
pluriennali già assunti e le spese connesse e derivanti dalla realizzazione degli
investimenti. Di seguito riportiamo uno schema di descrizione del singolo programma di spesa.
28
nuova contabilitÁ
DUP - DESCRIZIONE DEL PROGRAMMA E DEI RELATIVI OBIETTIVI
MISSIONE
PROGRAMMA
01 Servizi istituzionali, generali e di controllo
01 Organi istituzionali
Finalità da conseguire
…………………………………………………………………………………………………………
Motivazione delle scelte
…………………………………………….………………………………………………..
Obiettivi annuali e pluriennali
Obiettivo
strategico
Obiettivo operativo
Anno
………….
Anno
………..
Anno
…………
Risorse umane
…………………………………………………………………………………………….…………..
Risorse strumentali
…………………………………………….……………………………….......................................
................................................................................................................................................
Risorse finanziarie
Spese indotte a carico degli esercizi futuri connesse alla realizzazione di investimenti
…………………………………………….…………………………………………………………...
Analisi e valutazione impegni pluriennali di spesa già assunti
…………………………………………….……………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………….
29
nuova contabilitÁ
Per quanto riguarda l’individuazione delle risorse finanziarie da destinare ai singoli
programmi di spesa, si ritiene che in sede di DUP ci si possa limitare ad indicare le
spese connesse agli impegni pluriennali già assunti, alle spese consolidate e a quelle derivanti dalla realizzazione degli investimenti. Mancando il bilancio di previsione,
l’indicazione complessiva delle risorse a disposizione di ciascun programma (che
equivale alla redazione del bilancio di previsione - parte spesa) non è un elemento
costitutivo del DUP e può essere rinviato alla nota di aggiornamento da presentarsi
entro il 15 novembre, unitamente allo schema di bilancio medesimo.
3.3. SeO - Parte seconda
La seconda parte della sezione operativa del DUP include gli aspetti programmatori
connessi a:
• programma triennale delle opere pubbliche e relativo elenco annuale (art. 126
del d.Lgs. n. 163/2006). Il piano triennale dovrà, in particolare, essere armonizzato con il nuovo principio della competenza potenziata che prevede l’imputazione
a bilancio delle spese nel momento della loro esigibilità. Le previsioni di spesa
dovranno pertanto essere valutate in relazione alla stima dei tempi di realizzazione e del conseguente fabbisogno di cassa (cronoprogramma) con quantificazione del fondo pluriennale vincolato e compatibilità con i vincoli di patto;
• programmazione triennale del fabbisogno di personale (art. 39 della legge n.
447/1997);
• piano delle alienazioni e valorizzazioni del patrimonio immobiliare disponibile (art. 58, decreto legge n. 112/2008, conv. in legge n. 133/2008).
Andranno inoltre considerati tutti gli ulteriori strumenti di programmazione previsti
dal legislatore in via obbligatoria o facoltativa (es. programma degli incarichi, piani
triennali di razionalizzazione e riqualificazione della spesa).
3.4. L’approvazione del DUP
Il nuovo ordinamento colloca il processo di pianificazione/programmazione a monte
di quello di previsione, anticipando i tempi di redazione ed approvazione del DUP
rispetto a quelli di approvazione del bilancio. Il Documento infatti deve essere presentato dalla Giunta Comunale al Consiglio entro il 31 luglio dell’anno precedente al
periodo di riferimento. Successivamente alla redazione del DUP la Giunta, tenendo
conto delle scelte e degli obiettivi ivi indicati, predispone il bilancio di previsione
da presentare al Consiglio entro il 15 di novembre. Entro la stessa data viene presentata la nota di aggiornamento al DUP, per dare conto delle eventuali modifiche
del contesto di riferimento coerenti con il quadro economico finanziario del triennio
successivo.
Separando la redazione del DUP dalla predisposizione del bilancio si vuole quindi
restituire alla programmazione un ruolo centrale autonomo e prioritario rispetto alla
previsione finanziaria pura e semplice, e non subalterno ad esso. Troppo spesso
infatti la RPP aveva rappresentato, per molti enti, un mero corollario del bilancio,
compilata solo dopo aver redatto e quadrato il bilancio medesimo, così da diventare
il più delle volte un “clone”, e mai (o raramente) il vero documento ispiratore e guida
30
nuova contabilitÁ
dell’attività dell’ente. Siamo consapevoli del fatto che il deficit di programmazione sin
qui riscontrato negli enti locali non è dipeso solo da carenze culturali o da vuoti di
organico, ma anche da una instabilità politica e finanziaria endemica che negli ultimi
anni ha mandato in corto circuito il sistema20.
La riforma dell’ordinamento contabile prova a colmare questo gap creando i presupposti “procedurali” affinché la programmazione sia effettivamente protagonista
nel difficile processo volto a conciliare le esigenze della collettività, il perseguimento
delle finalità istituzionali e gli obiettivi dell’amministrazione con i vincoli di contesto
(finanziari, organizzativi, socio-economici, normativi) che influenzano le scelte. Prevedendo che il DUP debba essere predisposto entro il 31 luglio dell’anno precedente, si impone agli enti locali l’apertura di un’autentica sessione di “pianificazione/
programmazione”. Il termine, ad onor del vero, non è perentorio. L’assenza di conseguenze a carico degli enti locali in caso di mancato rispetto del termine per l’approvazione del DUP rende concreto il rischio di vedere vanificati gli effetti innovativi
della riforma stessa.
Il nuovo art. 170 del Tuel21 e il punto 8 del principio contabile n. 4/1 fissano al 31 luglio di
La sezione autonomie della Corte dei conti, in relazione al ripetuto slittamento dei termini di approvazione del bilancio di previsione, ricorda come sia “necessaria l’effettiva valorizzazione dei principi in tema di
programmazione, che devono costituire una guida per gli enti in questo cammino accidentato. E’ di rilievo
ricordare, al riguardo, che al bilancio di previsione non è assegnata solo una funzione programmatoria
(budget), la cui portata sarebbe già di per sé rilevante, ma che ad esso si connette anche l’efficacia del
vincolo autorizzatorio che costituisce un fondamentale strumento per assicurare l’equilibrio del bilancio.
Il bilancio di previsione è il documento centrale del ciclo di programmazione e controllo dell’ente; deve
assolvere contemporaneamente le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, economico-finanziario
ed informativo, nonché esprimere con chiarezza e precisione gli obiettivi, il fabbisogno finanziario e la
sostenibilità dello stesso. Tutto il processo di formazione del sistema di bilancio deve informarsi a corretti principi e postulati contabili (unità, annualità, universalità edintegrità, veridicità, pareggio finanziario
e pubblicità, prevalenza della sostanza sulla forma, verificabilità, coerenza, prudenza, comprensibilità,
attendibilità e congruità, competenza economica e finanziaria, ecc.). La corretta applicazione della funzione politico-amministrativa risiede nel rispetto di un percorso che parte dal programma amministrativo del
sindaco o presidente, transita attraverso le linee programmatiche comunicate all’organo consiliare, trova
esplicitazione nel piano generale di sviluppo dell’ente – da considerare quale programma di mandato –
ed infine si sostanzia nei documenti della programmazione, relazione previsionale e programmatica e
bilancio pluriennale, nella previsione del bilancio annuale e, infine, nello strumento di indirizzo gestionale,
il piano esecutivo di gestione, quando obbligatorio.” (Corte dei conti – Sezione autonomie – Deliberazione
n. 23/SEZAUT/2013 del 17 ottobre 2013).
21
Articolo 170 Documento unico di programmazione
1. Entro il 31 luglio di ciascun anno la Giunta presenta al Consiglio il Documento unico di programmazione per le conseguenti deliberazioni. Entro il 15 novembre di ciascun anno, con lo schema di delibera del
bilancio di previsione finanziario, la Giunta presenta al Consiglio la nota di aggiornamento del Documento
unico di programmazione. Con riferimento al periodo di programmazione decorrente dall’esercizio 2015,
gli enti locali non sono tenuti alla predisposizione del documento unico di programmazione e allegano al
bilancio annuale di previsione una relazione previsionale e programmatica che copra un periodo pari a
quello del bilancio pluriennale, secondo le modalità previste dall’ordinamento contabile vigente nell’esercizio 2014. Il primo documento unico di programmazione è adottato con riferimento agli esercizi 2016 e
successivi. Gli enti che hanno partecipato alla sperimentazione adottano la disciplina prevista dal presente articolo a decorrere dal 1° gennaio 2015.
2. Il Documento unico di programmazione ha carattere generale e costituisce la guida strategica ed
operativa dell’ente.
20
31
nuova contabilitÁ
ciascun anno il termine entro il quale la Giunta presenta al Consiglio il DUP per il triennio
successivo. Qualora vi sia l’insediamento di una nuova amministrazione, tale termine
può essere differito e coincidere con i tempi previsti dallo Statuto per la presentazione
al Consiglio delle linee programmatiche di mandato. In ogni caso tale termine non può
essere successivo a quello fissato per l’approvazione del bilancio. Per gli enti che non
hanno aderito alla sperimentazione il primo DUP dovrà essere predisposto con riferimento al periodo 2016-2018, mentre coloro che hanno partecipato alla sperimentazione
nel 2014 dovranno predisporre il DUP anche per il triennio 2015-2017.
NB: fatta eccezione per gli enti sperimentatori, il primo DUP dovrà essere
predisposto entro il 31 luglio 2015 con riferimento al triennio 2016-2018 (art.
170, comma 1, TUEL N.O.)
Si evidenzia infine come la competenza ad approvare il DUP pare vada collocata in
capo alla Giunta. Essa infatti presenta il DUP (e non lo schema di DUP) al Consiglio
entro il 31 luglio di ogni anno, il quale con successive deliberazioni dovrà prenderne
atto, formulare suggerimenti, osservazioni, raccomandazioni, proposte. Per tali deliberazioni non è previsto alcun termine. Se queste sono le conclusioni a cui si giunge tramite la lettura dell’articolo 170 del Tuel e del punto 8 del principio contabile 4/1, non si
può d’altro canto nascondere tale incongruenza con l’articolo 42 del Tuel, il quale pone
in capo al Consiglio la competenza sugli atti di programmazione. Tale ambiguità, se
non risolta per via legislativa, rischia di creare incertezza nel procedimento di approvazione del DUP che non aiuterà di certo gli enti in questa fase di avvio della riforma.
Tavola n. 8: Il Documento unico di programmazione
Il nuovo documento unico di programmazione che sostituisce la Relazione previsionale e programmatica e il Piano generale di sviluppo.
NON COSTITUISCE PIU’ UN ALLEGATO AL BILANCIO DI PREVISIONE
Di quali parti si SeS – SEZIONE STRATEGICA
compone
SeO – SEZIONE OPERATIVA
Valenza
CINQUE ANNI per la sezione strategica
temporale
TRE ANNI per la sezione operativa
Che cosa è
3. Il Documento unico di programmazione si compone di due sezioni: la Sezione strategica e la Sezione
operativa. La prima ha un orizzonte temporale di riferimento pari a quello del mandato amministrativo, la
seconda pari a quello del bilancio di previsione.
4. Il documento unico di programmazione è predisposto nel rispetto di quanto previsto dal principio applicato della programmazione di cui all’allegato n. 4/1 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e
successive modificazioni.
5. Il Documento unico di programmazione costituisce atto presupposto indispensabile per l’approvazione
del bilancio di previsione.
6. Gli enti locali con popolazione fino a 5.000 abitanti predispongono il Documento unico di programmazione semplificato previsto dall’allegato n. 4/1 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive
modificazioni.
7. Nel regolamento di contabilità sono previsti i casi di inammissibilità e di improcedibilità per le deliberazioni del Consiglio e della Giunta che non sono coerenti con le previsioni del Documento unico di
programmazione.
32
nuova contabilitÁ
Quando deve
essere
predisposto
Prima scadenza
(enti non
sperimentatori)
Chi lo approva
Entro il 31 luglio di ogni anno per il triennio successivo o comunque entro il termine di presentazione delle linee programmatiche di mandato in
caso di nuove amministrazioni neo-insediate
31 luglio 2015 (per il triennio 2016-2018)
La Giunta Comunale presenta il DUP al Consiglio per le successive
deliberazioni, da rendersi tramite suggerimenti, osservazioni, proposte,
raccomandazioni
Cosa succede in
caso di mancata Non sono previste sanzioni
approvazione
Principio applicato alla programmazione, punto n. 8
Disciplina
Art. 170 del TUEL (NO)
4. Il bilancio di previsione
Il bilancio di previsione rappresenta il principale documento di programmazione di
natura finanziaria degli enti locali, redatto sulla base degli obiettivi e dei programmi
indicati nel DUP. Rispetto al passato, infatti, la programmazione generale (DUP) non
segue quella finanziaria (bilancio) ma la precede nei tempi e la orienta nelle scelte.
Per rinvigorire la centralità della programmazione a 360°, il nuovo ordinamento non
si limita ad invertire i ruoli (prima nasce il DUP e poi il bilancio) e rendere autonomi
i tempi, ma costruisce uno schema di bilancio che senza il DUP diventa una scatola
vuota. Il cambio di prospettiva è evidente se si considera come cambia l’unità di voto
del bilancio da parte del consiglio comunale. Nello schema ex DPR n. 194/1996 l’unità
di voto era rappresentata dall’intervento in parte spesa e dalla risorsa in parte entrata.
L’intervento di spesa, in particolare, rappresentava il quarto livello di lettura dopo titolo, funzione e servizio e garantiva un alto grado di analisi che consentiva al consiglio
comunale di “sindacare” in maniera puntuale le singoli voci di spesa. Tale sindacato di
merito diventava ancora più spinto in quegli enti che trasmettevano – impropriamente
- al Consiglio Comunale il bilancio dettagliato per capitoli di spesa e di entrata (ovvero
il PEG), fornendo senza titolo ai consiglieri un terreno di discussione che finiva per perdere di vista i ben più rilevanti aspetti programmatori. Nel nuovo ordinamento l’unità di
voto del bilancio è rappresentata invece dal programma/titolo di spesa e dalla tipologia
di entrata. Vengono meno, in sostanza, tutti gli elementi informativi di dettaglio costituiti dai macroaggregati e dalle categorie di entrata, recuperati come mero allegato al
bilancio con funzione conoscitiva. Lo stesso principio della programmazione, infatti,
precisa che la Giunta, unitamente allo schema di delibera di approvazione del bilancio,
trasmette, a titolo conoscitivo, anche la proposta di articolazione delle tipologie in categorie e dei programmi in macroaggregati (p.c. 4/1, punto 9.3). Sottolineiamo a titolo
conoscitivo. Ciò significa che il Consiglio Comunale non ha più potere in ordine alla
ripartizione della spesa tra i singoli fattori produttivi (personale, acquisti, trasferimenti,
interessi, ecc.), dato che la competenza esclusiva viene posta in capo alla Giunta Co-
33
nuova contabilitÁ
munale, che con il PEG potrà liberamente cambiare gli stanziamenti di spesa nell’ambito del medesimo titolo del medesimo programma senza che ciò rappresenti più una
variazione di bilancio. I poteri conferiti dall’armonizzazione alla Giunta Comunale in
materia di bilancio sono notevolmente accresciuti rispetto a prima e se si vuole evitare che il Consiglio Comunale conferisca una delega in bianco all’organo esecutivo
è fondamentale che la spesa per ogni programma trovi fondamento nei contenuti e
negli obiettivi dichiarati nel DUP. In questo senso la coincidenza del programma di
spesa quale chiave di lettura del DUP e unità di voto in consiglio comunale facilita
notevolmente l’interconnessione e la complementarietà dei due documenti. Anche la
lettura della spesa per missioni e l’unificazione della spesa corrente e di investimento
per ogni aggregato omogeneo di attività è funzionale a rafforzare un approccio programmatico integrato che migliora il processo decisionale degli attori coinvolti (fig. 11).
Un elemento di rilevante novità del bilancio di previsione è rappresentato, come
abbiamo già anticipato, dall’unificazione di bilancio annuale e bilancio pluriennale.
Il bilancio armonizzato ex d.Lgs. n. 118/2011 riunisce i due documenti in uno unico,
di durata triennale, più funzionale all’applicazione della competenza potenziata. E’
indubbio, infatti, come l’imputazione a bilancio delle entrate e delle spese in funzione
della scadenza dell’obbligazione porti, gioco forza, l’orizzonte temporale dell’azione
amministrativa ben al di là della fine dell’esercizio in corso e necessiti quindi di un
documento di previsione che riunisca tutti e tre gli esercizi.
Figura 11: Schema di bilancio di previsione – parte spesa
34
nuova contabilitÁ
Il nuovo schema di bilancio previsionale integra in maniera molto forte la gestione di
competenza con la gestione dei residui, delineando un ciclo integrato di programmazione/rendicontazione che rafforza il presidio degli equilibri di bilancio e migliora la
valenza informativa del documento. L’integrazione tra le gestioni pregresse e quelle
a venire è un elemento portante della nuova struttura di bilancio, rinvenibile in:
a) colonna dei residui presunti al 31 dicembre dell’esercizio precedente: rappresenta sicuramente uno degli elementi più innovativi, in quanto unisce nel documento di programmazione le due diverse gestioni (competenza più residui) la cui
riconciliazione oggi è affidata unicamente al rendiconto;
b) riga delle somme già impegnate: in parte spesa il bilancio indica anche quanta
parte di risorse stanziate nel previsionale risultano già impegnate per effetto di impegni pluriennali o del nuovo principio contabile. Il dato assume estrema rilevanza
ai fini degli equilibri, non solo effetto della competenza potenziata, ma anche per
l’endemico protrarsi dell’esercizio provvisorio che porta ad approvare il bilancio di
previsione quando oramai molte delle somme sono già state impegnate;
c) riga delle somme accantonate a fondo pluriennale vincolato: mette in evidenza
quanta parte di risorse accertate nell’esercizio o in esercizi precedenti viene rinviato ad esercizi successivi tramite lo strumento del fondo pluriennale vincolato;
d) quadro del risultato presunto di amministrazione: anche in questo caso si
tratta di una novità assoluta. In sede di bilancio di previsione viene richiesta la
compilazione di un prospetto che dia evidenza di quello che sarà l’avanzo o il
disavanzo presunto con cui si chiuderà il rendiconto dell’esercizio precedente.
Tale risultato infatti influenza in maniera decisiva la gestione corrente e pertanto
viene opportunamente evidenziato in un apposto quadro.
Per un approfondimento della struttura del bilancio di previsione si rinvia al Cap. II.
4.1. La funzione autorizzatoria del bilancio di previsione
Come noto la funzione autorizzatoria del bilancio di previsione comporta che gli
stanziamenti di bilancio costituiscano:
a) in parte spesa, limite agli impegni ed ai pagamenti;
b) in parte entrata, autorizzazione alla contrazione di prestiti.
Non hanno valenza autorizzatoria, invece, gli stanziamenti inerenti i rimborsi delle
anticipazioni di tesoreria e le partite di giro/servizi per conto terzi, che possono essere superati senza necessità di procedere alla variazione di bilancio.
Tavola 9: La funzione autorizzatoria del bilancio di previsione
ENTRATA
FUNZIONE
AUTORIZZATORIA
II
ENTRATE CORRENTI DI NATURA TRIBUTARIA, CONTRIBUTIVA E PEREQUATIVA
TRASFERIMENTI CORRENTI
III
ENTRATE EXTRATRIBUTARIE
NO
IV
ENTRATE IN C/CAPITALE
NO
I
NO
NO
(segue)
35
nuova contabilitÁ
V
ENTRATE DA RIDUZ. ATTIVITÀ FINANZ.
NO
VI
ACCENSIONE DI PRESTITI
SI
VII ANTICIPAZIONI DI TESORERIA
SI
IX
NO
ENTRATE SERVIZI C/TERZI
SPESA
FUNZIONE
AUTORIZZATORIA
SI
I
SPESE CORRENTI
II
SPESE IN CONTO CAPITALE
SI
III
SPESE PER INCREMENTO DI ATTIVITÀ FINANZ.
SI
IV
RIMBORSO DI PRESTITI
SI
V
ANTICIPAZIONI DI TESORERIA
SI*
VI
ENTRATE SERVIZI C/TERZI
NO
* In relazione alle diverse erogazioni disposte dal tesoriere comunale durante l’anno nel limite massimo
previsto dall’ordinamento
Per effetto della natura autorizzatoria attribuita alle previsioni di tutti gli esercizi considerati nel bilancio:
- possono essere assunte obbligazioni concernenti spese correnti, imputabili
anche agli esercizi considerati nel bilancio di previsione successivi al primo,
riguardanti contratti o convenzioni pluriennali o necessarie per garantire la
continuità dei servizi connessi con le funzioni fondamentali, nel rispetto di quanto previsto nei documenti di programmazione e fatta salva la costante verifica
del mantenimento degli equilibri di bilancio, anche con riferimento agli esercizi
successivi al primo. Il principio contabile della programmazione ripropone fedelmente il contenuto dell’articolo 183, comma 6, del Tuel (NO), commentato al
Cap. III, par. 8;
- possono essere assunte obbligazioni concernenti spese di investimento imputabili anche agli esercizi considerati nel bilancio di previsione successivi al
primo, a condizione di aver predisposto la copertura finanziaria per l’effettuazione della complessiva spesa dell’investimento dal momento in cui sorge
l’obbligazione, anche se la forma di copertura è stata già indicata nell’elenco
annuale del piano delle opere pubbliche di cui all’articolo 128 del decreto legislativo n. 163 del 2006. La copertura finanziaria delle spese di investimento è
costituita da risorse accertate esigibili nell’esercizio in corso di gestione o la cui
esigibilità è nella piena discrezionalità dell’ente o di altra pubblica amministrazione, dall’utilizzo dell’avanzo di amministrazione o, fino all’esercizio 2015, di
una legge di autorizzazione all’indebitamento:
- in caso di esercizio provvisorio la gestione è effettuata sulla base delle autorizzazioni del secondo esercizio dell’ultimo bilancio di previsione approvato;
- tutti gli esercizi considerati nel bilancio di previsione possono essere oggetto di
provvedimenti di variazione di bilancio nel corso dell’esercizio, secondo le stesse
modalità previste per il primo esercizio. In particolare, le variazioni riguardanti gli
36
nuova contabilitÁ
accantonamenti al fondo pluriennale vincolato devono essere effettuate anche
con riferimento agli stanziamenti relativi agli esercizi successivi al fine di garantire sempre l’equivalenza tra l’importo complessivo degli stanziamenti di spesa
riguardanti il fondo pluriennale vincolato e la somma delle due voci riguardanti
il fondo pluriennale vincolato iscritte in entrata per ciascun esercizio considerato
nel bilancio. Il fondo pluriennale vincolato di entrata del primo esercizio che corrisponde all’importo definitivo del fondo pluriennale vincolato di spesa risultante
dal consuntivo (o dal preconsuntivo nelle more del consuntivo).
La funzione autorizzatoria del bilancio di previsione può essere temporaneamente
limitata dalla Giunta Comunale con proprio provvedimento, in considerazione del sopravvenire di situazioni di squilibrio alle quali deve essere posto rimedio. In tal caso,
nelle more dell’approvazione delle necessarie variazioni al bilancio di previsione
da parte del Consiglio Comunale, non possono essere assunti impegni sui relativi
stanziamenti.
4.2. Il processo di approvazione del bilancio e del rendiconto
Il principio contabile della programmazione individua un nuovo ciclo di programmazione che, nel confermare al 31 dicembre dell’esercizio precedente il termine per
l’approvazione del bilancio di previsione, prevede:
in fase di previsione:
a) il termine del 15 novembre (non perentorio) per la presentazione dello schema di
bilancio di previsione per il triennio successivo da parte della Giunta;
b) il termine del 31 dicembre (perentorio) per l’approvazione del bilancio di previsione da parte del Consiglio Comunale e l’approvazione del piano degli indicatori;
c) contestualmente all’approvazione del bilancio (termine non perentorio) l’approvazione del PEG da parte della Giunta Comunale.
Il bilancio (e tutte le successive variazioni) ed il PEG devono essere pubblicati contestualmente sul sito internet dell’ente.
In fase di gestione si prevede:
a) entro il 31 luglio l’approvazione della salvaguardia degli equilibri di bilancio e
assestamento generale;
b) entro il 30 novembre il termine ultimo per apportare variazioni al bilancio, salvo i
casi previsti dall’art. 175, comma 3, del Tuel;
c) entro il 15 dicembre il termine ultimo per apportare variazioni al PEG.
Infine in fase di rendicontazione prevede:
a) il termine del 30 aprile per l’approvazione da parte della Giunta dello schema di
rendiconto e della relazione illustrativa;
b) il termine del 31 maggio per l’approvazione del rendiconto e del piano dei risultati
da parte del Consiglio Comunale
37
nuova contabilitÁ
A questo si deve aggiungere il termine del 30 settembre per l’approvazione del bilancio consolidato sempre da parte del Consiglio Comunale, previsto dal punto 1 del
principio contabile n. 4/4 sul bilancio consolidato (mentre il Tuel prevede il termine
del 30 giugno).
Nella tav. 10 sono riepilogati i tempi di approvazione del bilancio e delle successive
modificazioni, sulla base del principio contabile n. 4/1.
Tavola 10: I tempi di approvazione e successive modifiche del bilancio di previsione/
rendiconto
TEMPISTICA
Esercizio precedente
15 novembre
CHI
Giunta Comunale
Giunta Comunale
31 dicembre
Giunta Comunale
Es.
successivo
Esercizio
in corso
Consiglio Comunale
31 luglio
Consiglio Comunale
30 novembre
Consiglio Comunale
30 aprile
Giunta Comunale
31 maggio*
Consiglio Comunale
30 settembre
Consiglio Comunale
COSA
Presenta al Consiglio lo schema di bilancio
di previsione per il triennio successivo
Aggiorna il DUP
Insieme allo schema di bilancio trasmette, a
titolo conoscitivo, anche la proposta di articolazione delle tipologie in categorie e dei programmi in macroaggregati
Aggiorna lo schema di delibera di bilancio di previsione in corso di approvazione, unitamente al Documento di programmazione conseguenti a modifiche
normative
Approva il bilancio di previsione e il piano
degli indicatori
Assestamento generale di bilancio e salvaguardia degli equilibri
Termine ultimo per effettuare variazioni
al bilancio di previsione, salvo i casi disciplinati dall’articolo 175, comma 3, del
Tuel
Approva lo schema di rendiconto e la relazione illustrativa
Approva il rendiconto di gestione e il piano
dei risultati
Approva il bilancio consolidato
* L’art. 151, comma 5 e 227, comma 2, del Tuel e l’art. 18 del d.Lgs. n. 118/2011 indicano il termine al 30 aprile
5. Il Piano Esecutivo di Gestione (PEG)
Il nuovo ordinamento conferma il PEG quale strumento di programmazione esecutiva, il cui contenuto è necessariamente programmatico-contabile ma può estendersi
anche dati extracontabili. Il PEG funge da cerniera tra gli organi di indirizzo e controllo da un lato e gli organi gestionali dall’altro e rappresenta la sintesi di un processo
38
nuova contabilitÁ
di negoziazione (condotto dal Segretario/Direttore generale a cui compete la responsabilità del procedimento) tra la Giunta ed i dirigenti/responsabili sugli obiettivi
da raggiungere e sulle risorse necessarie al loro conseguimento. Attraverso il PEG
vengono declinati con un grado di dettaglio ulteriore gli obiettivi indicati nella sezione
operativa del DUP, ed esplicitate le performance che si intendono raggiungere. Nel
PEG infatti devono essere integrati anche il Piano degli obiettivi ed il Piano della performance secondo l’attuale assetto introdotto dal decreto legge n. 174/2012 (conv. in
legge n. 213/2012) e confermato anche dall’articolo 169 del Tuel (NO)22.
Figura 12: Il Peg
Articolo 169 Piano esecutivo di gestione
1. La giunta delibera il piano esecutivo di gestione (PEG) entro venti giorni dall’approvazione del bilancio di previsione, in termini di competenza . Con riferimento al primo esercizio il PEG è redatto anche in
termini di cassa. Il PEG è riferito ai medesimi esercizi considerati nel bilancio, individua gli obiettivi della
gestione ed affida gli stessi, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi.
2. Nel PEG le entrate sono articolate in titoli, tipologie, categorie, capitoli, ed eventualmente in articoli,
secondo il rispettivo oggetto. Le spese sono articolate in missioni, programmi, titoli, macroaggregati, capitoli ed eventualmente in articoli. I capitoli costituiscono le unità elementari ai fini della gestione e della
rendicontazione, e sono raccordati al quarto livello del piano dei conti finanziario di cui all’art. 157.
3. L’applicazione dei commi 1 e 2 del presente articolo è facoltativa per gli enti locali con popolazione
inferiore a 5.000 abitanti, fermo restando l’obbligo di rilevare unitariamente i fatti gestionali secondo la
struttura del piano dei conti di cui all’art. 157, comma 1-bis.
3-bis. Il PEG è deliberato in coerenza con il bilancio di previsione e con il documento unico di programmazione. Al PEG è allegato il prospetto concernente la ripartizione delle tipologie in categorie e dei
programmi in macroaggregati, secondo lo schema di cui all’allegato n. 8 al decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118, e successive modificazioni. Il piano dettagliato degli obiettivi di cui all’art. 108, comma 1, del
presente testo unico e il piano della performance di cui all’art. 10 del decreto legislativo 27 ottobre 2009,
n. 150, sono unificati organicamente nel PEG.
22
39
nuova contabilitÁ
Il Piano della performance
La riforma approvata nel 2009 con il D.Lgs. n. 150/2009 disegna un processo di
gestione della perfomance articolato nelle seguenti fasi:
a) a preventivo:
- definizione e assegnazione degli obiettivi da raggiungere, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori;
- collegamento tra gli obiettivi e allocazione delle risorse;
b) in corso d’esercizio:
- monitoraggio dei risultati e attivazione di eventuali interventi correttivi per ricondurre la programmazione entro i binari preventivati;
c) a consuntivo:
- misurazione e valutazione dei risultati, organizzativi e individuali, conseguiti;
- rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai
soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi.
Il sistema, inoltre, prevede l’utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito, strettamente collegati alla performance.
Con il decreto legge n. 174/2012 (conv. in legge n. 213/2012) il legislatore ha
opportunamente previsto l’integrazione in un unico documento del PEG, del Piano dettagliato degli obiettivi e del Piano della performance. Si tratta, in effetti, di
strumenti che, sotto angolature differenti e diversi ambiti di provenienza mirano
a garantire un efficace ed efficiente impiego delle risorse e la realizzazione degli
obiettivi prefissati dalle amministrazioni.
Figura 12: Piano della performance e sistema di bilancio
Il PEG, presupposto necessario per il controllo di gestione ed
elemento portante dei sistemi di
valutazione, deve assicurare un
collegamento con:
• la struttura organizzativa;
• gli obiettivi di gestione ed i relativi indicatori;
• il piano della performance;
• le risorse finanziarie, ovvero
le entrate e le uscite. I macroaggregati di spesa sono
suddivisi in capitoli/articoli e le
tipologie di entrata in capitoli/
articoli, garantendo un raccordo con il quarto livello del piano dei conti;
• le risorse umane e strumentali.
40
nuova contabilitÁ
Gli elementi di novità introdotti dal principio contabile della programmazione
sono:
a) estensione della valenza temporale del PEG che, analogamente al bilancio di
previsione, ha durata triennale e, per il primo anno, contiene anche le previsioni
di cassa. In analogia con quanto previsto nel bilancio, il PEG dovrà contenere
anche i residui;
b) abbassamento della soglia della popolazione, che rende obbligatoria l’adozione del PEG, per i comuni sopra i 5.000 abitanti. Resta facoltativo – ma consigliato - per i comuni fino a 5.000 abitanti, per i quali l’utilizzo di tale strumento
avverrà, come in precedenza, con modalità semplificate;
c) adozione di uno schema ufficiale per le previsioni di PEG di tipo finanziario,
costituito dall’allegato 12 al d.Lgs. n. 118/201123;
d) tempistica di approvazione del PEG, unitamente al bilancio di previsione.
Il processo di costruzione e redazione del PEG affianca quello di redazione del bilancio di previsione in quanto i due documenti vengono approvati
contestualmente. Purtroppo non vi è coordinamento dei tempi tra il principio
contabile della programmazione ed il TUEL. Il primo prevede che il PEG sia
approvato dalla Giunta entro dieci giorni dall’approvazione del bilancio (punto
4.3) salvo poi specificare che l’approvazione deve essere contestuale, ovvero
nella prima seduta utile successiva (punto 10.3). Il Tuel, invece, al comma 1
dell’articolo 169, prevede che il PEG venga approvato entro 20 giorni dall’approvazione del bilancio da parte del Consiglio. In attesa dell’armonizzazione
del Tuel con il principio contabile, si ritiene che gli enti possano fare riferimento a tale ultimo termine, dato che in nessuno dei casi le scadenze sono
perentorie.
Tavola 11: Il Peg a confronto
VECCHIO ORDINAMENTO
PEG annuale
NUOVO ORDINAMENTO
PEG triennale
Obbligatorio sopra i 15.000 abitanti Obbligatorio sopra i 5.000 abitanti
Approvato entro 20 giorni dall’approvazione del biNessun termine per l’approvazione
lancio
Nel PEG gli obiettivi operativi indicati nella sezione operativa del DUP devono essere ulteriormente declinati in obiettivi esecutivi con annessi indicatori,
idonei a misurare sia a preventivo che a consuntivo i parametri gestionali di
riferimento.
23
Erroneamente nell’articolo 169 del Tuel viene riportato l’allegato 8.
41
nuova contabilitÁ
Figura 13: Dalla programmazione strategica a quella esecutiva
Dato, nella SeS del DUP, l’obiettivo strategico di incrementare la sicurezza e la sostenibilità ambientale dei trasporti, con riduzione del numero di incidenti stradali del
5% e incremento degli spostamenti in bicicletta del 5%, e nella SeO l’obiettivo operativo di realizzare interventi di mobilità ciclabile (es. bicibus, piste ciclabili, ecc.), il
PEG dovrà farsi carico di dettagliare in fasi progettuali esecutive i singoli obiettivi
operativi. Con riferimento al progetto Bicibus, nel PEG si avrà cura di indicare le
singole azioni che condurranno alla realizzazione del progetto, con i relativi tempi
ed indicatori di risultato. Garantire il necessario collegamento degli obiettivi tra DUP
e PEG/Piano della performance evita che questi ultimi diventino un mero strumento
per l’erogazione della produttività ai dipendenti/dirigenti per trasformarsi in un veicolo per raggiungere gli obiettivi che l’amministrazione si è impegnata a realizzare.
Solo in questo modo potrà essere superato lo scollamento che molte volte si registra
tra organo esecutivo e organi gestionali, a causa della mancata condivisione dei
reciproci obiettivi ed esigenze.
Per quanto riguarda la parte finanziaria, il PEG contiene un’articolazione:
• della spesa in macroaggregati e capitoli/articoli;
• dell’entrata in categorie e capitoli/articoli.
I capitoli e gli eventuali articoli devono garantire il raccordo con il IV livello del Piano
dei conti finanziario24. Se con il PEG la Giunta approva i capitoli, i dirigenti/respon24
Si veda in proposito il Cap. II.
42
nuova contabilitÁ
sabili possono effettuare variazioni compensative tra capitoli (e articoli) dello stesso
macroaggregato. Sebbene non espressamente previsto dal principio contabile, si
ritiene che la facoltà di effettuare variazioni compensative da parte dei dirigenti sia
limitata ai soli capitoli istituiti dal PEG, e non si estenda anche alla istituzione di nuovi
capitoli.
Anche il PEG, come il bilancio, deve essere pubblicato sul sito internet dell’ente.
6. Il Piano degli indicatori
Il nuovo ordinamento integra gli strumenti di programmazione con il Piano degli
indicatori, che costituisce un allegato al bilancio di previsione o al budget di esercizio. Si tratta di un documento a cui è affidato il compito di illustrare gli obiettivi della
gestione, misurarne i risultati e monitorarne l’effettivo andamento in termini di servizi
forniti e di interventi realizzati.
La disciplina di riferimento è duplice e va tenuta distinta per la fase di sperimentazione e per quella a regime.
La fase di sperimentazione. Agli enti partecipanti alla sperimentazione è stato affidato il compito, secondo un approccio bottom up, di elaborare il piano degli indicatori
di bilancio, la cui disciplina è contenuta negli articoli 17 e 18 del DPCM 28 dicembre
2011.Con riferimento a ciascun programma di spesa contemplato dal DUP, il Piano
deve:
a) esporre informazioni sintetiche relative alle finalità e ai principali obiettivi da realizzare per il triennio della programmazione finanziaria. Particolare attenzione dovrà essere data alla copertura e alla qualità dei servizi erogati ovvero all’impatto
che i programmi di spesa, unitamente a fattori esogeni, intendono produrre sulla
collettività, sul sistema economico e sul contesto di riferimento. Ad ogni finalità
devono essere collegati uno o più obiettivi;
b) riportare gli indicatori individuati per quantificare tali obiettivi;
c) indicare i criteri di misurazione annuale degli stessi indicatori per monitorare i
risultati conseguiti.
Per ciascun programma di spesa, il Piano fornisce:
• una descrizione sintetica degli obiettivi sottostanti che consente di individuare i
potenziali destinatari o beneficiari del servizio/intervento e la sua significatività;
• il triennio di riferimento o l’eventuale arco temporale previsto per la sua realizzazione;
• uno o più indicatori che consentono di misurare l’obiettivo e monitorare la sua
realizzazione.
Per ciascun indicatore, il Piano fornisce:
• una definizione tecnica che consenta di specificare ciò che l’indicatore misura e
l’unità di misura di riferimento;
43
nuova contabilitÁ
• la fonte del dato, ossia il sistema informativo interno, la rilevazione esterna o
l’istituzione dalla quale si ricavano le informazioni necessarie al calcolo dell’indicatore e che consente di verificarne la misurazione;
• il metodo o la formula applicata per il calcolo dell’indicatore;
• il valore “obiettivo” ossia il risultato atteso dell’indicatore con riferimento alla tempistica di realizzazione;
• l’ultimo valore effettivamente osservato dell’indicatore.
Tavola 12: Esempio di definizione obiettivo/indicatore
Missione
Programma
Obiettivo
Descrizione sintetica
Arco temporale
INDICATORE N. …..
Definizione tecnica
Metodo di calcolo
Fonte del dato
Unità di misura
Tempistica
Valori
Ultimo valore
osservato
Valori attesi
Anno …….
Anno ………
Anno ………
Ovviamente il Piano è parte integrante dei documenti di programmazione e di bilancio di ciascuna amministrazione pubblica e deve essere coerente e raccordarsi al
Piano della performance adottato ai sensi del decreto legislativo 27 ottobre 2009,
n. 150.
La messa a regime. Gli esiti della sperimentazione e le proposte elaborate dagli
enti sperimentatori saranno utilizzate, a regime, per elaborare su base nazionale gli
indicatori di bilancio che confluiranno nel piano. Si prevede infatti l’emanazione di un
apposito decreto del Mef che dovrà contenere la definizione degli indicatori e della
metodologia di calcolo, stabilire l’unità di misura di riferimento e le formule. Solo in
questo modo infatti può essere garantita l’uniformità degli indicatori e, conseguentemente, la loro comparabilità, in una logica di benchmarck. Il piano degli indicatori
andrà allegato al bilancio di previsione e approvato insieme ad esso. Successivamente, a consuntivo, dovrà essere redatto il piano dei risultati, in cui riportare l’analisi dei risultati conseguiti e le motivazioni degli scostamenti rispetto alle previsioni.
Il piano è allegato al rendiconto della gestione: l’analisi dei risultati conseguiti e le
motivazioni degli scostamenti è svolta nella relazione finale al rendiconto di compe44
nuova contabilitÁ
tenza dell’organo esecutivo. Gli obiettivi e gli indicatori selezionati, nonché i valori
“obiettivo” ossia i risultati attesi, per l’esercizio finanziario di riferimento e per l’arco
temporale pluriennale sono i medesimi di quelli indicati nella fase di previsione e nel
DUP.
Con DPCM 18 settembre 2012 (GU n. 226 del 27-9-2012) sono state definite le linee
guida generali per l’individuazione dei criteri e delle metodologie per la costruzione
di un sistema di indicatori ai fini della misurazione dei risultati attesi dai programmi di
bilancio delle pubbliche amministrazioni statali, ai sensi dell’articolo 23 del decreto
legislativo 31 maggio 2011, n. 91. Il decreto non si applica alle regioni e agli enti
locali.
NB: per gli enti non sperimentatori il piano degli indicatori non è obbligatorio
fino a quando non verrà emanato il decreto attuativo.
Il Piano richiede uno sforzo notevole da parte della dirigenza locale in termini di
responsabilizzazione, orientamento alla misurazione delle proprie azioni e l’abbandono di un approccio meramente formale. Anche i responsabili delle politiche locali
(gli amministratori) devono comprendere il significato, l’utilità e la necessità di tali
strumenti sia nel contesto di finanza pubblica richiamato in fase introduttiva, che in
un’ottica di attenzione all’utente - cittadino.
� Piano degli indicatori
� Piano performance
� Relazione di fine mandato
� Accountability e bilancio sociale
Pubblicità. Gli indicatori andranno poi pubblicati sul sito internet dell’ente, nella sezione “Amministrazione trasparente”. La pubblicazione deve essere accompagnata
da una illustrazione sintetica del significato del piano e delle sue relazioni con gli altri
documenti presenti nella sezione citata (art.7 dpcm 18/09/2012).
45
nuova contabilitÁ
Tavola 13: Riepilogo degli strumenti di programmazione e rendicontazione degli enti
locali
COSA
CHI
Linee programma- Sindaco e
tiche
Consiglio
DUP
Giunta e
Consiglio
Bilancio di previsione finanziario
Consiglio
Consiglio
Nota integrativa al
Consiglio
bilancio
Piano esecutivo di
Giunta
gestione
Piano degli obiettivi
Giunta
Piano delle perforGiunta
mance
Salvaguardia
degli equilibri e
Consiglio
assestamento generale di bilancio
Relazione al
rendiconto di ge- Giunta
stione
PERCHE’
Il Sindaco è tenuto alla presentazione del Piano di mandato al CC
Confronta le linee programmatiche
con le reali possibilità strategiche
ed operative
Programma le risorse finanziarie
triennali in coerenza con gli strumenti programmatori
Indica in maniera sintetica i principali obiettivi da realizzare nel triennio di programmazione finanziaria
Recepisce le priorità declinandole
sull’organizzazione
Programmazione esecutiva di supporto al DUP e snodo tra responsabilità politica e gestionale
Base per il controllo di gestione
NORMATIVA
Art. 42 e 46 TUEL
Principio
programma-zione D.Lgs. n.
118/2011, all. n. 4/1
Principio della programmazione
Artt. 162 e segg. Tuel
Principio della
grammazione
Art. 169 TUEL
Art. 197, comma 2,
TUEL
Disegna un processo di gestione
Artt. 4, 5 e 16 D.Lgs.
basato sull’assegnazione di obietn. 150/2009
tivi e sulla misurazione dei risultati
Verifica il permanere degli equilibri Art. 193 TUEL
e lo stato di attuazione dei pro- Principio della
grammi
grammazione
46
pro-
Esprime le valutazioni sull’efficacia Art. 151, comma 6,
dei programmi realizzati
TUEL
Art. 227 TUEL
Dimostra i risultati in termini finanPrincipio della
ziari, economici e patrimoniali
grammazione
Dimostra i risultati raggiunti rispetto
Principio della
Piano dei risultati Consiglio
ai valori degli indicatori ipotizzati a
grammazione
preventivo
Verifica l’attuazione degli obiettivi Artt. 196, 197,
ResponsaAttività di controllo
e compara i costi con la quantità/ 198-bis TUEL e
bili servizi
qualità dei servizi
n. 174/2012
Rendiconto di geConsiglio
stione
pro-
propro198,
D.L.
Cosa misurano
Esempi
Indicano l’avanzamento della spe- % di impegni sugli stanziamenti disponibili (ovvero capacità di impegno) sa prevista per la realizzazione % di pagamenti sulla massa spendibile (ovvero capacità di spesa) velocità di smaltimento dei residui passivi (= pagamento in conto residui/residui iniziali per 100)
dell’obiettivo o dell’intervento
Numero di beneficiari di uno specifico intervento o di un’area di interventi Numero di utenti di un dato servizio Indicatori di rea- E’ il volume dei prodotti e dei serAmmontare degli interventi completati (tipicamente per le infrastrutture, ad es. km di
lizzazione fisica vizi erogati
strade o banchine costruite,...) Numero di nuovi accordi stipulati per una data finalità
% di beneficiari di uno specifico intervento o di un’area di interventi sulla popolazione
di riferimento (ad es.,
% di imprese che hanno ricevuto un dato incentivo;
% di personale che ha fruito di occasioni di formazione in servizio;
Indicatori di riRappresenta l’esito più immediato % di alunni che fruiscono del tempo pieno;
% di cittadini che ottengono sussidi, etc.)
sultato (output) del programma di spesa
% di utenti di un dato servizio (ad es., % visitatori paganti su visitatori non paganti degli
istituti statali di antichità e di arte con ingresso a pagamento; etc.) Qualità di un dato servizio (ad es., tempo medio di attesa per rilascio di documentazione/
visti/ certificati/autorizzazioni;)
% di variazione del numero di reati sul territorio Esprimono l’impatto che il pro- % di studenti che abbandonano prematuramente gli studi livello medio di competenze degli
gramma di spesa, insieme ad altri studenti enti e a fattori esterni, produce sul- % di variazione degli incidenti stradali Indicatori di im- la collettività e sull’ambiente.
% di variazione delle emissioni inquinanti nell’aria, nell’acqua, nel suolo patto (outcome) Tali indicatori sono caratterizzati % di rifiuti urbani oggetto di raccolta differenziata sul totale dei rifiuti urbani da forti interdipendenze con fattori % di famiglie sotto la soglia di povertà esogeni all’azione dell’amministra- % di energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili sul totale % delle imprese che hanno ricevuto incentivi per l’innovazione, che hanno successivamente
zione
brevettato nuovi prodotti
Il raggiungimento o meno di certi Apertura nuovi sportelli
Indicatori binari risultati non esattamente misuraEvasione pratiche arretrate
bili in forma quantitativa o quali(si/no)
Approvazione bilancio entro il 31 dicembre
tativa
Il grado di raggiungimento di
Indicatori
certi risultati non misurabili in
qualitativi (alto/
Grado di soddisfazione dell’utenza rilevato con strumenti di customer
forma quantitativa su una scala
medio/basso)
di valori
Indicatori di
realizzazione
finanziaria
Tipi di indicatore
Tavola 14: Classificazione ed esempi di indicatori
Indicatori quantitativi
Indicatori qualitativi
nuova contabilitÁ
47

Anteprima PDF - formula - edk

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