TEN-T Financial Engineering Workshop

TITOLO
LUOGO E DATA
ORGANIZZATORE
TEN-T Financial Engineering Workshop
– PPP Procurement for Transport
Infrastructures – From Investment
Programme to Project Implementation
27 Novembre 2013
Commissione Europea,
Charlemagne Building,
Rue de la Loi 170 - 1040 Bruxelles
DG MOVE e TEN-T Executive Agency
RELAZIONE
Il programma TEN-T della Commissione europea dedica un sostegno finanziario alla
realizzazione di importanti progetti riguardanti le infrastrutture per il trasporto. L’Agenzia
esecutiva TEN-T monitora, in particolare, l'attuazione tecnica e finanziaria di tutti i progetti
TEN-T, i quali rappresentano tutte le modalità di trasporto (aereo, ferroviario, stradale e
marittimo); la logistica e il sistema di trasporto intelligente.
L’obiettivo di questo workshop sulla progettazione finanziaria è stato di esplorare lo sviluppo
degli appalti dei PPP per i progetti TEN-T al fine di ottenere finanziamenti dal settore privato.
Si parla in particolare di 9 corridoi geografici, per ognuno dei quali si vuole eseguire un piano
di attuazione: Baltico-Adriatico, Mare del Nord-Baltico, Mediterraneo, Oriente-Est
Mediterraneo, Scandinavo-Mediterraneo, Reno-Alpino, Atlantico, Mare del Nord-Mediterraneo,
Reno-Danubio.
È stato presentato, innanzitutto, un caso di studio non europeo: David Livingstone, examministratore delegato dell’agenzia Infrastructures Ontario (IO), ha raccontato come il
Canada ha raggiunto il successo nell'uso di PPP in materia di appalti e di obbligazioni-progetto
(project bond).
Il Ministero delle Infrastrutture è stato creato, in Canada, nel 2003; l’anno successivo è stato
pubblicato il documento programmatico di costruzione dal titolo “Better Tomorrow” ed è stata
annunciata la politica dell’AFP (Association of Financial Professionals). Nel 2005 è stata creata
la IO, ovvero un’agenzia del governo dell’Ontario focalizzata sulla modernizzazione e sul
finanziamento del rinnovo delle infrastrutture pubbliche, massimizzando il valore del
patrimonio immobiliare pubblico e la gestione di strutture governamentali; mentre nel 2006 è
stato avviato un investimento senza precedenti in materia di infrastrutture.
La IO è stata creata fondamentalmente per proteggere il governo da sé stesso, per la
necessità di un intermediario credibile, per avere una finestra sul mercato e sulla capacità di
mercato da rendere esecutiva. È importante che venga sottolineato il fatto che questo ente
appartiene al 100% alla Provincia dell’Ontario, ma che allo stesso tempo è separato e distinto
dal governo; che si posiziona come una società privata che fa un servizio pubblico e che ha
potere decisionale. Tra i servizi che quest’agenzia offre, vi sono l’accettazione, la decisione e
la pubblicizzazione delle pianificazioni dei progetti assegnati, la convalida dei budget, la
nomina del miglior proponente, la direzione della costruzione e possibilmente della
manutenzione del progetto e il pagamento per contratto.
Stéphane Ouaki, Capo Unità B4 “Strategie d’investimento per le Infrastrutture” della DG
MOVE, ha esposto le funzioni dello strumento Connecting Europe Facility (CEF): si tratta,
appunto, di un solo strumento che include i tre settori del trasporto, dell’energia e delle
telecomunicazioni. Il nuovo quadro di finanziamento della CEF prevede una forte
concentrazione del sostegno finanziario dei progetti UE con un valore aggiunto, lo
sfruttamento di sinergie intersettoriali, una maggiore enfasi sull'utilizzo di strumenti finanziari
innovativi, la revisione di medio termine degli importi tra i tre settori in base alle prestazioni e
all'assorbimento dei fondi (flessibilità), e complementarietà (e non duplicazione) con gli altri
strumenti dell'UE (ESIF e Horizon 2020). Il budget totale corrisponde a €32,2 miliardi a prezzi
correnti, così suddivisi: €26,250 miliardi per i trasporti (compresi €11,3 miliardi dal Fondo di
coesione); €1,141 miliardi (€1,138 milioni per i servizi pubblici paneuropei e €164 milioni per
la banda larga); €5,850 miliardi per le infrastrutture energetiche; con il 10% (o fino al 20% in
determinate condizioni) disponibile per gli strumenti finanziari. Per quanto riguarda il settore
dei trasporti, le priorità sono le seguenti:
• lo strumento CEF finanzia solo i progetti TEN-T riguardanti gli orientamenti standard TEN-T;
• borse di studio per la rete principale e per le priorità orizzontali (SESAR, ERTMS, ecc);
• borse di studio solo per il trasporto ferroviario e fluviale, fatta eccezione per la strada
quando si tratta di sistemi di gestione transfrontalieri o traffico;
• priorità sulle zone transfrontaliere e sulle strozzature dei 9 corridoi, sull'interoperabilità e le
infrastrutture per la decarbonizzazione dei trasporti;
• gli strumenti finanziari disponibili per tutti i progetti TEN-T, per tutti i modi di trasporto, per
la rete di base (Core Network) e la rete globale (Comprehensive Network), per le attrezzature
a terra e quelle a bordo.
A proposito di questi strumenti finanziari, vi sono diverse tipologie possibili:
• Strumenti azionari: capitale di rischio, come ad esempio il Marguerite Fund (investire nel
patrimonio netto riduce la necessità di debito e riduce il livello dei rischi).
• Gli strumenti di debito: garanzie e strumenti di condivisione del rischio, ad esempio LGTT (di
sostegno al credito bancario) e i Project Bond (realizzati per sostenere gli investimenti da
parte degli investitori del mercato dei capitali, quali i fondi pensione, le compagnie di
assicurazione, ecc); CEF può contribuire a RSFF (Risk-Sharing Finance Facility, il quale può
fornire prestiti o garanzie per progetti d’innovazione, di ricerca o rischi tecnologici, fino al 50%
dei costi ammissibili).
Nell’ambito di CEF, due degli attori principali sono l’Unione Europea e la Banca europea degli
Investimenti (BEI): mentre la Commissione determina i criteri d’idoneità generali, in
collaborazione con la BEI aiuta a sviluppare la pianificazione di progetti, dove opportuno; la
BEI seleziona i progetti specifici che utilizzano i criteri di ammissibilità standard e le politiche
di rischio di credito e ne seleziona il tipo di supporto; l’UE e la BEI condividono i rischi, ma il
rischio dell’UE è limitato al contributo di bilancio, non alle passività potenziali; entrambe
costruiscono la capacità istituzionale per i PPP.
In conclusione, Ouaki ha riferito che il finanziamento pubblico comunitario è troppo limitato
perché fornisca borse di studio per tutti i progetti TEN-T e che quindi l'utilizzo di strumenti
finanziari è una condizione imprescindibile, ed è l’unica soluzione per alcuni settori (aeroporti,
autostrade non transfrontaliere, apparecchiature di bordo per il rifornimento alternativo);
inoltre, gli strumenti a livello UE sono disponibili e Capital Markets e le banche sono in grado
di rispondere; la liquidità è disponibile ma i progetti idonei sono carenti; vi è infine la
necessità di una forte assistenza tecnica per aiutare lo sviluppo della capacità amministrativa
e l’aumento del numero di progetti che utilizzano gli strumenti finanziari di CEF.
Nella prima sessione della conferenza è stato presentato il primo case study: Rob De Jong,
senior advisor e controllore di progetti per Rijkswaterstaat, ha parlato di Lock, un programma
2012-2020 da €2,2 miliardi suddiviso in 5 progetti (le chiuse Beatrix, Limmel, Eefde, IJmond
sea; Gent-Terneuzen sea). Il programma d’investimento è risultato una novità per il mercato
e per Rijkswaterstaat: la prevedibilità, ovvero una valutazione a lungo termine, è apprezzata;
è necessario partire con progetti piccoli e semplici, e utilizzare una curva di apprendimento
piuttosto che una ad hoc. In generale, il programma Lock non è un nuovo dipartimento, bensì
una cooperazione temporanea nella forma di una matrice; i team di progetto delle 5 chiuse
ricevono il sostegno dal programma in fase di appalto; vi è un coordinamento centrale da
parte del Direttore del programma, il quale deve tener conto che ciò che il mercato apprezza
maggiormente sono l'uniformità e la prevedibilità di un programma.
Chris Blades, Capo dell’European PPP Expertise Centre (EPEC), ha spiegato come l’ente di cui
è a capo sia un’iniziativa unica che vede la cooperazione di BEI, Commissione europea, Paesi
candidati e degli Stati membri, a cui inizialmente avevano aderito 20 membri e che ora ne
conta 39. Si tratta di un team internazionale di 18 professionisti la cui missione è aiutare il
settore pubblico a fornire PPP migliori. Tra le sue attività rientrano il lavoro collaborativo
(quindi la condivisione delle informazioni attraverso gruppi di lavoro tematici), il
rafforzamento istituzionale (politiche e programmi di sostegno attraverso il lavoro bilaterale
con gli organismi aderenti) e un helpdesk (servizio offerto ai membri che fornisce risposte
rapide alle domande immediate). Alcuni esempi di casi studio sostenuti da EPEC sono i tempi
e i costi di approvvigionamento e l’innovazione dell’illuminazione stradale nel Regno Unito, il
rapporto qualità/prezzo e la producibilità di nuove costruzioni per i centri sportivi in Belgio, il
trasferimento del rischio effettivo e lezioni per il settore pubblico dalle prigioni francesi, la
gestione attiva della pianificazione e la standardizzazione tecnologica nel settore dei rifiuti del
Regno Unito.
In seguito è intervenuto Alberto Croce, membro del segretariato tecnico di Ferrovienord, il
quale ha presentato il case study del collegamento ferroviario con Malpensa, l’aeroporto
internazionale di Milano. Oltre a Ferrovienord, sono altri due gli attori che hanno partecipato a
questo progetto: Regione Lombardia e SEA (gestore dell’aeroporto di Milano). Una parte
importante è stata la realizzazione del collegamento dei terminal T1 e T2 come primo passo
per colmare il divario di rete e “chiudere l’anello ferroviario” (Progetto Going North!); sono
stati costruiti 3,6 km di collegamento, per i quali sono stati utilizzati €115 milioni (escluse
alcune strutture). Gli obiettivi dello studio di fattibilità dei PPP sono:
• analizzare la domanda in profondità, insieme con i flussi finanziari da parte di tutti gli attori;
• ottimizzare il modello di funzionamento come chiave di opportunità commerciale per
aumentare i ricavi e i benefici economici;
• analizzare e definire un piano finanziario innovativo che consente la realizzazione del nuovo
collegamento ferroviario sulla base del principio del ‘pagamento in base all’utilizzo’;
• verificare se è possibile ridurre il contributo dei fondi pubblici;
• analizzare e verificare la possibilità di coinvolgimento di capitale privato per finanziare
l'estensione ferroviaria;
• definire un'analisi economica e una struttura di finanziamento degli investimenti, al fine di
analizzare e valutare i vantaggi e gli svantaggi connessi;
• fornire un modello di business che consente di valutare in dettaglio gli aspetti economici e
finanziari, nonché di soddisfare i criteri di ammissibilità bancari.
Ciò che si vuole raggiungere è un nuovo modello di servizio per cui sia assicurato e garantito
un funzionamento flessibile e in cui venga allargato, tramite aumento del numero di punti di
accesso, il bacino di utenza.
Remy Cohen, consigliere finanziario del Certet/SDA della Bocconi, ha proseguito la
presentazione dello studio di fattibilità dei PPP mostrando uno scenario piuttosto travagliato,
dato dalle crisi degli ultimi due anni della politica regionale in Lombardia e della TRENORD, e
dalla decisione di Regione Lombardia di portare avanti l’opzione “progettazione parsimoniosa”
del febbraio 2013. Confermando che il Progetto collegamento T1-T2 è strategico, il governo
italiano si è impegnato a fornire il rimanente importo di denaro su basi tradizionali di
finanziamento, in aggiunta ai fondi già disponibili provenienti da Regione Lombardia, SEA e
dal programma TEN-T. I risultati dello studio hanno dimostrato che la finalizzazione di un
regime di Project Finance richiede troppo tempo per completare i lavori nel 2015, e che
pertanto una società veicolo non è necessaria. L'attuazione del progetto seguirà lo schema
coordinato di “2 beneficiari”, già sperimentato con successo per la fase di progettazione: SEA
per la stazione T2 Aeroporto (sezione 1) e FERROVIENORD per la linea e le attrezzature
ferroviarie (sezione 2).
Se si può parlare di lezioni apprese, da questo progetto è risultato che quello delle ferrovie
rimane un "settore freddo", nonostante la maggiore disponibilità a pagare tra i passeggeri del
trasporto aereo rispetto a quelli che utilizzando i servizi ferroviari; che la domanda non è così
elastica come si pensava, ma che anzi il settore degli autobus è un forte concorrente; che il
settore ferroviario non è ancora maturo per i soggetti privati nell’assumersi rischi significativi;
che il quadro giuridico è molto difficile per un partenariato pubblico-privato, che gli schemi
PPP richiedono tempo, ma che vale sempre la pena di considerare l’opzione dei PPP (che
presto diventeranno forse una scelta “obbligata”).
Il terzo e ultimo case study é stato introdotto da Heather Douglas, partner nell’ufficio di
Toronto della della Borden Ladner Gervais LLP. Il progetto canadese “Ottawa Light Rail” (LRT)
riguardava il sistema di luci del transito ferroviario di Ottawa. Il costo totale ha raggiunto i
$2,1 miliardi, e ha supportato la conversione dei 12,5 chilometri esistenti del corridoio Bus
Rapid Transit (BRT) in un sistema LRT, gli aggiornamenti di 10 stazioni esistenti, la
costruzione di 3 nuove stazioni sotterranee, di un tunnel che attraversa il cuore della città
(2,5 km) e di un nuovo impianto di manutenzione e conservazione, l'approvvigionamento di
flotte di veicoli su rotaia iniziale, l'ampliamento e la riabilitazione di circa 4 chilometri
dell'autostrada 417.
Come parte del sistema di transito esistente di Ottawa che assiste parte della Provincia del
Quebec, LRT costituisce un progetto interprovinciale; l'autorità di regolazione ferroviaria
federale è stata delegata a Ottawa e contrattualmente assunta dal settore privato, previa
approvazione della città e adozione.
Parlando di settore pubblico, la Douglas ha reso noto che ha sostenuto la costruzione del
Canada Fund (con circa $8,8 miliardi), che i candidati ammissibili al finanziamento sono
province, territori, comuni e il settore privato; che i costi ammissibili includono i costi di precostruzione e di costruzione; che il finanziamento è disponibile per progetti di rilevanza
nazionale, regionale e locale; e che i progetti comunali sono a compartecipazione finanziaria.
Al contrario, gli obiettivi dei finanziamenti provenienti dal settore privato sono la
massimizzazione delle risorse pubbliche, la supervisione e un'appropriata ripartizione dei rischi
e possibili benefici contabili.
Anna Panagopoulou, Capo Unità della TEN-T Executive Agency, ha concluso la giornata con
una ricapitolazione generale dei tre diversi case study. I primi due hanno illustrato come il
programma TEN-T è stato utilizzato con successo per preparare progetti di appalto PPP: il
programma delle chiuse nei Paesi Bassi, il quale ha delineato la ristrutturazione del modello
standard stradale per i progetti delle vie navigabili interne e ha discusso i vantaggi della
creazione di una riserva di progetti; il collegamento ferroviario con l'aeroporto di Malpensa in
Italia, che ha invece presentato i risultati di uno studio di fattibilità dei PPP e sottolineato
l'importanza di considerare diverse opzioni di finanziamento. Il terzo case study apparteneva
ad uno Stato non membro dell'UE, e la Douglas ne ha condiviso le migliori pratiche
internazionali nella strutturazione di un appalto PPP e ha offerto un approccio strutturato per
combinare finanziamento bancario e obbligazionario.
I messaggi comuni che è stato possibile ricavare dai tre progetti sono i seguenti:
• i settori pubblico e privato possono beneficiare di un'interazione precoce e di un sostegno
da parte delle istituzioni pubbliche in termini di qualità del progetto;
• un coordinamento centrale facilita l'accumulo di una memoria istituzionale e consente il
trasferimento di competenze tra i progetti;
• una chiara comprensione del ciclo di vita del progetto contribuisce a facilitare il passaggio
da una fase all'altra;
• tra i vantaggi dell'approccio PPP si possono enumerare la consegna accelerata degli
investimenti per il trasporto necessari, potenziali risparmi dalle innovazioni del settore privato,
una maggiore trasparenza grazie alle consultazioni con il mercato.
Dai programmi d’investimento PPP si è inoltre appreso che lo sviluppo di progetti simili come
un programma è interessante sia per i partner pubblici sia per quelli privati: l'utilizzo di
progetti più piccoli come piloti crea una curva di apprendimento che riduce i rischi per i grandi
progetti; la standardizzazione porta più velocemente ad esecuzione il progetto; il settore
privato è disposto ad investire in risorse specializzate per migliorare la posizione competitiva,
e la concorrenza spinge i costi di transazione a ridursi.
Gli studi di fattibilità hanno insegnato che preparare PPP richiede una pianificazione dettagliata
per colmare il gap informativo tra il settore pubblico e privato, in quanto occorre valutare
accuratamente i rischi principali e le misure di mitigazione e mettere un prezzo di mercato
equo sui rischi; che gli studi forniscono un quadro di riferimento per il processo decisionale in
materia di modelli di finanziamento; e che il modello PPP non soddisfa tutti i progetti, ma anzi
può essere troppo costoso per quelli piccoli e può diventare troppo complesso per i grandi.
Nel combinare i finanziamenti bancari e obbligazionari, il caso canadese ha dimostrato che un
appalto PPP può creare un "allineamento di interessi" che avvantaggia il settore pubblico; che
usando i PPP le sovvenzioni possono essere combinate con un finanziamento del settore
privato; che una serie di predeterminate pietre miliari può facilitare la transizione dal breve
termine per il finanziamento al lungo termine e che un finanziamento bancario a breve
termine può servire come ponte per quello a lungo termine fornito dai mercati del capitale;
infine, che l'utilizzo di procedure di appalto standardizzate e di documenti possono facilitare
l'interazione tra i settori pubblico e privato.
In conclusione, nel corso del workshop si è rilevato che il quadro programmatico (CEF)
contiene molti elementi positivi per gli appalti PPP, in particolare strumenti finanziari, e che
questo offrirà opportunità e motivazione per sviluppare soluzioni alternative di finanziamento.
Il successo internazionale mostra, per di più, che gli obiettivi di CEF sono realizzabili e che i
mercati dei capitali sono ricettivi; certo la preparazione dei progetti e degli appalti PPP è
difficile, ma il supporto c'è e le soluzioni esistono.
LINK
http://tentea.ec.europa.eu/en/news__events/events/financial_engineering_workshop__27_november_2013.htm .
Eseguito da:
Camilla Paruolo
UNIONCAMERE DEL VENETO
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