14/04/2016 1 Il presidente della Repubblica 1. Alle origini della

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A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
Il presidente della Repubblica
1. Alle origini della figura presidenziale
2. Il presidente della Repubblica: elezione e durata in
carica
3. Le attribuzioni del presidente della Repubblica
4. La responsabilità del presidente della Repubblica
5. Il presidente della Repubblica nella prassi
6. Il potere di scioglimento delle Camere
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I CAPI DI STATO NELL’UNIONE EUROPEA
Capi di stato repubblicani
• eletti direttamente: Austria, Bulgaria, Croazia, Finlandia,
Francia, Irlanda, Portogallo, Cipro, Lituania, Polonia, Romania,
Slovacchia, Slovenia
• eletti dal parlamento: Germania, Grecia, Italia, Estonia,
Lettonia, Malta, Repubblica ceca, Ungheria
Capi di stato monarchici
Belgio, Danimarca, Lussemburgo, Paesi Bassi, Regno Unito,
Spagna, Svezia
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COME VIENE ELETTO IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
(ART. 83 COST.)
Parlamento in seduta comune
+ 58 delegati regionali*
1°, 2°, 3° votazione
votazioni successive
maggioranza
assoluta dei
componenti
maggioranza dei
due terzi dei
componenti
* 3 delegati per ogni regione, eletti dal consiglio regionale con voto limitato,
tranne la Valle d’Aosta un solo delegato
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L’ELEZIONE DEL PRESIDENTE CIAMPI
13 maggio 1999
1° scrutinio
Presenti
Votanti
Maggioranza dei
due terzi
990
990
674
CIAMPI
707 voti
4
4
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L’ELEZIONE DEL PRESIDENTE NAPOLITANO
10 maggio 2006
4° scrutinio
Presenti
Votanti
Maggioranza
assoluta
1000
990
505
NAPOLITANO
543 voti
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LA RIELEZIONE DEL PRESIDENTE NAPOLITANO
20 aprile 2013
6° scrutinio
Presenti
Votanti
Maggioranza
assoluta
997
997
504
NAPOLITANO
738 voti
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LA CARICA DI PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
• Requisiti: un cittadino che abbia compiuto i 50 anni di età e
goda dei diritti politici e civili (art. 84.1 Cost.)
• Incompatibilità con qualsiasi altra carica (art. 84.2 Cost.)
• Assegno e dotazione finanziaria fissati per legge (art. 84.3
Cost.)
• Durata in carica: 7 anni, senza limiti alla rielezione (art. 85
Cost.)
• Impedimento temporaneo: supplenza del presidente del
Senato (art. 86.1 Cost.)
• Impedimento permanente: indizione dell’elezione del nuovo
presidente (art. 86.2 Cost.)
• Senatore di diritto a vita dopo la cessazione della carica, a
meno che non vi rinunzi (art. 59.1 Cost.)
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L’APPARATO AMMINISTRATIVO DEL QUIRINALE
Segretariato generale della presidenza della Repubblica
(segretario generale)
Uffici (consiglieri del presidente) e Servizi
– es.: ufficio affari giuridici, ufficio affari diplomatici, ufficio affari militari,
servizio cerimoniale, servizio personale, servizio tenute e giardini, ecc.
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IL RUOLO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Art. 87.1 Cost.
«Il presidente della Repubblica è il capo dello Stato e
rappresenta l’unità nazionale».
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GLI ATTI DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Art. 89.1 Cost.
«Nessun atto del presidente della Repubblica è valido se non è
controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la
responsabilità».
• Obbligo di controfirma dei ministri proponenti (rectius,
competenti: sent. Corte cost. 200/2006) e del presidente del
Consiglio (ex art. 89.2 Cost.) per tutti gli atti del presidente della
Repubblica
– atti formalmente e sostanzialmente presidenziali (atti
presidenziali in senso stretto)
– atti solo formalmente presidenziali (atti governativi)
– atti frutto di un concorso di volontà (atti duali o complessi)
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LE ATTRIBUZIONI DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
In ordine alla rappresentanza esterna:
• accredita e riceve i rappresentanti diplomatici
• ratifica i trattati (eventualmente su autorizzazione delle
Camere)
• dichiara lo stato di guerra (deliberato dalle Camere)
• effettua visite ufficiali all’estero
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In ordine all’esercizio delle funzioni parlamentari:
• nomina fino a 5 senatori a vita
• può convocare le Camere in seduta straordinaria
• fissa la prima riunione delle nuove Camere
• può inviare messaggi alle Camere
• può sciogliere le Camere o anche una sola di esse (tranne
negli ultimi sei mesi del mandato, se non coincidono con gli
ultimi sei mesi della legislatura)
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In ordine alla funzione legislativa:
• promulga le leggi approvate dal Parlamento
• può con messaggio motivato rinviare alle Camere le leggi
per una nuova deliberazione (ma è obbligato a promulgare se
le Camere le approvano nuovamente)
• autorizza la presentazione alle Camere dei disegni di legge
del governo
• emana gli atti del governo aventi forza di legge
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In ordine alla funzione esecutiva e di governo-indirizzo:
• conduce le consultazioni per la formazione del governo
• nomina il presidente del Consiglio e, su proposta di questo, i
ministri
• accoglie il giuramento del governo e ne accetta le dimissioni
• autorizza la presentazione dei disegni di legge del governo
• emana i decreti legislativi, i decreti legge e i regolamenti del
governo
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[segue] In ordine alla funzione esecutiva e di governo-indirizzo:
• nomina i funzionari dello Stato di grado più elevato
• conferisce le onorificenze della Repubblica
• ha il comando delle Forze armate
• presiede il Consiglio supremo di difesa (Csd)
• dispone lo scioglimento e la rimozione degli organi regionali e
locali
• emana gli atti amministrativi da adottarsi con d.p.r. (deliberati
dal Consiglio dei ministri)
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In ordine all’esercizio della sovranità popolare:
• indice le elezioni delle Camere
• indice i referendum previsti dalla Costituzione
• dichiara l’abrogazione della legge sottoposta a referendum
in caso di esito favorevole
• può procrastinare fino a 60 giorni l’entrata in vigore
dell’abrogazione referendaria
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In ordine all’esercizio della giurisdizione costituzionale,
ordinaria e amministrativa:
• nomina un terzo dei giudici della Corte costituzionale
• presiede il Consiglio superiore della magistratura (Csm)
• può concedere la grazia e commutare le pene
• adotta i decreti che decidono i ricorsi straordinari contro gli
atti amministrativi
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ATTI PRESIDENZIALI SENZA CONTROFIRMA
• Dimissioni dalla carica di presidente della Repubblica
• Dichiarazioni informali in pubbliche occasioni (esternazioni)
• Esercizio delle funzioni di presidente del Csm e presidente
del Csd
• Conferimento dell’incarico di formare il governo
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ATTRIBUZIONI E RUOLO DEL PRESIDENTE DELLA
REPUBBLICA
• Attribuzioni il cui esercizio è in qualche caso formalmente, in
diversi casi sostanzialmente, obbligato
– es.: la promulgazione di una legge rinviata dal presidente e riapprovata dalle
Camere (tranne in caso di attentato alla Costituzione); la firma dei decreti presidenziali
relativi alla gran parte degli atti che con tale veste devono entrare a far parte
dell’ordinamento
• Attribuzioni che certamente riservano al presidente uno spazio
di valutazione discrezionale
– es.: il rinvio alle Camere di una legge da esse approvata (per ragioni formali, di
palese incostituzionalità o anche di merito); l’invio di messaggi alle Camere
• Attribuzioni che si possono definire di altissima valenza
politica, in grado di influenzare se non condizionare il circuito
corpo elettorale-parlamento-governo
– es.: la nomina del presidente del Consiglio; lo scioglimento delle Camere
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IL RINVIO PRESIDENZIALE DELLE LEGGI ALLE CAMERE
(ART. 74 COST.)
Presidenti
Einaudi (1948-1955)
Gronchi (1955-1962)
Segni (1962-1964)
Saragat (1964-1971)
Leone (1971-1978)
Pertini (1978-1985)
Cossiga (1985-1992)
Scalfaro (1992-1999)
Ciampi (1999-2006)
Napolitano (2006-)
N. rinvii
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20
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I MESSAGGI PRESIDENZIALI ALLE CAMERE
(ART. 87.2 COST.)
N. messaggi
1
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1
1
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Presidenti
Einaudi (1948-1955)
Gronchi (1955-1962)
Segni (1962-1964)
Saragat (1964-1971)
Leone (1971-1978)
Pertini (1978-1985)
Cossiga (1985-1992)
Scalfaro (1992-1999)
Ciampi (1999-2006)
Napolitano (2006-)
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UN ESEMPIO DI ATTO SOSTANZIALMENTE
PRESIDENZIALE: LA GRAZIA
Sentenza Corte cost. n. 200/2006
«[...] alla controfirma va attribuito carattere sostanziale
quando l’atto sottoposto alla firma del capo dello Stato sia di
tipo governativo e, dunque, espressione delle potestà che
sono proprie dell’esecutivo, mentre ad essa deve essere
riconosciuto valore soltanto formale quando l’atto sia
espressione di poteri propri del presidente della Repubblica,
quali – ad esempio – quelli di inviare messaggi alle Camere,
di nomina dei senatori a vita o dei giudici costituzionali. A tali
atti deve essere equiparato quello di concessione della
grazia, che solo al capo dello Stato è riconosciuto dall’art. 87
della Costituzione [...]».
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IL CONSIGLIO SUPREMO DI DIFESA
• È un organo presieduto dal capo dello Stato e composto dal
presidente del Consiglio dei ministri, da cinque ministri (affari
esteri, difesa, interno, economia e finanze, sviluppo economico)
e dal capo di stato maggiore della difesa
• Ha la funzione di discutere linee generali strategiche e impiego
delle forze armate
• Si riunisce con frequenza e regolarità (almeno tre volte
all’anno)
• Da mero organo di informazione e consultazione si è evoluto
in protagonista attivo e determinante della politica di sicurezza
del paese (presidenza Ciampi e presidenza Napolitano)
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LA RESPONSABILITÀ DEL PRESIDENTE DELLA
REPUBBLICA [I]
Art. 90 Cost.
«Il presidente della Repubblica non è responsabile degli atti
compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto
tradimento o per attentato alla Costituzione.
In tali casi è messo in stato di accusa dal Parlamento in seduta
comune, a maggioranza assoluta dei suoi membri».
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LA RESPONSABILITÀ DEL PRESIDENTE DELLA
REPUBBLICA [II]
• Irresponsabilità del presidente per tutti gli atti compiuti
nell’esercizio delle funzioni (una sostanziale irresponsabilità
politica)
• Responsabilità del presidente per i reati di alto tradimento
e di attentato alla Costituzione (messa in stato d’accusa del
Parlamento in seduta comune)
• Responsabilità del presidente per tutte le azioni compiute
fuori dell’esercizio delle funzioni (la questione
dell’improcedibilità)
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IL PROCEDIMENTO D’ACCUSA CONTRO IL PRESIDENTE
DELLA REPUBBLICA
archiviazione
Comitato parlamentare per
i procedimenti d’accusa
relazione
(istruttoria)
Corte costituzionale
Parlamento in seduta
comune
(eventuale sospensione
dalla carica, giudizio in
composizione integrata)
(messa in stato di accusa)
sentenza di condanna
assoluzione
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IL GIUDIZIO DELLA CORTE COSTITUZIONALE SULLE
ACCUSE AL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
• Fase istruttoria condotta dal presidente della Corte e da uno o
più giudici da lui delegati: acquisizione di tutti gli elementi di prova
utili e interrogatorio dell’imputato
• Dibattimento in contraddittorio tra le parti (commissari
parlamentari per l’accusa, avvocati del presidente per la difesa)
sulle risultanze dell’istruttoria e loro richieste
• Decisione finale in camera di consiglio
• Applicazione, in caso di condanna, delle pene fino alla misura
massima prevista dalla legislazione vigente al momento della
commissione dei fatti ed eventuali sanzioni civili, amministrative e
costituzionali (destituzione) adeguate al caso
• Sentenza definitiva che non può essere impugnata in alcun
modo, a eccezione delle ipotesi di revisione
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LA QUESTIONE DELLE INTERCETTAZIONI DEL CAPO
DELLO STATO
• Sono ammesse, previa deliberazione del comitato
parlamentare per i procedimenti d’accusa, solo dopo la
sospensione dalla carica disposta dalla Corte costituzionale
(art. 7 della l. 219/1989)
• In tutti gli altri casi il presidente della Repubblica ha diritto
a una tutela assoluta della riservatezza delle proprie
comunicazioni (sent. Corte cost. 1/2013)
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IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA: UNA FIGURA
STRUTTURALMENTE AMBIGUA
• Il presidente della Repubblica come il «rappresentante
dell’unità nazionale» che non ha funzioni di indirizzo politico,
bensì di garanzia
• Il presidente della Repubblica come uno dei protagonisti di
scelte fortemente incidenti sull’indirizzo politico, contropotere
di influenza che opera come soggetto autonomo, potere
politico fra i poteri politici, anche se non di partito, titolare di un
proprio indipendente indirizzo
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LA PRASSI DEI PRESIDENTI DELLA REPUBBLICA [I]
• Luigi Einaudi: il primo presidente costituzionale in una fase
politica in cui il funzionamento della forma di governo
rassomigliava al modello britannico
• Giovanni Gronchi: protagonista di interventi pesanti in materia
sia di politica estera sia di politica interna e in generale di
indirizzo politico
• Antonio Segni e Giuseppe Saragat: un forte
ridimensionamento di qualsiasi velleità presidenzialista
• Giovanni Leone: presidente durante la crisi della VI e della VII
legislatura, costretto a dimettersi per scandali nei quali il suo
coinvolgimento mai venne provato
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LA PRASSI DEI PRESIDENTI DELLA REPUBBLICA [II]
• Sandro Pertini: il primo presidente dell’era mediatica che stabilì
un rapporto diretto con l’opinione pubblica, compiendo scelte
innovative e assumendo decisioni che incisero sull’indirizzo
politico
• Francesco Cossiga: promotore di un cambiamento
istituzionale, ma il tentativo, anche a causa di alcuni suoi eccessi
verbali, suscitò reazioni aspre, fino all’avvio di un procedimento
per la messa in stato d’accusa
• Oscar Luigi Scalfaro: presidenza che rivelò le grandi
potenzialità della figura presidenziale durante la drammatica XI
legislatura e l’altrettanto drammatica XII legislatura
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LA PRASSI DEI PRESIDENTI DELLA REPUBBLICA [III]
• Carlo Azeglio Ciampi: raramente un presidente ha conservato nel
tempo una così alta popolarità e al tempo stesso la fiducia delle
forze politiche, scelse di non accettare le proposte di rielezione per
l’inopportunità di innovare la prassi del mandato unico
• Giorgio Napolitano: il primo caso in cui un presidente è stato
rieletto dopo il primo mandato, si è espresso con grande frequenza
su temi di attualità e ha accompagnato le decisioni politicamente
più delicate con dichiarazioni volte a motivare le scelte compiute,
accentuando la propria responsabilità diffusa di fronte ai cittadini e
agli altri organi costituzionali; si è trovato ad affrontare fasi diverse
della sempre difficile e instabile vita politica italiana, costringendolo
spesso a farsi maieuta della governabilità minima necessaria
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IL POTERE PRESIDENZIALE DI SCIOGLIMENTO DELLE
CAMERE
Art. 88 Cost.
• Obbligo di consultare previamente i presidenti delle due
Camere (parere non vincolante)
• Divieto di scioglimento negli ultimi sei mesi di mandato
(cosiddetto semestre bianco, «salvo che essi coincidano in tutto
o in parte con gli ultimi sei mesi della legislatura»)
• Lo scioglimento come potere governativo
• Lo scioglimento come potere condizionato dalla volontà dei
principali partiti
• Lo scioglimento come potere sostanzialmente presidenziale
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IL POTERE DI SCIOGLIMENTO IN ALTRI ORDINAMENTI
Costituzione spagnola (art. 115)
«El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo
de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, podrá
proponer la disolución del Congreso, del Senado o de las
Cortes Generales, que será decretada por el Rey».
Costituzione svedese (cap. III, art. 4)
«The Government may order an extraordinary election for the
Riksdag to be held between ordinary elections».
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PRESIDENTI E SCIOGLIMENTI ANTICIPATI
•
•
•
•
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•
•
•
•
•
Einaudi (1948-1955): I leg. 1948-1953*
Gronchi (1955-1962): II leg. 1953-1958*
Segni (1962-1964): III leg. 1958-1963
Saragat (1964-1971): IV leg. 1963-1968
Leone (1971-1978): V leg. 1968-1972, VI leg. 1972-1976
Pertini (1978-1985): VII leg. 1976-1979, VIII leg. 1979-1983
Cossiga (1985-1992): IX leg. 1983-1987, X leg. 1987-1992
Scalfaro (1992-1999): XI leg. 1992-1994, XII leg. 1994-1996
Ciampi (1999-2006): XIII leg. 1996-2001, XIV leg. 2001-2006
Napolitano (2006-): XV leg. 2006-2008, XVI leg. 2008-2012
* Scioglimento anticipato del Senato per ricondurre la sua durata a quella della
Camera.
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LA PRASSI DEGLI SCIOGLIMENTI ANTICIPATI DAGLI ANNI
NOVANTA AD OGGI [I]
• 1994: il presidente Scalfaro fece ricorso allo scioglimento,
contro l’avviso di larga parte dei parlamentari, motivandolo col
varo della nuova legge elettorale e con i risultati delle elezioni
amministrative che avevano indicato un quadro politico
radicalmente mutato
• 1995: il presidente Scalfaro non fece ricorso allo scioglimento
dopo la crisi del primo governo Berlusconi
• 1996: il presidente Scalfaro sciolse le Camere quando
giudicò ristabilite le condizioni minime di parità fra le forze
politiche, a seguito del decreto legge sulla par condicio
• 1997-1998: il presidente Scalfaro non usò e anzi escluse lo
scioglimento quando il primo governo Prodi andò per due volte
in crisi
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LA PRASSI DEGLI SCIOGLIMENTI ANTICIPATI DAGLI ANNI
NOVANTA AD OGGI [II]
• febbraio 2007: il presidente Napolitano dichiarò, dopo le
dimissioni del secondo governo Prodi, di registrare la volontà
prevalente dei gruppi parlamentari di continuare la legislatura e
rinviò il governo alle Camere
• gennaio-febbraio 2008: il presidente Napolitano, dopo la
sfiducia parlamentare al governo Prodi, prima esperì un
tentativo, affidato al presidente del Senato, di dar vita a un
governo «funzionale all’approvazione» della riforma elettorale,
ma una volta registrata l’impossibilità di un’intesa fra
maggioranza e opposizione procedette allo scioglimento dopo
soli 22 mesi di legislatura
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NAPOLITANO E LO SCIOGLIMENTO ANTICIPATO [I]
Dichiarazione del 24 febbraio 2007
«Ho ritenuto... che non ricorrano le condizioni per un immediato scioglimento delle
Camere, sia alla luce di una costante prassi istituzionale sia in considerazione di un
giudizio largamente convergente, benché non unanime, sulla necessità prioritaria di
una modificazione del sistema elettorale vigente».
Dichiarazione del 30 gennaio 2008
«Sciogliere anticipatamente le Camere ha sempre rappresentato la decisione più
impegnativa e grave affidata dalla Costituzione al presidente della Repubblica. E
questa volta la decisione dovrebbe essere assunta a meno di due anni dalle ultime
elezioni. Considero perciò mio dovere riservarmi un’adeguata ponderazione e
valutazione conclusiva; il che non può essere da nessuna parte inteso come scelta
rituale o dilatoria».
Dichiarazione del 30 gennaio 2008
«La decisione di sciogliere le Camere, sentiti i loro presidenti, è divenuta obbligata,
visto l’esito negativo degli sforzi che ho doverosamente compiuto nella convinzione
che elezioni così fortemente anticipate costituiscano un’anomalia rispetto al normale
succedersi delle legislature parlamentari, non senza conseguenze sulla governabilità
del paese».
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NAPOLITANO E LO SCIOGLIMENTO ANTICIPATO [II]
Discorso del 20 dicembre 2010
«Resta invece, nel nostro ordinamento, prerogativa del Capo dello Stato – poco
importa che la si possa beceramente sminuire a parole – sancire l’impossibilità di
completare una legislatura parlamentare e quindi sciogliere le Camere. Quella degli
scioglimenti anticipati è stata un’improvvida prassi tutta italiana, da cui speravamo di
esserci liberati e al cui ripetersi sono tenuto a resistere nell’interesse generale.
Specie in periodi così gravidi di incognite. Non a caso io ritenni, a metà agosto –
mentre, a seguito di una clamorosa rottura politica nel maggior partito di governo, già
precipitosamente si evocavano elezioni anticipate – di dover chiamare tutte le forze
politiche a riflettere sulle conseguenze per il paese dell’andare verso un vuoto
politico e verso un durissimo scontro elettorale».
• 12 novembre 2011: dimissioni del quarto governo Berlusconi
• 16 novembre 2011: formazione del governo Monti
• 21 dicembre 2012: dimissioni del governo Monti e
scioglimento delle Camere
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