Slides diritto pubblico 7 - Dipartimento di Comunicazione e Ricerca

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A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
Le forme di governo
1. La funzione di indirizzo politico e i soggetti delle
decisioni politiche
2. Le forme di governo: storia ed evoluzione
3. Le forme di governo: tipologia
4. La forma di governo in Italia: profili storici
5. La forma di governo in Italia: la Costituzione e la prassi
6. La forma di governo in Italia: le trasformazioni
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Le forme di governo
TEORIE DELLA SEPARAZIONE DEI POTERI
• John Locke (1632-1704): Second Treatise on Civil
Government del 1690
• Charles de Montesquieu (1689-1755): L’esprit des lois
del 1748
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Le forme di governo
LA FORMA DI GOVERNO: DEFINIZIONE
La forma di governo attiene al modo come fra gli organi di una
comunità politica organizzata si distribuisce la funzione di
indirizzo politico, cioè il potere di indirizzarla verso determinati
fini generali (fini politici).
• La disciplina giuridica delle modalità di esercizio del potere
politico: forma di governo dal punto di vista strutturale-formale
• Il sistema politico e ciò che lo influenza (a partire dal sistema
elettorale): forma di governo dal punto di vista funzionale
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Le forme di governo
L’EVOLUZIONE STORICA DELLE FORME DI GOVERNO [1]
• Dalla monarchia assoluta alla monarchia costituzionale in
Inghilterra fra Sei e Settecento: il parlamento e la corona sono
concepiti come poteri separati
• Il governo presidenziale negli Stati Uniti (Costituzione del 1787):
la caratteristica distintiva è la separazione dei poteri fra presidente
e Congresso
• Il governo parlamentare nella versione monista in Inghilterra fra
Sette e Ottocento: il governo, all’interno del quale emerge la figura
del primo ministro, risponde solo alla maggioranza parlamentare
(rapporto fiduciario)
• La monarchia orleanista in Francia (Costituzione del 1830): il
governo risponde sia al re sia al parlamento (governo parlamentare
nella versione dualista)
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Le forme di governo
L’EVOLUZIONE STORICA DELLE FORME DI GOVERNO [2]
• Il governo direttoriale in Svizzera (Costituzione del 1848): una
forma di governo a direzione collegiale così chiamata dal
«direttorio» della Francia rivoluzionaria
• Il parlamentarismo razionalizzato nel Primo dopoguerra:
costituisce il tentativo di disciplinare giuridicamente i rapporti fra
gli organi costituzionali secondo modelli che riecheggiassero il
parlamentarismo inglese
• Il parlamentarismo dualista nel Primo dopoguerra
(Costituzione tedesca di Weimar del 1919, Costituzione
austriaca del 1920, Costituzione finlandese del 1919): ha sia i
caratteri del governo parlamentare sia un capo dello stato
direttamente elettivo dotato di attribuzioni giuridiche rilevanti
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Le forme di governo
L’EVOLUZIONE STORICA DELLE FORME DI GOVERNO [3]
• Il governo parlamentare nel Secondo dopoguerra: fra soluzioni
orientate in direzione monista e il ritorno di soluzioni dualiste
– Costituzione della IV Repubblica francese del 1948, Costituzione
italiana del 1948, Costituzione tedesca del 1949
– Costituzioni degli anni Settanta (Costituzione greca del 1975,
Costituzione portoghese del 1976, Costituzione spagnola del 1978)
– Costituzioni degli anni Novanta nei paesi dell’Europa centroorientale
• Il governo semi-presidenziale in Francia (Costituzione della V
Repubblica del 1958-1962): al vertice dell’esecutivo si stabilisce
una ripartizione d’influenza fra presidente eletto direttamente dal
popolo e primo ministro
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Le forme di governo
LA TIPOLOGIA DELLE FORME DI GOVERNO:
IL GOVERNO PRESIDENZIALE
• Il corpo elettorale elegge il presidente e il parlamento
• Il presidente è titolare del potere esecutivo (insieme capo
dello stato e capo del governo)
• Il parlamento non può sfiduciare il presidente
• Il presidente non può sciogliere il parlamento
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Le forme di governo
LA TIPOLOGIA DELLE FORME DI GOVERNO:
IL GOVERNO PARLAMENTARE
• Il corpo elettorale elegge il parlamento
• Il capo dello stato ha funzioni relativamente limitate
• Il governo (primo ministro e gabinetto o consiglio dei
ministri) si poggia sul rapporto fiduciario con il parlamento
• Il parlamento può sfiduciare il governo
• Il governo può provocare lo scioglimento del parlamento
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Le forme di governo
LA TIPOLOGIA DELLE FORME DI GOVERNO:
IL GOVERNO SEMI-PRESIDENZIALE
• Il corpo elettorale elegge il presidente e il parlamento
• Il presidente ha funzioni rilevanti di indirizzo politico
• Il governo è legato al parlamento dal rapporto fiduciario
• Il parlamento può sfiduciare il governo
• Il presidente può sciogliere il parlamento
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Le forme di governo
LA TIPOLOGIA DELLE FORME DI GOVERNO: IL
GOVERNO DIRETTORIALE
• Il corpo elettorale elegge il parlamento
• L’esecutivo (insieme capo dello stato e governo) è collegiale
ed è eletto dal parlamento
• Il parlamento non può sfiduciare il governo
• Il governo non può sciogliere il parlamento
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Le forme di governo
LA FORMA DI GOVERNO PRESIDENZIALE
• È così chiamata perché titolare del potere esecutivo è in prima
persona il presidente ed è fondata su poteri separati e distinti: gli
USA come modello di riferimento
• Il presidente è scelto direttamente dal corpo elettorale che
elegge altresì il Congresso
• Il Congresso non può sfiduciare il presidente e il presidente
non può in nessun caso sciogliere le assemblee
• La logica istituzionale è quella dei checks and balances e della
ricerca di compromessi legislativi fra presidente e Congresso
• La principale variabile nella dinamica è il caso del «governo
diviso»
• I singoli parlamentari godono di notevole autonomia
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Le forme di governo
LA FORMA DI GOVERNO PARLAMENTARE
• È così chiamata perché l’esecutivo è espressione del parlamento
e dipende dalla disponibilità di questo a mantenerlo in vita: il Regno
Unito come modello di riferimento (modello Westminster o governo
di gabinetto)
• L’esecutivo, nominato dal capo dello stato, deve avere la fiducia
(esplicita o implicita) del parlamento, il quale, votando in qualsiasi
momento la sfiducia al governo, può costringerlo a dimettersi
• Il potere di scioglimento del parlamento, per lo più, è attribuito di
diritto o di fatto al capo del governo
• È una forma di governo a direzione tendenzialmente monocratica
(primo ministro, cancelliere, presidente del governo), con investitura
di fatto elettiva, secondo la dinamica del «governo di partito»
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Le forme di governo
LA FORMA DI GOVERNO SEMI-PRESIDENZIALE
• È così chiamata perché combina alcune caratteristiche del
governo presidenziale e del governo parlamentare, ma l’accento è
sul ruolo del capo dello stato: la Francia della Quinta Repubblica
come modello di riferimento
• Il presidente, eletto direttamente dal popolo, ha importanti
attribuzioni proprie di natura politica, fra cui il potere di
scioglimento
• Il parlamento ha il potere di far dimettere il governo con la
sfiducia
• L’esecutivo è a direzione duale, «a due teste» (presidente-primo
ministro), in genere con sostanziale prevalenza del presidente
tranne nei casi di «coabitazione»
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Le forme di governo
LA FORMA DI GOVERNO DIRETTORIALE
• È così chiamata perché titolare del potere esecutivo è un
organo collegiale: la Svizzera come modello di riferimento
• L’esecutivo (Consiglio federale), formato da sette componenti e
con la carica di presidente a rotazione, è eletto dal parlamento
(Assemblea federale)
• Non esiste né la sfiducia parlamentare né lo scioglimento
anticipato
• La dinamica è quella della «democrazia consensuale», di cogestione del governo tra le principali forze politiche, contrapposta
a una dinamica competitiva
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Le forme di governo
ALTRE TIPOLOGIE DI FORME DI GOVERNO
• Il governo del primo ministro o premierato: una forma di governo
parlamentare nella quale in via di diritto o di fatto la figura del primo
ministro è particolarmente forte (nomina e revoca i ministri, è il solo
titolare del rapporto fiduciario, ha il potere di indire le elezioni
anticipate, ha poteri che gli consentono di determinare l’indirizzo
politico del governo)
• Il governo a premier direttamente elettivo: una forma di governo
parlamentare nella quale l’investitura del primo ministro avviene
per via elettorale diretta e una eventuale sfiducia comporta
automatico scioglimento dell’assemblea (a differenza dell’altro tipo
nel quale possono esserci forme di sostituzione parlamentare del
premier)
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Le forme di governo
PROFILI STORICI DELLA FORMA DI GOVERNO IN ITALIA:
L’ORDINAMENTO STATUTARIO E LA SUA EVOLUZIONE
Monarchia costituzionale
(art. 5 St.: «al re solo appartiene il potere esecutivo)
Governo parlamentare dualista
(presidenti del Consiglio e corona dal 1848 al 1922)
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Le forme di governo
LA SCELTA DEL GOVERNO PARLAMENTARE ALLA
COSTITUENTE
Assemblea costituente
(ordine del giorno Perassi, 5 settembre 1946)
«La seconda Sottocommissione... ritenuto che né il tipo di governo
presidenziale, né quello del governo direttoriale risponderebbero
alle condizioni della società italiana, si pronuncia per l’adozione del
sistema parlamentare da disciplinarsi, tuttavia, con dispositivi
costituzionali idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell’azione di
governo e ad evitare le degenerazioni del parlamentarismo»
Costituzione
Artt. 92-95
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Le forme di governo
LA FORMA DI GOVERNO NELLA COSTITUZIONE ITALIANA
• È il presidente della Repubblica a nominare il presidente del
Consiglio, senza alcuna indicazione sul procedimento da seguire
• Il governo necessita della fiducia di entrambe le Camere, ma
entra in carica prima col giuramento
• Ciascuna camera può approvare una mozione di fiducia alla sola
condizione che sia presentata da un decimo dei componenti e col
solo vincolo che non sia votata all’improvviso (il voto è per appello
nominale e basta la maggioranza semplice)
• Non è rinvenibile nessun elemento che conduca a una qualche
forma di gerarchizzazione a vantaggio del presidente del Consiglio
(primus inter pares)
• Al presidente della Repubblica sono attribuiti importanti poteri, ma
è prevista la controfirma per tutti gli atti presidenziali
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Le forme di governo
LA PRASSI DELLA FORMA DI GOVERNO ITALIANA [1]
Il periodo del centrismo degasperiano dal 1948 al 1953
• Il presidente del Consiglio era anche il leader indiscusso del
partito di maggioranza relativa, la Dc
• La forma di governo era riconducibile alla tipologia del
governo parlamentare a direzione monocratica
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Le forme di governo
LA PRASSI DELLA FORMA DI GOVERNO ITALIANA [2]
I governi a guida Dc ininterrottamente dal 1953 al 1992 (salvo
1981-1982 e 1983-1987)
• Mai, se non per pochi mesi, il presidente del Consiglio fu
anche il leader della Dc
• I governi furono governi di coalizione o, comunque, si
fondarono su una maggioranza parlamentare composita
• La Dc era divisa in correnti organizzate e ciascun ministro
rispondeva più al proprio partito e alla propria corrente che al
presidente del Consiglio
• Furono governi assai instabili (durata media 9-11 mesi)
• La forma di governo fu ridotta a un singolare esempio di
governo a direzione plurima dissociata
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Le forme di governo
FORMA DI GOVERNO E RIFORMA DEL SISTEMA
ELETTORALE NEGLI ANNI NOVANTA
• Instaurare una competizione bipolare per permettere
l’investitura popolare del governo
• Imporre un salutare ricambio di classe politica
• Porre fine al correntismo che minava all’interno i partiti e
ne complicava i reciproci rapporti
• Moralizzare la vita pubblica
• Semplificare il sistema dei partiti
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Le forme di governo
RIFORME ELETTORALI E TRASFORMAZIONI DELLA FORMA
DI GOVERNO: VERSO GOVERNI DI LEGISLATURA A
DIREZIONE MONOCRATICA
• Referendum elettorale del 2 giugno 1991: dalle preferenze plurime alla
preferenza unica per l’elezione della Camera
• Legge 81/1993: elezione diretta del sindaco e del presidente della
provincia
• Referendum elettorale del 18 aprile 1993: dal proporzionale al maggioritario
per l’elezione del Senato
• Legge 276/1993 e Legge 277/1993: elezione della Camera e del Senato
con sistema prevalentemente maggioritario uninominale
• Legge 43/1995: elezione dei consigli regionali con indicazione del candidato
presidente e premio di maggioranza
• Legge cost. 1/1999 e legge cost. 2/2001: elezione diretta del presidente
della regione
• Legge 270/2005: dal maggioritario uninominale al proporzionale con premio
di maggioranza
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Le forme di governo
IL RAFFORZAMENTO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO
• Il costante raffronto con gli altri ordinamenti simili al nostro
• L’esigenza di dare all’azione di governo la necessaria
continuità e stabilità d’indirizzo
• La legislazione sulla presidenza del Consiglio (l. 400/1988)
• L’accentuarsi della personalizzazione delle campagne elettorali
• L’affermarsi alle elezioni, per ben tre volte, di maggioranze
guidate da un leader particolarmente influente, riconosciuto capo
indiscusso della coalizione di governo
• L’influenza dei modelli di governo ai diversi livelli sub-nazionali,
tutti incentrati sull’elezione diretta di sindaci e presidenti
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Le forme di governo
L’INDICAZIONE DEL CAPO DELLA COALIZIONE
Legge 270/2005
(modifiche alle leggi elettorali della Camera e del Senato)
«[...] i partiti e i gruppi politici organizzati che si candidano a
governare depositano il programma elettorale nel quale
dichiarano il nome e cognome della persona da loro indicata
come capo della forza politica. I partiti o i gruppi politici
organizzati tra loro collegati in coalizione che si candidano a
governare depositano un unico programma elettorale nel quale
dichiarano il nome e cognome della persona da loro indicata
come unico capo della coalizione. Restano ferme le prerogative
spettanti al presidente della Repubblica previste dall’articolo 92,
secondo comma, della Costituzione».
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Le forme di governo
LA FORMAZIONE DEL NUOVO GOVERNO DOPO LE
ELEZIONI DEL 2008
Dichiarazioni del presidente della Repubblica al termine delle
consultazioni (maggio 2008)
«... il risultato così netto, e la maggioranza ampia che il voto del 13-14 aprile
ha segnato, hanno fatto sì che il capo della coalizione vincente, indicato sulla
base della legge elettorale vigente, ha potuto mettersi subito al lavoro per la
formazione della squadra di governo – è cosa nota a tutti voi – per
presentare al più presto al presidente della Repubblica, una volta accettato
l’incarico, la lista dei ministri. Inoltre, la chiarezza del risultato elettorale, ha
permesso anche, nei giorni scorsi, qualche scambio di opinioni preliminari e
informali tra il leader della nuova maggioranza e il presidente della
Repubblica, sulle procedure e sui criteri per la formazione del governo, nello
spirito dell’art. 92 della Costituzione che implica un rapporto di limpida
collaborazione nel rigoroso rispetto delle prerogative di ciascuno».
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Le forme di governo
BIPOLARISMO E ALTERNANZA
Le elezioni politiche: proporzionale con premio di maggioranza
(2013)
Centro-sinistra
(coalizione Bersani)
Camera
340 seggi
Senato
117 seggi
Centro-destra
(coalizione Berlusconi)
Camera
124 seggi
Senato
117 seggi
Movimento 5 Stelle
(Grillo)
Camera
108 seggi
Senato
54 seggi
Centro
(coalizione Monti)
Camera
45 seggi
Senato
18 seggi
* Esclusi il seggio della Valle d’Aosta e i seggi della circoscrizione estero; compresi al Senato i seggi
del Trentino-Alto Adige (sistema uninominale maggioritario)
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Le forme di governo
GLI SVILUPPI DELLA FORMA DI GOVERNO DAL
NOVEMBRE 2011
• La crisi del governo Berlusconi IV
• La formazione di un «governo tecnico» (governo Monti)
• L’esito senza vincitori delle elezioni del febbraio 2013
• La formazione di un «governo di larghe intese» (governo
Letta)
• La formazione del governo Renzi
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