di - Reteambiente

a cura di Pasquale Fimiani
Sostituto Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione
Rubriche
Focus 231 Ambiente
Link di approfondimento
Speciale “Responsabilità ambientale imprese (Dlgs 231/2001)” su reteambiente.it: il quadro generale della normativa sulla responsabilità delle
aziende per gli illeciti ambientali e il dibattito in corso.
Bonifica e sistema 231:
i rapporti nel caso di omessa
comunicazione dell’evento
di contaminazione
RIFIUTI bollettino di informazione normativa n. 198 (08-09/12)
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L’articolo 257 T.U., comma 1, prevede in materia di bonifica due fattispecie di reato in riferimento:
all’omessa comunicazione del verificarsi di
un evento che sia potenzialmente in grado di
contaminare il sito, ipotesi che fa riferimento ad una situazione in cui non è ancora dato
sapere se la bonifica è obbligatoria (tipica situazione di pericolo);
all’omessa esecuzione (nel caso di inquinamento del suolo, del sottosuolo, delle acque
superficiali o delle acque sotterranee con il
superamento delle concentrazioni soglia di rischio, cioè a fronte dell’accertamento di una
situazione dannosa da eliminare) del progetto
di bonifica approvato.
Con il presente intervento si svolgono alcune
considerazioni sui rapporti con il sistema 231
relativi alla prima delle due fattispecie (alla seconda sarà dedicato il prossimo intervento).
Il primo comma dell’articolo 257 T.U., dopo
aver punito (con la pena dell’arresto da sei
mesi a un anno o con l’ammenda da duemilaseicento euro a ventiseimila euro), chiunque
cagiona l’inquinamento del suolo, del sottosuolo, delle acque superficiali o delle acque
sotterranee con il superamento delle concentrazioni soglia di rischio, se non provvede alla
bonifica in conformità al progetto approvato
dall’autorità competente nell’ambito del procedimento di cui agli articoli 242 e seguenti, aggiunge, in fine: ” In caso di mancata effettuazione della comunicazione di cui all’articolo 242, il trasgressore è punito con la pena dell’arresto da tre mesi a un anno o con
l’ammenda da mille euro a ventiseimila euro”.
Va ricordato che detta comunicazione è obbligatoria al verificarsi di un evento che sia
potenzialmente in grado di contaminare il sito
(a prescindere, quindi, dal superamento delle soglie di contaminazione (1) ) e va fatta ai
sensi e con le modalità di cui all’articolo 304,
comma 2, T.U.
La norma è dettata in materia di danno ambientale e prevede l’obbligo di comunicazione
al comune, alla provincia, alla regione, o alla provincia autonoma nel cui territorio si prospetta l’evento lesivo, nonché al Prefetto della
provincia che nelle ventiquattro ore successive informa il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, quando un danno ambientale non si è ancora verificato, ma esiste
una minaccia imminente che si verifichi. L’obbligo sussiste a carico dell’operatore interessato e cioè di “ (…) qualsiasi persona, fisica o giuridica, pubblica o privata, che esercita o controlla un’attività professionale avente rilevanza ambientale oppure chi comunque
eserciti potere decisionale sugli aspetti tecnici
e finanziari di tale attività, compresi il titolare
del permesso o dell’autorizzazione a svolgere
detta attività (…)” (articolo 302, comma 4,
T.U.), intendendosi per “attività professionale” qualsiasi azione, mediante la quale si perseguano o meno fini di lucro, svolta nel corso di un’attività economica, industriale, commerciale, artigianale, agricola e di prestazione di servizi, pubblica o privata. (articolo 302,
comma 5°, T.U.).
L’articolo 304, comma 2, prevede, in caso di
omessa comunicazione da parte dell’operatore, una sanzione amministrativa non inferiore a mille Euro e non superiore a tremila Euro
per ogni giorno di ritardo.
Si pone allora la questione del rapporto tra le
due ipotesi sanzionatorie.
La parte sesta del T.U. (che disciplina, ap-
punto, il danno ambientale), fa riferimento alla bonifica dei siti in due punti:
– all’articolo 303, lett. i), per il quale “la parte sesta del presente decreto non si applica
alle situazioni di inquinamento per le quali sia
effettivamente in corso o sia intervenuta bonifica dei siti, nel rispetto delle norme vigenti
in materia, salvo che ad esito di tale bonifica
non permanga un danno ambientale”;
– all’articolo 313, comma 1, in cui l’emissione dell’ordinanza a contenuto risarcitorio viene subordinata alla mancata attivazione, da
parte del responsabile del danno ambientale,
delle “procedure di ripristino ai sensi del titolo
quinto della parte quarta del presente decreto
oppure ai sensi degli articoli 304 e seguenti”.
Dalla lettura di queste disposizioni si evince
che il procedimento di bonifica si presenta
come alternativo a quello riparatorio e risarcitorio del danno ambientale.
Se l’impostazione tra i due procedimenti va
impostata in termini di specialità, non altrettanto può dirsi per la relativa disciplina sanzionatoria.
Ed invero, l’esclusione della disciplina del danno ambientale vale solo dopo che sia iniziato
il procedimento di bonifica (così testualmente l’articolo 303, lett. i), ma non nella fase iniziale in cui si è verificato l’evento pericoloso.
In questi casi le esigenze di tutela sono duplici: da un lato verificare se sussistano i presupposti perché il responsabile dell’evento potenzialmente contaminante debba procedere
alla bonifica; dall’altro mettere gli organi competenti in condizione di conoscere il fatto e
di poter adottare i provvedimenti conseguenti (tra cui l’ordinanza ministeriale nei confronti dell’operatore ex articolo 304, 3° comma).
Di conseguenza si applicano entrambe le
sanzioni (2).
Il collegamento con la materia del danno am-
(1) Cass. pen., Sez. III, n. 40191/2007 (conforme Sez. III, n. 16702/2011).
(2) Conforme PARODI, La responsabilità dell’operatore per bonifica e danno ambientale, in Ambiente e Sicurezza, 2007, VI, 94.
le soglie stesse e la mancata attuazione degli
interventi di bonifica.
I beni giuridici protetti sembrano, quindi, essere diversi: in un caso l’interesse protetto dalla norma è rappresentato dall’esigenza di pronta informativa della P.A. a seguito
del verificarsi di eventi potenzialmente lesivi dell’ambiente, allo scopo di consentire l’attivazione del circuito informativo e di controllo
previsto dalla normativa speciale; nell’altro il
bene tutelato è l’integrità dell’ambiente stesso
nelle varie componenti coinvolte dal superamento delle soglie di contaminazione.
Così ricostruito il reato di omessa comunicazione del verificarsi di un evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito,
occorre chiedersi se lo stesso rientri tra i reati
presupposto della responsabilità 231.
Il nuovo articolo 25-undecies, comma 2, del
d.lgs. 8 giugno 2001, n. 231 prevede che “in
relazione alla commissione dei reati previsti dal
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, si applicano all’ente le seguenti sanzioni pecuniarie: c) per i reati di cui all’articolo 257: 1) per la
violazione del comma 1, la sanzione pecuniaria
fino a duecentocinquanta quote; 2) per la violazione del comma 2, la sanzione pecuniaria da
centocinquanta a duecentocinquanta quote”.
I primi due commi dell’articolo 257 T.U. recitano:
“1. Chiunque cagiona l’inquinamento del suolo, del sottosuolo, delle acque superficiali o
delle acque sotterranee con il superamento
delle concentrazioni soglia di rischio è punito
con la pena dell’arresto da sei mesi a un anno o con l’ammenda da duemilaseicento euro a ventiseimila euro, se non provvede alla
bonifica in conformità al progetto approvato
dall’autorità competente nell’ambito del procedimento di cui agli articoli 242 e seguenti.
In caso di mancata effettuazione della comunicazione di cui all’articolo 242, il trasgressore è punito con la pena dell’arresto da tre
mesi a un anno o con l’ammenda da mille euro a ventiseimila euro.
2. Si applica la pena dell’arresto da un anno a
due anni e la pena dell’ammenda da cinquemiladuecento euro a cinquantaduemila euro se l’inquinamento è provocato da sostanze pericolose”.
In dottrina (7), rilevato che “la norma parla di
violazione, al singolare, del comma 1, sembrando dunque ricomprendere solo il reato di
omessa bonifica provocato da sostanze non
pericolose, e non anche quello di omessa segnalazione dell’evento potenzialmente contaminante”, si osserva:
(3) Cass. Pen, Sez. III, n. 22006/2010.
(4) Conforme Cass. pen., Sez. III n. 18503/2011.
(5) Cass. pen., Sez. III, n. 27259/2007.
(6) Cass. pen., Sez. III, n. 40856/2010.
(7) RUGA RIVA, Reato di omessa bonifica e D.Lgs. n. 231/2001: la bonifica giova (anche) all’ente?, in Ambiente & Sviluppo, 2012, V, 412.
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bligato alla comunicazione nell’operatore interessato, così coinvolgendo anche il proprietario incolpevole non responsabile dell’evento
potenzialmente dannoso, ma che ne sia venuto a conoscenza (4)).
Il reato di omessa comunicazione è permanente.
Vero è che la comunicazione ex articolo 304,
comma 2, va fatta entro 24 ore dall’evento
(ed anzi, prima di detta scadenza, poiché entro detto termine il responsabile dell’inquinamento mette in opera le misure necessarie di
prevenzione e la comunicazione deve precedere gli interventi di urgenza), per cui il reato si consuma decorso inutilmente detto termine, ma per aversi reato omissivo istantaneo non basta che sia prefissato un termine
per l’adempimento del dovere sanzionato penalmente, essendo piuttosto necessario che si
tratti di un termine oltre il quale l’azione prescritta non può essere utilmente compiuta,
dato che l’inosservanza del dovere ha prodotto
in modo definitivo la lesione dell’interesse protetto della norma incriminatrice (5). Nel caso di specie l’azione, ancorché tardivamente,
può essere utilmente compiuta, anche in tempo successivo alla scadenza del termine, in
quanto comunque idonea ad attivare il procedimento di bonifica di cui all’articolo 242 T.U.
Il reato, poi, “ è configurabile anche nel caso
in cui intervengano sul luogo dell’inquinamento gli operatori di vigilanza preposti alla tutela ambientale, in quanto tale circostanza non
esime l’operatore interessato dall’obbligo di
comunicare agli organi preposti le misure di
prevenzione e messa in sicurezza che intende adottare, entro 24 ore ed a proprie spese,
per impedire che il danno ambientale si verifichi. La comunicazione non costituisce, infatti,
un mero adempimento burocratico, ma serve per consentire agli organi preposti alla tutela ambientale del Comune, della Provincia e
della Regione del territorio in cui si prospetta l’evento lesivo di prenderne compiutamente cognizione con riferimento ad ogni possibile implicazione e di verificare lo sviluppo delle
iniziative ripristinatorie intraprese””(6).
Sembra possibile il concorso tra il reato di
omessa comunicazione e quello di omessa
bonifica (un soggetto potrebbe attivare in ritardo il procedimento di bonifica, ottenere
l’autorizzazione e poi non eseguire il progetto
approvato), in quanto il primo è reato di pericolo e la comunicazione va effettuata a prescindere dal superamento delle soglie di contaminazione, mentre il secondo è un reato di
danno, che presuppone il superamento del-
Rubriche Focus 231 Ambiente
bientale non comporta, però, che l’omessa
comunicazione da sola possa dar luogo ad un
danno risarcibile, stante la possibilità che sia
comunque attivata la procedura per il progetto di bonifica ai sensi dell’articolo 250 T.U.(3)
(per il quale ove i soggetti responsabili della
contaminazione non provvedano direttamente agli adempimenti previsti, le procedure e
gli interventi di cui all’articolo 242 sono comunque realizzati d’ufficio dal comune territorialmente competente o dagli altri enti indicati dalla stessa disposizione).
Resta fermo che l’obbligo di comunicazione, la
cui omissione è punita penalmente, incombe
soltanto sul soggetto responsabile dell’evento
di contaminazione e non anche su quello interessato alla bonifica (di regola il proprietario),
ma non responsabile dell’evento stesso.
Per tale ipotesi l’articolo 245 T.U., dopo aver
premesso che le procedure per gli interventi
di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino
ambientale possono essere comunque attivate
su iniziativa degli interessati non responsabili,
prevede l’obbligo per il proprietario o il gestore
dell’area che rilevi il superamento o il pericolo
concreto e attuale del superamento della concentrazione soglia di contaminazione (CSC) di
darne comunicazione alla regione, alla provincia ed al comune territorialmente.
Tuttavia, l’omissione di detta comunicazione
da parte del proprietario incolpevole non integra il reato di cui all’articolo 257 T.U.
Ed invero, lo stesso articolo 245 fa “salvi
gli obblighi del responsabile della potenziale contaminazione di cui all’articolo 242” e
prevede che “ la provincia, una volta ricevute
le comunicazioni, si attiva, sentito il comune,
per l’identificazione del soggetto responsabile al fine di dar corso agli interventi di bonifica”, con ciò rendendo chiaro lo scopo della
norma, che è quello di indurre il responsabile
dell’inquinamento ad attivare il procedimento
di bonifica e, al tempo stesso, di consentire al
proprietario incolpevole di intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi dì bonifica necessari nell’ambito del sito in proprietà o disponibilità (evidentemente al fine di evitare le conseguenze patrimoniali di cui all’articolo 253).
Inoltre l’articolo 257 T.U. punisce la sola
mancata effettuazione della comunicazione di
cui all’articolo 242, escludendo, quindi, la penale responsabilità del proprietario incolpevole che ometta la comunicazione di cui all’articolo 245 (sembra invece applicabile la sanzione di cui all’articolo 304 in materia di danno ambientale, che individua il soggetto ob-
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Rubriche Focus 231 Ambiente
“A sostegno di questa tesi può invocarsi anche il riferimento ad un’unica cornice edittale (sanzione pecuniaria fino a centocinquanta quote), che ove si ritenesse riguardare anche il reato di omessa segnalazione finirebbe con l’accorpare irragionevolmente sotto
un’unica sanzione fatti di disvalore diverso,
come del resto dimostrato dalle diverse sanzioni previste per le persone fisiche. Per contro va sottolineato che il legislatore, all’articolo 2 D.Lgs. n. 121/2011, ha in altri casi
espressamente fatto riferimento alle fattispecie contenute in determinati periodi di determinati commi (8); sicché a contrario, potrebbe sostenersi che ove non ha distinto i vari periodi di determinati commi il legislatore
ha inteso riferirsi a tutte le violazioni indistintamente. Complessivamente l’interpretazione
più conforme al principio di stretta legalità, in
presenza di possibili interpretazioni di segno
diverso, dovrebbe spingere per la lettura più
restrittiva e garantista: il reato di omessa segnalazione non è tra quelli inseriti nel catalogo dei reati presupposto”.
Queste considerazioni, pur condivisibili nella parte in cui denunciano la scarsa chiarezze del testo normativo (ma non è una novità),
non convincono per due ragioni:
– l’articolo 25-undecies, comma 2, cit., fa riferimento ai “ reati di cui all’articolo 257” e
solo ai fini della pena distingue tra la violazione del comma 1 e quella del comma 2;
– il comma 1 dell’articolo 257 T.U. prevede come reato anche la mancata effettuazione della comunicazione di cui all’articolo 242.
Deve, quindi, ritenersi che anche il reato di
omessa comunicazione rientri tra quelli presupposto della responsabilità degli enti.
Ne deriva che, ai fini della responsabilità 231,
è sufficiente che l’omissione sia riferibile a
soggetto in posizione qualificata (come dirigente o sottoposto) all’interno dell’azienda e
che il fatto potenzialmente inquinante sia stato
commesso nell’esercizio dell’attività d’impresa. Pertanto, il modello organizzativo deve farsi carico anche dell’attivazione di meccanismi
di controllo e di pronta segnalazione di eventi
potenzialmente inquinanti, individuando i contesti dell’attività aziendale più a rischio e le
procedure di informativa alla pubblica autorità.
Va, tuttavia, precisato che, se l’azienda “eredita” una contaminazione pregressa, od il fatto
viene commesso da terzi estranei (non riconducibili alle categorie dei dirigenti e del sottoposti di cui agli articolo 6 e 7 d.lgs. n. 231),
così come non è possibile (retro) configurare
il reato di omessa comunicazione da parte del
proprietario non responsabile dell’evento potenzialmente dannoso, allo stesso modo non
sussiste la responsabilità dell’ente.
(8) L’Autore si riferisce all’articolo 2, lett. a) che recita: “per i reato di cui all’articolo 137: 1) per la violazione dei commi 3, 5, primo periodo e 13, la sanzione (…).
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Comitato Scientifico di Coordinamento
delle attività di Edizioni Ambiente in campo normativo
– Rivista “Rifiuti – Bollettino di informazione normativa”
– Attività di formazione sulla normativa ambientale
– Area normativa di Reteambiente
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Componenti:
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(Giurista ambientale;
Docente universitario;
Responsabile attività
normativa della
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Sostenibile)
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(Avvocato in Roma)
Mannino Bordet
(Esperto presso la Segreteria tecnica
della Direzione Generale Energia
del Ministero Sviluppo Economico)
Tommaso Campanile
(Responsabile nazionale Ambiente
e Sicurezza CNA)
Paolo Cesco
(Past Segretario FISE – Assoambiente,
Confindustria)
Sebastiano Cipriano
(Past Colonnello, Guardia di Finanza
– Nucleo Repressione Frodi, Milano)
bollettino di
informazione
normativa
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Paola Ficco
Redazione
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Lavinia Basso
Progetto grafico
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n. 198
( 08-09/12 )
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Alessandro Geremei
(Redazione Reteambiente)
Maurizio De Paolis
(Direttore Servizio Massimario
e Ruolo Generale del Consiglio
di Stato)
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(Avvocato, past Presidente della
Commissione Ambiente e Territorio
del Senato nella XIII Legislatura)
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(Enea – Dipartimento Ambiente,
Cambiamenti Globali e Sviluppo
Sostenibile)
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(Past Direttore Generale CONAI)
Vincenzo Dragani
(Redazione Reteambiente)
Marco Casini
(Università degli Studi di Roma
La Sapienza)
RIFIUTI
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(Avvocato in Roma)
Simona Faccioli
(Redazione Reteambiente)
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(Avvocato in Macerata)
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gestione rifiuti)
Hanno collaborato
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Lavinia Basso
Maurizio De Paolis
Pasquale Fimiani
Filippo Franchetto
Franco Lenarduzzi
Luigi Lovecchio
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Confindustria)
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di Siracusa)
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Roma)
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