Considerazioni sulla nuova disciplina della Scia

RIFLESSIONI SULL'ORDINE DI CONFORMAZIONE CON CONTESTUALE
SOSPENSIONE DELL'ATTIVITA' INTRAPRESA
La precedente disciplina della Segnalazione Certificata d'Inizio Attività, d'ora in poi
SCIA, prima delle modifiche che la legge 124/2015 ha apportato ai commi 3 e 4 dell'art.
19 della legge 241/90, stabiliva che, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei
presupposti di legge per lo svolgimento dell'attività intrapresa in base alla SCIA, nel
termine di 60 giorni dalla presentazione, l'amministrazione competente adottasse
provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività salvo che l'imprenditorev
provvedesse a conformarla entro un termine fissato dall'amministrazione, non inferiore
a 30 giorni.
Durante il tempo necessario per la conformazione, dunque, l'attività imprenditoriale
poteva essere proseguita.
Di conseguenza, nel precedente regime, gli imprenditori in possesso di requisiti
conformabili potevano contare sulla possibilità di avviare la loro attività economica
contestualmente alla presentazione della SCIA, salvo successiva conformazione nel
termine assegnato dall'amministrazione, durante il quale l'attività poteva essere
proseguita.
E, così, poichè la legge non fissava allora, come non fissa neppure ora, il termine
massimo per la conformazione, ci sono stati casi limite di imprenditori privi ad esempio
del corso abilitante prescritto dalla legge i quali mediante SCIA, hanno avviato l'attività
proseguendola, poi, per tutti i 180 giorni assegnati per conseguire il titolo mancante.
In sostanza, la precedente disciplina della SCIA, tendente a facilitare l'avvio delle
attività imprenditoriali, consentiva agli imprenditori in possesso di requisiti
conformabili o comunque acquisibili in tempi accettabili, di avviare comunque e
immediatamente con la SCIA la loro attività economica e di proseguirla durante il
tempo necessario per conformare il requisito carente.
A seguito della riforma introdotta dalla legge 124/2015, invece, in caso di accertata
carenza dei requisiti e dei presupposti di legge, ove sia possibile la conformazione, nei
60 giorni dalla presentazione della SCIA, l'amministrazione competente ordina le
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misure di conformazione e contestualmente sospende l'attività intrapresa per il tempo
necessario alla conformazione medesima comunque non inferiore a 30 giorni.
Nel nuovo regime, dunque, gli imprenditori in possesso di requisiti carenti ma
conformabili, saranno costretti a sospendere l'attività imprenditoriale avviata
contestualmente alla presentazione della SCIA per tutto il tempo necessario alla
conformazione.
In tal modo, però, la procedura della SCIA perde quella funzione di agevolazione
massima all'intrapresa di nuove attività imprenditoriali e, al contrario, espone gli
imprenditori al rischio di fallimento: infatti, dover sospendere, per un minimo di 30
giorni, un'attività avviata da meno di 60 giorni, ne compromette seriamente la buona
riuscita.
Per prevenire o attenuare tale rischio, nel nuovo regime, diventa fondamentale che le
pubbliche amministrazioni forniscano un'informazione preventiva il più chiara possibile
circa i requisiti e i presupposti di legge necessari per ciascuna attività imprenditoriale
soggetta a SCIA e sulla modalità della loro documentazione
Tale indispensabile funzione informativa dovrà essere svolta innanzitutto tramite il sito
istituzionale in adempimento agli obblighi di trasparenza dell'art.35 del D. Lgs.
n.33/2013 che per ciascuna tipologia di procedimento impone di indicare la normativa
applicabile, di fornire i moduli necessari con tutte le spiegazioni sulla tempistica del
procedimento, sugli adempimenti richiesti agli utenti, sulle conseguenze della loro
violazione con particolare riferimento proprio al fatto che ove i requisiti dichiarati nella
SCIA non fossero esattamente quelli di legge, l'ordine di conformazione sarà ex lege
necessariamente la sospensione dell'attività..
Altrettanto importante ai fini della informazione preventiva, sarà l'attività degli uffici
relazioni con il pubblico.
Questa nuova disciplina della SCIA “sospendibile” lascia francamente perplessi: infatti,
avviare un'attività imprenditoriale il giorno stesso della presentazione della SCIA con il
rischio di vederla sospesa per un minimo di 30 giorni nei due mesi successivi, non
appare una vera semplificazione e liberazzazione per gli imprenditori per i quali meglio
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sarebbe stato dover presentare una domanda ed attendere l'autorizzazione all'avvio
dell'attività nei 30 giorni successivi.
La nuova disciplina pone, inoltre, molteplici problematiche.
La prima riguarda proprio il termine di sospensione.
Sarebbe stato preferibile, proprio per la gravità dell'ordine di sospensione dell'attività
imprenditoriale, che il legislatore si limitasse a imporre la sospensione “per un termine
congruo” perché ove la conformazione richiedesse un termine notevolmente inferiore ai
30 giorni, la sospensione per un termine più lungo appare ingiustamente vessatoria.
La nuova disciplina pone, poi, il problema di stabilire come debba avvenire la presa
d'atto dell'avvenuta adozione delle misure di conformazione ovvero della non
adeguatezza delle misure concretamente adottate: infatti, la nuova versione del comma 3
dell'art. 19 della legge 241/90 si limita ad affermare che decorso il termine assegnato
dall'amministrazione, l'attività si intende silenziosamente vietata, senza però indicare se
e come l'amministrazione debba prendere atto dell'avvenuta conformazione.
Ebbene, in presenza di un provvedimento espresso che ordina la conformazione entro
un determinato termine sospendendo nel frattempo l'attività, sarebbe preferibile che ve
ne fosse un altro successivo che attesti l'avvenuta conformazione nei termini.
Appare, pertanto, opportuno che l'amministrazione organizzi il procedimento in modo
tale che nel medesimo atto con cui ordina la conformazione entro un determinato
termine sospendendo contestualmente l'attività, fornisca al privato le modalità di
comunicazione dell'avvenuta conformazione al fine di impedire la presunzione di
una silenziosa formazione
del provvedimento di divieto di prosecuzione
dell'attività.
Ciò anche per esigenze di trasparenza: infatti, per l'eventualità che i portatori di un
interesse giuridicamente rilevante quali i consumatori o i concorrenti, chiedano l'accesso
alla SCIA e agli atti conseguenti, è giusto che ove vi sia stato un ordine di
conformazione con contestuale sospensione dell'attività per il tempo necessario, sia
verificabile anche in quale modo si è preso atto che l'attività è stata correttamente
conformata.
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La nuova disciplina della SCIA pone poi il problema di chiarire cosa debba intendersi
per accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di legge.
Infatti, poiché l'art.21 della legge 241/90 impone sia a chi presenta la SCIA sia a chi
presenta un'istanza destinata al silenzio-assenso, di dichiarare il possesso dei requisiti o
delle condizioni di legge, è evidente che la SCIA è validamente presentata -legittimando
l'avvio dell'attività e facendo scattare per l'amministrazione competente il termine di 60
giorni per il divieto ovvero per l'ordine di conformazione con sospensione- solo ove sia
formalmente completa.
Ciò significa che, l'accertata carenza deve riferirsi non ad una carenza documentale ma
ad una carenza sostanziale.
Il procedimento della SCIA dunque dovrebbe essere organizzato in modo tale da
rendere irricevibile una SCIA incompleta dal punto di vista formale ovvero ove non sia
tecnicamente possibile l'irricevibilità, in modo da imporre all'imprenditore l'obbligo di
completare formalmente la SCIA entro un determinato termine brevissimo chiarendo
che i termini di legge per l'amministrazione comunque decorreranno dall'integrazione
formale della SCIA e non dal precedente momento di presentazione di una SCIA in
sostanza irricevibile.
Ulteriore problema si pone per l'eventualità in cui l'imprenditore non ottemperi l'ordine
di rimozione nel termine assegnato e di conseguenza l'attività per legge si intenda
silenziosamente vietata: in tale caso il problema è se sia opportuno formalizzare il
divieto e, in caso positivo, come formalizzarlo, soprattutto per esigenze di trasparenza
nei confronti della collettività e degli utenti interessati, consumatori e concorrenti in
particolare.
Una soluzione procedimentale potrebbe essere individuata nell'invito formale
all'imprenditore destinatario di un ordine di conformazione, a dar conto dell'intervenuta
tempestiva adozione delle misure di conformazione prescritte con avvertenza che
altrimenti sarà portato ad esecuzione
il divieto di prosecuzione silenziosamente
formatosi alla scadenza del termine per la conformazione.
Ulteriore problematica è quella dei procedimenti in corso al momento dell'entrata in
vigore della nuova disciplina.
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Per il principio “tempus regit actum” il nuovo regime della SCIA si applica a
procedimenti in corso al momento dell'entrata in vigore della riforma: di conseguenza
anche per le SCIA presentate prima del 28 agosto 2015, data di entrata in vigore della
legge 124/2015, in caso di accertata carenza di requisiti conformabili, l'ordine di
conformazione dovrà per legge essere accompagnato dalla sospensione dell'attività.
Ove però, l'ordine di conformazione fosse già stato adottato senza disporre
contestualmente la sospensione, secondo la precedente disciplina, non è necessario
adottare tardivamente l'ordine di sospensione mancante: infatti, nel nuovo regime, la
sospensione dell'attività non è un atto autonomo ma è un provvedimento contestuale
all'ordine di conformazione con la conseguenza che ove la conformazione sia già stata
disposta, non c'è spazio per una sospensione autonoma se non nelle forme dell'autotutela
del precedente provvedimento di conformazione.
Deve dunque ritenersi che l'ordine di sola conformazione adottato prima dell'entrata in
vigore della legge 124/2015 e della nuova SCIA, sia legittimo rispetto alla normativa
vigente al momento dell'adozione e che, pertanto, non abbia bisogno di essere
successivamente integrato con una sospensione che, appunto, nella nuova disciplina non
è un atto autonomo; mentre gli ordini di conformazione successivi al 28.08.2015, ove
non dispongano contestualmente anche la sospensione, sono illegittimi ma il loro
annullamento per rinnovarli con l'ordine di sospensione mancante, richiederebbe la
sussistenza dei presupposti per l'autotutela con particolare riferimento alla motivazione
sull'interesse pubblico ulteriore e diverso rispetto alla mera volontà di ripristinare la
legalità violata, ai sensi dell'art. 21 nonies della legge 241/90.
Infine si rammenta che in caso di dichiarazioni non corrispondenti al vero, potrebbero
verificarsi due ipotesi: il caso della dichiarazione rientrante nel campione soggetto a
controllo e che, in esito ai controlli, risulti non conforme al vero e il caso di una SCIA
che pur contenendo false dichiarazioni, tuttavia non rientri casualmente nel campione
soggetto a controllo.
Ebbene, nel primo caso a prescindere dalla sussistenza del reato, che sarà accertato nella
competente sede penale, bisogna comunque immediatamente disporre il divieto di
prosecuzione dell'attività in applicazione dell'art 75 del testo Unico sulla
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documentazione amministrativa 445/2000, a prescindere dal termine di 18 mesi
perentorio per l'annullamento in autotutela.
Nel secondo caso, invece, trova applicazione il nuovo comma 2 bis che la legge
124/2015 ha aggiunto all'art. 21 della legge 241/90 il quale dispone che I provvedimenti
amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di
dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per
effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato,
possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza deltermine di
diciotto mesi di cui al comma 1, fatta salva l'applicazione delle sanzioni penali
nonche' delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445
Quindi per le SCIA non soggette a controllo, l'annullamento degli effetti favorevoli
presuppone l'accertamento del falso con sentenza penale definitiva ai sensi dell'art. 21
comma 2 bis della legge 241/90 mentre per le SCIA rientranti nel campione soggetto a
controllo l'annullamento è una misura sanzionatoria e non un'autotutela e pertanto può
intervenire anche oltre il termine perentorio dei 18 mesi per l'autotutela introdotto dalla
legge 124/2015 in esito alle procedure di controllo ex art. 75 del T.U. sulla
documentazione amministrativa il quale dispone che “... qualora dal controllo di cui
all'articolo 71 emerga la non veridicità del contenuto della dichiarazione, il
dichiarante decade dai benefici eventualmente conseguenti al provvedimento emanato
sulla base della dichiarazione non veritiera”.
Liliana Farronato
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