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antimo verde
La globalizzazione ripensata
Problemi e registi di un processo reversibile
© Luiss University Press – Pola s.r.l. a socio unico 2014
Proprietà letteraria riservata
isbn 978-88-6105-169-0
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Ai poveri,
che meritano di più
Indice
Introduzione.........................................................................................................13
1. La globalizzazione: definizioni e fasi..................................................................... 17
1.1 Premessa........................................................................................................ 17
1.2 La definizione di globalizzazione e le sue fasi.................................................. 17
1.3 Globalizzazione e sistema monetario internazionale. I registi
della globalizzazione....................................................................................... 21
2. La globalizzazione ripensata: overview e conclusioni ............................................ 23
2.1 Premessa........................................................................................................ 23
2.2 L’overview dei capitoli....................................................................................24
2.2.1 Povertà e disuguaglianze..........................................................................24
2.2.2 Globalizzazione e migrazioni................................................................... 25
2.2.3 Globalizzazione e cambiamento climatico.................................................26
2.2.4 Globalizzazione, regionalizzazione e nuovo ordine mondiale.....................26
2.2.5 Globalizzazione e ruolo delle istituzioni finanziarie internazionali (IFI).......27
2.2.6 Globalizzazione e crisi.............................................................................27
2.2.7 Banche centrali e crisi finanziarie............................................................. 28
2.3 La globalizzazione ripensata: le conclusioni................................................... 28
3. Globalizzazione, povertà e disuguaglianze............................................................ 33
3.1 Premessa........................................................................................................ 33
3.2 Le definizioni di povertà e la distribuzione della povertà nel mondo............... 36
3.2.1 Alcune qualificazioni. Un vecchio dibattito............................................... 37
3.3 Globalizzazione e povertà: la teoria. Lo schema neoclassico............................. 38
3.3.1 Le critiche al modello neoclassico...............................................................40
3.4 Le cause della povertà nei paesi emergenti...................................................... 41
3.4.1 Le cause microeconomiche e l’indicatore di sviluppo umano
delle Nazioni Unite ........................................................................................ 41
3.4.2 Le cause macroeconomiche della povertà. Legami tra aspetti
della globalizzazione e povertà......................................................................... 43
3.5 I rimedi contro la povertà...............................................................................44
3.5.1 La lotta alla povertà dell’FMI e della Banca mondiale................................ 45
3.5.2 Il dibattito sul ruolo degli aiuti alle economie emergenti. La trappola
della povertà...................................................................................................46
8
indice
3.6 Globalizzazione e disuguaglianza.................................................................... 48
3.7 Povertà e disuguaglianze nei paesi avanzati..................................................... 52
3.7.1 Il ruolo delle esportazioni cinesi.................................................................53
3.7.2 Delocalizzazioni e distribuzione del reddito.............................................. 54
Scheda 3.1 – Disuguaglianza, distribuzione e crescita: gli sviluppi recenti............60
3.7.3 I rimedi contro la povertà nei paesi avanzati: le proposte di un reddito
minimo..........................................................................................................62
3.8 Povertà e disuguaglianza in italia .................................................................... 63
3.8.1 La povertà...............................................................................................64
3.8.2 La disuguaglianza...................................................................................66
3.8.3 La deprivazione.......................................................................................69
Appendice 1 – Il teorema di Stolper-Samuelson.................................................... 71
Appendice 11 – Il modello di Heckscher-Ohlin....................................................74
4. Globalizzazione e migrazioni................................................................................ 75
4.1 Premessa......................................................................................................... 75
4.2 L’evidenza del fenomeno................................................................................76
4.3 Migrazioni e globalizzazione in una visione di lungo periodo.........................78
4.4 Cause delle migrazioni....................................................................................81
4.5 Effetti delle migrazioni...................................................................................86
4.6 La fuga dei cervelli (brain drain).....................................................................87
4.7 Le rimesse degli emigrati................................................................................90
4.8 Gli effetti dell’immigrazione sul mercato del lavoro dei paesi di accoglienza...... 93
4.9 Strategie di internazionalizzazione delle imprese e migrazioni.........................96
4.10 Le politiche governative e internazionali in materia di migrazioni.................99
5.Globalizzazione, ambiente e cambiamento climatico...........................................105
5.1 Premessa........................................................................................................105
5.2 Globalizzazione ed ambiente........................................................................ 106
5.2.1 La curva di Kuznets............................................................................... 106
5.2.2 Il Rapporto del Club di Roma................................................................ 107
5.2.3 Il Rapporto Stern................................................................................... 108
5.3 Il problema dei cambiamenti climatici: la natura del problema..................... 109
5.3.1 Il processo dei cambiamenti climatici: le definizioni e i concetti di base ..... 109
5.3.2 Il processo del cambiamento climatico: le varie fasi ...................................110
5.4 Globalizzazione e climate change ................................................................... 112
5.4.1 I canali attraverso i quali la globalizzazione può influire sul cambiamento
climatico........................................................................................................ 113
5.4.2 Gli obiettivi della lotta al climate change................................................. 114
5.4.3 Metodi per catturare e ridurre i gas serra.................................................. 114
5.4.4 L’adattamento........................................................................................ 115
5.4.5 I costi..................................................................................................... 115
Scheda 5.1 – I modelli dell’impatto dei cambiamenti climatici: un cenno........... 116
9
5.4.6 Il dibattito tra ottimisti e pessimisti circa il futuro del pianeta a causa
del climate change.......................................................................................... 118
5.5 Le politiche internazionali nella lotta ai cambiamenti climatici.
Un breve excursus degli accordi sul climate change......................................... 119
5.5.1 Il protocollo di Kyoto............................................................................... 119
5.5.2 Le Conferenze delle parti (COP) sui cambiamenti climatici: Bali….......... 119
5.6 La strategia europea nella lotta ai cambiamenti climatici................................ 125
5.6.1 Le azioni specifiche dell’Unione Europea nella lotta ai cambiamenti climatici...126
5.6.2 Un particolare strumento di mercato: l’Emissions Trading System.................128
5. Globalizzazione, regionalizzazione e nuovo ordine mondiale nel secolo
post-americano................................................................................................... 131
6.1 La globalizzazione: dagli Stati, alle imprese e agli individui. Dal “mondo
rotondo” delle piramidi a quello “piatto” o “liquido” delle reti...................... 131
6.2 La possibilità di regressione della globalizzazione...........................................134
6.3 Le cause della globalizzazione........................................................................136
6.3.1 Fine della guerra fredda..........................................................................136
6.3.2 La liberalizzazione delle economie........................................................... 138
6.4 Effetti geopolitici della geofinanza................................................................. 141
6.5 Dalla globalizzazione al regionalismo: America Latina, Europa,
Unione Eurasiatica e Afro-Eurasia.................................................................143
6.5.1 Il caso dell’America Latina..................................................................... 144
6.5.2 Il caso della Russia e dell’Unione Eurasiatica........................................... 144
6.5.3 Afro-Eurasia e neo-ottomanismo............................................................. 146
6.5.4 Crisi e ambizioni globali dell’Europa...................................................... 146
6.6 Considerazioni conclusive............................................................................ 149
7. FMI e Banca mondiale. I registi della globalizzazione............................................. 151
7.1 Premessa........................................................................................................ 151
7.2 Dal gold standard al “tardo dopo Bretton Woods”: uno sguardo d’assieme........ 152
7.3 Il sistema monetario di Bretton Woods: approcci politici e culturali..............154
Scheda 7.1 – La lettera di Hjalmar Schacht a Hitler......................................... 155
7.3.1 Il piano Keynes (1943) e le crisi valutarie e finanziarie internazionali ........156
7.4 La storia dell’FMI: le differenti tappe............................................................157
7.4.1 L’FMI dal 1944 al 1971: il periodo senza crisi ..........................................157
7.4.2 L’FMI nel dopo Bretton Woods: il periodo del Washington Consensus......... 158
Scheda 7.2 – La “reincarnazione” di Bretton Woods: ovvero Bretton Woods 2......159
Scheda 7.3 – Il Washington Consensus.............................................................. 161
7.4.3 Il periodo delle gravi crisi finanziarie internazionali.................................162
7.5 Il Fondo monetario internazionale.................................................................163
7.5.1 La struttura del Fondo.............................................................................163
7.6 I problemi del Fondo................................................................................... 164
7.6.1 Le proposte di riforma dell’FMI.............................................................. 164
7.6.2 Revisione della condizionalità.................................................................165
10
indice
7.6.3 I programmi per la lotta alla povertà...................................................... 167
7.6.4 Ritorno alle competenze originarie......................................................... 167
7.7 La Banca mondiale........................................................................................168
7.7.1 Gli organi decisionali della Banca mondiale.............................................168
7.7.2 La struttura della Banca mondiale......................................................... 169
7.7.3 Gli obiettivi della Banca mondiale......................................................... 169
7.8 L’evoluzione della Banca mondiale................................................................ 171
8. Il WTO e gli scambi internazionali.....................................................................175
8.1 Premessa........................................................................................................175
8.2 Le “novità” degli scambi internazionali......................................................... 176
8.2.1 Il surplus corrente cinese......................................................................... 176
8.2.2 La proliferazione degli accordi regionali...................................................178
8.2.3 La rallentata crescita del commercio internazionale: un outlier................. 179
8.3 Il WTO: i precedenti.................................................................................... 180
8.4 Gli scambi nel periodo tra le due guerre....................................................... 180
8.5 1947: il GATT............................................................................................... 183
8.3 Il WTO.........................................................................................................186
8.7 I problemi del WTO: ambiente e standard di lavoro.................................... 190
8.7.1 WTO ed ambiente................................................................................. 190
8.7.2 WTO e condizioni di lavoro................................................................... 190
9. Globalizzazione, crisi debitorie e politica del debito dei paesi in via di sviluppo...... 191
9.1 Premessa........................................................................................................ 191
9.2 La crisi debitoria...........................................................................................192
9.3 Il ruolo delle IFI........................................................................................... 194
9.4 Il piano Baker.............................................................................................. 194
9.4.1 Un’opzione alternativa: la conversione del debito......................................195
9.5 Il piano Brady.............................................................................................. 196
9.6 La riduzione del debito attraverso il mercato secondario.............................. 197
9.7 Le iniziative in sede multilaterale e i nuovi orizzonti......................................173
Scheda 9.1 – Il Club di Parigi........................................................................200
9.8 The Heavily Indebted Poor Countries Initiative........................................... 201
10. Globalizzazione e crisi valutarie.......................................................................... 203
10.1 Premessa..................................................................................................... 203
10.2 Perché le monete vengono attaccate............................................................206
10.2.1 L’approccio tradizionale – o della politica incompatibile con il cambio fisso...207
10.2.2 Il modello di attacchi speculativi della seconda generazione.....................207
10.2.3 Il modello della terza generazione ......................................................... 208
10.2.4 La crisi di terzo tipo e l’“original sin”....................................................209
10.3 Gli attacchi speculativi per contagio............................................................209
Scheda 10.1 – Sono prevedibili le crisi valutarie?............................................... 211
10.4 Attacchi speculativi contro cambi fissi: le risposte di politica economica......... 213
11
10.5 I problemi derivanti da andamento dei cambi che si allontanano
dai fondamentali: le bolle e le svalutazioni competitive.................................216
10.5.1 Le bolle speculative................................................................................216
10.5.2 Le currencies wars.................................................................................216
10.6 Le principali crisi valutarie dell’attuale fase della globalizzazione .................217
10.6.1 La crisi europea del 1992........................................................................217
10.6.2 La crisi messicana del 1994 (Tequila crisis)..............................................218
10.6.3 La crisi asiatica 1997-1998......................................................................218
10.6.4 La crisi russa del 1998 ...........................................................................219
10.6.5 La crisi brasiliana del 1999 ................................................................... 220
10.6.6 La crisi argentina del 2001-2002 ............................................................221
Appendice – I modelli di attacchi speculativi..................................................... 223
11. La globalizzazione e le crisi finanziarie ............................................................... 229
11.1 Premessa...................................................................................................... 229
11.2 Le cause delle crisi finanzarie ....................................................................... 231
11.2.1 Un’altra causa delle crisi finanziarie internazionali: gli external imbalances... 232
11.2.2 Banche centrali e crisi finanziare: un rinvio................................................235
Scheda 11.1 – Una spiegazione alternativa delle crisi: Hyman Minsky............... 236
11.3 La prevenzione delle crisi ............................................................................ 237
11.4 La gestione delle crisi finanziarie.................................................................. 239
11.4.1 La ristrutturazione e il riscadenzamento dei debiti..................................240
11.4.2 Il ricorso al Fondo monetario internazionale e ad altre istituzioni
e banche regionali ..........................................................................................241
12. Le banche centrali e le crisi finanziarie............................................................... 243
12.1 Premessa...................................................................................................... 243
12.2 Le misure non convenzionali di politica monetaria..................................... 244
12.2.1 Gli obiettivi delle misure non convenzionali........................................... 245
12.2.2 I canali di trasmissione delle misure non convenzionali........................... 246
Scheda 12.1 – La Federal Reserve.................................................................... 248
12.3 Obiettivi e caratteristiche delle misure non convenzionali della FED.......... 249
12.3.1 Le motivazioni delle misure non convenzionali della FED...................... 249
Scheda 12.2 – La Banca centrale europea......................................................... 251
12.4 Le motivazioni delle misure non convenzionali della BCE ..........................252
12.5 Le operazioni non convenzionali della FED e della BCE..............................255
12.5.1 La Fed .................................................................................................255
12.5.2 La BCE .............................................................................................. 257
12.5.3 Le operazioni non convenzionali della FED e della BCE: un confronto......260
12.6 Le misure non convenzionali di politica monetaria: gli effetti.....................260
12.7 Le misure non convenzionali di politica monetaria: i rischi........................ 262
12.8 Concludendo............................................................................................. 263
Bibliografia......................................................................................................... 265
12
indice
13
Introduzione
La globalizzazione è un bene? È un male? Il dibattito è ancora aperto. Ma è profondamente mutato con il passare del tempo. Questo lavoro mira ad inserirsi in tale dibattito.
Con esso, non si vuol dare un giudizio complessivo sulla globalizzazione, dal momento
che non considera i benefici della stessa. Il suo obiettivo è, invece, quello di concentrarsi sui problemi della globalizzazione – povertà e disuguaglianze, migrazioni, climate
change, crisi valutarie e finanziarie – e come essi interagiscono con le economie avanzate.
Sotto questo profilo, la realtà è profondamente mutata: il mondo avanzato è sempre più
coinvolto da tali problemi. La tesi di fondo di questo libro è: questo coinvolgimento è
in grado di produrre, perdurando, un ripiegamento, inteso come rallentamento o inversione, della globalizzazione. Favorito – il ripiegamento – dall’affermarsi di un mondo
multipolare e non multilaterale, diverso da quello che nel 1890 circa aveva consentito
l’avvio della prima fase della globalizzazione e nel 1944 l’inizio della seconda ma, per certi
versi, simile a quello prevalente nel periodo tra le due guerre mondiali che aveva portato
alla sua inversione. Alcuni anni fa, quando iniziai a lavorare a questo libro, la globalizzazione – o meglio l’attuale e terza fase della stessa1 – era vista come un’opportunità per
tutti i paesi, quelli emergenti e quelli avanzati. Il mercato cinese, ad esempio, con i suoi
un miliardo e trecentocinquanta milioni di cittadini-consumatori, costituiva, nell’immaginario collettivo, il nuovo sbocco per i prodotti europei, americani e giapponesi. La
consapevolezza, poi, di poter finalmente trarre da uno stato di bisogno milioni di persone dei paesi rimasti indietro ed ora in grado di trarre profitto dai processi di catching
up accresceva il consenso generale e le speranze verso questo fenomeno globale. Esso era
percepito come un fenomeno positivo e irreversibile, atteso lo sviluppo, inimmaginabile
solo qualche anno prima, dell’hi-tech e della diffusione dei dati, dal quale era, ed è, difficile tornare indietro. Con il tempo però, nel mondo avanzato, si è gradualmente fatta
largo la convinzione che la globalizzazione, per la sua pervasività, per la sua idoneità di
influenzare equilibri sociali all’interno dei paesi e di incidere sui destini lavorativi, economici di lavoratori ed imprese a causa di fenomeni in atto in paesi anche molto distanti
e diversi, non potesse essere lasciata a se stessa, ma dovesse essere controllata. Questa
conclusione rappresentava però il segno inequivocabile di una percezione meno entusiasta dei benefici netti della globalizzazione. Sostenere infatti che la globalizzazione dovesse essere regolata suonava appunto come chiara perplessità, ancorché non agevolmente
1.
Le varie fasi della globalizzazione sono indicate dalla figura 1.1 a pagina 20 del primo capitolo.
14
introduzione
esprimibile. Infatti: “regolata” ma da chi? Si trattava evidentemente di un’affermazione
retorica che lasciava però intendere l’emergere di un qualche sospetto nei confronti di
un fenomeno fino ad allora ritenuto benefico.
Le cose appaiono oggi ulteriormente peggiorate, soprattutto dopo le crisi finanziarie internazionali, quella globale (2007-2010) e quella del debito sovrano (2010-2013).
Come sostengono Blanchard et al. [2012] e il suo predecessore al FMI, Rajan [2013],
attuale governatore della banca centrale indiana, le crisi di cui parliamo sono state davvero drammatiche e diverse da quelle precedenti e le banche centrali meritano il plauso
di tutti per aver evitato il collasso del sistema finanziario internazionale e del sistema
produttivo che insiste su di esso. Senza l’eccezionale adattabilità davanti agli eventi delle
principali banche centrali2, anche il processo di globalizzazione avrebbe subito, certamente, un imprevisto rallentamento o uno stop.
Ora ci limitiamo a spiegare la struttura del volume. Esso è diviso in due parti. La
prima tratta dei problemi legati alla globalizzazione: povertà, disuguaglianze, migrazioni,
crisi nonché, last but not least, il climate change. La seconda parte, invece, si occupa di
quelli che chiameremo i registi della globalizzazione, come le istituzioni finanziarie internazionali (FMI, BM, WTO) e le maggiori banche centrali.
Le due parti sono strettamente interconnesse, anche se in un modo non lineare, che
trova riflesso nell’ordine dei capitoli. In effetti, il primo blocco del volume è riservato
ai problemi non finanziari della globalizzazione, come la povertà, le migrazioni, il cambiamento climatico, mentre il secondo riguarda le crisi di vario tipo. Questo secondo
blocco è preceduto dai capitoli relativi ai registi della globalizzazione, la cui definizione
verrà data nel prossimo capitolo, a significare la loro influenza nel prevenire, ed anche,
talvolta, causare e risolvere le varie crisi. Fra i registi troviamo anche le banche centrali
che, secondo opinioni già citate, hanno evitato il collasso del sistema finanziario internazionale dopo la grave crisi globale (2007-2009), la peggiore dagli anni Trenta ad oggi.
La nostra storia inizia nel 1944 e termina al 2014, dal varo del sistema di Bretton
Woods alle operazioni monetarie non convenzionali delle maggiori banche centrali.
Già nel capitolo 2 spiegheremo anche perché ci occupiamo della globalizzazione
proprio in questo periodo caratterizzato da crisi globale (2007-2009) e del debito sovrano (2010-2013), e quali sono gli obiettivi del lavoro.
La stesura di questo volume ha richiesto uno sforzo notevole. Non mi sarebbe stato
possibile sostenerlo senza l’aiuto dei molti che hanno collaborato, in varia misura e in
periodi differenti, perché esso vedesse la luce. Naturalmente dimenticherò più nomi e
per questo chiedo anticipatamente scusa. In particolare voglio ringraziare gli autori di
alcuni interessanti contributi: Attilio Pasetto, che ha collaborato con me nella stesura del
capitolo 3 dedicato alla povertà e alla disuguaglianza e ha scritto il capitolo 4 sulle migrazioni, e Carlo Jean, che ha scritto il capitolo 6 sul legame tra globalizzazione e mutamenti geopolitici. Inoltre, Sara Mollichelli che ha lavorato molto sul problema del debito dei
paesi in via di sviluppo (PVS): la versione finale del capitolo 7 che tratta l’argomento
2. Se ne parlerà estesamente nel capitolo 12 riguardante le banche centrali e le crisi finanziarie, imposto
nell’architettura del lavoro dagli eventi degli ultimi anni.
15
riprende in gran parte i risultati della sua ricerca; Nicola Brandolini della Banca d’Italia
per le sue osservazioni sul capitolo dedicato alla povertà; Maria Rita Ebano, Paolo Biraschi, Stefano Verde per aver contribuito alla stesura del capitolo relativo all’ambiente,
Salvatore Zecchini e Alberto Sensini che hanno rivisto e coretto il capitolo riguardante
il Fondo monetario internazionale (FMI) e la Banca mondiale; Roberto Schiavi, Stefano
Nardelli, Massimo Rostagno, Roberto Motto, José Marin della Banca centrale europea
che sono stati decisivi nel rendere aggiornato e comprensibile il capitolo 12 dedicato alle
banche centrali e alle crisi finanziarie, quella globale (2007-2009) e quella del debito sovrano (2010-2013). Un ringraziamento particolare va infine ai miei cultori della materia
di alcuni anni fa, Alessia Marchione e Corrado Castello, che hanno permesso all’iniziativa di progredire nei momenti più delicati. Silvia Mastrantonio dell’Ufficio studi della
Banca d’Italia è stata preziosa sul piano della ricerca bibliografica.
16
titolo capitolo
17
1
La globalizzazione: definizioni e fasi
Sommario
1.1 Premessa – 1.2 La definizione di globalizzazione e le sue fasi – 1.3 Globalizzazione e sistema
monetario internazionale. I registi della globalizzazione
1.1
Premessa
La globalizzazione è un fenomeno dinamico, in continua evoluzione e di difficile definizione. In questo capitolo definiremo la globalizzazione, ne individueremo le fasi, dopo
di che si cercherà di individuare i registi della stessa.
Esistono differenti definizioni di globalizzazione, ma c’è un accordo generale sulle
sue fasi.
Quanto ai registi l’attenzione sarà, in prima approssimazione, rivolta alle potenze
egemoni Inghilterra ed USA, alle istituzioni finanziarie internazionali (IFI) – Fondo monetario internazionale, Banca mondiale e Organizzazione mondiale del commercio – e,
infine, alla banche centrali.
Il carattere evolutivo e dinamico della globalizzazione trova conferma in alcuni fatti
“nuovi” in cui ci si imbatte trattando questo tema. Una di queste novità è certamente rappresentata dalla povertà nei paesi industrializzati e – possiamo dire – in primis in Italia.
Mai avrei pensato, quando iniziai anni fa a scrivere questo libro, di dover affrontare, in un testo come questo, il tema della povertà in Italia e in altri paesi avanzati.
Una seconda “novità” è certamente data dall’aumentata consapevolezza della gravità dei
cambiamenti climatici che esigono modifiche non trascurabili del modello di sviluppo.
Anche l’estrema virulenza delle crisi finanziarie è per certi versi un fatto nuovo.
1.2
La definizione di globalizzazione e le sue fasi
Si discute ancora sulla definizione della globalizzazione1. In un primo significato, con
questo termine si intende il massimo coinvolgimento dei paesi nell’apertura degli
1.
Su questo punto della definizione di globalizzazione si tornerà brevemente nel capitolo 6.
18
1. la globalizzazione: definizioni e fasi
scambi di merci, di servizi di tecnologie, di capitali. Per indicare tali processi parliamo
rispettivamente di liberalizzazione commerciale, oppure finanziaria. Gli scambi di beni,
servizi e capitali avvengono sfruttando i progressi nella trasmissione dei dati, come
internet. Le dimensioni dell’area interessata a questa apertura tendono a coincidere
con il mondo che diviene globalizzato. Sicché in questo contesto tutti sono tendenzialmente in grado di conoscere ciò che accade in ogni suo angolo. Tutti tendono ad avere
le stesse informazioni sull’andamento economico; tutti tendono a pensare allo stesso
modo sotto il profilo economico. In questo senso lo spazio globale diviene relativamente “piccolo”.
Ancora: possiamo dire che la globalizzazione consiste nella profonda integrazione
e interdipendenza dei sistemi economici nazionali, come pure nella tendenza dei paesi
e delle grandi e medie imprese a superare la dimensione nazionale. Accettando la definizione dell’OCSE, la globalizzazione è «quel processo mediante il quale i mercati e la
produzione nei diversi paesi sono sempre più interdipendenti, in corrispondenza alla
dinamica degli scambi di beni e servizi e ai movimenti di capitali e tecnologie». Secondo
Martin Wolf [2004] la globalizzazione è l’«integrazione di attività economiche transnazionali attraverso i mercati».
Ai nostri fini, però, come abbiamo osservato in Premessa, interessa dire che la globalizzazione è un fenomeno le cui caratteristiche e conseguenze – in primis problemi e
winners e losers – mutano nel tempo: è questo un punto di partenza fondamentale di
questo lavoro.
La globalizzazione non è quindi un fenomeno nuovo.
Nell’era moderna, si sono avute almeno tre fasi della globalizzazione. Ed esiste poca
incertezza circa le date iniziali e finali delle stesse. Sia le prime che le seconde vengono
fatte coincidere con eventi mondiali di eccezionale rilevanza, come lo scoppio della prima guerra mondiale, la fine della seconda o gli Accordi di Bretton Woods, il crollo del
muro di Berlino.
In estrema sintesi, vediamo i periodi delle tre fasi.
• la prima fase va dall’inizio del gold standard fino al 1914, anno del suo crollo;
• la seconda inizia con la fine della seconda guerra mondiale ed arriva fino alla caduta
del muro di Berlino nel 1989;
• la terza fase è quella in corso dal 1989.
Tra la prima e la seconda fase – vale a dire nel periodo compreso tra le due guerre mondiali – la globalizzazione si “ritrae” e tutti i paesi si “rinchiudono” in loro stessi, dando luogo
a quella che definiamo “de-globalizzazione” e ponendo le premesse per i tragici avvenimenti politici e bellici della prima parte del secolo scorso. La terza fase invece è definita
iperglobalizzazione proprio perché la scomparsa del blocco economico sovietico ha fatto
sì che il mondo divenisse, nel suo insieme, davvero globale, e fosse inserito in un modello
di economia di mercato inclusivo cioè delle economie già a direzione collettivistica.
Esistono differenze tra le tre fasi. Ad esempio, la composizione degli scambi internazionali fra la prima e terza fase differisce completamente. Nella prima, il commercio
internazionale era commercio di beni, industriali e non, e si era sviluppato lungo la
direzione Nord-Sud, tra un Nord industrializzato e il Sud che vendeva prodotti agricoli.
19
La prima fase fu caratterizzata da un’eccezionale apertura degli scambi finanziari internazionali accompagnata da processi migratori enormi: vi furono decine di milioni di
emigranti nel periodo compreso tra la metà del secolo XIX e l’inizio della prima guerra
mondiale. Il 10% della popolazione mondiale si trasferì stabilmente in un paese diverso
da quello di origine.
Una delle caratteristiche fondamentali della globalizzazione è la libertà di movimento dei capitali. Sotto questo profilo, la fase forse più importante, secondo tutti gli
indicatori che possono essere scelti per misurare tale libertà, non è tanto l’attuale, ma
quella del “gold standard”, in vigore tra il 1880 e il 1914.
In estrema sintesi, gli elementi caratteristici della prima fase, coincidente appunto
con il periodo del “gold standard” furono: a) l’enorme incremento dei flussi internazionali di beni, di capitali e di persone: il 10% della popolazione mondiale emigrò; gli
scambi internazionali aumentarono dal 2% del PIL mondiale nel 1820 al 18% nel 1914; b)
il significativo aumento del PIL pro capite e della disuguaglianza a livello internazionale.
Successivamente – siamo nella fase seconda – gli scambi internazionali sono diventati sempre più intraindustriali, cioè riguardanti beni appartenenti allo stesso gruppo
merceologico e differenziati solo per aspetti particolari (design, marchio, ecc.).
Nel periodo che copre la seconda fase, si ebbero: a) una crescente integrazione fra i
paesi ricchi che favorì una certa convergenza macroeconomica; b) un ampliamento del
gap tra paesi ricchi e paesi poveri, con un aumento del numero delle persone povere.
Nelle prime due fasi si affermano flussi di investimenti diretti (IDE) Nord-Nord,
mentre in quella attuale, la terza, si attenua questo carattere grazie alla presenza di paesi
di recente industrializzazione o Newly Industrialised Countries (NIC).
La terza ed ultima fase è iniziata nel 1989.
Il 1989 è una data simbolica, in quanto è la data del crollo del muro di Berlino. A
partire da quell’anno le relazioni economiche internazionali sono cambiate significativamente, assumendo, come già osservato, una portata davvero globale. Per questo viene
definita anche iperglobalizzazione (Subramanian e Kessler [2013]).
I tratti caratteristici dell’attuale fase di globalizzazione possono essere sinteticamente
indicati nei seguenti: a) notevoli progressi tecnologici nei settori dei trasporti e delle comunicazioni; b) frequenza elevata delle crisi valutarie e finanziarie; c) prepotente ascesa
economica dell’Asia – Cina e India in particolare – come di altri paesi quali il Brasile e
il Sudafrica. Tutti questi paesi fanno parte dei cosiddetti BRICS (Brasile, Russia, India,
Cina e Sudafrica).
Nella terza fase della globalizzazione il commercio fra paesi industrializzati aventi
le stesse caratteristiche e in beni merceologicamente sostanzialmente identici conosce
un’ulteriore accelerazione.
Come abbiamo accennato all’inizio, un’ipotesi di questo lavoro è che dal 2007-2008,
quando è scoppiata negli USA la crisi globale, è opportuno far partire un sottoperiodo
della terza fase, ovvero della iperglobalizzazione finanziaria. Il motivo è che dopo la crisi
globale si sono avuti cambiamenti notevoli riguardanti i principali problemi della globalizzazione, e i vincitori e i perdenti della stessa, nonché i più importanti protagonisti
o registi della stessa.
0
5
10
15
20
25
30
35
1870 1913
1950
Beni
Prima globalizzazione
Fonte: Subramanian e Kessler [2013].
Scambi di beni e servizi (in % del PIL mondiale)
Figura 1.1 – Le fasi della globalizzazione
Ri-globalizzazione
1989
Servizi
Totale
2012
Iper-globalizzazione
20
21
1.3
Globalizzazione e Sistema monetario internazionale.
I registi della globalizzazione
Chi sono, almeno per chi scrive, i registi della globalizzazione? In prima approssimazione quelli in grado di influenzare la sua evoluzione e il suo modus operandi. Sono
le potenze egemoni: l’Inghilterra, nella prima fase, gli Stati Uniti, successivamente.
Possiamo approfondire ed ampliare il concetto di “registi”, introducendo la nozione di
sistema monetario internazionale. Esso consiste in un insieme di regole, accettate da
tutti i membri del sistema, riguardanti la disciplina degli scambi internazionali delle
merci, dei movimenti dei capitali, delle transazioni finanziarie, bancarie internazionali, la definizione di attività di riserva, di incentivi e di sanzioni2. Ho abbozzato un
elenco, tutt’altro che esaustivo, ma è del tutto evidente che queste regole sono essenziali nella definizione di globalizzazione, un concetto certamente più vasto, ma che
ha nell’apertura delle frontiere il suo principio più importante. Le norme del sistema
monetario sono i cardini normativi del processo di globalizzazione; i membri del primo coincidono con quelli della seconda.
La “robustezza” del sistema monetario internazionale è di fondamentale importanza per la “tenuta” della globalizzazione, per il regolare svolgimento delle transazioni
reali e finanziarie tra gli Stati all’interno del mondo globalizzato. Così è stato nell’esperienza storica del gold standard e di Bretton Woods. Questi due sistemi erano “robusti” perché sostenuti da una potenza egemone: l’Inghilterra nel primo caso, gli Stati
Uniti nel secondo. Inghilterra e Stati Uniti possono essere visti quali elementi portanti
o chiave dei relativi sistemi monetari e, per i motivi detti, della globalizzazione. In
questa ottica il paese egemone può essere anche considerato il regista della globalizzazione. “Regista” nel senso che è in grado di influenzare l’evoluzione del processo,
i movimenti della stessa, secondo sue prestabilite finalità, che possono coincidere o
meno con quelle generali.
Nel periodo tra le due guerre il proliferare delle potenze e della conflittualità tra le
stesse portò all’impossibilità di una riedizione di un sistema monetario internazionale
e all’inversione del processo di apertura degli scambi: alla de-globalizzazione. Dopo il
crollo di Bretton Woods un ruolo primario lo hanno giocato le istituzioni finanziarie
internazionali, il Fondo monetario, la Banca mondiale e il Tesoro USA3, che entrano
quindi nel novero dei registi della globalizzazione. Successivamente tra i registi della
globalizzazione, troviamo anche le maggiori banche centrali, anche a motivo delle
loro politiche monetarie che, prima, favoriscono l’emergere di una crisi globale del
2007-2008 e, poi, si adoperano, con successo, a gestirla4. Ma altri protagonisti si fanno
avanti quali le grandi potenze economiche come la Cina e l’India, la finanza inter2. Per la definizione di sistema monetario si rimanda al capitolo 4 del precedente volume dedicato alla
globalizzazione (Verde [2008]).
3. Il Tesoro USA lo troviamo in particolare nel periodo del cosiddetto Washington Consensus (cfr. più
avanti il capitolo 7).
4. Si vedano più avanti i capitoli 11 e 12.
22
nazionale, ognuna delle quali influenza i movimenti del processo di globalizzazione
secondo finalità proprie. In un mondo multipolare, ma non multilaterale, il termine
”regista” diventa più nebuloso e il corso della globalizzazione – questa è la tesi del
lavoro – più incerto. Manca cioè, come per le precedenti fasi della globalizzazione,
una potenza egemone ed istituzioni in grado di assicurare la coesione del sistema capitalistico globale.
23
2
La globalizzazione ripensata:
overview e conclusioni
Sommario
2.1 Premessa – 2.2 L’overview dei capitoli – 2.3 La globalizzazione ripensata: le conclusioni
2.1
Premessa
Questo capitolo del volume è dedicato, in primo luogo, ad una sua sintesi, ritenuta utile
dal momento che gli argomenti trattati riguardano, di fatto, i temi più vari – dalla povertà al climate change dal Washington Consensus alle operazioni non convenzionali della
Federal Reserve e della Banca centrale europea, ecc.
In secondo luogo, alla fine del capitolo, si tornerà sull’obiettivo del testo: quello
di attirare l’attenzione su alcuni aspetti dell’evoluzione recente della globalizzazione
che, secondo lo scrivente, lasciano intravedere un suo rallentamento o ripiegamento.
Prima, però, una domanda preliminare è inevitabile.
Perché proprio adesso un lavoro sui problemi della globalizzazione? Quando, cioè,
una recessione generalizzata e due crisi finanziarie hanno scosso e scuotono ancora aree
del mondo globale?
A questa domanda credo si possa rispondere nel modo seguente. Primo: le due crisi
sono un portato della globalizzazione, come si vedrà chiaramente nei capitoli 10 e 11.
Secondo: può essere utile identificare la globalizzazione con l’andamento degli scambi
commerciali. Questi sono strettamente correlati all’evoluzione ciclica: la globalizzazione
quindi incorpora l’impatto della recessione. Si può quindi supporre che le conseguenze
delle recessioni e della globalizzazione sulle variabili macroeconomiche abbiano lo stesso
segno.
D’altra parte, crisi e recessioni non possono cassare il legame tra la globalizzazione e i
problemi che ad essa vengono tradizionalmente associati. Ovviamente, tale legame resta
anche quando le une e le altre sono assorbite.
Ad esempio, nel maggio del 2014 la situazione economica europea, ed italiana in
particolare, è associata ad una diffusa paura per il futuro. Il che riflette, secondo chi scrive, la percezione che, ancorché la fase ciclica appaia volgere al meglio, non si tornerà ad
una realtà economica tranquilla come quella pre-crisi. Si percepisce cioè che la pressione
esterna sui salari e/o sui posti di lavoro persisterà, che le occasioni di lavoro all’interno
24
2. la globalizzazione ripensata: overview e conclusioni
dipenderanno ancora dalla competitività internazionale, che le imprese tenderanno sempre a de-localizzare, ecc. In una parola, che il condizionamento della globalizzazione non
è venuto meno. Anche i problemi attribuiti all’euro in parte sono problemi creati dalla
globalizzazione.
2.2
l’overview dei capitoli
I capitoli del libro evidenziano i principali problemi e i registi, come definiti nel precedente capitolo, della globalizzazione.
Abbiamo a che fare con un fenomeno dinamico mutevole nel tempo. Per questo
motivo, chi scrive ha di norma cercato il maggiore aggiornamento possibile. Questo,
invece, non è stato l’obiettivo dei capitoli riguardanti le istituzioni finanziarie internazionali o IFI poiché, in questo caso, fondamentale era capire gli obiettivi e le politiche
delle stesse, naturalmente in relazione all’evoluzione della globalizzazione.
2.2.1 Povertà e disuguaglianze
I dati della Banca mondiale ci dicono che il numero dei poveri – cioè coloro che vivono
con meno di 1,25 dollari al giorno – è sceso dal miliardo e 4oo milioni del 2008 al miliardo e 200 milioni del 2010. Sempre secondo la Banca mondiale saranno 970 milioni nel
2015. Il numero dei poveri è sceso, ma è sempre troppo alto. In più il fatto nuovo è che
in aree estese del mondo avanzato la povertà assoluta e relativa è in aumento. Nel 2013,
negli Stati Uniti i poveri sfiorano i 50 milioni di persone, in Italia i 5 milioni, in Europa
sono a rischio povertà circa 80 milioni di persone. E stando al rapporto 2013 dell’ILO
(International Labour Organization – Organizzazione internazionale del lavoro con
sede a Ginevra) la situazione non migliorerà nel futuro.
Il problema delle disuguaglianze. A livello globale la situazione migliora grazie ai
dati cinesi e indiani. Ma per il resto del mondo, la situazione è nettamente peggiorata.
Soprattutto per quanto riguarda i paesi avanzati. Qui, ciò che sta succedendo è semplicemente sconvolgente: la distanza tra ricchi e poveri è di norma cresciuta in misura
esponenziale. I ricchi, poi, non sono i tradizionali rentiers ma i banchieri, i Ceo, ovvero
i chief executive officers, i manager di grandi società private o pubbliche, i vertici di
società multinazionali, ecc. Un esempio, citato dal presidente degli Stati Uniti Barack
Obama, può essere illuminate. Nel passato i chief executive officers guadagnavano 20-30
volte la paga media dell’operaio, ora 273 volte! In Italia il 10 per cento del ceto ricco
possiede il 50 per cento circa della ricchezza complessiva, dati del 2013.
Sulle disuguaglianze nel mondo avanzato ha certamente influito la globalizzazione.
Essa ha negativamente pesato, a causa della competizione delle economie emergenti e
delle delocalizzazioni delle imprese dei paesi avanzati, su salari ed occupati. È quindi
significativamente diminuita la quota dei redditi da lavoro, mentre sono cresciuti gli altri
redditi, proxy dei profitti (tabella 2.1).
Certamente, anche la Grande Recessione (2007-2009) e le politiche di austerity hanno contribuito non poco a ridurre redditi ed occupazione, ma – come abbiamo sostenu-
25
to poc’anzi – alla base del fenomeno vi è anche la globalizzazione con i suoi meccanismi
diversi da quello recessivo e fiscali, la quale lo ha accentuato.
Per contro, secondo la teoria neoclassica del commercio internazionale, con l’apertura dei mercati, cioè con il progredire della globalizzazione, la povertà si sarebbe
dovuta ridurre. È questa la conclusione principale del teorema di Stolper-Samuelson.
Ad esso e alla teoria neoclassica di Heckscher-Ohlin è dedicato ampio spazio in questo
capitolo.
Tabella 2.1 – Quota dei redditi da lavoro sul PIL in alcuni paesi
1979
1989
1999
2008
Stati Uniti
65,5
62,7
61,5
60,5
Giappone
57,7
57,1
61,9
60,1
Germania
64,0
61,0
59,1
55,2
Francia
62,8
59,9
61,0
60,5
Italia
51,0
49,6
47,6
46,4
Gran Bretagna
67,5
63,6
64,0
63,0
Canada
61,0
62,2
60,8
60,2
Spagna
54,5
49,5
55,7
52,9
Paesi Bassi
65,2
57,3
57,6
55,4
Belgio
64,6
56,9
58,1
54,9
Unione Europea
63,3
58,4
56,3
54,7
Paesi capitalistici
62,7
59,8
59,0
57,5
Fonte: Elaborazioni da OECD, National Accounts.
2.2.2 Globalizzazione e migrazioni
Attilio Pasetto che si è occupato del legame tra migrazioni e globalizzazione (capitolo 4) scrive a proposito dei costi della globalizzazione post crisi che a differenza di altri
fenomeni affrontati in questo libro, come la disuguaglianza e povertà e i cambiamenti
climatici, per i quali l’accostamento con la globalizzazione non è immediato, le migrazioni sono uno degli aspetti che più caratterizzano la globalizzazione. Il nesso che lega
migrazioni e globalizzazione è cioè del tutto evidente. La prospettiva, piuttosto, qui si
capovolge, nel senso che ci si pone la domanda se le migrazioni, con la drammaticità
che spesso le contraddistingue, non possano essere alla fine una possibile causa del ripiegamento della globalizzazione, qui suggerito. Quando il prezzo pagato in termini di
vite umane o di qualità della vita diventa troppo elevato, è inevitabile cercare di porre
un freno a un fenomeno che appare troppo dirompente nei confronti sia dei protagonisti (i migranti) sia delle comunità di provenienza e soprattutto di destinazione. Anche
in questo caso le ricadute di un grande problema della globalizzazione coinvolgono i
paesi avanzati.
26
2.2.3 Globalizzazione e cambiamento climatico
L’ambiente si sta sensibilmente deteriorando. Il cambiamento climatico è una realtà.
Molti pensano che la globalizzazione ne sia in parte responsabile. In effetti, il punto di
partenza del processo di climate change è costituito dalle emissioni di gas serra che sono
dovute all’attività dell’uomo, al suo modo di produrre, di consumare, di muoversi e
trasportare beni e servizi.
Per contrastare i cambiamenti climatici occorre intervenire, prima che sia troppo
tardi, per evitare un eccessivo riscaldamento del pianeta, cercando in primis di ridurre
l’intensità di carbonio nel processo produttivo.
Ma la globalizzazione sta spingendo le imprese manifatturiere verso paesi a più
bassi costi di produzione a gradi di sviluppo differenziato ma accumunati dalla scarsa
attenzione ai problemi del clima e alla protezione dalle conseguenze dei suoi cambiamenti.
Del cambiamento climatico sono soprattutto i paesi più poveri a sopportare i costi
più alti, ma da tempo le economie avanzate appaiono particolarmente allarmate dei
cambiamenti climatici e molti vedono nella globalizzazione un importante, se non il
principale, colpevole.
2.2.4 Globalizzazione, regionalizzazione e nuovo ordine mondiale nel secolo post-americano
Carlo Jean introduce, nello studio della globalizzazione, il ruolo politico degli USA
e delle istituzioni finanziarie internazionali (IFI). Sia il Tesoro USA che le IFI entreranno in gioco infatti nei successivi capitoli dedicati alle crisi che a partire dagli anni
Ottanta colpiscono economie emergenti prima e quelle industrializzate, successivamente.
In questo capitolo si sottolinea come la guerra fredda abbia segnato un grado di
globalizzazione strategica mai conosciuto. A esso è seguito, fino alle crisi del 2008, l’unipolarismo USA e la globalizzazione economica, causata dalla liberalizzazione, dalla
finanziarizzazione e dall’informatizzazione.
La crescita delle potenze emergenti (BRIC e MINT)1 e la crisi hanno in un certo
senso frammentato il mondo. Esso è divenuto multipolare, ma non multilaterale. Non
darà luogo a nuove regole e istituzioni, tipo Bretton Woods. Interessi e valori dei nuovi
poli sono troppo disomogenei.
Stanno sorgendo ovunque regionalismi. Il loro prototipo, quello dell’UE, sta entrando in crisi, accentuando il passaggio del baricentro del mondo dall’Atlantico al Pacifico. Gli USA, potenza dominante sui due oceani, manterranno la loro centralità geopolitica, grazie alla loro superiorità militare e tecnologica e al dollaro. Ma non avranno
più il ruolo svolto nell’era di Bretton Woods. Ciò è di fondamentale importanza per la
tesi di questo testo.
1.Come è noto BRIC sta per Brasile, Russia, India e Cina mentre MINT sta per Messico, Indonesia,
Nigeria e Turchia.
27
2.2.5 Globalizzazione e ruolo delle istituzioni finanziarie internazionali (IFI)
I capitoli 7 e 8 trattano delle tre IFI, il Fondo monetario internazionale (FMI), la Banca mondiale (World Bank – WB) e l’Organizzazione mondiale del commercio (World
Trade Organization – WTO). Soprattutto nel capitolo 7 si parte dalla politica degli
USA, dell’immediato dopoguerra, mirante, in primo luogo, a sostituire l’Inghilterra
quale centro finanziario mondiale. Poi, con il varo del sistema di Bretton Woods si entra
nella fase due della globalizzazione; la leadership politica è chiaramente quella americana; gli USA, poi, controllano l’FMI e la WB. Negli anni in cui vennero siglati gli Accordi
di Bretton Woods la leadership intellettuale fu però quella di John Maynard Keynes e di
ciò essi ne portarono per quarant’anni circa il segno. Il piano Keynes del 1943 prevedeva i
controlli sui movimenti dei capitali, i prestiti (non condizionati) per il finanziamento dei
deficit delle bilance dei pagamenti, la modifica della parità. Queste opzioni assicurarono,
per trent’anni circa, un mondo senza crisi.
Le cose mutano dopo il crollo del sistema di Bretton Woods. A partire dalla fine
degli anni Settanta la nuova macroeconomia classica di Robert Lucas soppianta le teorie
keynesiane, mentre sul piano della policy il neoliberismo la fa da padrone. Il culmine
si raggiunge con il cosiddetto Washington Consensus degli anni Ottanta. Le IFI sono
affiancate dal Tesoro USA ed assumono un ruolo formidabile. I nuovi registi della globalizzazione sono il Tesoro USA e le IFI.
La nuova filosofia economica basata sul primato del mercato, sulla tesi di mercati
finanziari efficienti e persistentemente in equilibrio, pone le premesse al susseguirsi delle
crisi valutarie e finanziarie, come viene dimostrato nei capitoli 10 e 11.
Secondo Keynes e lo “spirito di Bretton Woods” i paesi membri del Fondo monetario internazionale avrebbero dovuto attingere alle risorse del Fondo senza condizioni.
A partire dalla metà degli anni Settanta, l’FMI impone condizioni ai paesi richiedenti
arrogandosi un ruolo improprio di certificatori della loro affidabilità (Caffè F. [1984]).
Dalla metà degli anni Settanta, l’FMI è considerato il posto meno indicato dove
negoziare prestiti, non solo per le negative ricadute di un rifiuto, ma anche per le condizioni molto dure imposte per la loro concessione.
Questa percezione, trova conferma anche oggi nelle vicende della crisi del debito
sovrano nelle quali l’FMI entra in gioco, da solo o con altre organizzazioni (ad es. la
cosiddetta troika), per la concessione di prestiti a paesi in difficoltà.
Al WTO è dedicato un intero capitolo per la sua importanza nell’ambito della globalizzazione, dell’apertura degli scambi di beni e di servizi. In tale capitolo si scopre la
tendenza alla formazione di accordi di scambio regionali, ritenuti da sempre un pericolo
per il libero scambio, un passo indietro rispetto agli accordi multilaterali.
2.2.6 Globalizzazione e crisi
Come abbiamo appena visto, nel mondo “post Bretton-Woods” il legame tra la globalizzazione e le crisi diventa molto stretto. Ciò non vuol dire che la globalizzazione
sia la causa diretta delle crisi. Ogni crisi ha una sua causa. Ciò che si vuol dire è che la
globalizzazione degli anni del “dopo Bretton Woods”, soprattutto con la liberalizzazione
28
generalizzata dei movimenti dei capitali, la deregolamentazione dei mercati, ha rappresentato un formidabile fattore di crisi. Come appena detto, nel mondo di Bretton
Woods i controlli sui movimenti dei capitali avevano impedito le crisi finanziarie internazionali. Per contro, le politiche del Washington Consensus degli anni Ottanta hanno
di fatto operato quali catalizzatori delle crisi, consentendo ai capitali di muoversi da un
capo all’altro del mondo alla ricerca delle monete da attaccare, del massimo guadagno
attraverso l’utilizzo di hot money in acquisti e vendite di commodities di titoli privati e
del debito sovrano che, sovente, prescindono dallo stesso possesso dell’asset o commodity
oggetto della compravendita.
Nel testo si individuano anche altri fattori di crisi che si sono aggiunti a quelli
legati alla globalizzazione, nella più grave crisi finanziaria dagli anni Trenta, quella del
2007-2009, come i meccanismi di un sistema economico e finanziario molto evoluto e
sofisticato, quali il nuovo sistema di intermediazione finanziaria (l’originate-to-distribute
securitization), lo sviluppo dei derivati, l’affermarsi di operatori spregiudicati (ad es. gli
hedge funds), il ricorso generalizzato al leverage, il tutto in un contesto dominato dalla
greed della finanza internazionale.
2.2.7 Banche centrali e crisi finanziarie
A proposito della crisi globale (2007-2009) è opinione largamente diffusa che una causa
fu la politica monetaria della Federal Reserve (FED) e del suo chairman Alan Greenspan.
Oggi invece le maggiori banche centrali, la FED, la Banca centrale europea (BCE), la
Bank of England (BoE), sono ritenute le protagoniste che hanno permesso di fronteggiare le crisi scoppiate negli USA e in Europa e le relative conseguenze. Conseguenze che
possono riassumersi nel rischio reale di un collasso del sistema finanziario internazionale. Si può forse affermare che le banche centrali hanno finito per favorire la “tenuta” della
globalizzazione, salvandola da crisi molto gravi.
2.3
La globalizzazione ripensata: le conclusioni
Come abbiamo avvertito nell’Introduzione, le conclusioni del lavoro riguardano soprattutto la “tenuta” in futuro della globalizzazione. Ciò sulla base non di un giudizio ex
ante o di un pre-giudizio, ma dell’analisi dei problemi legati ad essa e che si sviluppa nei
capitoli seguenti.
Va, però, avvertito che, poiché questo è un testo universitario2, la prima parte di
ogni capitolo sarà dedicata alle conclusioni appena indicate, mentre l’altra punterà a fornire l’informazione economica, istituzionale legata ai problemi trattati ed è più indicata
per la preparazione universitaria.
2.Peraltro, questo è il secondo volume dell’autore dedicato alla globalizzazione. L’altro, il primo, La
globalizzazione: i preliminari teorici, pubblicato sempre dalla LUP, è del 2008.
29
Un lavoro che possiamo tentare ora è di redigere una lista, chiaramente non esaustiva, di fattori di crisi della globalizzazione che emergono dal libro e che possono supportare la tesi di una sua “frenata” ovvero di un suo ripiegamento.
Ad esempio:
a) La povertà sta scendendo nel mondo, nel suo insieme, ma essa si sta trasferendo in
molte ed estese aree del mondo avanzato, colpendo soprattutto i ceti medi.
b) La globalizzazione ha tratto dalla povertà centinaia di milioni di persone in Cina
e in India, ma nel mondo occidentale (Nord America ed Europa) evidenzia effetti
indesiderati in grado di alimentare forti tensioni sociali: la stagnazione dei salari, la
perdita di posti di lavoro, soprattutto non qualificato e l’aumento impressionante
delle disuguaglianze.
c) A causa di questi effetti collaterali, nelle economie avanzate, la disoccupazione è aumentata e la quota dei redditi da lavoro sul PIL è scesa; la penetrazione delle merci
cinesi è vista come corresponsabile di tale stato di cose: alcune verifiche empiriche,
per gli USA, lo confermano.
d) Nel 2010 gli immigrati erano 214 milioni di persone, nel 1970 erano 80 milioni; nel
2010 i paesi avanzati erano destinatari del 60 per cento di questi flussi migratori,
nel 1970 questa percentuale era di poco superiore al 46 per cento. I dati più recenti
suggeriscono che il mondo industrializzato è sempre più interessato da questo drammatico fenomeno. In un momento in cui, al suo interno, aumentano le situazioni
di crisi.
e) Del cambiamento climatico sono forse i paesi più poveri a sopportare i costi più alti,
ma da tempo le economie avanzate ne appaiono anch’esse particolarmente colpite.
f ) Dopo un periodo senza crisi – quello di Bretton Woods (1944-1971) – dagli anni
Ottanta le crisi del debito e valutarie si sono susseguite le une alle altre.
g) Le crisi finanziarie si trasmettono con rapidità all’economia reale, creando disoccupazione e povertà e da, ultimo, diffondendo nel mondo soprattutto avanzato la
deflazione.
h) Negli anni Duemila due crisi finanziarie molto gravi sono scoppiate negli USA
e in Europa bruciando risorse e posti di lavoro nel mondo avanzato; i persistenti
surplus correnti della Cina hanno innescato altri due fattori di crisi: gli external
imbalances e le currency wars. In Europa la crisi del debito sovrano (2010-2013)
sembra trovare nel persistente surplus tedesco (pari al 7 per cento del PIL) una
causa importante.
i) Le crisi finanziarie hanno fatto emergere nel modo avanzato la greed di una finanza
internazionale non regolata ed insensibile agli obiettivi generali. Le grandi banche
in particolare hanno speculato contro titoli del debito sovrano, anche di quei paesi
che si erano impegnati al loro bail out; anche in questo caso sono i paesi avanzati,
direttamente o indirettamente attraverso i salvataggi pubblici, a pagare.
j) La crescita delle potenze emergenti (BRIC e MINT) e le crisi hanno frammentato il
mondo. Esso è divenuto multipolare, ma non multilaterale. Non dà luogo a nuove
regole e istituzioni, tipo Bretton Woods. Interessi e valori dei nuovi poli sono molto
disomogenei. Stanno sorgendo ovunque forme di regionalismo. Il loro prototipo,
30
quello dell’UE, sta entrando in crisi, accentuando il passaggio del baricentro del
mondo dall’Atlantico al Pacifico.
E così via.
Questi sono problemi tipici della globalizzazione, non della recessione.
Però, oggi, questi problemi o costi sono resi più gravi proprio a causa della recessione che ha colpito l’intero mondo avanzato. Con fondamento si può supporre che un
numero crescente delle persone nutra un’evidente ostilità verso la globalizzazione, per i
motivi, non esaustivi, indicati in precedenza.
Il problema diviene allora: può la globalizzazione in questa fase post crisi avanzare
senza un adeguato consenso sociale?
Quando la globalizzazione potrebbe frenare? O, in altri termini, quando forme, più
o meno velate, più o meno “universali”, protezionistiche, nel campo degli scambi di
beni e servizi, e di controllo dei movimenti dei capitali potranno essere adottate? Non
è ovviamente possibile dirlo. Tuttavia i due ultimi capitoli del libro offrono spunti di
riflessione interessanti su questo punto.
Nel capitolo 12, dedicato alle crisi e alle banche centrali, scopriamo che senza gli
interventi di queste ultime la globalizzazione ne avrebbe negativamente risentito dal
momento che il sistema finanziario internazionale sarebbe collassato e con esso le economie nazionali. In più, nel cap. 10 scopriamo ancora che negli ultimi due-tre anni un
improvviso rallentamento del commercio mondiale, indicatore della globalizzazione che
vi è dietro si è già avuto. Frutto della Grande Recessione? Forse, ma anche quest’ultima
è provocata dalla globalizzazione.
La tesi della reversibilità è, nel nostro caso, derivata direttamente dalla ricostruzione
dei principali problemi della globalizzazione.
Essa si basa sui punti a)-j).
Chi guadagna e chi perde dalla globalizzazione? La risposta la si ricava dalla figura
2.1. I losers, sui quali conviene insistere, sono i ceti medi dei paesi avanzati USA ed Europa, in primis3. I winners della globalizzazione sono, oltre ai tradizionali super ricchi delle
principali economie avanzate, le classi medie della Cina e dell’India.
Da questa osservazione possiamo concludere che all’interno del processo di globalizzazione stanno emergendo importanti classi di oppositori. Essi sono distribuiti nelle
aree più importanti del mondo industrializzato – Europa, USA e paesi dell’Est europeo.
Il mondo avanzato paga i costi della globalizzazione che dipendono principalmente
da una concorrenza basata su remunerazioni dei fattori incomparabilmente basse rispetto a quelle dei paesi avanzati; da standard di lavoro estremamente penalizzanti, da
politiche di delocalizzazione delle imprese di questi paesi dovute a calcoli fiscali. Cioè da
fattori difficilmente rimovibili nel breve periodo.
E se i costi dell’attuale fase della globalizzazione non muteranno, ovvero evolveranno
secondo le tendenze più recenti, la comunità dei suoi oppositori si amplierà, rendendo
più forti le spinte verso un suo ripiegamento, definito in senso lato. Ma non è solo l’ampliamento della platea dei losers nei paesi avanzati a spingere nella direzione indicata. Il
3.
Sul declino del ceto medio americano si veda in particolare la scheda 3.1 a pagina 60.
31
ripiegamento può essere accelerato o rinvigorito dal venir meno di una potenza egemone
o di un gruppo omogeneo, sotto il profilo degli interessi, di registi della globalizzazione.
Figura 2.1 – I vincitori e i perdenti della globalizzazione
Variazione percentuale reddito reale (PPA)
tra 1988 e 2008
80
70
60
50
40
30
20
10
0
-10
Perdenti
Poverissimi, nell’Africa
Sub-Sahariana e altrove
dove i redditi rimangono
sostanzialmente non
modificati nel periodo
10
20
Poverissimi
30
40
Vincitori
Classi medie
nei paesi
emergenti
in particolare
Cina e India
Perdenti
Cittadini dei
paesi ricchi con
redditi stagnanti
più popolazione
dei paesi ex comunisti
50
60
70
Vincitori
Ricchissimi
circa metà del
top12%
di cittadini USA
ed anche il 3,6%
più ricchi
inglesifrancesi
giapponesi e
tedeschi
più top 1&
Russia, Brasile,
Sud Africa
80
90
100
Ricchissimi
Fonte: Branco Milanovic.
Rileggendo il punto j) abbiamo la conferma che ci troviamo oggi in un mondo multipolare e frantumato. Ad esso possiamo applicare la teoria egemonica dei sistemi monetari internazionali, che si rifà ai lavori di Kindleberger [1973] e di Eichengreen [1987].
Secondo questa teoria, il venir meno della potenza egemone di un sistema monetario
internazionale, ovvero di una “regia” visibile e politicamente accettata da tutti, rende il
sistema intrinsecamente e fortemente instabile.
È opinione di chi scrive che ciò valga anche per la globalizzazione. Va aggiunto, infine, che i fattori che sono alla base delle attuali difficoltà del mondo avanzato prodotte
dalla globalizzazione (penetrazione dell’import dei paesi a bassi salari, delocalizzazioni,
ecc.) sono, come già osservato, difficilmente rimovibili nel breve periodo. Quindi sulla
base delle tre osservazioni precedenti, sostenute da quanto scritto nei punti a)-j), possiamo arrivare alle conclusioni di questo lavoro, che possiamo esprimere nei termini
seguenti.
Il passaggio del ceto medio-alto dei paesi avanzati tra i losers della globalizzazione,
l’inesistenza di una potenza egemone in grado da operare quale “regista” o dominus della
globalizzazione, le difficoltà nel rimuovere i fattori che penalizzano i paesi avanzati rendono la probabilità di un ripiegamento della globalizzazione molto elevata.
32
La tesi della reversibilità della globalizzazione e le ragioni per le quali essa dovrebbe
emergere lasciano immaginare anche dove e come il meccanismo di “ripiegamento” potrebbe essere innescato.
Per quanto riguarda il dove, l’ipotesi più attendibile è l’Europa, le cui economie
nazionali sono in crisi, anche per altri motivi
Riguardo al come, è facile immaginare un ritorno ai controlli sui movimenti dei
capitali; alla regolamentazione dei flussi finanziari, alla limitazione alle delocalizzazioni,
ai movimenti di alcune merci e a quelli delle persone. Inoltre, sempre per quanto attiene
al come, due sembrano le possibilità.
La prima è quella di un ripiegamento disordinato, non auspicabile, ma che, almeno
teoricamente, non può essere escluso. In questo caso, il calo di consenso verso la globalizzazione si tradurrebbe in manifestazioni di piazza per spingere i governi ad adottare
provvedimenti di parziale “chiusura” verso l’estero, sotto il profilo del libero movimento
delle persone, dei capitali, dei processi di de-localizzazione delle imprese, ecc.
Nel caso di un ripiegamento ordinato, i governi attuerebbero politiche anti-globalizzazione o protezionistiche sotto la spinta di opinioni pubbliche in grado di influenzare
parlamenti e governi. Questa possibilità appare rafforzata dal fatto che i perdenti della
globalizzazione in Europa sono in gran numero quelli appartenenti al ceto medio, il ceto
che conta di più dal punto di vista elettorale.
Naturalmente, esiste anche un’altra possibilità e cioè che il ripiegamento non avverrà
e allora i paesi perdenti, quelli avanzati, continueranno a registrare, almeno nel medio
periodo, per i motivi già indicati, tassi di crescita molto bassi se non negativi, disoccupazione elevata, disuguaglianza crescenti e così via.
In definitiva, la tesi del ripiegamento della globalizzazione nel medio periodo si base
sui tre punti seguenti:
• il passaggio tra i losers della globalizzazione del ceto medio dei paesi avanzati, cioè del
ceto che costituisce l’architrave della struttura politica e sociale;
• l’inesistenza di una potenza egemone in grado di operare quale regista della globalizzazione, come è avvenuto nelle due precedenti fasi della stessa;
• l’impossibilità di rimuovere, almeno nel breve periodo, i fattori che sono alla base
delle attuali difficoltà del mondo avanzato, prodotte dalla globalizzazione (penetrazione dell’import cinese, delocalizzazioni delle imprese, innovazione tecnologica
imposta dalla concorrenza basata sui bassi salari).
3
Globalizzazione, povertà e disuguaglianze*
La grandezza di un paese si misura sulla base di come tratta i suoi poveri.
Papa Francesco
Rio de Janeiro, agosto 2013
Sommario
3.1 Premessa – 3.2 Le definizioni di povertà e la distribuzione della povertà nel mondo – 3.3
Globalizzazione e povertà: la teoria. Lo schema neoclassico – 3.4 Le cause della povertà nei paesi
emergenti – 3.5 I rimedi contro la povertà – 3.6 Globalizzazione e disuguaglianza – 3.7 Povertà e
disuguaglianze nei paesi avanzati – 3.8 Povertà e disuguaglianza in Italia – 3.9 Osservazioni conclusive – Appendice 1: Il teorema di Stolper-Samuelson
3.1
premessa
Stando ai dati della Banca mondiale (World Bank [2013]) negli ultimi anni nel mondo
la povertà è diminuita, nonostante le gravissime crisi finanziarie. Dal 2008 al 2010 le
persone che vivono con 1,25 dollari al giorno sono passate da 1 miliardo e 4oo milioni a
1 miliardo e 2oo milioni. Nel 2015 scenderanno sotto il miliardo. Il numero dei poveri
sta quindi diminuendo, ma è sempre troppo alto: la povertà resta uno dei problemi più
drammatici dell’attuale fase della globalizzazione.
E c’è un dato nuovo che preoccupa: la povertà coinvolge ormai anche vaste aree del
mondo industrializzato. I poveri negli USA sfiorano i 50 milioni di persone, in Italia i 5
milioni, nell’Europa a 28 le persone a rischio povertà sono oltre 85 milioni. Ancora: negli
USA i disoccupati tra i 25 e i 54 anni sono più di 10 milioni nel 2014.
Poi c’è l’altro dramma delle disuguaglianze. Negli ultimi anni è aumentata la consapevolezza che la globalizzazione ha si consentito di sottrarre alla povertà centinaia di
milioni di persone, ma ha anche un drammatico effetto collaterale: la stagnazione dei
salari e l’aumento delle disuguaglianze nelle economie avanzate.
Povertà e disuguaglianze tra i paesi e all’interno dei paesi, sono due temi che attirano
crescente interesse, soprattutto nelle aree del mondo che sembravano immuni fino a
qualche anno fa.
*
Scritto in collaborazione con Attilio Pasetto.
34
3. Globalizzazione, povertà e disuguaglianze
La globalizzazione è emersa in questi anni quale causa importante della povertà nei
paesi industrializzati. In effetti, essa ha determinato significative riduzioni della quota
dei redditi da lavoro in tali paesi.
La competizione da parte delle economie emergenti, con salari più bassi; la tendenza
delle imprese dei paesi avanzati a delocalizzare dove costi e prelievo fiscale sono più bassi,
unite alla persistente stagnazione dei consumi, hanno premuto e premono pesantemente
sulle due componenti redditi da lavoro: retribuzioni e occupazione. Con negative ricadute sulla povertà e sulle disuguaglianze. I due fenomeni sono legati, ma non sono la
stessa cosa. La prima può diminuire e la seconda aumentare.
Stando ai dati, a livello mondiale, le disuguaglianze hanno segnato qualche arretramento, grazie alla riduzione dei poveri in Cina e in India, ma nel resto del mondo esse
sono aumentate notevolmente.
La disuguaglianza è enormemente cresciuta nei paesi occidentali e porta con sé la
minaccia di estesi conflitti sociali. Specialmente in Europa e nell’America del Nord preoccupano le tensioni economiche e sociali all’interno degli Stati; spesso sono alla base di
movimenti xenofobi e nazionalistici.
I cittadini più ricchi nelle economie avanzate non sono, come sappiamo, i tradizionali rentiers, ma top manager di imprese pubbliche e private, chief executive officers le
cui remunerazioni raggiungono livelli che aumentano in misura indipendente dal ciclo
economico. Negli USA la remunerazione di un chief executive è in media 273 volte la
retribuzione di un operaio; in Europa, il 20 per cento dei cittadini più ricchi guadagna
cinque volte di più del 20 per cento di quelli più poveri; in Italia il 10 per cento delle
persone più ricche possiedono un patrimonio pari a quello posseduto dalla metà della
popolazione (fonti: “Financial Times”, Eurostat, Banca d’Italia).
Questo capitolo è diviso in due parti. La prima è dedicata alla povertà nel mondo; la
seconda alle disuguaglianze.
Per la loro rilevanza, in generale e ancor più per le conclusioni di questo volume (cfr.
capitolo 2) una particolare attenzione è riservata alla povertà dei paesi avanzati.
Nel prossimo paragrafo ci si occuperà delle definizioni di povertà e dei relativi dati
della Banca mondiale. L’argomento è completato con un cenno al dibattito di alcuni
anni fa, tra coloro che sostenevano che, grazie alla globalizzazione, la povertà stava diminuendo e coloro che sostenevano il contrario.
Lo riproponiamo in estrema sintesi per capire che esistono dei problemi di definizione del fenomeno in discussione.
Dopo di che ci occuperemo degli aspetti teorici. Secondo i sostenitori del free-trade,
la liberalizzazione commerciale favorisce la crescita e, in determinate condizioni, la riduzione della povertà. Si tratta del modello neoclassico di Stolper-Samuelson. Poiché esso
ha rappresentato uno schema utilizzato dai fautori del libero-scambismo gli dedichiamo
ampio spazio nel capitolo e nell’Appendice.
Il paragrafo 3.4 è dedicato alle cause strutturali, macro e microeconomiche, della
povertà nelle economie emergenti. Nel paragrafo 3.5 ci occuperemo infine dei rimedi
contro la povertà in tali economie.
35
Ci soffermeremo sulle politiche adottate in tale ambito dal Fondo monetario internazionale e dalla Banca mondiale.
Ci soffermeremo poi sugli aiuti internazionali, soprattutto perché riguardo ad essi
da tempo si è aperto un interessante dibattito, tra Jeffrey Sachs, da un lato e William
Easterly, dall’altro.
Dal paragrafo 3.7 ci occupiamo del problema delle disuguaglianze nei paesi avanzati.
Ma, come osservato, la lotta alla povertà e alle disuguaglianze coinvolge anche i
paesi avanzati, a partire dagli Stati dove le disuguaglianze sono enormi. In effetti un
paragrafo è dedicato alle proposte di introdurre, nei paesi avanzati, programmi di
reddito di base o di reddito minimo garantito. È un argomento, questo, che desta
interesse anche nel nostro paese, soprattutto dopo il decreto Obama che ha portato il
salario minimo negli USA a 10 dollari l’ora.
Su questo punto è bene chiarire subito che la disuguaglianza economica, entro certi
limiti contenuti, può essere un fatto positivo per l’attività economica. Keynes [1936, p.
374] scrive «For my own part, I believe that there is social and psychological justification
for significant inequalities of incomes and wealth, but not for such large disparities as exist
today» (corsivo nostro).
Le disuguaglianze sono sempre esistite. Ma oggi nel mondo avanzato esse hanno
toccato livelli immorali, oltre che assolutamente controproducenti sotto il profilo economico.
Come lo stesso Keynes ci insegna, nello stesso capitolo 24 dal quale è ripresa la
frase appena riportata. Egli si esprime a favore di un’equa distribuzione del reddito,
non tanto per motivi etici, ma economici. Quello che servirebbe oggi nel mondo, in
Europa, in Italia per una ripresa duratura e più giusta ci era stato detto circa 80 anni
fa, ma inutilmente.
Tabella 3.1a – Quota percentuale di popolazione che vive con meno di 1,25 dollari al giorno
Regione
1990
1993
1996
1999
2002
2005
2008
2010
previsione
2015
proiezione
Asia orientale
& Pacifico
56,2
50,7
35,9
35,6
27,6
17,1
14,3
12,5
5,5
Asia centrale
& Europa
1,9
2,9
3,9
3,8
2,3
1,3
0,5
0,7
0,4
America Latina
& Caraibi
12,2
11,4
11,1
11,9
11,9
8,7
6,5
5,5
4,9
Medio Oriente
& Nord Africa
5,8
4,8
4,8
5,0
4,2
3,5
2,7
2,4
2,6
Asia meridionale
53,8
51,7
48,6
45,1
44,3
39,4
36,0
31,0
23,2
Africa subsahariana
56,5
59,4
58,1
57,9
55,7
52,3
49,2
48,5
42,3
Totale
43,1
41,0
34,8
34,1
30,8
25,1
22,7
20,6
15,5
36
Tabella 3.1b – Persone che vivono con meno di 1,25 dollari al giorno (milioni)
Regione
1990
1993
1996
1999
2002
2005
2008
2010
previsione
2015
proiezione
926
871
640
656
523
332
284
251
115
Asia centrale
& Europa
9
14
18
18
11
6
2
3
2
America Latina
& Caraibi
53
53
54
60
63
48
37
32
30
Medio Oriente
& Nord Africa
13
12
12
14
12
10
9
8
9
Asia meridionale
617
632
631
619
640
598
571
507
406
Africa subsahariana
290
330
349
376
390
395
399
414
408
1.908
1.910
1.704
1.743
1.639
1.389
1.302
1.215
970
Asia orientale
& Pacifico
Totale
3.2
LE DEFINIZIONI DI POVERTà
E LA DISTRIBUZIONE DELLA POVERTà nel mondo
Esistono due definizioni di povertà. La prima, – povertà assoluta o estrema – indica il
numero di persone che vivono con un livello del reddito o dei consumi inferiore a valori
predefiniti. La Banca mondiale, per stimare il numero delle persone “povere”, considera
quelle che vivono con un reddito inferiore a 1,25 dollari o che consumano beni per meno
di 2,15 dollari al giorno.
La seconda definizione fa invece riferimento alla percentuale della popolazione
che vive al di sotto di una linea di povertà calcolata in un certo modo. È la definizione
di povertà relativa, in base alla quale “povero” è chi vive con un reddito inferiore ad
una data percentuale, di norma il 50 o il 60 per cento, del livello medio del reddito
di un paese. È una definizione relativa, perché non fa riferimento ad un ammontare
dato, ma ad un livello medio di reddito, che varia nel tempo e nello spazio a seconda
dei paesi.
I dati relativi alla povertà della World Bank, in milioni e in percentuale della popolazione, sono riportati nelle tabelle 3.1a e 3.1b. Come si può vedere nel 2010 nel mondo
vivevano con meno di 1.25 dollari al giorno ben 1.2 miliardi di persone. Nel 2007, allo
scoppio della crisi globale erano più di 1.4 miliardi; si scenderà sotto il miliardo nel 2015.
In una riunione, nell’aprile del 2013, il presidente della Banca mondiale, Jim Yong
Kim, ha dichiarato che la Banca si impegnerà ad azzerare la povertà estrema entro il
2030: “vaste programme!” si potrebbe dire riprendendo la celebre risposta data dal generale de Gaulle a chi gridava “morte agli imbecilli”.
I poveri sono concentrati soprattutto nell’Africa subsahariana: qui quasi il 50% della
popolazione vive sotto la linea della povertà; in India tale percentuale è ancora al 37,4%,
in Cina al 13%.
37
Proprio i casi della Cina e dell’India hanno fatto parlare di un nesso positivo tra globalizzazione e riduzione della povertà; ma, come è stato poc’anzi osservato, tale relazione
è più complessa ed articolata di quanto si possa pensare (D. Rodrick [2011]).
3.2.1 Alcune qualificazioni. Un vecchio dibattito
Tempo fa, ci fu un interessante dibattito sui dati della povertà del mondo. La domanda era: «La globalizzazione ha ridotto effettivamente la povertà?». Oggi tale dibattito
sembra in parte superato, perché si dà per scontata la diminuzione del numero dei poveri. Ma conviene riprenderlo, magari in termini concisi, perché parte delle argomentazioni appaiono ancora valide.
Secondo alcuni (Aisbett [2007]), il contrasto che esiste tra coloro che sostengono (o
sostenevano) che la globalizzazione abbia ridotto la povertà e quelli che la pensano in
maniera opposta, dipende, almeno in parte, dalla definizione adottata.
Come abbiamo visto la povertà può essere espressa in termini assoluti o relativi.
A seconda di come viene definita possono aversi risultati completamente diversi. Non
conviene entrare nei dettagli perché il problema ha perso parte della sua rilevanza sul
piano concreto, mentre la mantiene solo su quello metodologico. Il lettore interessato
può consultare Aisbett [2007].
In secondo luogo, è di fondamentale importanza la soglia di povertà che viene adottata.
Prendendo la linea di 1,25 dollari fissata dalla Banca mondiale, si può constatare
come le persone povere siano diminuite dal 1990 al 2008 (cfr. tabelle 3.1a e 3.1b), mentre,
nello stesso periodo, non è diminuito il numero delle persone che vivono con un reddito
compreso tra 1 e 2 dollari1.
La linea della povertà – siamo al terzo punto – varia a seconda del livello medio dei
paesi considerati.
Così, ad esempio, la linea di 1,25 dollari in termini di reddito, fissata dalla Banca
mondiale per i paesi a bassi livelli di reddito, aumenta a 3 dollari al giorno in Colombia
e a 30 dollari negli USA. Al riguardo è stato sostenuto che la Banca mondiale ha per
anni sottostimato il costo della vita nelle nazioni più povere e ha quindi sovrastimato la
possibilità delle persone di acquistare beni.
Un altro problema importante è anche quello della qualità dei dati con i quali si
analizza il fenomeno. Sovente gli economisti utilizzano dati di contabilità nazionale:
reddito, consumi privati, ecc. Questi dati mostrano di solito trend crescenti che fanno
presumere una riduzione della povertà. Ma ad una conclusione opposta si arriva se si
analizzano i dati dei redditi e dei consumi tratti dai bilanci delle famiglie che sono certamente i più indicati per analizzare l’evoluzione della povertà. Tuttavia, queste surveys
spesso non dispongono di serie storiche sufficientemente lunghe, sicché è di fatto impossibile concludere qualcosa di preciso circa la relazione aggregata tra le dimensioni della
povertà e globalizzazione o, come talvolta ci si chiede, e liberalizzazione commerciale.
1.Tutti i dati sono espressi ai prezzi di un anno base e ai tassi di cambio calcolati sulla base della parità
dei poteri di acquisto.
38
Infine, va detto che la distribuzione geografica della povertà non è immutabile nel
tempo. La grave crisi finanziaria internazionale 2007-2009 e, dopo, la crisi europea
2010-2013 hanno avuto pesanti ripercussioni sull’economia reale e quindi sull’occupazione, sulle retribuzioni minime e, in ultima analisi, sulla povertà e sulle disuguaglianze,
soprattutto nei paesi avanzati.
Questi aspetti saranno ampiamente discussi nei successivi paragrafi.
In sostanza, il dibattito di qualche tempo fa portava alla conclusione che non possiamo essere assolutamente certi che la globalizzazione abbia ridotto il numero dei poveri,
anche se le cifre restano quelle qui riportate (cfr. tabelle 3.1a e 3.1b).
Figura 3.1 – Evoluzione della povertà estrema globale (1,25 dollari per persona al giorno): 1980-2010
2000
60
Numero di persone povere (asse destro) 1800
50
1600
1400
40
1000
%
30
1200
Percentuale popolazione povera
(asse sinistro)
800
20
600
400
10
0
1980
200
1985
1990
1995
anni
2000
2005
0
2010
Fonte: dati OCSE e World Bank.
3.3
GLOBALIZZAZIONE E POVERTà: la teoria.
Lo schema NEOCLASSICO
Il legame tra globalizzazione e povertà è un argomento tra i più complessi della macroeconomia. Non è questa la sede per indagarlo a fondo2. Limitiamoci ad evidenziare
alcuni problemi.
In primo luogo, è molto difficile definire un fenomeno multiforme come la globalizzazione. In secondo luogo, anche una volta che la globalizzazione venga in un qualche
2.Per un approfondimento si veda Bussolo e Round [2006].
39
modo definita, i canali di trasmissione della stessa alla povertà sono i più diversi, e con
effetti spesso contraddittori, comunque non facilmente stimabili. Eppoi anche la povertà ha molte sfaccettature e non può essere colta solo dal livello del reddito o dei consumi.
Un modo per semplificare le cose è di far coincidere la globalizzazione con la liberalizzazione commerciale. Il conseguente aumento degli scambi influenzerà positivamente
la crescita economica e quest’ultima la povertà.
Ciò può avvenire attraverso differenti canali o meccanismi di trasmissione tra i due
fenomeni. Su questo punto si innescano le teorie ricardiane e neoclassiche del commercio internazionale.
Il vantaggio della scambio indicato dalla teoria classica di David Ricardo consiste nel
maggior output e consumo di cui godrebbero i cittadini dei paesi coinvolti nello scambio. Il fattore alla base del vantaggio comparato nella produzione dei beni scambiati è la
tecnologia. Nello schema ricardiano le implicazioni per la povertà non sono esplicitate,
ma possono essere intuite partendo dall’aumento dell’output. Ciò diventa possibile con
la teoria neoclassica del vantaggio comparato. In questo caso il fattore esplicativo del
vantaggio è la dotazione dei fattori di produzione e l’apertura degli scambi ha ricadute
sulle remunerazioni degli stessi e quindi sulla distribuzione del reddito.
In questa ottica, quella neoclassica, possiamo quindi affrontare un tema cruciale
del problema che stiamo analizzando: il legame tra libero scambio (globalizzazione) e
povertà.
Sul piano teorico, tre modelli si occupano del fenomeno. Essi sono:
• il modello neoclassico del vantaggio comparato;
• il modello relativo con fattori di produzione di uno specifico settore;
• il modello di crescita endogena.
Noi ci limiteremo ora al primo punto, agli schemi che ci consentono di dire qualcosa
sulla relazione tra globalizzazione e povertà e cioè alla teoria di Heckscher-Ohlin e al
teorema di Stolper-Samuelson3. Essi operano attraverso, rispettivamente, i prezzi relativi
dei beni scambiati e dei fattori di produzione utilizzati.
Perciò, la globalizzazione finisce per influenzare la povertà attraverso il canale dei
prezzi dei fattori e quindi della distribuzione del reddito.
Il modello di Heckscher-Ohlin dimostra: a) che i paesi che entrano nello scambio si
specializzeranno nella produzione del bene che richiede un utilizzo intensivo del fattore
abbondante; b) lo scambio produce l’aumento del prezzo relativo del bene esportato,
cioè quello che incorpora intensivamente il fattore abbondante.
Supponiamo che i paesi siano Italia e Somalia e i beni: caffè e tela. Supponiamo che
in Somalia il fattore abbondante sia il lavoro non qualificato e che il caffè usi intensivamente tale fattore. Allora per la teoria di Heckscher-Ohlin, la Somalia si specializzerà
nella produzione di caffè. Aumenteranno la produzione e le esportazioni di caffè e con
esse il suo prezzo relativo, cioè rispetto alla tela.
3.Data l’importanza della teoria neoclassica o di Heckscher-Ohlin e del teorema di Stolper-Samuelson
che di tale teoria fa parte insieme ad altri tre teoremi, a quest’ultimo e a una tabella riassuntiva verrà
dedicata l’Appendice 1 al capitolo, per non appesantire il testo.
40
Il teorema di Stolper-Samuelson va oltre introducendo esplicitamente i prezzi dei
fattori di produzione: in seguito allo scambio e all’aumento dell’output e dell’export del
bene che utilizza il fattore abbondante, quest’ultimo registrerà un aumento della sua
remunerazione reale. Ciò è consentito dall’aumento della domanda di tale bene. Poiché
nel caso delle economie emergenti, il fattore “abbondante” è, per ipotesi, il lavoro non
qualificato, dal libero scambio dobbiamo attenderci l’aumento dei salari e, quindi, la
diminuzione della povertà.
Anche oggi per gli economisti sostenitori del free trade, come la Krueger [1983],
Bhagwati e Srinivasan [2002], i paesi poveri hanno più degli altri da guadagnare dal
libero scambio, in quanto hanno un vantaggio comparato nella produzione di beni ad
elevata intensità di lavoro non qualificato. È per questo motivo che la povertà è destinata a diminuire con il free trade. Questa, in estrema sintesi, è la conclusione alla quale si
perviene ricorrendo alla teoria neoclassica dello scambio4.
3.3.1 Le critiche al modello neoclassico
Ma è proprio così? Teniamo presente che la teoria neoclassica del vantaggio comparato
si basa su ipotesi molto restrittive: sia sul mercato dei beni che dei fattori prevalgono
condizioni di libera concorrenza; le funzioni di produzione sono identiche per lo stesso
bene nei due paesi. La tecnologia non entra quindi in gioco. In sintesi il teorema di
Stolper-Samuelson è valido solo in condizioni non realistiche. Possiamo quindi respingere la relazione tra scambi internazionali e povertà che si basa sulla teoria neoclassica
del vantaggio comparato. Più correttamente, tenuto conto di quanto detto a proposito
della complessità della suddetta relazione e della diversità dei canali (crescita, distribuzione del reddito, politiche economiche, ecc.) attraverso i quali la globalizzazione
si “trasmette” alla povertà, possiamo concludere con Ann Harrison [2007, p. 13] «to
summarize: there is no evidence in the aggregate data that trade reforms are good or
bad for the poor».
Davis e Mishra [2007] confermano la portata solo teorica dello schema di StolperSamuelson. La loro critica è radicale. Stolper-Samuelson is dead: questo è l’eloquente
titolo del loro contributo in Harrison [2007].
Altri modelli suggeriscono che i lavoratori possono guadagnare o perdere dalla globalizzazione, a seconda se sono lavoratori di settori produttori di beni competitivi delle
importazioni o di beni esportati.
Anche Easterly [2007] ha analizzato il legame tra globalizzazione e povertà facendo
ricorso ad un modello neoclassico di crescita endogena. La sua conclusione è che la
globalizzazione ha effetti opposti sulla povertà; l’impatto finale è imprevedibile a priori.
Altri, invece, sottolineano che la globalizzazione potrebbe avere un effetto positivo
sulla povertà attraverso un terzo canale: la crescita di lungo periodo. In definitiva, non
abbiamo certezze assolute in questo campo.
4. Si consideri che un principio base della teoria neoclassica è quello del risarcimento: quelli che si avvantaggiano dallo scambio possono risarcire quelli che perdono, naturalmente è un principio davvero
teorico.
41
Tuttavia, ciò che sembra ragionevole supporre è che se la globalizzazione è definita
come liberalizzazione commerciale e se da quest’ultima si ha una maggiore crescita economica, come è ragionevole sulla base del consueto legame trade →growth, da quest’ultima deriverà una riduzione delle povertà: cioè trade →growth →poverty. Torneremo su
questo punto.
3.4
LE CAUSE DELLA POVERTà nei paesi emergenti
Le cause della povertà di cui si discute in questo capitolo sono quelle strutturali: riguardano soprattutto l’aspetto sanitario, la scarsità, qualità e lontananza dall’acqua, le
strutture scolastiche e formative, le vie di comunicazione e i trasporti. Naturalmente ci
stiamo riferendo ai paesi in via di sviluppo ed emergenti, perché – come vedremo in
uno dei successivi paragrafi – la povertà nelle economie avanzate ha quasi sempre origini
strettamente economiche, quali disoccupazione, incapacità di innovare, scelte personali.
A loro volta, le cause della povertà nei paesi in via di sviluppo possono essere microeconomiche o macroeconomiche. Le prime afferiscono a fenomeni interpersonali,
culturali, economici dei singoli e delle popolazioni; le seconde riguardano i paesi nel
loro insieme e in particolare si riferiscono alle strutture giuridico-amministrative che
regolano la vita civile e alla politica economica. O più in generale ad una produttività
persistentemente bassa che impedisce loro di produrre a sufficienza per sostenersi adeguatamente e per provvedere ai bisogni di base, quali la sanità e l’istruzione (Rodrick
[2011]).
Le cause microeconomiche sono individuabili grazie ad un indicatore di sviluppo
umano elaborato dalle Nazioni Unite (ONU); le seconde non sono, in generale, di
difficile individuazione, e variano da caso a caso. Esse sono discusse nel paragrafo
3.4.2, e soprattutto sono poste in relazione alle ricadute sulla povertà delle principali
conseguenze della globalizzazione: le migrazioni, il cambiamento climatico, le crisi di
vario tipo e così via.
3.4.1 Le cause microeconomiche e l’indicatore di sviluppo umano delle Nazioni Unite
Le cause strutturali della povertà, su cui tendono ad incidere i programmi e gli aiuti
della Banca mondiale, del Fondo monetario internazionale e delle Nazioni Unite, sono
dovute a fattori ambientali (ad esempio la desertificazione di alcune regioni povere) e/o
a fattori sociali ed economici.
L’individuazione di tali cause e la significatività del loro impatto sulla povertà costituisce un problema molto interessante; per questo abbiamo cercato con semplici stime
econometriche di avere una valutazione di massima di tale impatto. In questo campo, i
maggiori problemi sono rappresentati dalla (in)esistenza di dati, dalla attendibilità degli
stessi, dalla lunghezza, che deve essere adeguata, delle serie storiche.
Purtuttavia, alcune indicazioni interessanti possono essere ricavate utilizzando particolari indici di povertà. Uno di questi è l’indicatore di sviluppo umano HDI (Human
Development Index) proposto da un economista pakistano, Mahbub ul Haq, nel 1990 e
42
dal 1993 utilizzato dalle Nazioni Unite. Questo indicatore è stato costruito per ovviare
ai limiti del PIL pro capite, quale indicatore del benessere della popolazione, in primis a
causa delle carenze dal lato distributivo. L’indice di sviluppo umano tiene conto di altri
fattori, oltre al PIL pro capite, attinenti alla condizione dell’individuo, come la speranza
di vita e il grado di alfabetizzazione.
L’indice quindi è una media aritmetica di standard di vita (PIL pro capite), di alfabetizzazione e di longevità.
Lo sforzo dell’economista è quindi quello di individuare le variabili che hanno un
impatto su tale indice composito di povertà. Posta la questione in altri termini, è possibile arrivare ad un modello esplicativo dell’HDI. Un esercizio econometrico del genere
è stato effettuato5, anche se i risultati vanno presi con estrema cautela. Il modello è
composto di due equazioni, la prima per lo sviluppo umano e la seconda per la povertà:
[1] HDI = b + b1PBPL + b2IWS + b3ISF + b4AVA
[2] PBPL = a + a1Ges + a2FDI + a3(X – M)
dove: l’Indice di sviluppo umano HDI è “spiegato” da un indice di povertà relativa
(PBPL); dalla percentuale della popolazione che ha accesso all’acqua IWS e ai servizi
igienici ISF; dalla percentuale del valore aggiunto agricolo sul PIL AVA; la povertà relativa è “spiegata” dalla spesa pubblica in istruzione e sanità in rapporto al PIL; dagli
investimenti esteri diretti FDI e dal saldo delle partite correnti X-M6.
In estrema sintesi, i risultati indicano che l’indice di sviluppo umano peggiora se la
povertà relativa aumenta, migliora invece se cresce la percentuale delle persone che hanno l’accesso all’acqua e ai servizi igienici. Peggiora ancora se aumenta il peso del settore
agricolo sul totale della produzione annualmente prodotta dal paese.
Sulla povertà incidono positivamente, facendola cioè diminuire, la spesa per istruzione e sanità, gli investimenti esteri diretti e il saldo della bilancia commerciale. In
sintesi possiamo dire che si tratta di risultati buoni e conformi alle attese.
5.Si veda R. Panese, Povertà e sviluppo umano nei PVS, tesi di economia internazionale presso la facoltà
di economia dell’Università della Tuscia. Non interessa in questa sede come tale indice viene costruito.
Possiamo dire che esso assume valori (millesimi) compresi tra 0 e 1, che valori dell’indice compresi tra
1 e 0,8 stanno ad indicare paesi a sviluppo umano molto elevato (Nord America, Europa occidentale,
Oceania e Asia dell’Est), livelli compresi tra 0,9 e 0,8 segnalano paesi a sviluppo umano elevato, tra
0,9 e 0,5 paesi a sviluppo umano medio, mentre valori inferiori a 0,5 indicano bassi livelli di sviluppo
e individuano 24 paesi, quasi tutti africani.
6.Le stime riguardano circa 50 paesi in via di sviluppo e sono state effettuate con il metodo cross-country.
I risultati, riferiti alle due equazioni separatamente considerate, sono i seguenti
[1] HDI = 0,511 – 0,184PBPL + 0,101 IWS + 0,246ISF – 0,247AVA
(5.77); (-2.52); (0.96); 3.86);
(-2.60)
R2 = 0.8614[2]
PBPL = 54,062 – 4,615 Ges – 1,587FDI – 1,892X-M
(4.95) (-3.17); (-2.44); – (2.78)
R2 = 0.3.
I segni delle variabili sono quelli attesi; i coefficienti sono significativi, salvo per quanto riguarda l’accesso ai servizi igienici nella prima equazione.
43
3.4.2 Le cause macroeconomiche della povertà. Legami tra aspetti della globalizzazione
e povertà
Sul piano delle cause macroeconomiche possiamo cercare di approfondire l’argomento
accennando alle relazioni esistenti tra alcuni fenomeni associati alla globalizzazione e la
povertà nei paesi in via di sviluppo. In quanto tali, essi sono oggetto di analisi in altri
capitoli di questo volume.
Migrazioni e povertà
La povertà è, al momento, alla base di notevoli movimenti migratori comparabili con
quelli avutisi dall’Europa alle Americhe tra la seconda metà dell’Ottocento e gli inizi del
Novecento7. Ciò premesso, il legame tra migrazioni e povertà è alquanto articolato. Un
canale di trasmissione tra le prime e la seconda può essere rappresentato dalle rimesse
degli emigrati. In letteratura sono stati studiati gli effetti delle rimesse provenienti da
alcuni paesi nordafricani verso i paesi del Golfo (Adams e Page [2005]) e in altri Stati
latinoamericani. In questi casi, come in quello di alcuni paesi dell’est-europeo (Moldova), le rimesse degli emigrati hanno raggiunto valori molto elevati, superiori alle risorse
finanziarie ottenibili da aiuti di Stati esteri.
Nei casi che sono stati analizzati sembra vero che:
• le rimesse degli emigrati riducono la povertà, direttamente o indirettamente attraverso il sostegno ai consumi dei parenti rimasti. Tuttavia, la riduzione della povertà è
alquanto contenuta, nonostante la rilevanza quantitativa delle rimesse, anche per i
motivi che vedremo al punto b);
• le rimesse portano ad un peggioramento della distribuzione del reddito e quindi
esercitano una spinta verso la disuguaglianza all’interno del paese esportatore di lavoro. Di norma, infatti, gli emigrati provengono non dalle classi più povere, ma
da quelle “povere ma non troppo”, dal momento che, per emigrare, c’è pur sempre
bisogno di una certa disponibilità finanziaria. Quindi le rimesse dirette al paese di
provenienza non finiscono ai più poveri, ma ai meno poveri. Inoltre occorre tener
conto dell’effetto negativo sulla crescita, in quanto, prima di lasciare il proprio paese, gli emigrati contribuivano al reddito delle proprie famiglie. Incidentalmente osserviamo che tempo addietro, l’UE aveva mostrato l’intenzione di attirare dal Terzo
Mondo manodopera qualificata e di controllare (contenere) i flussi di immigrazione
di lavoratori non qualificati. L’attuazione di piani del genere ovviamente non farebbe che peggiorare le prospettive economiche dei paesi emergenti.
Cambiamento climatico e povertà
Nel caso dell’impatto del mutamento del clima sulla povertà dei paesi emergenti e in via
di sviluppo, possiamo limitarci ad osservare che l’impatto è assolutamente negativo, a
7.Si veda il successivo capitolo 4.
44
causa, in primis, della crescente e diffusa siccità e del conseguente aumento dei prezzi
delle materie prime agricole e alimentari.
Miglioramento degli standard lavorativi e povertà
Si discute da tempo se la globalizzazione sia anche responsabile del deterioramento delle
condizioni di lavoro – lavoro di minorenni, bassi livelli salariali – e quindi di una maggiore povertà. Se cioè la globalizzazione porti ad una sorta di race to bottom on labour
standard, ad una corsa verso il basso per quanto riguarda le condizioni di lavoro, oppure
ad una situazione opposta.
Alcuni ritengono che la globalizzazione stia incoraggiando il graduale affermarsi di
standard di lavoro più elevati, ma va osservato che, anche qualora ciò sia vero, questa
circostanza non implica affatto un’automatica riduzione della povertà.
«È tutt’altro che certo che l’aumento di tali standard nei settori regolari dell’economia dei paesi in via di sviluppo implichi la riduzione della povertà. Facendo alcune
plausibili ipotesi, si può dire che promuovendo il miglioramento degli standard di lavoro
in un settore piccolo dell’economia, si può avere la riduzione del lavoro in tale settore,
insieme all’aumento del peso del settore irregolare o sommerso, con conseguente riduzione dei salari e quindi aumento della povertà nel settore in parola» (Singh e Zammit
[2004, p. 97]).
Questa conclusione è particolarmente importante, perché in molti casi i lavoratori poveri sono collocati nel settore sommerso dell’economia. Quindi il miglioramento
degli standard, che per loro natura sono applicabili esclusivamente al settore “regolare”,
porta con sé un aumento della povertà e della disuguaglianza.
3.5
I RIMEDI CONTRO LA POVERTà
Quando si parla di rimedi contro la povertà è normale pensare immediatamente alle
risposte di politica economica a questo fenomeno. Tradizionalmente l’argomento è svolto soprattutto in termini di interventi delle organizzazioni internazionali, in primis la
Banca mondiale e l’FMI. Collegandoci a quanto si è detto poco fa e in Premessa due
considerazioni sono doverose: a) il principale canale per ridurre la povertà è quello di
favorire la crescita nei paesi poveri, quindi gli interventi debbono in primo luogo dar
luogo ad incrementi della produzione di beni e servizi. Alcune stime attendibili suggeriscono che l’elasticità povertà/output è 2-3: vale a dire un aumento dell’1 per cento del PIL
consentirebbe una riduzione della povertà del 2-3 per cento (Ravallion e Chen [1997]).
Oltre al canale della crescita, esiste, come abbiamo visto, il canale della redistribuzione
dei redditi, In questo caso, la redistribuzione punta a ridurre ex se la povertà e secondo
Bourguignon [2003] aumenta anche l’elasticità della povertà rispetto alla variazione del
PIL. b) Il problema dei rimedi contro la povertà si pone oggi anche con riferimento ai
paesi avanzati, in particolare quelli maggiormente interessati dall’aumento della povertà
e delle disuguaglianze. Nel suo discorso sull’Unione il presidente Obama ha alzato a 10
45
dollari l’ora il salario minimo. È un segnale anche per l’Europa e per l’Italia dove, come
vedremo, si parla appunto di introdurre il salario minimo.
3.5.1 La lotta alla povertà dell’FMI e della Banca mondiale
La lotta alla povertà è portata avanti dalle principali istituzioni internazionali, l’FMI
e la Banca mondiale, la cui strategia è denominata Poverty Reduction Strategy (PRS).
Nell’ambito di questa strategia sono previsti i Poverty Reduction Strategy Papers che sono
dei sostituti dei programmi di aggiustamento strutturale e possono essere considerati
alla stregua di documenti di programmazione nazionale specifici per i singoli paesi. In
questi documenti ciascun paese concorda, assieme alla World Bank, all’FMI e, per la
prima volta, alle parti interessate della società civile, gli interventi e le riforme strutturali
necessarie per raggiungere gli obiettivi di lotta alla povertà.
Le linee guida da seguire nell’elaborazione delle strategie specifiche per ogni singolo
paese sono:
• Country driver and country owned: basate quindi su un’ampia partecipazione da parte di tutte classi sociali, per quanto riguarda i vari stadi del processo: formulazione,
implementazione e monitoraggio dei risultati.
• Result-oriented: obiettivi basati sui risultati che vanno a beneficiare i poveri.
• Riconoscimento delle cause multidimensionali della povertà e conseguenti procedimenti per combatterla.
• Partnership-oriented: creare una base di partecipazione attiva e coordinata fra i vari
partner (bilaterale, multilaterale, non governativa).
• L’azione della PRS viene basata sul medio-lungo periodo. In particolare possiamo
individuare quattro aree che possono essere considerate come prioritarie e cioè:
1) politiche in ambito macroeconomico e strutturale;
2) miglioramenti della governance macroeconomica;
3) politiche e programmi specifici per settore;
4) considerazione di costi realistici e di appropriati livelli di fondi per i programmi
principali.
Le strategie della PRS fino ad ora adottate hanno dato adito a numerose critiche.
Questo perché, nonostante la rinnovata veste, questi Papers non fanno altro che riproporre la stessa ricetta utilizzata negli anni precedenti, basata sostanzialmente su provvedimenti di stampo liberista, che sono stati ben riassunti nel cosiddetto Washington
Consensus.
In pratica, le istituzioni finanziarie internazionali (IFI) per dare il via libera ai finanziamenti concordati con il paese pretendono che vengano rispettate determinate condizioni economiche basate su processi di liberalizzazione e privatizzazione che parrebbero
favorire non tanto i paesi in via di sviluppo quanto gli interessi dei paesi più ricchi. Se a
questo aggiungiamo ulteriori fattori, questa volta di carattere interno (quali ad esempio
la scarsa forza della società civile, la corruzione spesso presente negli organismi democratici interni, l’impossibilità per i poveri di accedere alle istituzioni internazionali), ab-
46
biamo un quadro completo dei problemi e delle critiche che le IFI ed i PRSP si trovano
ad affrontare oggi.
Un diverso tipo di approccio è quello utilizzato dall’IFAD (International Fund for
Agricultural Development of the United Nations), un’organizzazione nata nel 1976 che
si occupa invece principalmente di povertà rurale, lavorando spesso in partnership con
altre Agenzie delle Nazioni Unite ed organizzazioni governative e non governative. Nel
2007 l’IFAD ha emanato uno strategic framework valido fino al 2010 per capire e concentrare e definire meglio la sua azione. Il suo obiettivo finale è quello di dare peso alle
persone povere nelle aree rurali, in modo da aumentare il loro reddito e raggiungere una
soglia di “sicurezza alimentare”. Per fare questo è necessario che queste persone abbiano
accesso: alle risorse naturali tra cui l’acqua, alla tecnologia agricola, al supporto finanziario, a mercati trasparenti e competitivi dove vendere i loro prodotti, alle possibilità di
sviluppo imprenditoriale, ad adeguati programmi di policy.
Una delle partnership che ha siglato l’IFAD è con il Belgian Survival Fund (BSP),
nato intorno alla metà degli anni Ottanta per combattere la fame e la siccità nei paesi
più poveri del mondo.
Nel 1984 il BSF e l’IFAD hanno formato una partnership per raggiungere un obiettivo comune: aiutare le persone povere nelle aree rurali a superare la povertà. Da allora
i due enti hanno creato più di 30 progetti congiunti. Accesso a fonti di acqua potabile e
alla sanità sono gli obiettivi principali in modo da diminuire la mortalità e la denutrizione, in particolare quella infantile. Inoltre i progetti si interessano a: aumentare i raccolti
tramite la tecnologia e migliorare l’accesso ai mercati; avere accesso ai servizi finanziari
in modo da ottenere prestiti o risparmi per avviare una attività; dare la possibilità anche
alle donne di imparare una attività in modo da aumentare il reddito tramite un lavoro.
Possiamo dire che in questo modo si aiutano le comunità a rafforzarsi e ad aumentare la
loro coesione in modo da poter loro stesse tutelare i propri interessi, oltre a rimuovere le
difficoltà che impediscono di avere una vita migliore.
3.5.2 Il dibattito sul ruolo degli aiuti alle economie emergenti. La trappola della povertà
Un argomento molto importante riguarda il ruolo degli aiuti per lo sviluppo economico
dei paesi emergenti da parte delle istituzioni finanziarie e dei paesi ricchi, vecchi e nuovi
(Cina).
Contrariamente a quanto si potrebbe ritenere, magari sulla base di un’analisi approssimata, gli aiuti esteri potrebbero peggiorare anziché migliorare la situazione economica
complessiva del paese recipiente. Questa considerazione è tutt’altro che sconvolgente, se
si tiene conto dell’esperienza storico-politica di alcuni paesi in via di sviluppo.
Il dibattito sul ruolo degli aiuti ai PVS ha visto a lungo Jeffrey Sachs e Easterly su posizioni opposte per quanto riguarda le conseguenze degli stessi. Sachs, come le principali
organizzazioni finanziarie, ritiene che gli aiuti servono: fertilizzanti, medicine, alimenti,
impianti depurativi per l’acqua, computer, ecc vanno dati e distribuiti ai poveri e ai paesi
emergenti. Questi ultimi vanno dunque incentivati a fare le cose che i paesi ricchi e le
IFI ritengono che sia utile per loro.
47
Sul fronte opposto un altro economista, che potremmo definire neoliberista, Easterly, ritiene che gli aiuti finanziari non solo sono inutili ma dannosi. Non tanto perché
favoriscono la corruzione – come verificatosi in molti casi – ma perché imporrebbero ai
paesi poveri di fare le cose che i paesi ricchi e le IFI ritengono utili per loro, e non quelle
che loro preferirebbero fare. Secondo questa impostazione, se gli abitanti dei paesi poveri
ad esempio non vogliono andare a scuola lo possono fare.
La distinzione tra le due impostazioni è soprattutto ideologica, ma ha chiare implicazioni economiche. Esse possono essere illustrate facendo riferimento alle due figure
seguenti che illustrano quella che di norma viene definita trappola della povertà.
In quest’ottica i poveri sono tali perché intrappolati in una situazione di povertà,
dalla quale debbono essere allontanati, potemmo dire indipendentemente dalla loro volontà, dal momento che – non c’è bisogno di dimostrarlo – ciò costituisce il loro bene.
Da qui la necessità e l’utilità degli aiuti esteri. Questa è la tesi del progetto dei “Villaggi
del Millennio” di Jeffrey Sachs [2005, 2013].
Figura 3.2 – La trappola della povertà: curva a S
45
Reddito
S
futuro
Zona della trappola
della povertà
N
Q
Fuori dalla trappola
della povertà
O
0
A1
A2
A3
Reddito oggi
Per contro Easterly [2003] pensa che la condizione di povertà può non essere permanente: se ciò è vero, l’idea stessa di una trappola della povertà è fuorviante. In realtà si potrebbe uscire dalla (inesistente trappola della) povertà attraverso una strategia di piccoli
passi con la quale ottenere dei guadagni e reinvestirli in modo da avviare un processo di
sviluppo che si autoalimenta.
Tutto ciò premesso, osserviamo ora le due figure seguenti. La figura 3.2 è alla base
della tesi della trappola della povertà. Sull’asse delle ascisse abbiamo il reddito di oggi; su
quello delle ordinate il reddito di domani o, in generale, futuro. Il paese povero dispone
di beni in grado di creare possibilità di generare reddito futuro: quello che si possiede
48
oggi, in termini di medicine, fertilizzanti, computer, capacità lavorative efficienti, determina ciò che avremo domani. La figura 3.2 riassume la tesi di Sachs.
La diagonale indica tutti i punti per i quali il reddito di oggi è uguale a quello di
domani. Un paese povero si trova in una trappola della povertà se il reddito di domani
è inferiore a quello di oggi. Possiamo immaginare la relazione non lineare che da A1 va
ad A2 ed infine A3: il paese povero diventa sempre più povero, il che è implicito nella
definizione di trappola della povertà. Viceversa dal punto N il reddito futuro è superiore a quello di oggi anche se la curva che evidenzia la relazione tra i due redditi cresce
ancorché a tassi decrescenti. Ma siamo fuori dalla trappola. Il decollo dei paesi poveri
può essere illustrato da una curva a forma di S per la quale la relazione tra i due output,
questa volta da sinistra verso destra cresce ora a ritmi crescenti all’inizio e decrescenti
successivamente, dopo N. Nella figura 3.3 manca la prima parte – quella della trappola
– e si evidenzia solo la parte esterna ad essa. All’inizio, la curva cresce a ritmi sostenuti e
poi a tassi più modesti fino a che il reddito futuro non cresce più. Vale a dire da un certo
punto in poi (S) non si riesce più ad accrescere il reddito futuro in modo permanente
con gli aiuti allo sviluppo. Questa è la tesi di Easterly.
Figura 3.3 – La curva a L invertita: assenza di trappola della povertà
Reddito
A
futuro
S
0
Reddito
3.6
GLOBALIZZAZIONE E DISUGUAGLIANZA
Oggi si parla molto di disuguaglianza economica, un tema che, dopo un lungo periodo
di silenzio, è tornato di grande attualità negli ultimi anni, perché – soprattutto nei paesi
avanzati – essa è aumentata.
49
In realtà, dopo i classici che consideravano centrale la distribuzione del reddito ai
fini della comprensione del sistema capitalistico, gli economisti non si sono quasi mai
occupati della disuguaglianza, ponendo l’attenzione sui meccanismi che regolano il
funzionamento mercati. L’assunto implicito era che in fondo la disuguaglianza serve,
perché è attraverso essa che scaturisce la crescita. Le disparità di reddito sarebbero in
quest’ottica il risultato di un sistema che premia l’innovazione e il merito attraverso una
remunerazione più elevata e una posizione sociale più elevata. Tutt’al più era importante
occuparsi della povertà, che poteva essere risolta attraverso la crescita. Scrive in tempi
relativamente recenti Martin Feldstein: «Io credo che la disuguaglianza come tale non
sia un problema e credo anche che sarebbe sbagliato concepire politiche che hanno lo
scopo di ridurla. Le politiche dovrebbero concentrarsi non sulla disuguaglianza, ma sulla
povertà» (Feldstein [1999])8.
Tuttavia, nell’ultimo decennio da più parti è maturata la consapevolezza che, se si
può concordare su alcuni effetti positivi dell’apertura degli scambi e dei movimenti di
capitale soprattutto in termini di efficienza e di trasferimento delle tecnologie, non di
meno appare sempre più chiaro che la globalizzazione è un gioco con vincitori e perdenti. Ciò vale per la disuguaglianza sia tra i paesi sia all’interno degli stessi.
La figura 3.4, tratta da François Bourguignon [2013], mostra l’andamento della disuguaglianza mondiale tra il 1820 e il 2006. La disuguaglianza mondiale è espressa in
termini di tenori di vita degli individui che compongono la popolazione mondiale. Il
tenore di vita è approssimato dal PIL pro capite, corretto da un fattore che tiene conto
delle differenze internazionali dei prezzi. Le curve esprimono una stima della distribuzione relativa dei tenori di vita nei diversi paesi lungo l’arco temporale considerato. Nella
figura compaiono gli andamenti di due indicatori di disuguaglianza: in alto quello del
coefficiente di Gini9, in basso quello dello scarto relativo tra il 10% più ricco e il 10% più
povero della popolazione.
Il trend di entrambe le curve è crescente dal 1820 fino agli anni Ottanta del secolo scorso, a dimostrazione che la disuguaglianza mondiale è continuata a crescere
fino a quel periodo, tranne un breve rallentamento dopo la fine della seconda guerra
mondiale. Questa tendenza di lunghissimo periodo coincide con il dominio delle economie occidentali nel mondo a partire dal decollo della prima rivoluzione industriale.
Tradotto in cifre, questo significa che dal 1820 al 1980 lo scarto tra il 10% più ricco e
il 10% più povero è triplicato e che l’indice di Gini è passato nello stesso periodo da
0,5 a 0,66.
8. Citazione tratta da Maurizio Franzini, La disuguaglianza? No problem!, in “MicroMega”, 2013.
9. Il coefficiente o indice di Gini è costruito prendendo le differenze fra i redditi di tutti gli individui e
calcolandone una media che viene a sua volta divisa per il reddito medio della popolazione. Quanto più
il valore dell’indice è basso tanto più le differenze medie rispetto al reddito medio sono basse e quindi le
disparità di reddito sono minori. L’indice va da zero – uguaglianza perfetta dei redditi – a uno – quando
un solo individuo possiede tutto il reddito.
50
Figura 3.4 – Evoluzione della disugualianza mondiale: 1820-2006
80
Serie storica
75
Periodo recente
1989
1997
2006
65
Coefficiente di Gini
60
1989
55
1997 100
2006
80
50
45
60
Scarto relativo tra il 10% più ricco e il 10% più povero
40
40
35
30
Scarto
Percentuale (Gini)
70
1820
1850
1880
1910
1940
1970
2000
20
Fonte: F. Bourguignon, La globalizzazione della disuguaglianza, 2013.
Attorno alla metà degli anni Ottanta del secolo scorso avviene però un cambiamento
importante: la disuguaglianza mondiale inizia a flettere. Il grafico mostra come il cambio
di base dati e di parità di poteri d’acquisto porti a una correzione della stima della disuguaglianza e quindi a una discontinuità nelle serie storiche. Tuttavia quello che conta è il
cambiamento del trend, che diviene discendente fino al 2006, ultimo anno di rilevazione, che è anche l’anno precedente la Grande Recessione del 2007. Il cambio di tendenza
si spiega con la grande ascesa sulla scena economica internazionale dei paesi emergenti,
Cina e India su tutti, che ha eroso il potere consolidato dell’Occidente e ridotto le distanze reddituali di tali paesi rispetto alle nazioni più avanzate.
Questo contrasterebbe con la percezione prevalente, sopra sottolineata, secondo cui la
disuguaglianza proprio dagli anni Ottanta è iniziata ad aumentare. Lo stesso Bourguignon
fornisce la spiegazione di questa apparente contraddizione, scomponendo la disuguaglianza complessiva tra i cittadini del mondo in due parti: da un lato, la disuguaglianza tra i
tenori di vita medi dei paesi e dall’altro, la disuguaglianza media all’interno dei paesi. «A
partire dagli anni Ottanta – egli osserva – si assiste a un’inversione di queste due tendenze:
diminuisce molto la disuguaglianza tra paesi, mentre la disuguaglianza media all’interno
dei paesi ricomincia a crescere dopo un lungo periodo stazionario» (Bourguignon [2013, p.
16]). Tra le due tendenze prevale la prima, determinata dalla crescita epocale di paesi che
messi tutti insieme superano abbondantemente la metà della popolazione mondiale (l’Asia
e l’America Latina sommate assieme rappresentano circa il 70% della popolazione del pia-
51
neta). Tuttavia, anche il secondo fenomeno – l’ampliarsi della forbice nei paesi avanzati – è
molto importante, come vedremo nel paragrafo successivo.
Per la sua complessità l’argomento merita comunque ulteriori approfondimenti.
Guardando alle disuguaglianze tra i paesi, Acocella et al. [2004] sottolineano come tra
le economie emergenti le cose non siano andate per tutti allo stesso modo. Al loro interno
si può infatti distinguere tra i new globalizers, come le nazioni dell’Asia centro-meridionale
e orientale, che hanno tratto maggior vantaggio dalla globalizzazione iniziando un processo di convergenza verso le nazioni avanzate, e i paesi meno sviluppati (least developed countries), tra i quali molti paesi africani, che hanno visto le loro economie continuare a crescere
a tassi modestissimi, senza accorciare minimamente le distanze dai paesi industrializzati
ed anzi, in molti casi, allungandole. Lo stesso Bourguignon [2013] rileva come oggi un
piccolo numero di paesi, poco popolosi, ha accumulato un grande ritardo rispetto al resto
del mondo e sottolinea che «i paesi più poveri di oggi sono più poveri dei loro omologhi di
vent’anni fa» (ivi, p. 15). Il problema spesso è quello di fare eccessive generalizzazioni e di
non tener conto delle differenze fra i paesi, dettate anche dalla storia.
Ma è soprattutto sul secondo tipo di disuguaglianza – quella all’interno dei paesi –
che la globalizzazione può produrre effetti non ben calcolabili a priori, perché entrano
in gioco altre variabili.
Una di esse è la tecnologia. Se, per effetto della globalizzazione, i paesi avanzati si
specializzano nei prodotti ad alta tecnologia e i paesi in via di sviluppo in produzioni
che non richiedono un’elevata qualità della manodopera, nei paesi ricchi aumenterà la
disuguaglianza, in quanto si allargherà il divario tra lavoratori specializzati, meglio pagati,
e lavoratori unskilled, peggio pagati, mentre nei paesi poveri la disuguaglianza tenderà probabilmente a ridursi, in quanto crescerà la partecipazione al mercato del lavoro da parte di
molti lavoratori scarsamente qualificati ma uniformemente retribuiti (Bortolotti [2013]).
È inoltre da sottolineare come le tecnologie dell’informazione e della comunicazione
(ICT) siano un potente fattore di disuguaglianza all’interno dei paesi avanzati. Le ICT,
che rappresentano uno dei fattori trainanti della globalizzazione, determinano infatti
profonde modifiche nell’organizzazione produttiva, con l’esclusione dal mercato del lavoro di ampie fasce di lavoratori, cui si contrappone il crescente empowerment di chi sa
servirsi appieno di tali tecnologie. La distanza tra gli haves e gli haves not si ripercuote
conseguentemente su sempre più ampie differenze retributive (Zamagni [2013]).
Un’altra variabile importante che entra in gioco è la varianza della crescita dei redditi. Puntando l’attenzione sui processi di crescita all’interno dei paesi in via di sviluppo,
Dollar e Kraay [2000] sostengono che il reddito dei poveri aumenta in media quanto il
reddito pro capite. Ma Acocella et al. [2004] osservano che questo non significa che tutti
i poveri siano favoriti in egual misura. Ciò dipende dalle differenziazioni esistenti tra i
poveri e dalla varianza della crescita dei redditi. Se quest’ultima è molto alta è probabile
che la disuguaglianza aumenti, anche se la povertà assoluta si riduce.
In altri studi, Easterly [2007] e Milanovic e Squire [2007] trovano che la globalizzazione porta all’aumento della disuguaglianza nei paesi emergenti e in via di
sviluppo. Secondo Easterly è il meccanismo della produttività che entra in gioco:
differenze nelle produttività mettono in moto capitali che si dirigono verso i paesi
più ricchi. Milanovic e Squire pensano invece che l’aumento delle disuguaglianze
52
nei paesi in via di sviluppo è dovuto alla debolezza dei sindacati e alla carente mobilità del fattore lavoro.
Secondo Wade [2005, p. 302] la risposta al quesito “la globalizzazione ha nuociuto
alla uguaglianza?” è “Dipende”. Dipende da come la distribuzione del reddito è misurata. Invero, esistono vari modi per misurarla. In sintesi, secondo Wade [2005], la misura
può basarsi:
• sulla PPA internazionale oppure sui tassi di cambio di mercato;
• sulla polarizzazione dei redditi;
• sulla disuguaglianza tra paesi ponderati in pari modo;
• sulla disuguaglianza tra i paesi con pesi dati dalle relative popolazioni;
• sulla disuguaglianza tra i paesi e all’interno di essi.
In quasi tutti questi casi, secondo Wade la disuguaglianza nella distribuzione del reddito
aumenta; diminuisce solo quando i pesi sono dati dalle popolazioni.
In un altro studio più recente Bergh e Nilsson [2010], stimando un modello relativo
a più paesi, sviluppati e a basso reddito, in cui la disuguaglianza interna dei redditi è
posta in relazione a un vettore di indici di liberalizzazione, trovano che10:
• la liberalizzazione del commercio internazionale ha un effetto significativo e robusto
sulla disuguaglianza dei redditi interna ai paesi;
• in molti casi anche la deregolamentazione del mercato dei beni, del credito e del
lavoro è legata positivamente alla disuguaglianza;
• gli effetti sulla disuguaglianza dei paesi avanzati sono maggiormente dovuti alla liberalizzazione economica;
• nei paesi a basso reddito sono gli effetti della globalizzazione sociale11 a condizionare
maggiormente la disuguaglianza.
In generale, quindi, da molta parte della letteratura emergono chiari indizi che la globalizzazione risulta associata ad una crescente disuguaglianza interna sia nei paesi poveri sia
in quelli ricchi. Anzi, come vedremo nel prossimo paragrafo, in questi ultimi, oltre alla
disuguaglianza, cresce anche la povertà.
3.7
POVERTà E DISUGUAGLIANZE NEI PAESI AVANZATI
Ben lungi dal vedere la fine della povertà nei paesi a basso reddito, con la globalizzazione
è aumentata la povertà nei paesi avanzati. A partire infatti dagli inizi degli anni Ottanta, nei paesi OCSE hanno incominciato a crescere i fenomeni di: stagnazione del
livello medio dei salari reali, aumento del differenziale retributivo tra lavoratori più
qualificati e lavoratori meno qualificati, tassi di disoccupazione sempre più elevati,
condizioni di precarietà e instabilità nei rapporti di lavoro via via crescenti. Come
10.Si veda al riguardo Giulia Ceci Ginistrelli [2013].
11. La globalizzazione sociale fa riferimento a fattori di cambiamento dei comportamenti sociali, come il
traffico telefonico in uscita, il numero di utenti internet, il numero di negozi IKEA o McDonald’s per
abitante, ecc.
53
risultato di questi processi, tra loro correlati, la quota dei redditi da lavoro sul PIL è
diminuita nei paesi OCSE in modo molto evidente (vedi figura 3.5).
Figura 3.5 – Quota di lavoro in termini di PIL (paesi selezionati OECD), 1985-2011
0,8
0,75
Italia
Francia
0,7 Germania
UK
USA
0,65 Giappone
0,6
0,55
0,5
1985
1990
1995
2000
2005
2010
10
Fonte: OCSE.
3.7.1 Il ruolo delle esportazioni cinesi
La percezione di questi effetti perversi o contrari a quelli attesi, ha finito per produrre
nelle opinioni pubbliche nazionali l’aumento degli oppositori alla globalizzazione.
Sostenuta, questa percezione, da analisi teoriche ed empiriche che hanno portato ad
una conferma di una relazione inversa tra perdita di posti di lavoro e riduzioni salariali
e performance dell’export della Cina e di altri low-income countries12. Negli USA nel
2014, più di 10 milioni di persone disoccupate debbono la perdita del posto di lavoro al
trasferimento all’estero dell’impresa e alla concorrenza asiatica.
Samuelson [2004] sostiene che la crescita economica dei paesi in via di sviluppo ha
avuto effetti negativi sulla distribuzione del reddito e sugli standard di vita negli USA
perché la concorrenza subita dalle esportazioni USA ha ridotto il loro prezzo. Krugman
[1995] osserva: è vero che le esportazioni dei paesi a bassi costi hanno giocato un ruolo
nell’aumento della disoccupazione in Europa e nelle differenze salariali negli USA, ma
tale ruolo non è stato tale da creare eccessivi problemi al mercato del lavoro ne ha peggiorato le prospettive della globalizzazione. Però nel 2008 lo stesso Krugman osserva che
l’idea che gli scambi avessero solo un modesto effetto sulla disuguaglianze e povertà era
12. Il problema delle esportazioni cinesi sarà affrontato nei capitoli 8 e 11, sotto l’aspetto dell’impatto macroeconomico globale.
54
basata su vecchi dati e che i nuovi invece evidenziano un impressionante aumento delle
importazioni dai paesi emergenti sin dagli anni Novanta. Non solo: tale aumento è stato
un fattore che ha provocato una maggiore disuguaglianza sia negli USA che in altri paesi
avanzati. Sia Samuelson [2004] che Krugman [2008] sottolineano l’impatto fortemente
negativo delle importazioni dalla Cina sulla distribuzione del reddito e sulla disoccupazione dei lavoratori non specializzati negli USA.
Da ultimo in un lavoro empirico Autor et al. [2013] mostrano che le importazioni dalla
Cina spiegano l’aumento della disoccupazione, la riduzione dei tassi di attività e dei salari
sui mercati nazionali del lavoro. In particolare per gli USA, l’aumento delle importazioni
cinesi spiega il 16 per cento circa della riduzione dell’occupazione nell’industria manifatturiera tra il 1991 e il 2000 e il 27 per cento del calo di tale occupazione tra il 2000 e il 2007.
Conseguentemente i sussidi per disoccupazione, disabilità, pensionamenti e spesa sanitaria
sono drasticamente aumentati nei paesi esposti alla concorrenza dei prodotti made in Cina.
.05
.14
.04
.12
.03
.02
.1
.01
0
Occupazione manifatturiera
Penetrazione delle importazioni cinesi
Figura 3.6 – Esportazioni cinesi e occupazione manifatturiera in USA (1987-2007)
.08
1987 1989 1991
1993
1995
1997 1999 2001 2003 2005 2007
Penetrazione delle importazioni cinesi
Occupazione manifatturiera/popolazione
3.7.2 Delocalizzazioni e distribuzione del reddito
In sostanza la graduale affermazione dei paesi emergenti nel mercato mondiale ha costretto le imprese delle economie industrializzate ad attuare una serie di misure che
hanno immiserito la condizione degli strati più deboli e meno qualificati della popolazione. Tali misure comprendono l’avvio di profondi processi di ristrutturazione e riconversione industriale, la delocalizzazione di molte produzioni all’estero in paesi a basso
costo del lavoro, la frammentazione dei processi produttivi su scala internazionale con
il conseguente spezzettamento delle catene globali del valore e delle reti di fornitura, il
rifare ricalcandola, allargandola a
giustezza
e
55
crescente ricorso all’outsourcing nei rapporti di lavoro e all’adozione su larga scala sia
di investimenti labour saving sia di personale immigrato pagato meno rispetto a quello
nativo. Tutto questo ha determinato e continua a determinare nei paesi avanzati costi
sociali molto pesanti, che spesso portano, da un lato, all’esclusione e all’emarginazione
delle fasce di popolazione più basse nella scala sociale e, dall’altro lato, all’aumento della
forbice tra i redditi percepiti dal ceto medio e dal ceto più benestante.
La delocalizzazione è una misura molto importante e diversa dalle altre di ristrutturazione e di riconversione. Essa impoverisce non solo coloro che lavorano negli impianti
ma anche il paese che la subisce; può rappresentare anche un passo verso la deindustrializzazione. Le imprese si dirigono verso paesi dove non solo i salari sono più bassi ma
anche dove la pressione fiscale e la protezione sindacale dei lavoratori sono significativamente più basse. È auspicabile che essa, se attuata per tali motivi, venga regolamentata
quando i paesi di origine e di destinazione appartengono all’Unione Europea. In realtà
nell’UE esistono paesi che attraggono, per i motivi suddetti, le imprese, come la Polonia,
l’Ungheria. Ma lo stesso avviene anche negli USA dove il Tennessee si fa “apprezzare” per
i bassissimi salari e l’assenza di garanzie sindacali. Anche queste realtà sono frutto della
globalizzazione.
Joseph Stiglitz [2012] focalizza molto bene quanto è avvenuto negli ultimi decenni in
termini di distribuzione del reddito negli Stati Uniti. Fatto 100 il livello di partenza del
1984, la quota di reddito percepito dal 20% più ricco della popolazione risulta aumentata
alla fine del primo decennio del nuovo secolo del 75%, mentre la quota percepita dal 20%
più povero appare diminuita del 90%. I ricchi diventano sempre più ricchi, i poveri sempre
più poveri e numerosi e il ceto medio si va assottigliando. Di qui anche il famoso slogan,
un po’ esasperato ma con un indubbio senso di verità, del movimento Occupy Wall Street
del 2008: We are the 99%. In termini di ricchezza l’effetto è ancora più forte: «L’1% delle
famiglie americane possiede 225 volte la ricchezza dell’americano medio, quasi il doppio
del valore del 1962 o del 1983» (Stiglitz in collaborazione con Gallegati [2013]).
Secondo lo stesso Stiglitz, questa grande concentrazione del reddito e della ricchezza
nel paese leader dell’Occidente è da imputare a cinque cause:
• la ragione strutturale della Grande Recessione, che sta caratterizzando il passaggio
dall’industria all’economia dei servizi (così come la Grande Depressione degli anni
Trenta segnò il passaggio dall’agricoltura all’industria), distruggendo milioni di posti
di lavoro che non vengono completamente rimpiazzati;
• la globalizzazione, che è stata mal gestita dai governi e dalle grandi istituzioni internazionali, favorendo gli interessi delle classi più agiate a danno dei lavoratori;
• la malintesa deregolamentazione dei mercati, che, da un lato, ha lasciato senza protezione i lavoratori non qualificati che perdono il posto del lavoro e, dall’altro, ha
alimentato le bolle speculative sia nella finanza che nel settore immobiliare;
• l’applicazione della trickle down economics (“economia dell’effetto a cascata”), ossia la
tesi che sostiene che, se il PIL aumenta, tutti se ne avvantaggiano grazie allo sgocciolamento verso il basso nella nuova ricchezza, mentre la realtà dimostra che la globalizzazione accresce le disuguaglianze, anche perché i mercati nella realtà non sono efficienti;
• lo sfruttamento di rendite di posizione, che fa sì che coloro che si trovano in una
posizione di vantaggio, come i manager delle multinazionali o i banchieri, perce-
56
piscano remunerazioni eccessive, sproporzionate rispetto ai modesti miglioramenti
dell’economia reale.
Le conseguenze della maggior disuguaglianza possono andare per Stiglitz in tre direzioni:
• aumentare la presenza di fenomeni distorsivi nel sistema economico, attraverso il
rafforzamento di posizioni di rendita, che da un lato diminuiscono l’efficienza e
dall’altro, deprimendo le motivazioni dei lavoratori, incidono in maniera negativa
sul capitale sociale e il capitale umano;
• minare la sostenibilità politica ed economica della democrazia;
• ridurre la domanda aggregata, influendo negativamente sulla propensione al consumo, che è notoriamente più alta nelle classi meno abbienti.
Tabella 3.2 – Percentuali di persone a rischio povertà (% della popolazione attiva)
Euro area
(17 paesi)
Belgio
Repubblica Ceca
Danimarca
Germania
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
:
:
15,3
15,5
16,3(e)
16
16
16,2
16,9
17(e)
15,4
14,3
14,8
14,7
15,2
14,7
14,6
14,6
15,3
14,8(p)
:
:
10,4
9,9
9,6
9
8,6
9
9,8
9,6
11,7
10,9
11,8
11,7
11,7
11,8
13,1
13,3
13
13,1
:
:
12,2
12,5
15,2
15,2
15,5
15,6
15,8
16,1
18
20,2
18,3
18,3
19,4
19,5
19,7
15,8
17,5
17,5
Irlanda
20,5
20,9
19,7
18,5
17,2
15,5
15
15,2
15,2
:
Grecia
20,7
19,9
19,6
20,5
20,3
20,1
19,7
20,1
21,4
23,1
Spagna
19
20,1
20,1
20,3
19,7
20,8
20,1
21,4
22,2
22,2
Francia
Estonia
12
13,5
13
13,2
13,1
12,9
13,3
14
14,1
Italia
:
19,1
18,9
19,6
19,8
18,7
18,4
18,2
19,6
19,4
Cipro
15
:
16,1
15,6
15,5
15,9 (b)
15,8
15,6
14,8
14,7
Lettonia
Lussemburgo
Malta
Paesi Bassi
Austria
Polonia
12,5
(b)
:
:
19,4
23,5
21,2
25,9
26,4
20,9
19
19,2
11,9
12,7
13,7
14,1
13,5
13,4
14,9
14,5
13,6
15,1
:
:
13,9
14
14,8
15
15,3
15
15,4
15
12
:
10,7
9,7
10,2
10,5
11,1
10,3
11
10,1
13,2
12,8
12,3
12,6
12
12,4
12
12,1
12,6
14,4(b)
:
:
20,5
19,1
17,3
16,9
17,1
17,6
17,7
17,1
Porogallo
19
20,4
19,4
18,5
18,1
18,5
17,9
17,9
18
17,9
Slovenia
10
:
12,2
11,6
11,5
12,3
11,3
12,7
13,6
13,5
Slovacchia
:
:
13,3
11,6
10,6
10,9
11
12
13
13,2
Finlandia
11
11
11,7
12,6
13
13,6
13,8
13,1
13,7
13,2
Regno Unito
18
:
19
19
18,6
18,7
17,3
17,1
16,2
16,2
: = non disponibile; (e) = stima; (p) = provvisorio; (b) = interruzione nella serie temporale.
57
Tabella 3.3 – Persone in stato di grave deprivazione (% del totale della popolazione)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
:
:
5,7
5,6
5,4
5,8
5,8
5,7
6,7
7,5(e)
4,5
4,7
6,5
6,4
5,7
5,6
5,2
5,9
5,7
6,5(p)
Repubblica
Ceca
:
:
11,8
9,6
7,4
6,8
6,1
6,2
6,1
6,6
Danimarca
2
2,9
3,2
3,1
3,3
2
2,3
2,7
2,6
2,8
Germania
:
:
4,6
5,1
4,8
5,5
5,4
4,5
5,3
4,9
Estonia
:
9,4
12,4
7
5,6
4,9
6,2
9
8,7
9,4
Irlanda
5,6
4,8
5,1
4,8
4,5
5,5
6,1
5,7
7,8
:
Grecia
16,9
14,1
12,8
11,5
11,5
11,2
11
11,6
15,2
19,5
Spagna
:
4,8
4,1
4,1
3,5
3,6
4,5
4,9
4,5
5,8
Francia
:
6,1
5,3
5
4,7
5,4
5,6
5,8
5,2
5,3
Italia
:
6,9
6,4
6,3
6,8
7,5
Cipro
:
:
12,2
12,6
13,3
Lettonia
:
:
39,3
31,3
1,9
0,8
1,8
Malta
:
:
Paesi Bassi
:
Austria
Euro area
(17 paesi)
Belgio
7
6,9
11,2
14,5
(b)
9,5
11,2
11,7
15
24
19,3
22,1
27,6
31
25,6
1,1
0,8
0,7
1,1
0,5
1,2
1,3
5,5
3,7
4,2
4
4,7
5,7
6,3
8
:
2,5
2,3
1,7
1,5
1,4
2,2
2,5
2,3
3,3
3,4
3
3,6
3,3
6,4
4,8
4,3
3,9
4
Polonia
:
:
33,8
27,6
22,3
17,7
15
14,2
13
13,5
Portogallo
:
9,9
9,3
9,1
9,6
9,7
9,1
9
8,3
8,6
Slovenia
:
:
5,1
5,1
5,1
6,7
6,1
5,9
6,1
6,6
Slovacchia
:
:
22,1
18,2
13,7
11,8
11,1
11,4
10,6
10,5
Finlandia
:
3,8
3,8
3,3
3,6
3,5
2,8
2,8
3,2
2,9
5,3
4,5
4,2
4,5
4,8
5,1
7,8(b)
Lussemburgo
Regno Unito
9,1
3,3
(u)
: = non disponibile; (e) = stima; (p) = provvisorio; (b) = interruzione nella serie temporale; (u) = scarsa affidabilità.
58
Tabella 3.4 – Tassi di disoccupazione area euro (percentuale della popolazione attiva)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Belgio
8,2
8,4
8,5
8,3
7,5
7
7,9
8,3
7,2
7,6
Germania
9,8
10,5
11,3
10,3
8,7
7,5
7,8
7,1
5,9
5,5
Irlanda
4,6
4,5
4,4
4,5
4,7
6,4
12
13,9
14,7
14,7
Grecia
9,7
10,5
9,9
8,9
8,3
7,7
9,5
12,6
17,7
24,3
Spagna
11,4
10,9
9,2
8,5
8,3
11,3
18
20,1
21,7
25
Francia
8,9
9,3
9,3
9,2
8,4
7,8
9,5
9,7
9,6
10,2
Italia
8,4
8
7,7
6,8
6,1
6,7
7,8
8,4
8,4
10,7
Lussemburgo
3,8
5
4,6
4,6
4,2
4,9
5,1
4,6
4,8
5,1
Paesi bassi
4,2
5,1
5,3
4,4
3,6
3,1
3,7
4,5
4,4
5,3
Austria
4,3
4,9
5,2
4,8
4,4
3,8
4,8
4,4
4,2
4,3
Portogallo
7,1
7,5
8,6
8,6
8,9
8,5
10,6
12
12,9
15,9
Finlandia
9
8,8
8,4
7,7
6,9
6,4
8,2
8,4
7,8
7,7
La conclusione secondo Stiglitz è che per evitare questi effetti negativi occorre aumentare la tassazione su quell’1% che ha accumulato per anni enormi ricchezze e rilanciare la
domanda attraverso una redistribuzione del reddito a favore dei ceti medi e bassi.
Quanto descritto e analizzato da Stiglitz per l’economia americana è avvenuto con
intensità differente, ma con modalità simili in tutti i paesi OCSE. Dovunque, nel mondo avanzato, si è assistito a un peggioramento delle condizioni di vita delle classi meno
abbienti e a un aumento della concentrazione del reddito e della ricchezza a partire dagli
anni Ottanta, a seguito delle politiche liberiste iniziate negli Stati Uniti e in Inghilterra
da Reagan e dalla Thatcher e dell’intensificarsi della globalizzazione.
Nel 2010 la situazione è quella descritta dalla figura 3.7, che fotografa la disuguaglianza in alcuni paesi del mondo in base all’indice di Gini.
Come si vede, gli Stati Uniti mostrano una concentrazione dei redditi superiore rispetto a Russia e Cina, ma anche l’Italia presenta un indice relativamente elevato (0,32)
rispetto alle nazioni europee più egualitarie, come i paesi del Nord Europa e la Germania. Il nostro paese viene al sesto posto tra le nazioni OCSE per concentrazione sia dei
redditi sia della ricchezza.
Infine, di estremo interesse, sotto il profilo delle cause delle disuguaglianze nei paesi
avanzati, è la ricerca di Furceri e Loungani [2014], e non solo perché essa copre gli anni
successivi alla crisi globale (2007-2009). Secondo le loro stime la disuguaglianza dei
redditi nei paesi avanzati è legata a due altre cause che hanno a che fare, più o meno direttamente, con la globalizzazione: il consolidamento fiscale, cioè le politiche di contenimento dei deficit13 e la liberalizzazione dei movimenti dei capitali. Nei calcoli di Furceri
13. Non dovrebbe sfuggire al lettore attento la relazione tra consolidamento fiscale e globalizzazione. In
sintesi: quest’ultima impone ai paesi riduzioni della tassazione, essenzialmente per motivi di competitività, e per questa via delle spese pubbliche.
59
Figura 3.7 – La disuguaglianza di reddito in alcuni paesi del mondo (indice di Gini, 2010)
Svezia
Norvegia
Austria
Finlandia
Germania
Australia
Paesi Bassi
Corea del Sud
Spagna
Italia
Canada
Francia
Svizzera
Regno Unito
India
Cina
Russia
Stati Uniti
Brasile
Sudafrica
0,23
0,25
0,26
0,27
0,27
0
0,1
0,2
0,31
0,31
0,31
0,32
0,32
0,32
0,33
0,34
0,34
0,37
0,3
0,4
0,42
0,42
0,45
0,54
0,5
0,65
0,6
0,7
Fonte: B. Bortolotti, Crescere insieme. Per un’economia giusta, Laterza, Roma-Bari 2013.
e Loungani [2014], esiste una chiara evidenza che le politiche di austerità fiscale sono
seguite da un netto aumento della disuguaglianza. In termini statistici ciò significa un
incremento dell’indice di Gini: dello 0,3 per cento nei due anni successivi alle misure di
contenimento fiscale e di circa l’1 per cento dopo otto anni. Esistono più canali attraverso i quali il consolidamento fiscale fa aumentare le disuguaglianze. Ad esempio, i tagli ai
trasferimenti alle famiglie, oppure alle retribuzioni dei pubblici dipendenti o al numero
degli occupati nel pubblico impiego. Di norma, questi tagli colpiscono maggiormente i
gruppi a più basso reddito. In più, sempre secondo Furceri e Loungani, la riduzione dei
deficit pubblici ha un negativo impatto sulla disoccupazione di lungo periodo. Anche
la liberalizzazione dei movimenti dei capitali provoca un aumento dell’indice di Gini
ovvero delle disuguaglianze. Ed in particolare questo impatto è più elevato nei settori
che maggiormente dipendono dalla finanza esterna e dove capitale e lavoro qualificato
sono fortemente complementari.
Tutto ciò ovviamente va tenuto presente quando si parla di politiche di contenimento della spesa pubblica e di liberalizzazione del current account. Nel senso che,
applicandole, occorre tener presente le relative conseguenze sulle disuguaglianze, non
più sopportabili, e predisporre opportuni correttivi, come una maggiore protezione
sociale per i gruppi più vulnerabili e/o una maggiore progressività del sistema tributario.
60
Scheda 3.1 – Disuguaglianza, distribuzione e crescita: gli sviluppi recenti
Mentre il libro è in stampa alcuni sviluppi teorici, empirici e statistici riguardanti altrettanti
argomenti di cruciale importanza per la nostra tesi del ripiegamento della globalizzazione hanno
ricevuto il massimo risalto. Si tratta: a) della relazione tra disuguaglianza, distribuzione e crescita;
b) del declino del ceto medio USA. Sul punto a) si soffermano due importanti lavori. Il primo è il
libro, che ha avuto un sorprendente successo, Il capitale nel XXI secolo di Thomas Piketty [2014],
economista francese di 44 anni, che attacca le disuguaglianze economiche con argomenti che
sembrano rovesciare vecchie tesi. Il secondo è uno studio empirico dell’FMI che approfondisce
il legame tra la crescente disuguaglianza e la fragilità della crescita. Il libro di Piketty analizza il
problema della inequality dal punto di vista della politica economica; il secondo dal punto di vista
economico-econometrico: in un certo senso si completano: per questo motivo li consideriamo
insieme. Sul punto b) si sofferma un articolo del “New York Times”.
Il libro di Piketty analizza il problema della disuguaglianza in diverse epoche storiche, con una
ricchezza di dati che costituisce uno dei pregi del libro. In effetti Piketty, non è certamente il
primo ad evidenziare lo squilibrio crescente nella distribuzione della ricchezza nei paesi avanzati.
Il principale merito è essenzialmente politico. Piketty osserva infatti che in Occidente la ricchezza
non è distribuita su basi meritocratiche, ma ha altre origini. Non è legata all’attività posta in essere
dai ricchi, ma ai frutti delle attività finanziarie e reali, di norma trasmesse per via ereditaria. Non è
giustificabile, quindi, sulla base dei servizi resi o dallo spirito di intrapresa. Secondo l’economista
francese, le società occidentali della vigilia della prima guerra mondiale erano dominate da ricche
oligarchie, rese tali grazie all’eredità. Oggi, il meccanismo distributivo delle ricchezze sembra
essere lo stesso. Ed in ogni caso, viviamo in un mondo di crescenti disuguaglianze economiche,
assolutamente non giustificabili sulla base della meritocrazia. La principale implicazione di policy
di Piketty è intuibile: la tassazione della ricchezza non è solo opportuna, ma assolutamente
indispensabile. Dal punto di vista politico possiamo dire: la democrazia non implica soltanto la
libertà di esprimere le proprie idee, ma anche la necessità di assicurare a tutti cittadini, nei limiti
del possibile, gli stessi punti di partenza. Lo schema fatto proprio della destra USA, del trickledown-economics, in base al quale una politica della tassazione a beneficio dei ceti più alti finisce
per favorire quelli più poveri – grazie allo “sgocciolamento” della ricchezza verso il basso – non
solo è ingiusta, ma profondamente errata nei suoi presupposti.
Lo studio dell’FMI di Ostry et al. [2014] considera simultaneamente il legame tra crescita,
distribuzione e disuguaglianza. L’approccio seguito non è quello keynesiano, ovvero demand-led al
quale abbiamo fatto riferimento nel testo (pagina 35), ma quello, più sofisticato, supply-led. Preziosa,
per gli autori dello studio è la distinzione tra market inequality e net inequality: quest’ultima
è la disuguaglianza dopo le imposte e i trasferimenti, mentre la prima è la misura della stessa
prima del prelievo fiscale e dei sussidi. La differenza tra queste due misure consente agli autori
di avere un indicatore della redistribuzione del reddito. Il paper punta preliminarmente ad
individuare i canali attraverso i quali sia la disuguaglianza che la redistribuzione influenzano la
crescita. Essi sono diversi e non tutti vanno nella stessa direzione; alcuni sono stati già esposti
nel testo. Per esempio, la disuguaglianza secondo alcuni potrebbe favorire la crescita perché
i ricchi risparmiano di più e ciò favorirebbe gli investimenti e l’innovazione. Ma in realtà –
sostengono gli autori dello studio – il canale tra disuguaglianza e crescita va, in genere, nel senso
opposto, poiché non consente ai poveri di usufruire di sanità ed istruzione adeguate; perché
aumenta l’instabilità politica che frena investimenti, impedisce il consenso richiesto per far fronte
ad eventuali shock e così via. In particolare, per quanto riguarda il meccanismo di trasmissione
che va dalla redistribuzione del reddito alla crescita economica, si sostiene che la redistribuzione
provocherebbe mutamenti nell’offerta di lavoro, nei livelli dei salari, e ciò avrebbe nuove ricadute
61
sulle disuguaglianze. Ma questi effetti sono limitati, rispetto ad altri, più importanti. Così come
pure, non vi è conferma – sempre secondo gli autori del paper – della validità della tesi di Arthur
Okun [1975] secondo il quale la riduzione delle disuguaglianze provocherebbe una perdita di
efficienza del sistema economico. Questa ipotesi è nettamente rigettata dal lavoro. Analogamente
viene rigettata la tesi di Tanzi e Zee [1997] secondo i quali esisterebbe una correlazione negativa
tra crescita e livello delle imposte totali (o di quelle dirette): più aumenta l’imposizione fiscale
meno crescita si ha. Questa ipotesi, largamente condivisa è però respinta sulla base dei risultati e
del fatto che essa è ritenuta non “robusta” e troppo dipendente dalla specificazione del modello.
Variando quest’ultima, i risultati si capovolgono. Quali sono allora i principali risultati del lavoro
di Ostry et al.? In primo luogo, i dati confermano il cosiddetto Meltzer-Richard effect [1981] in
base al quale le società più disuguali tendono ad essere più instabili. Ciò è particolarmente vero
per i paesi OCSE. In secondo luogo, e più importante, una minore disuguaglianza – cioè una
società più uguale – ha un impatto assolutamente positivo sulla crescita e sulla sua durata, per
ogni livello di redistribuzione. Quest’ultima – la redistribuzione fiscale – consiste per definizione
in variazioni delle spese pubbliche e/o delle imposte. L’impatto sulla crescita è legato alle categorie
della spesa coinvolte. Le uscite dello Stato per l’istruzione, la sanità e le infrastrutture hanno un
notevole impatto positivo sulla crescita. Nello stesso tempo, come abbiamo già osservato, dai
dati non emerge alcuna evidenza, ancorché piccola, di conseguenze negative sulla crescita legate
all’aumento delle imposte e dei sussidi con finalità redistributive. In questo studio l’attenzione
è posta sul legame tra disuguaglianza e crescita e su quello, che va nella direzione opposta, tra
crescita e disuguaglianza. Su questo secondo legame, stando ad alcune verifiche empiriche, il nesso
è meno forte, nel senso che alcuni studi lasciano presumere che dallo sviluppo del reddito non
si avrebbero automatici effetti positivi netti sulle disparità. In sostanza, anche l’FMI, da sempre
restio ad affrontare tematiche come quella della disuguaglianza, sembra avviato a riconoscere che
una società dove le differenze sono più contenute, grazie anche a politiche distributive attuate
attraverso l’istruzione e la sanità, cresce di più, per più tempo e in modo più equilibrato, come
dimostra, in primis e non solo, la realtà pluriennali dei paesi scandinavi. Una società più uguale
favorisce la crescita economica e quindi le politiche fiscali per ridurre la disuguaglianza hanno un
impatto economico positivo. Le cose potrebbero, invero, mutare, e non trovare conferma nella
realtà, nei casi estremi nei quali lo Stato procede a redistribuzioni eccessive o molto ampie: in questa
circostanza emergerebbero effetti negativi delle stesse sulla crescita.
Passiamo ora al secondo aspetto trattato in questa scheda. Vale a dire il declino del ceto medio
negli USA. Questo problema assume come si è osservato nel capitolo 2 un ruolo cruciale nello
spiegare la tesi, avanzata in questo volume, di un futuro ripiegamento della globalizzazione. In
effetti come nota il “New York Times” del 23 aprile del 2014, malgrado gli USA crescano a tassi
uguali o superiori a quelli di altri paesi, il ceto medio ha ceduto molte posizioni rispetto a quello
del resto del mondo. Ed anche i poveri degli USA stanno peggio dei poveri dei paesi europei.
Le cause indicate dal “New York Times” per spiegare il declino del ceto medio, sono diverse da
quelle indicate nel testo ancorché in vario modo legate alla globalizzazione. Esse invece si legano
strettamente a quanto sostenuto nei due punti precedenti e al lavoro di Thomas Piketty. Una
volta, non molti anni fa, il ceto medio americano era il più ricco nel mondo. Oggi non lo è,
soprattutto – sostiene il “New York Times” – per tre ragioni: i) il livello di istruzione dei giovani
americani è drasticamente calato rispetto a quello delle generazioni precedenti; ii ) le imprese
USA distribuiscono una quota inferiore dei profitti ai dipendenti di quella distribuita dalle
imprese del resto del mondo. iii) i governi canadese ed europei attuano politiche redistributive
sensibilmente più aggressive che sostengono i redditi delle famiglie a basso-medio reddito. Per
contro, i ricchi negli USA pagano molto meno tasse di quelle pagate nel resto del mondo, sicché
le differenze nei redditi disponibili sono molto più elevate negli USA che altrove.
62
Figura 3.8a – La povertà negli USA 1959-2012: assoluta
Milioni di persone
50
46,5 milioni
45
40
35
30
25
20
1959
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000 2005
2012 Anni
Figura 3.8b – La povertà negli USA 1959-2012: relativa
Percentuali
25
20
15%
15
10
5
0
1959
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000 2005
2012 Anni
3.7.3 I rimedi contro la povertà nei paesi avanzati: le proposte di un reddito minimo
Quanto ai rimedi alla povertà nei paesi avanzati, in un altro solco si iscrivono le proposte
volte a fronteggiare il problema, garantendo un reddito di base a tutti i componenti di
una comunità politica. Tali proposte nascono per combattere la povertà nei paesi avanzati, ma teoricamente potrebbero essere estensibili a tutti i paesi.
L’idea di garantire a tutti i cittadini un reddito minimo non è nuova. La si può far
risalire a Thomas Paine, che nel 1795, al fine di affrontare il problema dell’aumento della
63
povertà nella Francia post-rivoluzionaria, proponeva di introdurre una tassa di accesso
alla proprietà fondiaria attraverso la quale costituire un fondo da ripartire equamente fra
i tutti i cittadini, erogando ad essi una somma consistente al compimento della maggiore
età seguita da un pagamento annuo dai 50 anni in poi.
In tempi più recenti James Meade, premio Nobel per l’economia nel 1977, ponendosi il problema di una società dal lavoro sempre più scarso, proponeva di “rimpinguare”
i redditi personali, che il lavoro non era in grado di garantire in maniera sufficiente,
attraverso la distribuzione di una quota di reddito da parte dello Stato. È poi del 1984
il saggio del Collectif Charles Fourier, Une réflexion sur l’allocation universelle, nel quale
provocatoriamente si avanza la proposta di sostituire completamente il sistema di welfare con un reddito di base sufficiente a coprire le esigenze standard di una persona.
Su questa linea si inserisce l’economista belga Philippe Van Parijs, che nel suo libro
del 2006 Il reddito minimo universale scritto con Yannick Vanderborght, lancia compiutamente l’idea di reddito di base, inteso come un reddito versato da una comunità
politica, normalmente lo Stato, a tutti i suoi membri a prescindere dalle loro condizioni
economiche fin dalla nascita per tutta la loro esistenza. Si tratta di un programma universalistico e incondizionato, che prevede l’accesso di tutti alle risorse comuni, e che
viene anche denominato in Italia “reddito di cittadinanza”, distinguendolo dal “reddito minimo garantito”. Quest’ultimo è un programma anch’esso universalistico, ma
selettivo, che implica la concessione di un sussidio solamente a chi si trova al di sotto
di un certo livello di reddito e di patrimonio. Sempre nella direzione di attenuare le
disuguaglianze, ma avendo come riferimento la platea degli occupati, vanno le proposte
di salario minimo.
Su questi temi si è sviluppato un ampio dibattito, in particolare nel nostro paese.
Contro i sostenitori del reddito di base e di altri programmi di reddito garantito, si sono
espressi sia coloro che sostengono la necessità di dare priorità al lavoro (non reddito, ma
“lavoro di cittadinanza”), visto come unica, vera forma di inclusione, sia coloro che fanno notare l’impatto molto elevato di tali proposte sulla finanza pubblica e la necessità,
che ne conseguirebbe, di ridisegnare il sistema di welfare14.
3.8
POVERTà E DISUGUAGLIANZA IN ITALIA
Abbiamo già sottolineato come nei paesi occidentali la disuguaglianza sia aumentata,
con intensità diversa da stato a stato, a partire dagli anni Ottanta. Ebbene, in Italia le
disparità di reddito hanno subito un’accelerazione dopo la crisi del 1992, che impose
severe misure restrittive di finanza pubblica, accompagnate da svalutazione della lira e
riduzione dell’occupazione e dei salari. Dalla metà degli anni Novanta la situazione si
è sostanzialmente stabilizzata fino alla crisi economica degli ultimi anni, che ha reso
più acuto il problema della povertà e della deprivazione, accentuando le differenze
fra i gruppi sociali e fra le aree territoriali. Da un lato, è aumentata l’esclusione dal
14. Si veda in particolare, per quanto riguarda l’Italia, il dibattito in corso su www.lavoce.info e su www.
sbilanciamoci.info.
64
mercato del lavoro di un sempre maggior numero di individui, con i “senza lavoro”
(disoccupati e inattivi) che sfiorano i sei milioni alla fine del 2012, mentre, dall’altro
lato, è diminuito il reddito disponibile delle famiglie in termini reali, sceso del 10%
secondo i dati ufficiali tra il 2007 e il 2012.
Questi due fattori hanno determinato profonde difficoltà soprattutto tra le fasce
deboli della popolazione: i giovani, gli anziani, le donne, gli abitanti del Mezzogiorno,
le persone meno istruite e professionalmente meno qualificate, accentuando il problema
della scarsa mobilità sociale che da molti anni ormai caratterizza il nostro paese. Se fino
al 2009 il sistema di welfare e la solidarietà familiare erano riusciti ad arginare gli effetti
della crisi, negli ultimi anni la situazione è andata peggiorando considerevolmente. Le
conseguenze sono state l’aumento della povertà e della deprivazione. Per effetto della
crisi sono sempre di più le persone che dichiarano di arrivare con difficoltà alla fine
del mese. Così viene meno la fiducia nel futuro, rappresentata dalla possibilità di poter
risparmiare e di investire in progetti a medio-lungo termine.
Vediamo ora i principali indicatori della condizione economica delle famiglie italiane dal punto di vista della povertà, della disuguaglianza e della deprivazione, cercando
di metterne a fuoco le principali criticità.
3.8.1 La povertà
Riprendiamo la distinzione tra povertà relativa e povertà assoluta vista all’inizio del capitolo. Secondo l’Istat, nel 2012 il 12,7% delle famiglie italiane si trovava in condizioni di
povertà relativa15. Tenendo conto della soglia di povertà elaborata dallo stesso Istituto si
statistica, pari a 990,88 euro mensili, questo significa che in Italia nel 2012 vi erano oltre
9 milioni e mezzo di poveri in senso relativo, corrispondenti al 15,8% della popolazione
residente. Nello stesso anno, 4,8 milioni di persone, corrispondenti all’8% degli individui e al 6,8% delle famiglie, era in condizioni di povertà assoluta16. Rispetto all’anno
precedente appare in consistente aumento per le famiglie italiane (+1,6 punti percentuali) l’incidenza sia della povertà relativa sia della povertà assoluta.
Per quanto riguarda la povertà relativa, i segnali di maggiore deterioramento si riscontrano tra le famiglie in cui la persona di riferimento è senza lavoro, con un’incidenza aumentata dal 27,8% del 2011 al 35,6% nel 2012, valore che raggiunge il 49,7% nel
Mezzogiorno e il 49,1% nelle famiglie senza occupati né pensionati, prive cioè di redditi
provenienti da attività lavorative presenti o passate.
15. Una famiglia viene definita povera in termini relativi se la sua spesa per consumi è pari o al di sotto
della linea di povertà relativa, una soglia convenzionale calcolata dall’Istat in base ai dati dell’indagine
sui consumi delle famiglie. Le famiglie composte da due persone che hanno una spesa pari o inferiore
alla linea di povertà sono classificate come povere, mentre per famiglie di ampiezza diversa la soglia di
povertà viene calcolata applicando una opportuna scala di correzione.
16. La soglia di povertà assoluta corrisponde alla spesa minima necessaria per acquisire un paniere di
beni e servizi considerati essenziali, il cui importo varia a seconda della ripartizione geografica,
della dimensione della famiglia, della sua composizione per età e della dimensione del comune di
residenza.
65
Un peggioramento si coglie anche tra le famiglie con figli minori, in cui l’incidenza
della povertà relativa sale dal 13,5% al 15,7% quando vi è un solo minore, dal 16,2% al
20,1% quando i minori sono due e dal 27,8% al 28,5% quando i minori sono tre o più.
Le difficoltà sono direttamente proporzionali all’ampiezza della famiglia: se l’incidenza della povertà relativa non supera il 6,8% per i single si arriva al 15,9% per le famiglie con tre componenti e al 30,2% per quelle con cinque o più componenti.
Benché in tutte le ripartizioni geografiche la situazione peggiori rispetto agli anni
precedenti, notevoli differenze emergono tra Centro-Nord e Mezzogiorno. Nel Meridione la quota di famiglie povere è più del doppio (26,3%) rispetto alla media nazionale,
con le punte più alte in Sicilia (29,6%), Puglia (28,2%) e Calabria (27,4%). L’incidenza
di famiglie povere scende al 7,1% nel Centro e al 6,2% nel Nord, toccando il minimo in
Lombardia e Trentino Alto Adige (6%). Al Sud è povera una famiglia su due con a capo
un disoccupato.
Unico segnale di miglioramento è la diminuzione dell’incidenza della povertà relativa per le persone anziane sole (da 10,1% a 8,6%), forse perché – secondo l’Istat – in molti
casi si tratta di pensionati a basso reddito, che beneficiano di un adeguamento della loro
pensione alla dinamica inflazionistica.
Come per la povertà relativa, anche per la povertà assoluta si rafforzano i segnali di
deterioramento per le fasce più deboli della popolazione.
Aumenta anche qui l’incidenza della povertà assoluta nelle famiglie la cui persona
di riferimento è senza lavoro, passando dal 15,5% al 23,6% e raggiungendo il 30,8% (dal
22,3%) per le famiglie senza occupati né ritirati dal lavoro. La stessa cosa avviene per le
famiglie numerose: per quelle con tre figli si passa dal 4,7% al 6,6%, con quattro dal 5,2%
all’8,3% e con cinque o più dal 13,3% al 17,2%.
La povertà assoluta appare in crescita, oltre che tra le famiglie di operai (dal 7,5%
al 9,4%) e di lavoratori in proprio (dal 4,2% al 6%), anche tra gli impiegati e i dirigenti
(dall’1,3% al 2,6%) e tra le famiglie in cui i redditi da lavoro si associano a quelli di pensione (dal 3,6% al 5,3%). Le più penalizzate sono le famiglie con un basso titolo di studio:
l’incidenza della povertà assoluta passa dal 9,4% al 10% nelle famiglie in cui la persona di
riferimento ha la licenza elementare e dal 6,2% al 9,3% in quelle in cui il capo famiglia
ha il diploma di scuola media inferiore.
Quasi la metà delle persone in condizioni di povertà assoluta vive nel Mezzogiorno
(2.347.000 su un totale di 4.814.000). I minori sono oltre un milione e più di 700.000
gli anziani: per i primi l’incidenza passa dal 7% del 2011 al 10,3% del 2012, mentre per i
secondi si conferma al 5,8%.
A un confronto europeo la posizione dell’Italia appare tra le peggiori. Prendendo infatti
la quota di popolazione a rischio di povertà – definito in sede europea come la quota di
popolazione con un reddito inferiore al 60% del reddito mediano equivalente – l’Italia
nel 2011 si classifica al ventiduesimo posto tra i paesi dell’UE27, con un valore del 19,6%
contro il 16,9% della media europea (figura 3.9).
66
Tabella 3.5 – Incidenza e intensità della povertà relativa per regione (valori percentuali)
regioni
famiglie povere
ripartizioni
geografiche
2011
2012
Piemonte
5,9
7,3
Valle d'Aosta
4,3
8,7
Liguria
6,2
8,1
Lombardia
4,2
6,0
Trentino-Alto Adige
6,7
6,0
Veneto
4,3
5,8
Friuli-Venezia Giulia
5,4
6,1
Emilia-Romagna
5,2
5,1
4,9
6,2
Toscana
5,2
6,8
Umbria
8,9
11,0
Marche
5,2
8,6
Lazio
7,1
6,3
Nord
Centro
6,4
7,1
Abruzzo
13,4
16,5
Molise
18,2
20,5
Campania
22,4
25,8
Puglia
22,6
28,2
Basilicata
23,3
24,5
Calabria
26,2
27,4
Sicilia
27,3
29,6
Sardegna
21,1
20,7
Mezzogiorno
23,3
26,2
Italia
11,1
12,7
Fonte: Istat, Indagine sui consumi delle famiglie.
3.8.2 La disuguaglianza
Abbiamo visto nel paragrafo precedente che, tra i paesi avanzati, l’Italia è ai primi posti nella classifica delle disuguaglianze. Nel 2010 l’indice di Gini era pari nel nostro paese a 0,319
in termini di reddito, in leggero aumento rispetto al 2009 (0,312). Sottolinea l’Istat che
nel 2010 il 57% delle famiglie italiane ha conseguito un reddito netto inferiore all’importo
medio annuo (29.786 euro, ossia 2.482 euro mensili). Considerando il valore mediano, il
50% delle famiglie ha percepito meno di 24.444 euro, corrispondenti a 2.037 euro mensili.
67
Figura 3.9 – Quota di popolazione a rischio povertà (2011, valori percentuali)
25
20
15
10
5
Re
Pa p. C
e s ec
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o
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Bu an
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ia
0
Fonte: Eurostat.
Le differenze reddituali appaiono ancor più rilevanti, se si considera il cosiddetto “rapporto interquintile”.
Nel 2011, secondo il Rapporto Bes 2013 (Il benessere equo e sostenibile in Italia), il
quinto più ricco della popolazione ha ricevuto un reddito 5,6 volte superiore a quello del
quinto più povero, una differenza in aumento rispetto ai due anni precedenti, in cui il
“rapporto interquintile” si era attestato a 5,2.
L’aumento della disuguaglianza appare evidente, anche considerando la concentrazione della ricchezza. L’indice di Gini per la ricchezza netta delle famiglie raggiunge nel
2010 un valore doppio rispetto all’indice di concentrazione del reddito (0,62)17. Come
rileva il Rapporto Bes, dal 2004 la concentrazione della ricchezza in Italia è tornata a crescere. Infatti, dal 44,3% del 2008 la quota di ricchezza totale posseduta dal 10% più ricco
della popolazione è salita al 45,9% nel 2010.
Come già visto per la povertà, anche la disuguaglianza appare maggiore nel Mezzogiorno (0,331 contro 0,294 del Centro-Nord), con valori particolarmente elevati in
Basilicata e in Sicilia. La ripartizione territoriale con il valore più basso dell’indice di
Gini è il Nord Est (0,278), in cui il Veneto e il Trentino Alto Adige si dimostrano insieme all’Umbria come le regioni più egualitarie in assoluto. La Sicilia è la regione con il
reddito medio annuo più basso (20.998 euro), mentre la provincia di Bolzano presenta
il più alto reddito familiare medio annuo (36.459 euro), seguita dall’Emilia-Romagna
(34.295) e dalla Lombardia (34.082).
A livello europeo l’Italia appare come uno dei paesi con maggiore concentrazione
del reddito, ponendosi al decimo posto tra i 27 membri dell’Unione (l’indice di Gini
dell’UE27 risulta pari nel 2010 a 0,307). Da sottolineare che solo quattro paesi dell’area
17. È comunque normale nei paesi industrializzati che la ricchezza sia molto più concentrata del reddito.
68
dell’euro (Irlanda, Grecia, Spagna, Portogallo) mostrano una disuguaglianza più accentuata rispetto all’Italia.
Tabella 3.6 – Disuguaglianza dei redditi per regione (Indice di concentrazione di Gini sui redditi netti
familiari esclusi i fitti imputati) – Anni 2003-2010
ripartizioni
geografiche
Piemonte
Valle d'Aosta
Liguria
Lombardia
TrentinoAlto Adige
Veneto
Friuli-Venezia
Giulia
EmiliaRomagna
Toscana
Umbria
Marche
Lazio
Abruzzo
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
Nord-Ovest
Nord-Est
Centro
Centro-Nord
Mezzogiorno
Italia
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
0,309
0,298
0,299
0,317
0,287
0,309
0,296
0,314
0,320
0,285
0,290
0,256
0,292
0,304
0,260
0,284
0,287
0,288
0,313
0,266
0,291
0,270
0,292
0,291
0,259
0,291
0,310
0,290
0,295
0,289
0,301
0,289
0,283
0,301
0,263
0,307
0,277
0,290
0,293
0,270
0,283
0,283
0,281
0,273
0,271
0,262
0,277
0,262
0,263
0,261
0,266
0,265
0,257
0,271
0,268
0,275
0,295
0,299
0,304
0,291
0,301
0,297
0,301
0,285
0,291
0,288
0,271
0,354
0,296
0,299
0,357
0,333
0,272
0,322
0,368
0,318
0,314
0,290
0,319
0,309
0,344
0,332
0,268
0,286
0,280
0,328
0,293
0,286
0,347
0,303
0,298
0,333
0,348
0,323
0,317
0,289
0,300
0,305
0,334
0,328
0,281
0,301
0,278
0,326
0,284
0,305
0,343
0,328
0,273
0,348
0,346
0,304
0,299
0,284
0,304
0,297
0,335
0,321
0,279
0,305
0,292
0,339
0,300
0,304
0,335
0,311
0,295
0,326
0,338
0,314
0,304
0,281
0,312
0,300
0,327
0,322
0,275
0,284
0,281
0,315
0,288
0,308
0,332
0,295
0,305
0,318
0,318
0,296
0,291
0,278
0,296
0,289
0,316
0,310
0,283
0,280
0,289
0,324
0,263
0,319
0,327
0,310
0,289
0,314
0,335
0,292
0,294
0,281
0,304
0,294
0,319
0,314
0,276
0,271
0,274
0,312
0,274
0,307
0,329
0,298
0,309
0,324
0,343
0,277
0,299
0,279
0,292
0,293
0,319
0,312
0,286
0,269
0,284
0,324
0,270
0,296
0,336
0,318
0,343
0,315
0,360
0,294
0,297
0,278
0,303
0,294
0,331
0,319
Fonte: lstat, Indagine sul reddito e condizioni di vita (Eu-Silc).
In generale, i paesi a maggior rischio di povertà sono anche quelli con una disuguaglianza più elevata, come Bulgaria, Spagna e Grecia, mentre all’opposto i paesi più egualitari,
come Repubblica Ceca e Svezia, sono anche quelli con meno poveri.
69
Figura 3.10 – Diseguaglianza dei redditi nei paesi Ue (Indice di concentrazione di Gini sui redditi netti
familiari esclusi i fitti imputati) – Anno 2011 (a)
0,350
0,300
0,250
0,200
0,150
0,100
0,050
Le
t
Bu toni
Po lga a
rto ria
g
Sp allo
ag
G na
Ro rec
Ir m ia
Re lan ania
gn da
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Sv eca
Sl ezi
ov a
en
ia
0,000
Fonte: Eurostat, European statistics on income and living conditions (Eu-Silc).
(a) Il 2011 si riferisce all'anno di effettuazione dell'indagine e rileva i redditi del 2010.
(b) I dati si riferiscono al reddito 2009.
3.8.3 La deprivazione
Le difficoltà delle condizioni economiche delle famiglie si manifestano non soltanto in termini di povertà, ma anche come deprivazione, ossia come rinuncia o incapacità a sostenere
determinate spese. Deprivazione significa emarginazione o esclusione sociale ed è in ogni
caso espressione di profondo disagio economico. L’Istat elabora un indicatore sintetico di
deprivazione, che rappresenta la quota di famiglie che dichiarano almeno tre delle seguenti
forme di deprivazione: non riuscire a sostenere spese impreviste; avere arretrati nei pagamenti
(mutuo, affitto, bollette, debiti diversi dal mutuo); non potersi permettere una settimana di
ferie in un anno lontano da casa, un pasto adeguato (proteico) almeno ogni due giorni, il
riscaldamento adeguato dell’abitazione, l’acquisto di una lavatrice o di un televisore a colori
o di un telefono o di un’automobile18.
Nel 2011 le famiglie che presentano almeno tre delle difficoltà sopra elencate raggiungono in Italia il 22,4%, in forte aumento rispetto al 2010 (15,7%). Si tratta di 5,6
milioni di famiglie. Il valore dell’indicatore tocca i valori più alti nelle famiglie con almeno cinque componenti (31,3%), in quelle con tre o più minori (33,3%) e tra quelle che
18. Altre metodologie, come quella dell’Eurostat, per poter parlare di deprivazione fanno riferimento ad
almeno quattro indicatori di disagio.
70
vivono in affitto (41,1%). Sono le donne, gli anziani e i giovani a mostrare situazioni di
deprivazione e di povertà mediamente più elevate.
A livello territoriale, il disagio appare particolarmente forte nel Mezzogiorno, in cui
l’indicatore sintetico arriva al 37,5% (oltre tre milioni di famiglie), più del doppio rispetto al Centro-Nord (15,3%), con valori del 47,6% in Sicilia, del 40,1% in Basilicata e del
39,9% in Puglia. All’opposto i valori più bassi si registrano nel Nord Est, in particolare
in Trentino Alto Adige (7,8%), Veneto (11,3%) ed Emilia-Romagna (13,2%).
Tabella 3.7 – Famiglie in condizione di deprivazione per regione
Anni 2004-2011 (per 100 famiglie residenti)
regioni
ripartizioni
geografiche
Piemonte
Valle d’Aosta
Liguria
Lombardia
Trentino-Alto
Adige
Friuli-Venezia
Giulia
Emilia-Romagna
Toscana
Umbria
Marche
Lazio
Abruzzo
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
Nord-Ovest
Nord-Est
Centro
Centro-Nord
Mezzogiorno
Italia
2004
2005
2006
2007
7,6
7,0
9,6
7,0
6,3
7,3
5,9
9,6
6,0
4,9
9,9
4,8
9,5
6,7
5,5
12,1
9,5
8,8
6,2
7,7
10,0
10,0
12,9
11,7
16,2
30,1
25,4
17,7
29,7
31,6
20,4
7,5
8,2
10,6
8,6
26,9
14,5
7,3
8,1
10,6
10,1
12,3
14,9
12,0
28,5
25,3
18,7
31,0
34,1
18,8
6,8
8,6
10,5
8,4
27,3
14,5
2008
2009
2010
2011
11,1
11,7
9,6
7,2
5,5
12,3
7,4
10,2
8,2
6,4
7,1
9,0
6,0
7,3
9,1
7,0
17,3
6,9
17,2
13,9
7,8
9,1
9,2
10,3
11,4
11,0
16,1
7,9
7,7
9,8
10,6
11,2
11,5
14,2
26,2
24,6
19,4
25,3
32,0
19,1
7,9
8,3
9,9
8,6
25,3
14,0
9,4
9,6
9,2
11,0
14,3
12,4
14,4
24,6
28,1
20,2
25,3
30,8
21,0
8,8
9,2
11,9
9,8
25,5
14,8
9,5
10,7
12,1
12,0
15,8
13,4
10,6
27,4
25,3
23,3
26,1
32,9
24,2
9,6
9,5
13,4
10,7
26,6
15,8
9,5
10,2
13,7
10,6
16,6
14,9
16,7
25,0
23,3
22,2
23,6
33,1
21,3
9,3
9,3
13,5
10,5
25,3
15,3
10,2
12,0
13,3
12,5
15,4
16,1
12,7
29,5
23,1
20,4
23,2
31,8
18,5
9,6
10,0
13,8
10,9
25,8
15,7
13,2
17,0
13,9
23,8
19,0
22,6
26,3
35,5
39,9
40,1
35,0
47,6
24,8
15,2
12,3
18,6
15,3
37,5
22,4
Fonte: Istat, Indagine sul reddito e condizioni di vita (Eu-Silc).
È sempre il Rapporto Bes 2013 a sottolineare come in tre casi su cinque il deterioramento
delle condizioni nel 2011 sia dovuto all’aggravarsi di situazioni di difficoltà pre-esistenti.
Tuttavia non è infrequente il rapido peggioramento del disagio anche per famiglie e indi-
71
vidui che fino all’anno precedente godevano di un reddito pari o leggermente superiore
alla media. Questo brusco peggioramento avviene spesso in famiglie la cui persona di riferimento perde il posto di lavoro, il che a sua volta determina il ricorso all’indebitamento.
Infatti, la quota di famiglie indebitate, sostanzialmente stabile tra il 2008 e il 2011, è passata
nei primi nove mesi del 2012 dal 2,3% al 6,5%, mentre la propensione al risparmio è scesa
dal 15,5% del 2007 all’11,5% del secondo trimestre 2012.
APPENDICE 1
IL TEOREMA DI STOLPER-SAMUELSON
Questa appendice rappresenta, come avvertito, il contenuto del teorema di Stolper-Samuelson. Ad esso dedicheremo ampio spazio, perché modifica in parte i risultati precedentemente ottenuti per quanto riguarda gli effetti del libero scambio e le implicazioni di politica economica. Ripetiamo però che tali risultati valgono indipendentemente dallo scambio
internazionale. Estenderemo la dimostrazione del teorema fino a ricomprendere l’effetto di
amplificazione di Jones.
Dimostrando il teorema fondamentale di Heckscher-Ohlin, abbiamo visto che il prezzo
del bene esportato aumenta. Ciò ha delle importanti ricadute sulle variabili del modello. In
primo luogo sui prezzi dei fattori e, quindi, sulla distribuzione del reddito. Vediamo più da
vicino questa relazione.
Nella parte alta della ﬁgura i.1 abbiamo la scatola di Edgeworth-Bowley e la “curva dei contratti” OO’, nella parte bassa la curva di trasformazione del paese.
Parliamo dal punto Q della curva di trasformazione; Q è il punto di tangenza della curva con
la retta dei prezzi dei beni PP. Il mix di produzione in tale punto è quello ottimale: il punto
Q corrisponde al punto F indicato nella parte alta della figura I.1.
Figura 1.1
72
Il punto F offre una chiara indicazione sui prezzi dei fattori; la retta dei prezzi relativi passa
infatti per F. Supponiamo ora che il prezzo del vino, il bene esportato, aumenti. La nuova
retta dei prezzi dei beni è la PIP1. Il paese si sposta sulla curva di trasformazione in Q’. La
produzione di vino aumenta; quella della tela diminuisce; anche il punto di equilibrio nella
scatola di Edgeworth si sposta in F’. Che cosa è successo ai prezzi dei fattori?
Quando il prezzo del vino, bene L-intensive, aumenta, le imprese producono più vino e
quindi aumenta la domanda di lavoro e il relativo prezzo.
In effetti il prezzo relativo del lavoro è aumentato, come si vede dalle pendenze della Z1 che
è maggiore della pendenza della Z0.
Ciò provoca la sostituzione del fattore ora più “caro” il lavoro, con capitale: le intensità capitale/lavoro aumentano così in entrambi i settori.
In seguito a ciò, la produttività marginale del lavoro aumenta e così pure la sua remunerazione; per contro, la produttività marginale del capitale diminuisce e con essa anche il
rendimento del capitale.
Abbiamo dimostrato che l’aumento del prezzo di un bene fa aumentare anche il prezzo del
fattore intensivamente impiegato nella produzione di quel prodotto; per contro il prezzo
dell’altro fattore diminuisce: questo è il senso del teorema di Stolper-Samuelson.
In sostanza, se l’aumento del prezzo di un bene (quello esportato) è determinato dallo scambio (secondo il teorema fondamentale di Heckscher-Ohlin), esso ha, per il teorema di Stolper-Samuelson, degli effetti distributivi.
Non solo. L’aumento della remunerazione del fattore di produzione è superiore a quello dei
prezzi; si tratta cioè di un aumento in termini reali.
Questo effetto è noto nella letteratura come “l’effetto di amplificazione di Jones”. Possiamo
dimostrarlo ricorrendo alla figura i.2. In essa abbiamo indicato sulle ordinate il capitale e
sulle ascisse il lavoro.
TT e VV sono rispettivamente gli isoquanti della tela e del vino. Gli isoquanti si riferiscono
rispettivamente ad un’unita fisica di tela e di vino espresse in termini monetari. La retta AB è
la retta dei prezzi relativi o isocosto. I punti di equilibrio sono E ed F.
Figura 1.2
73
Possiamo esprimere il prezzo del vino in termini del solo capitale o del solo lavoro; il prezzo
di un’unità di vino (una lira), quando il lavoro e pari a zero, e l=OA r, dove r=rendimento
del capitale, cioè r=l/OA.
Utilizzando soltanto il lavoro, abbiamo l=OBw cioè w=1/OB.
In seguito allo scambio il paese esporta, ad esempio, vino; come sappiamo, il suo prezzo
aumenterà, mentre quello della tela resterà invariato.
La quantità di un’unità fisica di vino equivalente ad una lira varrà, dopo l’aumento del prezzo
del vino, una quantità fisica minore, e come tale indicata da un isoquanto spostato a sinistra
(V1V1) rispetto al primo (VV).
L’isoquanto della tela non si muove, perché il suo prezzo non muta.
Le nuove remunerazioni, ipotizzando che il vino venga prodotto solo con il lavoro o solo
con il capitale, considerando la curva CD di isocosto sono pari rispettivamente a w=l/OD
e r=1 /OC. In seguito all’aumento del prezzo del vino, il bene L-intensive, il salario quindi è
aumentato, il rendimento del capitale è diminuito, poiché:
1/OD > 1/OB e 1/OC < 1/OA.
Questo risultato era stato già raggiunto precedentemente.
Osserviamo ora che l’isoquanto V1V1 “dista” dal precedente VV, di EI e il rapporto E I / OE
è l’aumento percentuale del prezzo del vino.
L’aumento dei salari è invece dato dal rapporto BD / OB che è maggiore del precedente.
Quindi, l’aumento dei salari supera l’aumento del prezzo del bene intensivo di lavoro: la
remunerazione del fattore intensivamente impiegato nella produzione del bene il cui prezzo
è cresciuto è aumentato anche in termini reali.
Abbiamo così dimostrato anche il punto b), cioè il teorema di Stolper-Samuelson, con l’effetto di Jones.
Il teorema di Stolper-Samuelson integra – correggendole – le conclusioni del teorema di
Heckscher-Ohlin.
Nell’apertura agli scambi esiste un aspetto, legato all’impatto distributivo, che costituisce un
ostacolo al libero scambio, e cioè il fatto che i benefici si distribuiscono in misura disuguale
all’interno del paese.
Guadagnano dallo scambio coloro che possiedono il fattore utilizzato intensamente nella
produzione del bene esportato, non guadagnano dallo scambio, anzi perdono in conseguenza di esso, i detentori del fattore che è utilizzato intensamente nella produzione del bene
importato.
Da parte di coloro che subiscono perdite dallo scambio si crea, quindi, una potenziale domanda di protezione.
Trovano così fondamento le spinte per il protezionismo, anche se il paese, nel suo insieme,
trarrà vantaggi dal commercio internazionale.
74
APPENDICE 1i
IL modello di Heckscher-Ohlin
IL MODELLO DI HECKSCHER-OHLIN: I QUATTRO TEOREMI
1a. TEOREMA FONDAMENTALE
La versione "termini fisici"
Un paese esporterà il bene intensivo in capitale
(lavoro) se la dotazione relativa di capitale (lavoro)
è superiore a quella del secondo paese, cioè K/L>
K*/L*, dove l'* indica il secondo paese.
1b. Versione “prezzi relativi"
Un paese esporterà il bene intensivo in capitale se
il capitale è relativamente più a buon mercato che
nel secondo paese, se cioè k'L < P/P, dove l'* indica
il secondo paese.
2. TEOREMA DI STOLPER-SAMUELSON
L'aumento del prezzo relativo di un bene provoca
un aumento della remunerazione reale del fattore
intensivo nella produzione di tale bene e una diminuzione della remunerazione reale del fattore
di produzione non intensivo nella produzione del
bene considerato.
3. TEOREMA DI RYBCZYNSKI
L'aumento della dotazione di un fattore di produzione genera una crescita assoluta della produzione
del bene che utilizza intensivamente tale fattore e
una riduzione assoluta della produzione del bene
intensivo dell’altro prodotto, sempre che i prezzi
dei beni e dei fattori rimangano costanti.
4. TEOREMA DEL PAREGGIAMENTO DEI In un contesto di libero scambio tra due paesi, si afFATTORI
ferma una tendenza al livellamento dei prezzi relativi ed assoluti dei fattori di produzione. La tendenza
al livellamento dei prezzi continuerà fino a che i
prezzi assoluti dei fattori sono identici.
75
4
Globalizzazione e migrazioni*
Sommario
4.1 Premessa – 4.2 L’evidenza del fenomeno – 4.3 Migrazioni e globalizzazione in una visione di
lungo periodo – 4.4 Cause delle migrazioni – 4.5 Effetti delle migrazioni – 4.6 La fuga dei cervelli (brain drain) – 4.7 Le rimesse degli emigrati – 4.8 Gli effetti dell’immigrazione sul mercato
del lavoro dei paesi di accoglienza – 4.9 Strategie di internazionalizzazione delle imprese e migrazioni – 4.10 Le politiche governative e internazionali in materia di migrazioni
4.1
Premessa
Le migrazioni sono uno dei fenomeni più importanti dei nostri tempi, il cui impatto ogni
giorno tocchiamo con mano, dato il carattere sempre più multietnico delle nostre comunità.
Esse rappresentano una delle principali cause dei cambiamenti di fondo che attraversano la
società mondiale. Cambiamenti intesi non soltanto dal punto di vista economico, ma anche
come nuove e diverse relazioni sociali, come nuovi e diversi orizzonti etnici e culturali.
A differenza di altri fenomeni affrontati in questo libro, come la disuguaglianza e
povertà e i cambiamenti climatici, in cui l’accostamento con la globalizzazione può non
apparire immediato, le migrazioni sono uno degli aspetti che più caratterizzano la globalizzazione. Il nesso che lega migrazioni e globalizzazione è quindi del tutto evidente.
La prospettiva, piuttosto, qui si capovolge, nel senso che ci si pone la domanda se le migrazioni, con la drammaticità che spesso le contraddistingue, non possano essere alla fine
una possibile causa del ripiegamento della globalizzazione. Quando il prezzo pagato in
termini di vite umane o di qualità della vita diventa troppo elevato, è inevitabile cercare
di porre un freno a un fenomeno che appare troppo dirompente nei confronti sia dei
protagonisti (i migranti) sia delle comunità di provenienza e soprattutto di destinazione.
Se una prima, viscerale riposta può portare ad adottare misure coercitive, una riflessione
più profonda inevitabilmente conduce ad esaminare modi più civili di risolvere il problema. Per esempio, favorendo lo sviluppo locale dei popoli anziché indurli a trovare un
rimedio attraverso la fuga. Sono queste le considerazioni che conducono a una visione
più critica, e non a senso unico, del rapporto tra migrazioni e globalizzazione.
*
Scritto da Attilio Pasetto.
76
4. globalizzazione e migrazioni
Tornando al tema, in questo capitolo, dapprima cercheremo di dare una misura del
movimento migratorio, cogliendo le sue principali caratteristiche e ponendolo in relazione con la globalizzazione e i cambiamenti demografici. Passeremo poi ad esaminare
le principali cause e conseguenze delle migrazioni, affrontando il problema dal punto di
vista sia dei paesi di origine sia di quelli di destinazione. In particolare, per i paesi di origine parleremo dell’impatto determinato dalla fuga dei cervelli e dalle rimesse degli emigrati, mentre, per quanto riguarda i paesi di destinazione, affronteremo le conseguenze
delle migrazioni sull’occupazione, sui livelli salariali e sulle strategie delle imprese. Ci
occuperemo infine delle principali politiche governative e internazionali in materia.
4.2
L’evidenza del fenomeno
Non si può dire che non ci sia uno Stato nel mondo che non sia un punto o di partenza
o di arrivo o almeno di transito di persone che si spostano per vivere in un paese diverso
da quello in cui sono nate. Secondo le Nazioni Unite, gli immigrati ammontavano nel
2013 a 232 milioni di persone, pari a circa il 3,2% della popolazione mondiale. Quasi
quarant’anni fa, nel 1970, gli immigrati erano poco più di 80 milioni, corrispondenti al
2,2% della popolazione mondiale. Rilevante, all’interno di queste cifre, la componente
femminile, che rappresenta quasi il 50% del totale, un’incidenza che oggi appare in leggera accelerazione rispetto al 1970.
Sono questi dati di stock, basati sulle statistiche dei paesi di destinazione, che cercano di tener conto sia degli emigrati regolari sia degli irregolari1. Si stima che quest’ultimi
siano compresi tra i 20 e i 30 milioni, corrispondenti a una percentuale che oscilla tra il
10 e il 15% del totale degli emigrati.
Negli ultimi quarant’anni è fortemente cresciuto il ruolo dei paesi industrializzati come destinatari dei flussi migratori. Nel 1970 in Nord America, Europa e
Oceania si concentrava il 46,3% degli emigranti, nel 2010 tale quota ha raggiunto
il 58,8%. A questo risultato ha contribuito anche la creazione dei nuovi Stati indipendenti, nati dalle ceneri dell’ex URSS negli anni Novanta. Infatti, dal punto di
vista statistico, quelli che prima venivano considerati come movimenti di persone all’interno dell’URSS, dopo la creazione dei nuovi Stati, diventano spostamenti
internazionali. Tuttavia, anche escludendo l’effetto ex URSS, il maggior peso del
mondo industrializzato rimane: oggi sei emigranti su dieci vivono nelle nazioni più
avanzate. In particolare è cresciuto il peso degli Stati Uniti, che ospitavano nel 2010
il 20% degli emigrati mondiali (42,8 milioni di persone), con un aumento di oltre
cinque punti percentuali rispetto al 1990. Seguono in ordine d’importanza la Russia,
con 12,3 milioni, e la Germania, con 10,8 milioni.
1.Queste statistiche si basano sui censimenti, i quali prendono in considerazione anche gli immigrati
irregolari. È chiaro però che il numero degli irregolari tende ad essere sottostimato, in quanto non tutti
riescono ad essere censiti.
77
Tabella 4.1 – Gli emigranti nel mondo
area
di
destinazione
milioni di emigranti
distribuzione %
emigranti per area
1970
1990
2000
2005
2010
1970
1990
2000
2005
2010
Mondo
81,5
154,8
174,9
190,6
213,9
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Africa
9,9
16,4
16,3
17,1
19,3
12,1
10,6
9,3
9,0
9,0
Asia
28,1
49,8
43,8
53,3
61,3
34,5
32,2
25,0
28,0
28,7
America
Latina
Nord
America
Europa
5,8
7,0
5,9
6,6
7,5
7,1
4,5
3,4
3,5
3,5
13,0
27,6
40,8
44,5
50,0
15,9
17,8
23,3
23,3
23,3
21,8
49,4
62,3
64,1
69,8
26,7
31,9
35,5
33,6
32,7
Oceania
3,0
4,8
5,8
5,0
6,0
3,7
3,1
3,3
2,6
2,8
Fonte: International Organization for Migration e Nazioni Unite.
In rapporto alla popolazione locale, l’incidenza degli immigrati nel 2010 era pari al
16,8% nell’Oceania, al 14,2% nel Nord America, al 9,5% in Europa (ex URSS compresa),
all’1,9% in Africa, all’1,5% in Asia, all’1,3% in America Latina.
Gli emigranti rimangono comunque concentrati in un numero relativamente ristretto di paesi. I tre quarti si distribuiscono infatti in sole 28 nazioni, corrispondenti al
12% di tutti gli Stati mondiali.
Negli ultimi anni, ai paesi storici di immigrazione – Australia, Canada, Nuova Zelanda, Stati Uniti – si sono aggiunti, tra le più frequenti mete di destinazione, l’Italia,
l’Irlanda, la Norvegia, il Portogallo.
Guardando alla provenienza, tende a crescere negli ultimi anni la percentuale degli immigrati provenienti dai paesi emergenti e in via di sviluppo. Per il Canada e gli
Stati Uniti tale quota supera l’80% del totale degli immigrati. In valore assoluto, i tre
principali paesi di provenienza sono la Cina (circa 35 milioni), l’India (20 milioni) e le
Filippine (7 milioni).
La prossimità geografica o culturale rappresenta la principale spiegazione della direzione dei movimenti migratori. Gli spostamenti più frequenti sono dettati soprattutto
dalla vicinanza territoriale, come quelli che avvengono fra Messico e Stati Uniti, fra
Nord Africa e Sud Europa e fra Europa centro-orientale ed Europa occidentale. Continuano altresì a contare, nella rilevanza dei flussi, gli antichi legami coloniali (ad esempio
l’America Latina con la Spagna, l’Africa nord-occidentale e subsahariana con la Francia,
l’Etiopia e la Somalia con l’Italia, gli ex paesi del Commonwealth con la Gran Bretagna,
l’Australia e il Canada).
Per quanto riguarda l’Italia, gli stranieri residenti nel nostro paese erano, secondo
l’Istat, 4,3 milioni al 31 dicembre 2012, con un’incidenza del 7,4% sulla popolazione
78
totale. Il numero è quasi triplicato rispetto a dieci anni prima, quando gli stranieri
residenti erano 1.500.000. L’incidenza degli stranieri sulla popolazione totale rimane però inferiore a quella della media UE-15 (9%). Gli immigrati rappresentano una
popolazione giovane, in quanto l’80% ha meno di 45 anni. L’incidenza delle donne è
ormai paritaria a quella maschile e il tasso di fecondità delle donne straniere è di 2,3
figli per donna, contro l’1,3 delle italiane. Prevale la presenza nel Centro-Nord, con il
Nord-Ovest al 9,7%, il Nord-Est al 10,2%, il Centro al 9,1% e il Mezzogiorno al 3%. La
Lombardia è la prima regione per presenze regolari, il Lazio la seconda. Gli immigrati
provengono per il 52% dall’Europa, per il 23% dall’Africa, per il 16% dall’Asia e per il
9% dall’America.
4.3
Migrazioni e globalizzazione in una visione di lungo periodo
Le migrazioni, di singole persone, di gruppi o di intere popolazioni, fanno da sempre
parte della vita dell’uomo e sono legate alla ricerca di migliori opportunità e più favorevoli condizioni di vita.
Insieme a quelli dei beni e servizi e dei capitali, i movimenti della popolazione rappresentano un aspetto fondamentale della globalizzazione. Il rapporto tra immigrazioni
e globalizzazione è un rapporto di causa ed effetto. Da un lato, provenendo contemporaneamente da più parti e andando in più direzioni, le migrazioni alimentano continuamente la globalizzazione. Dall’altro lato, la globalizzazione odierna, fatta di comunicazioni e connessioni in tempo reale nonché di enormi facilità di spostamenti, fa a sua
volta da propellente alle migrazioni.
Già nella prima globalizzazione avvenne un ampio fenomeno migratorio, diretto
soprattutto dall’Europa verso le Americhe (in particolare gli Stati Uniti, ma anche
l’Argentina, il Brasile, il Canada) e l’Oceania (Australia e Nuova Zelanda). Si calcola
che tra il 1870 e il 1914 le ondate migratorie abbiano interessato il 10% della popolazione mondiale. Considerando che alla vigilia dello scoppio della prima guerra mondiale
la popolazione mondiale era di 1.800 milioni di persone, i migranti ammontavano
a circa 180 milioni. In termini di flussi, si passò da 300.000 migranti all’anno fra il
1850 e il 1880 a cifre doppie negli ultimi vent’anni dell’Ottocento fino ad arrivare a
un milione alla vigilia della prima guerra mondiale. Gli emigranti erano attratti dalla
concreta possibilità di ottenere consistenti vantaggi economici, mentre i paesi di destinazione potevano soddisfare la loro forte richiesta di manodopera. Anche i paesi di
origine avevano dei vantaggi, in quanto vedevano ridursi la pressione sul mercato del
lavoro nazionale.
Con la profonda crisi che colpì il mondo occidentale dopo la prima guerra mondiale e la conseguente chiusura dei sistemi economici, anche le migrazioni subirono
una drastica battuta d’arresto. Tra le due guerre mondiali si assistette addirittura a
fenomeni di deflusso, specie dagli Stati Uniti, con il ritorno in Europa di molti emigrati.
79
Soltanto con il ritorno all’espansione economica dopo la seconda guerra mondiale
anche i movimenti migratori ripresero consistenza. Ma il balzo in avanti avvenne a
partire dagli anni Ottanta del secolo scorso, con la seconda globalizzazione, caratterizzata dalla straordinaria facilità negli spostamenti e nei viaggi, dall’avvento delle nuove
tecnologie dell’informazione e della comunicazione, dall’abbattimento progressivo
delle barriere doganali. Negli anni Novanta si torna a una cifra di emigranti verso
Nord America e Oceania simile in valore assoluto – un milione in media annua – a
quella di inizio del secolo scorso.
Molto diversi sono però gli effetti delle migrazioni nelle due globalizzazioni.
Nella prima globalizzazione l’impatto degli immigrati sulla popolazione dei paesi
riceventi fu ancora più forte di quanto non sia, almeno finora, avvenuto con la seconda globalizzazione.
Negli Stati Uniti l’incidenza degli immigrati sulla popolazione raggiunse il 14,7%
nel primo decennio del secolo, valore che, fino al 2010, non è stato più toccato. Questa
è la prima differenza.
La seconda differenza, sempre riguardo all’impatto sulla popolazione, è che la prima globalizzazione era caratterizzata da una crescita demografica in tutto il mondo,
cosa che non può dirsi per la fase attuale, in quanto, mentre i paesi emergenti sono
tuttora in forte espansione demografica, i paesi sviluppati – soprattutto quelli europei – stanno conoscendo un notevole rallentamento. Le migrazioni della prima globalizzazione andavano ad accrescere la popolazione di paesi in espansione demografica,
oggi rispondono, al contrario, all’esigenza di colmare il calo demografico dei paesi di
più antica industrializzazione, continuando nel contempo ad assicurare loro, attraverso
l’attrazione dei cervelli migliori, la leadership tecnologica, che si gioca sempre più sulla
conoscenza immateriale.
La terza differenza riguarda la convergenza reddituale fra paesi di provenienza e
paesi di accoglienza. Infatti, gli spostamenti degli emigranti a cavallo fra il diciannovesimo e il ventesimo secolo ebbero un’importanza fondamentale nel favorire la convergenza fra i più ricchi paesi europei – in particolare, l’Inghilterra – e gli Stati Uniti
in termini di reddito2, mentre nella fase attuale il processo di convergenza tra le nuove
potenze economiche emergenti (come Cina e India) e le vecchie (USA ed Europa
occidentale) è guidato in misura maggiore dal commercio, dai movimenti di capitali
e dalla diffusione delle tecnologie e delle conoscenze3, ossia dagli altri grandi drivers
della globalizzazione.
2.Questa tesi, sostenuta da Faini [2002], è avvalorata dai dati sulla crescita di lungo periodo di Angus
Maddison [2007], secondo i quali nel 1870 il reddito pro capite di Regno Unito e Stati Uniti era pari,
rispettivamente, a 3.190 e 2.445 dollari (calcolati in base al valore del dollaro nel 1990). Nel 1913 il Regno Unito passava a 4.921 dollari, gli Stati Uniti a 5.301.
3.Vedi U. Dadush (Banca mondiale), 2008.
80
Figura 4.1 – Immigrati negli Stati Uniti in percentuale della popolazione
13,6%
14,7%
13,2%
12,8%
11,6%
10,4%
8,8%
6,9%
1900
1910
1920
1930
13,8%
1940
1950
7,9%
5,4%
1960
4,7%
1970
6,2%
1980
1990
2000 2005
2010
Fonte: A. Bisin, 2007 e nostre elaborazioni su dati Nazioni Unite.
Quarta differenza molto importante riguarda la percezione delle ricadute sociali delle
migrazioni. Mentre le migrazioni della prima globalizzazione provenivano principalmente da paesi che avevano radici culturali, storiche e religiose simili a quelle delle
nazioni di destinazione, la stessa cosa non avviene certo nella fase attuale, in cui – lo
si voglia o no – si sta andando sempre più verso società multietniche, multiculturali e
multireligiose, con tutte le conseguenze in termini di integrazione che ciò comporta.
Un altro aspetto da sottolineare sono le diverse modalità delle due globalizzazioni.
Infatti, le migrazioni della prima globalizzazione erano determinate quasi esclusivamente da motivi di lavoro, mentre ora le cause sono diverse: ricongiungimento familiare,
motivi politici, culturali, religiosi, calamità naturali, ragioni di studio e legate al turismo.
Inoltre è aumentata notevolmente la velocità degli spostamenti (shorter-term movement)
e la possibilità di dirigersi, nel corso della vita del migrante, verso più mete di immigrazione (multi-stage movement). Anche i ritorni in patria sono più frequenti, così come la
creazione di reti internazionali fra migranti e persone rimaste in patria.
Importanti differenze si riscontrano infine a livello di policy. Mentre infatti nella
prima globalizzazione, i paesi di destinazione spalancarono letteralmente le porte agli
immigrati, da circa trent’anni a questa parte assistiamo all’adozione da parte delle nazioni di accoglienza di politiche di immigrazione restrittive e selettive. Soprattutto in
Europa si cerca di scoraggiare l’immigrazione dequalificata, favorendone al contrario il
rientro in patria, e si privilegia l’immigrazione altamente qualificata, con conseguenze
spesso negative sui paesi in via di sviluppo. È questo apparentemente un paradosso delle
politiche della globalizzazione, che aprono le porte ai movimenti dei beni, dei servizi e
81
dei capitali e le socchiudono agli spostamenti delle persone. Ma è anche la dimostrazione di una sensibilità diversa, rispetto a un secolo e più fa, al tema dell’immigrazione da
parte dei paesi di accoglienza, per le profonde implicazioni sugli assetti sociali e i sistemi
di welfare, sulle prospettive demografiche, sul ruolo di ciascun paese nella società della
conoscenza.
4.4
Cause delle migrazioni
La demografia rappresenta la prima causa delle migrazioni. Nei paesi industrializzati il
tasso di crescita naturale della popolazione residente ha subito un forte rallentamento
negli ultimi trenta-quaranta anni, scendendo dal 6,8 per mille dei primi anni Settanta
all’1,2 per mille dei primi anni 2000. In corrispondenza è più che raddoppiato il tasso
netto di immigrazione, passato dall’1 al 2,2 per mille. La situazione più drammatica è
quella dell’Europa, in cui il tasso di crescita naturale è diventato negativo (-1,2 per mille), richiedendo un considerevole apporto dell’immigrazione per arrivare a un tasso di
crescita della popolazione di poco superiore allo zero. Per alcune nazioni, come Italia,
Germania e Spagna, senza il contributo degli immigrati si sarebbero registrati negli ultimi anni tassi di crescita demografica negativi. Pertanto il contributo delle immigrazioni
nette alla crescita della popolazione – misurato dal rapporto tra il tasso netto di immigrazione e il tasso di crescita naturale – è passato per i paesi industrializzati dal 14,7% dei
primi anni Settanta al 183,3% dell’inizio del XXI secolo.
Tali tendenze sono destinate ad accrescersi nel prossimo quarto di secolo. Infatti,
la popolazione giovane dei paesi in via di sviluppo desiderosa di emigrare tenderà ad
aumentare, mentre continuerà il processo di invecchiamento, unito alla bassa natalità,
della popolazione dei paesi industrializzati.
Corrispondentemente, le forze di lavoro delle nazioni più ricche diminuiranno. Di
conseguenza in questi paesi aumenterà il tasso di dipendenza, ossia il rapporto tra non
lavoratori e lavoratori. Secondo le stime della Banca mondiale, nel 2025, nei paesi industrializzati, a fronte di 100 persone che lavorano, ve ne saranno 111 che non lavorano.
In Europa si arriverà addirittura a 125 non lavoratori per 100 persone che lavorano. Nei
paesi in via di sviluppo (PVS), invece, ogni 100 lavoratori vi saranno 90 persone che non
lavorano. Questi paesi forniranno alla forza lavoro mondiale un miliardo di nuovi lavoratori entro il 2025. È facile quindi immaginare che saranno proprio questi lavoratori a
colmare il gap nella forza lavoro dei paesi industrializzati.
Quasi sullo stesso piano della demografia, tra le principali cause delle migrazioni,
possono essere messe le differenze di reddito esistenti fra i paesi del mondo. Lo spread
interregionale esistente fra l’area più ricca – gli Stati Uniti – e la più povera della Terra
– l’Africa – nel 2003, secondo i dati di A. Maddison, era di 18,7:1. Una differenza così
marcata fra i più ricchi e i più poveri non si era mai vista nella storia dell’umanità. Nel
1870 questo spread era di 4,9:1, nel 1913 di 8,3:1, nel 1950 di 13,3:1.
Anche i differenziali salariali comprovano la forte disparità di reddito fra i paesi
sviluppati e i paesi del Terzo e Quarto Mondo. Secondo l’International Organization for
Migration (IOM), i salari dei paesi di destinazione sono dieci volte superiori rispetto ai
82
salari dei paesi di origine. Nel secolo scorso, all’epoca della prima globalizzazione, questo
differenziale era al massimo di 4:1.
Figura 4.2 – Differenziale in termini di PIL pro capite fra area più ricca e area più povera della Terra
20
18,7
18
16
13,3
14
11,8
12
10
8,3
8
6
4,9
4
2
0
1,4
1,1
1
1000
1,9
1500
2,9
1820
1870
1913
1950
1973
2003
Fonte: A. Maddison, Contours of the world economy, 1-2030 AD, 2007.
Vanno poi considerati gli squilibri dei mercati nazionali del lavoro. Caso tipico è quello
della richiesta di lavoro in un paese non soddisfatta dal mercato del lavoro locale, che
viene coperta dall’offerta di lavoro proveniente da un altro paese. Questo schema vale,
in generale, per tutti i tipi di occupazione, ma ha dimostrato di funzionare soprattutto
per molti lavori low-skilled – ad esempio in agricoltura, nelle costruzioni, nell’assistenza
sociale e sanitaria o nei servizi domestici – in cui la forte richiesta esistente nei paesi
sviluppati viene soddisfatta in buona parte grazie al personale proveniente dai paesi in
via di sviluppo.
In questa categoria di cause delle migrazioni rientra anche la richiesta di permessi
temporanei di lavoro, in forte crescita, secondo l’OCSE, dal 2000. Si stima che ogni
anno nei paesi OCSE entrino circa 1,8 milioni di lavoratori con permessi temporanei di
lavoro. Gli Stati Uniti e il Canada sono fra i principali destinatari di questi flussi.
Va sottolineato che viviamo ormai in un “mercato globale del lavoro”, che è destinato ad integrare sempre più i singoli mercati nazionali, anche se fasi difficili, come
l’attuale crisi economica, fanno riemergere minacce protezionistiche e sembrano temporaneamente arrestare i processi di integrazione.
Un’altra causa delle migrazioni sono le ricongiunzioni familiari. Quest’ultime spesso sono le conseguenze di uno spostamento originario dettato da motivi di lavoro. Le
ricongiunzioni familiari sono molto importanti, perché è anche attraverso esse che si
83
plasmano le nuove società multietniche e multiculturali. Soprattutto in certi paesi, come
Francia, Stati Uniti, Svezia e Canada, esse hanno un peso percentuale preponderante
rispetto alle altre cause di migrazione.
Tabella 4.2 – Composizione percentuale degli immigrati per motivo di ammissione in alcuni paesi selezionati
paese
ricevente
lavoratori
1991
riunificazione familiare
2001
1991
2001
rifugiati
1991
2001
Australia
45
55
47
33
8
12
Canada
18
26
64
62
18
12
Stati Uniti
10
19
75
70
15
11
Danimarca
20
22
60
53
20
25
Francia
27
20
58
69
15
11
Svezia
2
2
62
65
36
33
Svizzera
47
55
51
42
2
3
Gran Bretagna
49
54
42
35
9
11
Fonte: International Organization for Migration, World Migration, Report 2005.
Le migrazioni possono inoltre essere dovute a ragioni non necessariamente legate a elementi microeconomici, come il lavoro o la famiglia, ma a fattori di contesto molto più
ampi, come fenomeni naturali negativi (carestie, siccità, epidemie), desiderio di uscire
dalla povertà e dall’ineguaglianza oppure motivi politici (guerre, regimi dittatoriali, instabilità politica). Dedichiamo ai rifugiati e agli sfollati un’apposita scheda.
Non vanno poi dimenticati gli spostamenti temporanei di persone per motivi di studio. Un fenomeno che nella società della conoscenza è destinato a prendere sempre più
piede. Rispetto al passato, in cui i programmi governativi che promuovevano questi spostamenti erano spesso dettati da intenti umanitari, attualmente l’obiettivo dei governi è
di attrarre personale high skilled, che potenzialmente potrebbe essere in seguito impiegato
nel mercato del lavoro domestico. Lo stesso tipo di motivazione – job seeker – proviene
dagli stessi studenti.
Non è nemmeno da trascurare il legame fra turismo e migrazioni. Molti viaggi turistici o sono determinati da precedenti migrazioni o sono la premessa di successive
migrazioni, spesso per motivi di lavoro. Un altro esempio di legame è dato dal turismo
congressuale, in quanto occasione di incontri e conoscenze, che possono successivamente sfociare in spostamenti all’estero per ragioni di studio o di lavoro.
Non da ultimo, un fattore molto importante è rappresentato dalla travolgente crescita dei servizi di comunicazione nel mondo. La diffusione di internet e delle tecnologie
dell’informazione e della comunicazione rappresentano un enorme incentivo allo spostamento delle persone fra i vari angoli del pianeta.
84
Scheda 4.1 – Rifugiati e sfollati nel mondo
Secondo l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR, United
Nations High Commissioner for Refugees), nel 2011 vi erano nel mondo 42,5 milioni
di persone che – a causa di conflitti, persecuzioni, discriminazioni politiche, religiose o
razziali – sono state costrette a lasciare le loro dimore abituali.
Queste persone sono definite dall’UNHCR come forcibly displaced people, espressione
difficilmente traducibile in italiano, che potremmo approssimare con la parola “sfollati”.
All’interno di questa definizione esistono varie categorie di persone che si trovano in
situazioni problematiche.
Cominciamo innanzitutto dai rifugiati (denominati anche profughi o rifugiati politici),
termine giuridico che, in base alla Convenzione di Ginevra del 1951, indica coloro che
sono fuggiti o sono stati espulsi dal proprio paese a causa di discriminazioni politiche,
etniche o religiose e trovano ospitalità in un paese straniero.
Secondo la stima dell’UNHCR i rifugiati sono 15,2 milioni: 10,4 milioni sotto il mandato dell’UNHCR, cui si devono aggiungere 4,8 milioni di palestinesi registrati con
l’UNRWA (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near
East fondata per iniziativa dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite nel 1949). Questi ultimi sono rifugiati palestinesi che risiedono in zone di operazioni delle Nazioni
Unite per il mantenimento della pace nel Medio Oriente.
Altra categoria è quella dei richiedenti asilo politico, circa 895.000 persone che hanno
presentato domanda di asilo o dello status di rifugiato, ma non hanno ancora ricevuto
una decisione definitiva in merito alla loro domanda.
Il numero maggiore è però quello degli sfollati interni (internal displaced people), stimati
in 26,4 milioni, che sono persone costrette a lasciare la loro casa per guerre, violazioni
dei diritti umani o naturali, discriminazioni di vario genere, che non hanno varcato un
confine internazionale.
Complessivamente, nel 2011 l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati ha
fornito protezione e assistenza a 25,9 milioni di persone, di cui 10,4 milioni di rifugiati e
15,5 milioni di sfollati interni. Questa cifra non esaurisce tuttavia il totale delle persone
sotto la responsabilità del’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati, che
raggiungono i 35,4 milioni. Vanno infatti considerati anche i rifugiati di ritorno e gli
sfollati interni di ritorno, ossia i rifugiati e gli sfollati interni che sono rientrati nel corso
dell’anno solare nel loro paese d’origine e ai quali l’Alto Commissariato continua ad
offrire la sua protezione.
Inoltre l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati estende la sua assistenza
agli apolidi, individui considerati cittadini di nessun Stato, comprese quelle persone con
nazionalità non determinata. La stima complessiva degli apolidi è di circa 12 milioni,
di cui 3,5 milioni sono quelli assistiti dall’UNHCR, tenuto anche conto delle comunicazioni ufficiali dei governi. All’UNHCR è stato affidato dall’Assemblea Generale delle
Nazioni Unite del 1961 il compito di ridurre il numero di apolidi, facendo da intermediario tra loro e i governi.
85
Rifugiati e sfollati nel mondo (milioni di persone)
2002
2003
2004
Sfollati
interni
25,0
24,6
25,3
Rifugiati
14,6
13,7
1,1
1,0
Richiedenti
asilo
Totale
40,7
39,3
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
23,7
24,4
26,0
26,0
21,2
27,5
26,4
13,8
13
14,3
16,0
15,2
15,1
15,4
15,2
0,9
0,8
0,7
0,7
0,8
1,0
0,8
0,9
40,0
37,5
39,4
42,7
42,0
43,3
43,7
42,5
Fonte: UNHCR, Global Trends 2011.
Negli ultimi cinque anni il numero dei displaced people non è mai sceso sotto i 42 milioni. Nel 2011 i nuovi displaced people sono stati 4,3 milioni, di cui 800.000 rifugiati e
3,5 milioni sfollati interni. Il minor numero totale di sfollati rispetto al 2010 – quando
raggiunsero i 43,7 milioni, la cifra più alta dell’ultimo decennio – è dovuto al fatto che
per molti individui è cessato lo status di profugo o sfollato. Infatti, nel 2011 vi sono stati
oltre 530.000 profughi rimpatriati, più del doppio rispetto al 2010, anche se questa cifra
rimane inferiore alla media del decennio. 3,2 milioni sono stati invece gli sfollati interni
ritornati a casa, il numero più elevato dell’intero decennio. Nello stesso anno 22 paesi
hanno accettato quasi 80.000 rifugiati, che sono stati così “ricollocati” in una patria diversa da quella di origine. Oltre 876.000 sono state nel 2011 le richieste di asilo politico,
la maggior parte delle quali rivolte al Sudafrica, seguito da Stati Uniti e Francia. Occorre
al riguardo sottolineare che il principale compito dell’UNHCR è proprio quello di favorire il ritorno a casa di profughi e sfollati nonché di facilitare il loro collocamento nei
paesi ospitanti, anche se non sempre la fine dello status di rifugiato avviene per l’intervento dell’Alto Commissariato.
Quattro quinti dei rifugiati sono ospitati dai paesi in via di sviluppo. I 48 paesi meno sviluppati forniscono asilo a 2,3 milioni di rifugiati. Il Pakistan è il primo paese per numero
di profughi ospitati (1,7 milioni), seguito dall’Iran con 886.000. Nei primi dieci paesi
ospitanti figurano solo due nazioni occidentali, la Germania al quarto posto con 572.000
rifugiati e gli Stati Uniti al decimo con 265.000. Il Pakistan è anche il paese che ospita il
maggior numero di rifugiati in relazione alla sua capacità economica con 605 rifugiati per
un dollaro pro capite. La Repubblica Democratica del Congo (399) e il Kenya (321) vengono al secondo e al terzo posto di questa classifica.
Più di 4,7 milioni di rifugiati, pari al 45% di tutti i profughi sotto il mandato dell’UNHCR,
provengono da paesi il cui PIL pro capite è al di sotto dei 3.000 dollari l’anno. In testa alla
graduatoria delle nazioni di provenienza vi è l’Afghanistan, con oltre 2.600.000 rifugiati,
seguito dall’Iraq (1.428.000) e dalla Somalia (1.077.000). Un rifugiato su quattro proviene
dall’Afghanistan e trova rifugio nel 95% dei casi in Pakistan o in Iran. Complessivamente
è dunque l’Asia il continente con il maggior numero di rifugiati sotto il punto di vista sia
dei paesi ospitanti sia dei paesi di origine, seguita dall’Africa.
86
Rifugiati nel 2011: primi dieci paesi ospitanti e di provenienza
paesi ospitanti
n. rifugiati
paesi di provenienza
n. rifugiati
Pakistan
1.702.700
Afghanistan
2.664.400
Iran
886.500
Iraq
1.428.300
Siria
755.400
Somalia
1.077.000
Germania
571.700
Sudan
500.000
Kenya
566.500
Congo
(Rep. Democratica)
491.500
Giordania
451.000
Birmania
414.600
Ciad
366.500
Colombia
395.900
Cina
301.000
Vietnam
337.800
Etiopia
288.800
Eritrea
252.000
Stati Uniti
264.800
Cina
205.400
Fonte: UNHCR, Global Trends 2011.
Secondo le statistiche sia pur incomplete dell’UNHCR, una quota assolutamente rilevante di persone poste sotto la protezione dell’Alto Commissariato è costituita da donne
e bambini. Per il genere femminile la percentuale è del 49% (il 48% per quanto riguarda
i rifugiati e il 50% relativamente agli sfollati interni). Per i minori di 18 anni la quota
tocca il 47%, attestandosi al 46% per i rifugiati e al 47% per gli sfollati interni. Va altresì
rilevato che nel 2011 circa 17.700 richieste di asilo sono state fatte per bambini non accompagnati. Tali richieste, la maggior parte delle quali relativi a minori afghani e somali,
hanno riguardato 69 paesi. Il numero delle richieste appare considerevolmente più alto
rispetto al 2010 (15.600), sottolineando la drammaticità del problema.
4.5
Effetti delle migrazioni
Gli effetti delle migrazioni sono molto complessi e riguardano, a livello microeconomico, gli immigrati stessi e le loro famiglie, a livello macroeconomico, sia i paesi di origine
sia i paesi di destinazione. Possono esservi conseguenze positive e conseguenze negative.
Per gli emigranti i principali vantaggi derivano dai salari più alti, che riescono a
percepire rispetto al loro paese, e dalle migliori prospettive di vita e di successo. Non
sempre però la realtà ripaga le aspettative degli emigranti, spesso costretti ad accettare
lavori sottopagati e inferiori rispetto alla loro professionalità. Evidenza empirica di ciò
si ha, per l’Italia, in Venturini e Villosio [2008], che documentano le difficoltà degli immigrati di ottenere pari condizioni con i residenti nel periodo 1990-2003. Le differenze
salariali con gli italiani e le minori opportunità di carriera emergono soprattutto nel settore delle costruzioni, ma non sono da trascurare nemmeno nell’industria e nei servizi.
87
I rischi che gli immigrati corrono sono legati, soprattutto per i lavoratori scarsamente
qualificati e per gli irregolari, alla possibilità di essere oggetto di sfruttamento, sia nel
transito dal paese d’origine al paese di destinazione sia nel paese che li accoglie. In alcuni
casi, le conseguenze del traffico di emigranti irregolari possono essere molto pesanti in
termini di perdita dei diritti umani. Rimangono inoltre da considerare le difficoltà di
integrazione nel nuovo paese, cui vanno incontro soprattutto gli emigrati di basso livello
culturale e sociale.
I principali vantaggi per i paesi di provenienza sono determinati dalla riduzione
della disoccupazione e della povertà. Già nel 1882 il grande economista svedese Knut
Wicksell sosteneva che l’emigrazione di lavoratori dalla Svezia favoriva la crescita del
paese, in quanto si alleggeriva la pressione sul mercato del lavoro e vi erano più terre disponibili per chi restava. Alla riduzione della povertà contribuiscono inoltre, in maniera
determinante, le rimesse degli emigranti, come meglio vedremo in uno dei prossimi paragrafi. Ma vi sono anche costi legati alle emigrazioni: la più importante è quella dovuta
alla fuga dei cervelli (brain drain), che priva il paese d’origine delle intelligenze più vive
e più specializzate.
Nei paesi di accoglienza l’afflusso di immigrati impatta sul mercato del lavoro locale, come più dettagliatamente vedremo più avanti, e apre il grande problema della
loro integrazione culturale, religiosa e sociale. Un altro punto importante riguarda le
ricadute sui sistemi di welfare. Tale impatto varia a seconda dei paesi e dipende dalle caratteristiche degli immigrati, in base cioè all’età, alle condizioni economiche e familiari
e alle qualifiche. I giovani immigrati e le persone altamente qualificate apportano effetti
netti positivi sul bilancio dello Stato di accoglienza, mentre il contrario normalmente
avviene per le persone meno giovani e scarsamente qualificate. È inoltre importante la
dimensione temporale nella misurazione del fenomeno. Se l’impatto degli immigrati di
prima generazione può risultare pesante per le casse dei paesi ospitanti, con la seconda
generazione i bilanci pubblici dei paesi riceventi finiscono normalmente per ottenere un
guadagno netto, in quanto i numerosi figli dei primi immigrati “pagano” i servizi erogati
alla popolazione anziana residente.
Nei paragrafi che seguono ci soffermeremo in particolare su tre dei principali effetti
delle migrazioni: la fuga dei cervelli, le rimesse degli emigrati, l’impatto sul mercato del
lavoro dei paesi di destinazione. Un paragrafo sarà dedicato anche al rapporto tra strategie delle imprese e afflusso di immigrati.
4.6
La fuga dei cervelli (brain drain)
Rispetto al passato, è cresciuta negli ultimi vent’anni la presenza tra gli emigrati di
lavoratori qualificati. Il fenomeno ha assunto una forte intensità a partire dagli anni
Novanta. La crescita dei lavoratori qualificati, da un lato, riflette la maggior diffusione
dell’istruzione a livello mondiale e, dall’altro lato, è anch’essa un effetto della globalizzazione, che facilita il trasferimento delle conoscenze e dei soggetti che ne sono
portatori.
88
In valore assoluto il maggior numero di emigrati qualificati proviene dall’Asia meridionale ed orientale (Filippine, India, Cina, Corea, Vietnam), dall’Europa (in particolare da Gran Bretagna, Germania, Italia), e, in misura minore, dall’America Latina.
L’ambito dei paesi verso cui si dirige questa forza lavoro qualificata è piuttosto concentrato, essendo rappresentato per il 50% dagli Stati Uniti. Questa percentuale sale al 70%,
se si aggiungono agli USA il Canada e l’Australia, e raggiunge l’85%, includendo i tre
maggiori Stati europei, ossia Gran Bretagna, Germania e Francia.
La situazione tuttavia cambia se, anziché ai valori assoluti, si guarda ai valori relativi.
I tassi di emigrazione della popolazione sono inversamente correlati alla dimensione del
paese di provenienza: più il paese è piccolo, maggiore è il tasso di emigrazione. La stessa
cosa vale, ma con un ordine di grandezza ancora maggiore, se ci si riferisce al tasso di
emigrazione dei lavoratori qualificati.
Analoghe considerazioni si ricavano osservando la quota di lavoratori qualificati tra i
residenti e tra gli emigrati (vedi tabella 4.3). In generale, la quota di lavoratori qualificati
è molto più alta tra gli emigranti rispetto ai residenti. Ma colpisce la sproporzione esistente tra i paesi ad alto reddito, da una parte, e i paesi a basso e medio reddito, dall’altra,
tutta sbilanciata verso quest’ultimi.
È chiaro quindi che il problema della fuga dei cervelli è un problema soprattutto per
i paesi più piccoli e più deboli economicamente. La correlazione negativa tra forza economica e brain drain si spiega con le minori opportunità offerte alle persone maggiormente qualificate nei paesi meno sviluppati. A ciò si aggiunga che molti degli emigrati
qualificati hanno studiato e vissuto nei paesi verso cui emigrano.
La letteratura ha ampiamente dibattuto questo tema.
Negli anni Sessanta e Settanta si tendeva a sottolineare l’effetto negativo provocato dalla fuga dei cervelli in termini di sviluppo per i paesi che ne soffrono (Bhagwati
[1976]). Effetti negativi si avrebbero sulla produttività e sulla erogazione dei servizi maggiormente esposti alla fuoriuscita dei cervelli, come la sanità4.
Questi paesi, in cui le spese per l’istruzione sono interamente a carico dello Stato, soffrono anche di una perdita fiscale secca5. Inoltre l’emigrazione di personale
qualificato potrebbe far lievitare il prezzo di quei servizi, che richiedono adeguate
professionalità. Per arginare il problema Bhagwati proponeva di tassare i soggetti
che espatriano. Ma molti paesi in via di sviluppo trovarono tale sistema di difficile
applicazione.
4. Secondo Rupa Chanda [2001] almeno il 12% dei medici indiani vive in Gran Bretagna, l’Etiopia dal
1984 al 1996 ha perduto circa la metà dei suoi medici specializzati in patologia, il Pakistan perde ogni
anno la metà dei propri laureati in medicina, il Ghana trattiene all’interno dei propri confini solo un
terzo dei suoi medici.
5.
Secondo uno studio dell’Università di Harvard, riportato nel World Migration Report 2005 dell’International Organization for Migration, alla fine degli anni 90 vivevano negli Stati Uniti circa un milione di
indiani, corrispondenti allo 0,1% della popolazione dell’India, con un guadagno equivalente al 10% del
prodotto nazionale indiano. Queste persone in India avrebbero percepito un reddito molto più basso,
ma sarebbero state comunque tra i maggiori contribuenti del paese.
89
La stessa posizione pessimistica sugli effetti determinati dalla fuga dei cervelli si
trova nei modelli di crescita endogena che cercano di incorporare l’effetto brain drain
(Docquier e Marfouk [2006]).
Tabella 4.3 – Tassi di emigrazione dei lavoratori qualificati (percentuali riferite al 2000)
paesi
di provenienza
tasso di emigrazione
totale
quota lavoratori qualificati
lavoratori
qualificati
tra i residenti
tra gli
emigranti
Per dimensione
Grandi
(pop. > 25 milioni)
1,3
4,1
11,3
36,4
Intermedi
(pop. 15-<25 milioni)
3,1
8,8
11,0
33,2
Medio piccoli (pop.
2,5-<15 mil.)
5,8
13,5
13,0
33,1
10,3
27,5
10,5
34,7
Reddito alto
2,8
3,5
30,7
38,3
Reddito medio-alto
4,2
7,9
13,0
25,2
Reddito medio-basso
3,2
7,6
14,2
35,4
Reddito basso
0,5
6,1
3,5
45,2
Piccoli (pop. <25
milioni)
Per reddito
Fonte: Docquier e Marfouk, 2006.
In studi più recenti6 però troviamo un cambio di prospettiva, in quanto si tende a sottolineare l’effetto di traino che può avere la fuga dei cervelli nel promuovere la formazione di
capitale umano nei paesi d’origine, con ricadute comunque positive per la crescita di tali
paesi. La possibilità di poter andare all’estero incentiva la popolazione locale a studiare e ad
avere un’educazione migliore, di cui il paese alla fine si avvantaggia, anche perché non tutti
possono di fatto emigrare. In queste analisi si tende a sottolineare l’effetto positivo comunque
derivante in termini di brain circulation, se non addirittura di brain gain, nel caso in cui il
saldo fra lavoratori qualificati che restano e lavoratori qualificati che emigrano sia positivo.
A ciò si aggiunga l’opportunità che, attraverso gli emigranti, si creino reti culturali
e di business con il paese di origine, rese possibili dall’ampia e profonda diffusione dei
mezzi di comunicazione informatici e dalla sempre maggiore mobilità delle persone nel
mondo.
6. Per una rapida rassegna su questi argomenti si vedano, oltre a Docquier e Marfouk [2006] il capitolo
“Immigrazione: capitale per lo sviluppo” contenuto nel Rapporto ISAE, Lo stato dell’Unione Europea,
settembre 2007 nonché i più recenti Rapporti della Banca mondiale e dell’International Organization
for Migration.
90
Occorre inoltre considerare la possibilità di un’emigrazione di ritorno di una parte
del personale qualificato, che, dopo aver condotto un’esperienza formativa all’estero,
rientra in patria, trasferendovi il proprio bagaglio di esperienza. Un esempio positivo
in questo senso è dato dalla diaspora indiana, che ha contribuito alla creazione del polo
informatico di Bangalore. Non sempre però il ritorno dei fuoriusciti ha successo, perché
possono incontrare difficoltà a riadattarsi al paese d’origine o perché hanno sviluppato
delle professionalità che a poco servono in patria. Molto dipende anche dalla capacità da
parte del paese di provenienza di saper creare un ambiente favorevole, dal punto di vista
economico, politico e sociale, alla crescita e di attrarre con politiche mirate i fuoriusciti.
Ma di questo parleremo meglio nell’ultimo paragrafo.
4.7
Le rimesse degli emigrati
Le rimesse rappresentano per i paesi di origine l’aspetto più positivo dell’emigrazione.
Secondo la Banca mondiale, il flusso delle rimesse verso i paesi in via di sviluppo (PVS)
ha superato nel 2013 i 400 miliardi di dollari, proseguendo la tendenza all’aumento dopo
la caduta del 2009 dovuta alla crisi economico-finanziaria.
Nell’ambito dei PVS le quote maggiori tra i paesi riceventi riguardano l’America
Latina e l’Asia orientale, con percentuali di quasi il 25% per ciascuna area. Seguono i
paesi est-europei e dell’ex Unione Sovietica, con circa il 18%, l’Asia meridionale, con il
17%, il Medio Oriente e Nord Africa, con oltre il 10%, e l’Africa subsahariana, con il 5%.
Negli anni precedenti la crisi le rimesse hanno conosciuto una forte crescita dovuta
a varie ragioni. Innanzitutto, l’aumento del numero degli emigrati e dei redditi da loro
guadagnati all’estero, anche se questo non significa che all’aumentare del reddito degli
immigrati aumenti anche l’entità delle rimesse inviate in patria. Alcuni studi empirici
evidenziano infatti come i lavoratori qualificati manifestino una propensione più bassa,
rispetto ai non qualificati, ad inviare rimesse nel paese di origine (Faini [2006]). Ciò perché è più facile che i lavoratori qualificati si trasferiscano definitivamente all’estero e che,
insieme a loro, si spostino le famiglie, allentando quindi i legami con la patria di origine.
In secondo luogo, occorre ricordare la maggiore attenzione alla quantità e alla qualità dei
dati da parte delle banche centrali, specie dopo l’inasprimento dei controlli in seguito all’11
settembre 2001. Ciò ha probabilmente consentito anche il recupero da parte delle statistiche
ufficiali di una parte dei movimenti che prima non passavano attraverso i canali ufficiali.
Terza ragione, la riduzione dei costi dei servizi di intermediazione finanziaria connessi all’invio dei fondi in patria, benché su questo tema ci sia ancora molto da fare,
come dimostra la correlazione negativa esistente tra costo delle rimesse e ammontare
spedito in patria.
Un altro motivo va ravvisato nelle azioni delle banche rivolte a facilitare dal punto
di vista tecnologico i trasferimenti di denaro, tra cui l’internet banking. Infine, anche le
politiche governative dei paesi riceventi hanno fatto la loro parte, offrendo consulenza e
avviando iniziative dirette a incanalare i risparmi degli emigrati verso progetti specifici.
Gli effetti delle rimesse sul paese ricevente vanno in più direzioni.
91
Cominciando dalle conseguenze positive, innanzitutto occorre dire che una delle
caratteristiche delle rimesse è la loro stabilità nel tempo e il loro carattere anti-ciclico.
Come rileva la Banca mondiale, alcuni studi hanno messo in evidenza che l’entità
delle rimesse aumenta quando avvengono disastri naturali o crisi politiche ed economiche. In tal modo le rimesse riescono spesso a compensare, almeno parzialmente, la
caduta dei consumi e a consentire lo svolgimento delle normali attività economiche,
superando le restrizioni alla disponibilità di capitale circolante. Inoltre, la possibilità
di controllo sulla destinazione delle rimesse da parte di colui che le invia fa sì che esse
siano degli strumenti ritagliati proprio sulle esigenze del ricevente. Ciò rappresenta
una garanzia di sicurezza e aumenta la probabilità di buon esito dello strumento
impiegato.
Comprovato da numerosi studi è l’effetto positivo delle rimesse sulla povertà. In
particolare, Adams e Page [2005], in uno studio condotto su 71 paesi in via di sviluppo,
riscontrano che, in media, un aumento del 10% nella quota di emigranti sulla popolazione porta a una diminuzione del 2,1% nella quota di popolazione che vive con meno
di un dollaro pro capite al giorno. Più in particolare, un aumento del 10% pro capite
delle rimesse internazionali porta a una diminuzione del 3,5% della popolazione che vive
in povertà. Le rimesse avrebbero portato a diminuzioni del tasso di povertà di 11 punti
percentuali in Uganda, di 6 punti in Bangladesh e di 5 nel Ghana. Anche le analisi della
Banca mondiale e del Fondo monetario comprovano questi risultati.
Le rimesse possono anche migliorare lo standing creditizio del paese ricevente e
quindi favorire il suo accesso al mercato internazionale dei capitali. Se si tiene conto
delle rimesse, il rapporto tra debito estero e partite correnti diminuisce significativamente per molti paesi in via di sviluppo rispetto al caso in cui si considerino le sole
esportazioni, e ciò contribuisce a una migliore valutazione del paese da parte delle
agenzie di rating. Ad esempio, secondo la Banca mondiale, il rapporto fra debito ed
esportazioni, calcolato al 2003, passa per il Libano dal 732% al 355%, se si tiene conto
delle rimesse. Per l’Ecuador si scende dal 257% al 208%, per il Pakistan dal 245% al
193%, per le Filippine dal 151% al 127%, per il Marocco dal 145% al 114%, per la Giordania dal 190% al 126%.
Possono però esservi anche ricadute negative. Per effetto delle rimesse, anche la bilancia dei pagamenti migliora e il cambio si apprezza. L’apprezzamento del tasso di
cambio, se da un lato agisce positivamente sulle importazioni, dall’altro lato riduce la
competitività di prezzo delle esportazioni. Questo può essere negativo soprattutto per
quei paesi, quali sono nella maggior parte dei casi i PVS, che esportano beni sensibili alla
competitività di prezzo. D’altra parte, da qui può nascere anche lo stimolo per i governi
di tali paesi a promuovere politiche che puntino ad accrescere la produttività, attraverso
la spesa per infrastrutture e la liberalizzazione dei mercati protetti.
In altri casi gli effetti delle rimesse sono incerti.
Benché sia ampiamente riconosciuto il ruolo che le rimesse rivestono nel promuovere, a livello microeconomico, fattori importanti per lo sviluppo, come l’istruzione,
l’imprenditorialità e la salute, non è del tutto chiaro l’impatto macroeconomico delle
rimesse sulla crescita. Esistono studi teorici e verifiche empiriche in materia che non
92
arrivano infatti alla stessa conclusione. Ad esempio, Faini [2002] riscontra, attraverso
una verifica empirica, che le rimesse favoriscono la crescita e attribuisce questo risultato al fatto che esse consentono di superare le imperfezioni del mercato dei capitali e
di accrescere l’accumulazione di capitale destinato a scopi produttivi, come sostenuto
dalla nuova letteratura sulle emigrazioni (Stark e Lucas [1988]; Taylor [1994]). Dalla
parte opposta, Chami, Fullenkamp e Jahjah [2005] sostengono che le rimesse hanno
un impatto negativo sulla crescita, in quanto disincentivano la propensione al lavoro
e all’attività imprenditoriale.
Anche l’esame condotto attraverso il rapporto fra i PIL pro capite, a parità di poteri
d’acquisto, dei paesi di immigrazione e di emigrazione non dà risultati univoci. Uno
studio dell’ISAE [2007], che raffronta i redditi di paesi fra cui avvengono movimenti
migratori di un certo rilievo, rileva ad esempio che vi sia stata, dal 1990 al 2007, una
certa convergenza fra Germania e Polonia, ma la stessa cosa non può dirsi per Stati
Uniti-Messico o per Francia-Algeria.
Tabella 4.4 – Rapporto fra il PIL pro capite in alcuni paesi di emigrazione e di immigrazione
1990
Germania/Polonia
1995
2000
2005
3,0
2,9
2,4
Italia/Romania
3,3
3,8
Stati Uniti/Messico
3,7
4
Francia/Algeria
3,8
4,3
2007
2,2
2,0
4,3
3,3
3,0
3,8
3,9
3,8
4,5
4,0
3,9
Fonte: ISAE, 2007.
Infine, se vi è un certo consenso nel sostenere che le rimesse riducono la povertà, la stessa
cosa non può dirsi per quanto riguarda la disuguaglianza.
Come sintetizza nel Rapporto 2005 sulle immigrazioni la Banca mondiale, i risultati
delle verifiche empiriche in materia sono contraddittori e possono dipendere da una
pluralità di fattori. Ad esempio, nel caso del Messico, si è visto che le rimesse si ripercuotono positivamente in termini di eguaglianza nelle zone più vicine al confine con gli
Stati Uniti che hanno una lunga storia di emigrazioni alle spalle e di legami molto forti
tra emigranti e persone rimaste in patria. Questo effetto positivo pare invece venir meno
nei villaggi e nelle zone per i quali l’emigrazione è un fenomeno recente. In generale, secondo la Banca mondiale, si può dire che le rimesse possono aumentare le ineguaglianze
nel breve periodo, ma questo effetto è minore nel lungo termine.
A conclusione di questa parte viene spontaneo chiedersi quale sia l’effetto netto tra
brain drain e rimesse. Su questo punto non vi è chiarezza teorica né sufficiente evidenza
empirica, data anche la difficoltà di tener conto, in maniera esaustiva, delle conseguenze
indirette di entrambi i fenomeni.
93
4.8
Gli effetti dell’immigrazione sul mercato
del lavoro dei paesi di accoglienza7
L’ingresso degli immigrati consente normalmente ai paesi riceventi di colmare i gap
occupazionali in quei settori dell’economia in cui l’offerta di lavoro locale non copre la
domanda. Circa il 70% degli immigrati nei paesi OCSE trova impiego nei servizi, mentre l’incidenza dell’agricoltura e dell’industria, complessivamente considerate, si aggira
sul 30%. Le professioni maggiormente richieste nei paesi riceventi sono quelle mediche,
quelle legate all’assistenza e alla cura della persona, con un’incidenza media del 38% sul
totale, e l’informatica. Le quote maggiori degli immigrati impiegati nell’agricoltura e
nell’industria provengono dai paesi europei non inclusi nell’UE. Nei servizi di assistenza
alla persona spicca la quota degli immigrati provenienti dal Nord America, dall’America
Latina e dall’Asia. Nei servizi alla produzione l’incidenza maggiore si ha per gli emigranti
dell’Oceania e del Nord America, mentre nei servizi alla distribuzione è il Nord Africa
che presenta la percentuale più alta.
Tabella 4.5 – Occupazioni degli immigrati in area OCSE in base al paese di origine (valori %)
paese di
provenienza
agricoltura
industria
servizi
produzione
distribuzione
assistenza
alla persona
Nord Africa
30,3
6,6
26,9
36,2
Africa subsahariana
19,5
15,3
23,1
42,1
Asia
22,1
15,6
21,6
40,7
America Latina
32,0
7,9
17,7
42,4
Oceania
23,2
19,0
21,9
35,9
Nord America
19,2
18,6
17,4
44,8
UE-15
27,1
14,9
20,6
37,4
UE-10
31,7
13,2
18,5
36,6
Resto d’Europa
40,9
11,1
17,7
30,2
31,3
11,8
19
37,9
Immigrati in area
OCSE
Fonte: “Il Sole 24-Ore”, 25 febbraio 2008, su dati OCSE.
Il principale problema dibattuto è quello degli effetti dell’immigrazione sull’occupazione e i salari dei paesi riceventi. L’opinione pubblica spesso solleva timori che l’ingresso
di nuove forze di lavoro nel paese, spesso disponibili a lavorare anche a condizioni eco7.I contenuti di questo e del successivo paragrafo sono in gran parte ripresi da A. Pasetto, L’impatto
dell’immigrazione sul mercato del lavoro e sulle imprese. Il caso italiano, parr. 4 e 5, pp. 76-83, in “Rivista
Bancaria. Minerva Bancaria”, n. 4, luglio-agosto 2011.
94
nomiche inferiori rispetto agli standard vigenti, abbia conseguenze negative sull’occupazione e sui salari della popolazione locale.
Dal punto di vista teorico, secondo lo schema neoclassico, l’afflusso di nuovi lavoratori porterebbe ad aumentare la disoccupazione e ad abbassare i salari. Ma il modello
neoclassico presenta forti restrizioni, in quanto considera il lavoro come fattore di produzione omogeneo all’interno e fra i paesi. In realtà il lavoro non è affatto un fattore
omogeneo, ma varia a seconda degli skills professionali.
Le pesanti restrizioni insite nel modello neoclassico hanno indotto la letteratura ad
affrontare la questione basandosi su verifiche empiriche, che nella maggior parte dei casi
sono state condotte sugli Stati Uniti. Le conclusioni di questi studi non sono univoche.
Da una parte, forse quella più rilevante, emerge che tra immigrati e lavoratori nativi prevale l’effetto di complementarietà rispetto a quello di sostituzione. A sostegno di questa
tesi vi è l’evidenza che all’interno dei paesi OCSE, nella maggior parte dei casi, gli immigrati svolgono lavori che i nativi non sono disposti a fare. È il caso di molte occupazioni
nei servizi (lavoro domestico, assistenza agli anziani o ai bambini, ristorazione, ecc.), in
agricoltura e nelle mansioni meno qualificate dell’industria. D’altra parte, la maggioranza degli immigrati nei paesi avanzati è costituita da lavoratori low-skilled, anche se,
rispetto alla prima metà degli anni Novanta, la quota di migranti medium e high-skilled
è in crescita (Docquier e Marfouk [2006]; IOM [2008]). Per contro, nei paesi industrializzati tende ad aumentare la quota di lavoratori nativi istruiti, i quali vogliono svolgere
mansioni più qualificate (Banca mondiale [2006]). Come conseguenza della divisione
del lavoro fra immigrati e nativi, l’impatto sui salari dei lavoratori locali sarebbe in generale molto modesto o non sussistere affatto.
In questa direzione va l’indagine di Friedberg e Hunt [1995] sul mercato del lavoro
statunitense tra gli anni Settanta e i Novanta, che evidenzia come gli immigrati non abbiano quasi nessun effetto sull’occupazione dei nativi e scarsi effetti sui salari. L’aumento
del 10% degli immigrati porterebbe infatti a un calo massimo dell’1% dei salari dei lavoratori americani. Anche le analisi di Card [2001] e di Ottaviano e Peri [2006] giungono
a conclusioni analoghe. Quest’ultimi rilevano l’imperfetta sostituibilità tra lavoratori
stranieri e lavoratori nativi durante il periodo 1990-2004, con effetti diversi peraltro sui
livelli salariali: i nativi con un diploma di scuola superiore avrebbero beneficiato di un
aumento dello stipendio compreso tra lo 0,7 e il 3,4 per cento, mentre i lavoratori locali
non qualificati avrebbero subito una perdita di salario di appena l’1,1%. Successivamente
Peri [2009] mostra l’inesistenza di effetti negativi sull’occupazione dei residenti e sulle
ore lavorate a causa delle migrazioni.
Su posizioni differenti si situano invece i contributi di Borjas, uno dei principali
studiosi delle migrazioni. In un lavoro del 1999, studiando l’impatto delle migrazioni
sulla popolazione afroamericana, egli sottolinea come gli immigrati arrivati negli Stati
Uniti a partire dal 1965, essendo costituiti prevalentemente da lavoratori poco qualificati,
abbiano influito negativamente sull’occupazione e i salari della popolazione di colore. In
successive ricerche Borjas [2003] sostiene che, nel periodo compreso tra il 1960 e il 2000,
un aumento del 10% di lavoratori immigrati avrebbe portato a una riduzione media del
3-4% dei salari dei lavoratori americani. La perdita sarebbe stata ancora più alta (9%) per
95
i lavoratori non in possesso di un diploma di scuola superiore. Queste conclusioni sono
confermate da Borjas, Grogger e Hanson [2008], i quali rilevano la perfetta sostituibilità
tra immigrati qualificati e lavoratori nativi.
Su questa linea si collocano anche altri studi, i cui risultati sono riportati dalla Banca
mondiale in Global Economic Prospects, 2006. Si tratta delle verifiche di DeNew e Zimmermann [1994] sugli Stati Uniti, i quali riscontrano che l’aumento dell’1% della quota
di immigrati riduce i salari degli operai di quasi il 6%, e di quelli di Angrist e Kugler
[2002] sull’Europa e di Hunt [1992] sulla Francia, che rilevano come, quando i salari
non sono flessibili, l’ingresso degli immigrati influisce sull’occupazione dei residenti,
specie se low-skilled, aumentando il tasso di disoccupazione.
Le conclusioni di altre ricerche sull’Europa appaiono invece più ottimistiche, sottolineando come in mercati del lavoro meno flessibili rispetto agli Stati Uniti, come
quelli dei paesi europei, avrebbero meno probabilità di verificarsi effetti negativi per i
lavoratori locali sia a livello di occupazione sia a livello di salari. Secondo Koser [2009],
l’emigrazione in Francia dall’Algeria di 900.000 persone di origine europea all’inizio
degli anni Sessanta avrebbe, nel peggiore dei casi, ridotto gli stipendi medi dello 0,8%
e aumentato la disoccupazione dello 0,2%. Sempre secondo lo stesso autore, il rientro
di 600.000 portoghesi in Portogallo nel 1974, da Angola e Mozambico, non avrebbe
influenzato in alcun modo il mercato del lavoro locale. In un loro recente studio D’Amuri, Ottaviano e Peri [2008] trovano che gli immigrati affluiti in Germania negli anni
Novanta non hanno inciso né sui livelli occupazionali né sui salari dei nativi, ma hanno
impattato negativamente sull’occupazione e i salari degli immigrati precedentemente
insediati in Germania. Ci sarebbe quindi perfetta sostituibilità tra vecchi e nuovi immigrati, a causa di livelli d’istruzione e di esperienza piuttosto simili, mentre immigrati e
nativi si confermano non perfettamente sostituibili.
Analisi empiriche sono state condotte anche relativamente al nostro paese. I risultati
portano generalmente ad escludere effetti negativi sui residenti in seguito all’arrivo di
immigrati.
Gavosto, Venturini e Villosio [1999] evidenziano come, nel periodo 1986-1995, l’impatto dell’immigrazione sui salari dei colletti blu italiani sia stato positivo, a causa del
prevalere di un effetto di complementarietà rispetto a un effetto di sostituzione. Quando
però la quota degli immigrati sull’occupazione supera una certa soglia (7,7%), gli immigrati iniziano ad entrare in concorrenza con i nativi e quindi l’effetto sui salari può
risultare negativo.
Relativamente alle conseguenze sull’occupazione, Venturini e Villosio [2006] sottolineano come nel periodo 1993-1997 non vi siano stati effetti negativi, confermando
quindi il prevalere di un effetto di complementarietà in quanto gli immigrati trovano
impiego in lavori in cui esiste una carenza di offerta di lavoratori locali. L’effetto di complementarietà è confermato per il periodo 2001-2003 da Bettin, Lo Turco e Maggioni
[2010] attraverso una verifica empirica condotta su un campione di imprese manifatturiere. Lo studio mostra che il contributo degli immigrati è significativo nelle piccole e
medie imprese, nel Nord-Est e nei settori tradizionali e di scala, mentre il contributo dei
96
lavoratori nativi è importante soprattutto nei settori specializzati, come la meccanica, e
nel Nord-Ovest.
Queste analisi tendono dunque ad escludere un effetto di sostituzione tra migranti
e lavoratori locali, comprovando anzi un legame di complementarietà. Occorre però
dire che sono state fatte tutte prima della crisi del 2008. In periodi di crisi come quello
attuale non può a priori essere escluso un certo grado di sostituibilità tra immigrati e
residenti. Mossi dalle ristrettezze economiche, anche i nativi potrebbero accettare lavori
che in tempi normali non sarebbero disposti a svolgere. Segnali indiretti di difficoltà
possono essere ricavati dal peggioramento degli indicatori del mercato del lavoro (tassi
di attività, tassi di occupazione, tassi di disoccupazione) e dalla crescita delle politiche
di respingimento.
Altre analisi si sono soffermate ad indagare la relazione esistente tra i salari dei nativi
e quelli degli immigrati. Questi studi, come quello di Brandolini, Cipollone e Rosolia
[2005] e quelli di Venturini e Villosio [2006, 2008], osservano che esiste un divario sostanziale tra i salari dei primi e dei secondi, a tutto svantaggio degli immigrati. Nel 2001,
secondo Murat e Paba [2004] il differenziale salariale fra lavoratori stranieri ed italiani
era del 24,2% nell’industria manifatturiera, del 17,8% nelle costruzioni e del 16,5% nel
commercio. Differenze importanti riguardano anche la stabilità dell’occupazione e le
possibilità di carriera degli uni e degli altri. Anche confrontando i rendimenti dell’istruzione – misurati, ad esempio, come differenziale salariale tra laureati e persone che
hanno al massimo completato la scuola dell’obbligo – emerge come il rendimento dell’istruzione degli immigrati sia significativamente più basso rispetto ai nativi (Baldacci,
Inglese e Strozza [1999]; Visco [2008]).
4.9
Strategie di internazionalizzazione
delle imprese e migrazioni
Sottolineare l’esistenza di un ampio divario sia nei salari che nelle condizioni di lavoro tra immigrati e nativi ha implicazioni profonde. Alla lunga, infatti, con il crescere dell’incidenza dei primi sull’occupazione complessiva il permanere di un effetto di
complementarietà anziché di sostituzione tra le due categorie di lavoratori – a parità di
altre condizioni – finisce con l’essere messo in discussione. Quello che conta è vedere
se nel frattempo cambia anche la struttura produttiva del paese. Se infatti la struttura
produttiva evolve verso un più alto grado di produzioni ad alta tecnologia, in cui verranno prevalentemente impiegati i nativi, gli immigrati potranno trovare occupazione
nei settori maturi, senza entrare in rotta di collisione con i lavoratori locali. Se però la
struttura produttiva non evolve, l’effetto di sostituzione può diventare importante. La
questione si presenta quindi complessa. Ecco quindi che diventa fondamentale spostare
l’attenzione sugli effetti che le migrazioni possono avere sul sistema produttivo e sulle
strategie delle imprese.
A questo riguardo, un filone della letteratura si è chiesto se la maggiore disponibilità
di forza lavoro scarsamente qualificata può determinare un’allocazione delle risorse verso
produzioni ad alta intensità di lavoratori low-skilled. Ci si chiede se questa riallocazio-
97
ne di risorse avvenga tra i settori o tra le imprese di uno stesso settore oppure ancora,
all’interno delle imprese, verso le produzioni a maggior intensità di capitale umano poco
qualificato. Come illustrato da Accetturo, Bugamelli e Lamorgese [2009], le risposte
fornite dalle verifiche empiriche rigettano l’ipotesi di riallocazione delle risorse tra i settori. In questa direzione vanno i lavori di Lewis [2004] per gli Stati Uniti, di Dustmann
e Glitz [2007] per la Germania, di Gandal, Hanson e Slaughter [2004] per Israele. Per
quanto riguarda invece il secondo punto, secondo Lewis [2004] e Card e Lewis [2005],
l’ingresso di lavoratori messicani negli Stati Uniti avrebbe determinato in alcuni settori
uno spostamento della produzione verso le imprese più low-skilled intensive. Analogo,
ma di segno contrario, sarebbe – secondo Gandal, Hanson e Slaughter [2004] – lo spostamento avvenuto in Israele verso le imprese high-skilled per effetto dell’ingresso nel
paese di immigrati russi altamente qualificati. Infine, riguardo al terzo punto, evidenza
empirica viene provata da Lewis [2004] sull’impatto negativo provocato dagli immigrati
nell’impiego delle tecnologie dell’automazione nelle aree urbane degli Stati Uniti. Le
imprese americane avrebbero in questo caso “abbassato” il loro livello tecnologico a
seguito dell’assunzione di personale straniero poco qualificato. A conclusioni analoghe
giungono Dustmann e Glitz [2007] per la Germania.
Sempre considerando gli effetti delle migrazioni sulle imprese, un altro filone della letteratura mette in relazione le immigrazioni con la scelta di delocalizzare l’attività
produttiva. Avendo infatti a disposizione una relativa abbondanza di forza lavoro lowskilled, gli imprenditori anziché spostare, per motivi concorrenziali, la produzione in
paesi a basso costo del lavoro potrebbero mantenere in loco l’attività produttiva, impiegando gli immigrati, il cui costo del lavoro è inferiore rispetto a quello della manodopera
locale. Come emerge dalla rassegna di Barba Navaretti, Bertola e Sembenelli [2008],
questa letteratura si inserisce nel più vasto tema dell’impatto dell’internazionalizzazione
produttiva sulla domanda di skills professionali, chiedendosi in che misura immigrati
e investimenti esteri diretti siano complementari o sostituti per una determinata area
(paese, regione o provincia). I contributi di Buch, Kleinert, Lipponer, Toubal [2005]
sulla Germania, di Kirkegaard [2005] sugli Stati Uniti e di Aroca e Maloney [2005]
sul Messico rilevano come l’afflusso di migranti in una determinata area spesso si accompagna alla riduzione degli investimenti in uscita dalla stessa area o addirittura a un
aumento degli investimenti esteri in entrata. Sarebbe quindi la sostituibilità a prevalere
o per ragioni di minor costo dei fattori di produzione oppure per altri motivi, tra cui
una sorta di “effetto rete”, in quanto la presenza di immigrati in una regione potrebbe
attrarre investimenti provenienti dal paese di origine degli stessi migranti.
Il tema ha particolare rilevanza per l’Italia. Murat e Paba, in un articolo del 2004,
affrontano le interazioni tra outsourcing internazionale della produzione e migrazioni,
dove per outsourcing si intende sia l’opzione di acquistare beni dall’estero, anziché produrli all’interno, sia la delocalizzazione di parte dell’attività produttiva. Gli autori osservano che nella maggior parte dei paesi sviluppati, per le produzioni a bassa tecnologia,
sembra prevalere la scelta dell’outsourcing produttivo, che consente a tali paesi di rafforzare in patria la specializzazione nei settori a maggior contenuto tecnologico. In Italia
invece – dato il ruolo rilevante delle piccole imprese, che hanno più facilità ad impiegare
98
manodopera straniera a basso costo del lavoro anziché puntare sull’outsourcing – avviene
il contrario. Di qui discendono però anche implicazioni in termini di specializzazione
produttiva e di crescita. Il rischio per il nostro paese sarebbe infatti quello di mantenere
la specializzazione nei settori tradizionali (tessile-abbigliamento, pelli-cuoio-calzature,
mobili, prodotti alimentari), in cui è comunque molto forte la concorrenza dei paesi
emergenti, con conseguenze negative sul tasso di crescita della produttività e del reddito.
Di queste tendenze si avrebbe evidenza soprattutto nei distretti industriali.
Continuando su questo filone di analisi, Barba Navaretti, Bertola e Sembenelli
[2008] trovano evidenza empirica, per il nostro paese, della relazione tra propensione
ad impiegare lavoratori immigrati e scelta di delocalizzare la produzione. Lavorando su
dati di singola impresa per il periodo 2001-2003, gli autori riscontrano che nelle imprese
che delocalizzano, o comunque internazionalizzano parte della produzione, la quota di
lavoratori immigrati tende ad essere più bassa rispetto alle imprese che non delocalizzano. Da un lato, quindi, le politiche volte a contenere l’afflusso di immigrati low-skilled
possono spingere maggiormente le imprese verso la delocalizzazione della produzione.
Dall’altro lato, cercare di trattenere in patria le imprese significa dover accettare l’ingresso di molti immigrati. Estremizzando, questo comporta la necessità di una scelta di
politica economica: o gli immigrati o la delocalizzazione.
Ma l’alternativa tra immigrati e offshoring non esaurisce le opzioni a disposizione
delle imprese. In presenza di un abbassamento della qualità della forza lavoro per effetto dell’immigrazione, le imprese potrebbero reagire aumentando gli investimenti in
macchinari e sostituendo quindi il lavoro con il capitale. Di questa risposta delle imprese italiane all’afflusso di immigrati Accetturo, Bugamelli e Lamorgese [2009] trovano evidenza empirica su un campione di imprese manifatturiere italiane nel periodo
1996-2007. L’effetto appare più forte nelle aree come il Centro-Nord, in cui maggiore è
la presenza di immigrati, nelle imprese tecnologicamente meno avanzate, nelle grandi
imprese, che hanno minori costi di aggiustamento e minori vincoli finanziari, e nelle
imprese più esposte al deterioramento della qualità del capitale umano per effetto del
maggiore turnover occupazionale.
Nell’ambito di queste ricerche, si inserisce anche l’analisi svolta da Pasetto e Riti
[2011] sui microdati dell’undicesima indagine sulle imprese manifatturiere di UniCredit per il periodo 2007-2009, che consente anche di effettuare confronti internazionali.
Dall’analisi emerge che la presenza di lavoratori stranieri in Italia è più forte nel Nord-Est,
nei settori tradizionali e di scala e nella piccola dimensione nonché nelle imprese prevalentemente rivolte al mercato interno, ossia che non esportano e che non internazionalizzano parte della produzione. Si riscontra inoltre una correlazione inversa tra quota di
personale straniero e quota di laureati. Poiché quest’ultimo risultato non è comprovato
dall’analoga verifica condotta su altri paesi europei, come Francia, Spagna e Regno Unito,
verrebbe confermata la prevalenza in Italia di forza lavoro straniera low-skilled in misura probabilmente superiore rispetto ad altre nazioni avanzate. In effetti, i dati Eurostat
mostrano che gli immigrati residenti in Italia sono generalmente meno istruiti rispetto
agli immigrati presenti negli altri paesi UE-15. Il 48% della popolazione straniera di età
compresa tra i 25 e i 55 anni residente nel nostro paese tra il 2005 e il 2007 possedeva un
99
titolo di studio corrispondente al massimo alla scuola dell’obbligo, contro il 19,3% del
Regno Unito, il 27,5% della Germania, il 37,7% della Spagna e il 42,5% della Francia. Per
contro, negli altri paesi è molto più alta la quota di stranieri laureati, che in Italia rimane
al di sotto del 15%, contro il 56,4% del Regno Unito, il 41,1% della Germania, il 30,2%
della Spagna, il 27,6% della Francia8.
In sostanza, queste ricerche dimostrano che la scelta di assumere lavoratori stranieri
rientra nel più ampio contesto dei processi di ristrutturazione e di posizionamento strategico delle imprese. Processi che rappresentano un continuum nella vita aziendale, con
risposte e adattamenti diversi a seconda della dimensione, del settore e del territorio di
appartenenza dell’impresa nonché del momento storico. Certamente la disponibilità di
manodopera straniera rappresenta soltanto una delle variabili in gioco nelle opzioni delle imprese se puntare su questa o quella produzione o se investire o meno all’estero. Ma
è comunque una variabile non secondaria, che impatta sulla competitività dell’impresa
e quindi del sistema produttivo. Per quanto riguarda in maniera specifica il sistema industriale italiano, gli immigrati assumono indubbiamente un ruolo importante proprio
per le caratteristiche peculiari della nostra industria. La rilevanza delle piccole imprese,
la specializzazione nei settori tradizionali e la non elevata propensione all’internazionalizzare produttiva rappresentano tre fattori che rendono più appetibile per le imprese
italiane, rispetto ad altri paesi, il ricorso a forza lavoro straniera low-skilled. Di qui derivano due importanti conseguenze. La prima è che l’utilizzo da parte delle nostre imprese
industriali di lavoratori immigrati, in assenza di cambiamenti strutturali dell’apparato
produttivo, è destinata ad accrescersi. La seconda conseguenza è che il maggiore impiego
degli immigrati a sua volta può impattare sulla scelta del mix produttivo capitale-lavoro
da parte delle imprese e sul loro upgrading tecnologico, con effetti sulla crescita e la produttività nel breve e nel lungo periodo.
4.10
Le politiche governative e internazionali in materia di migrazioni
I rischi e le opportunità legate ai movimenti migratori hanno tenuto desta l’attenzione
dei governi sia dei paesi di origine sia dei paesi di destinazione, a partire soprattutto dagli
anni Novanta.
Per quanto riguarda i paesi di origine, i governi hanno cercato di migliorare i canali
di trasferimento delle rimesse, rendendoli più efficienti e riducendo i costi e le tasse relative. In alcuni casi (vedi ad esempio il Messico), gli stessi governi hanno tentato di incoraggiare gli emigrati a canalizzare le risorse trasmesse in patria verso progetti specifici.
Un’altra politica finalizzata a mantenere i legami con il paese di provenienza è quella
di consentire agli espatriati di avere la doppia cittadinanza.
Particolare attenzione è stata rivolta al problema della fuga dei cervelli. Molti paesi
hanno adottato politiche tese sia a impedire il brain drain sia a favorire il rientro in patria
degli emigrati più qualificati, attraverso incentivi economici e il loro coinvolgimento
8.Questi dati, di fonte Eurostat, sono tratti dalla Relazione 2008 della Banca d’Italia (pp. 125-26).
100
in iniziative di interesse nazionale. Ad esempio, Corea, Taiwan, Malesia e, più recentemente, Cina e India hanno cercato di tenere impegnati i loro emigranti in progetti
riguardanti il proprio paese, dando loro la possibilità di tornare in patria. Alcuni paesi
africani invece, come Malawi, Zambia e Mozambico, hanno fornito a favore dei loro
concittadini a maggior rischio di emigrazione incentivi in termini di salario, di allungamento dell’età pensionabile, di predisposizione di corsi di formazione. In altre nazioni,
come il Sudafrica, è stata promossa la formazione di network fra i laureati all’estero e fra
loro e le loro università in patria attraverso i rispettivi siti web. La costituzione di questa
rete è finalizzata a fornire assistenza in loco ad iniziative di business, di ricerca e di trasferimento tecnologico.
Per quel che concerne i paesi riceventi, le politiche dirette a scoraggiare l’immigrazione hanno raggiunto, secondo le Nazioni Unite, il massimo attorno alla metà dell’ultimo decennio del secolo scorso. In quel periodo infatti il 40% dei governi mondiali
aveva introdotto politiche restrittive in materia; si trattava della percentuale più alta mai
registrata, che toccava il 60% tra i paesi industrializzati. Prima della crisi questa percentuale era scesa di quasi la metà, posizionandosi in particolare al livello del 12% per le
nazioni maggiormente sviluppate. La crisi sta ora di nuovo portando all’aumento delle
restrizioni. Tra i paesi europei che hanno politiche restrittive compaiono Francia, Italia,
Danimarca e Olanda.
Nello stesso tempo si è accentuata l’esigenza di regolamentare in maniera più puntuale i vari aspetti delle problematiche connesse all’emigrazione.
In primo luogo, si sono intensificati i provvedimenti volti a contrastare l’immigrazione
clandestina, specie dopo l’11 settembre 2001. A tal fine sono aumentati i controlli e sono
state adottate misure più stringenti per ottenere visti di ingresso e permessi di soggiorno.
In molti casi sono stati conclusi accordi bilaterali tra i paesi di destinazione finale e i paesi
di transito, attraverso cui passano gli emigranti provenienti da altri paesi, per ottenere la
cooperazione dei paesi di transito nel tentare di frenare l’afflusso dei clandestini.
Si è puntato, inoltre, a disciplinare l’afflusso delle persone che emigrano per motivi
di lavoro. Quest’ultimo aspetto riguarda sia gli emigrati altamente qualificati che quelli
scarsamente qualificati.
Secondo le Nazioni Unite, circa trenta paesi, di cui la metà industrializzati, dispongono di politiche dirette a promuovere l’ingresso di emigranti qualificati. In Canada e in
Australia le domande di residenza permanente sono selezionate sulla base di un sistema a
punti, che assegna punteggi più alti alle persone laureate e diplomate. Gli Stati Uniti dal
1965 possiedono un sistema di ammissione, con un tetto annuale, in cui gli immigrati
vengono selezionati in base alle qualifiche richieste dal mercato del lavoro. Inoltre sono
previste varie categorie di visti, che consentono l’ingresso di personale qualificato per
periodi limitati. Dagli anni Novanta anche i paesi europei hanno reso più facili le condizioni di ingresso per i lavoratori maggiormente qualificati: è questo il caso di Francia,
Germania, Gran Bretagna, Danimarca, Olanda e Svezia.
A volte, allo scopo di venire incontro alle richieste dei paesi più poveri che lamentano i problemi creati da un eccessivo brain drain, i governi dei paesi di destinazione hanno adottato anche politiche di segno opposto. Ad esempio, il Regno Unito ha avviato un
101
programma di collaborazione diretto a limitare il reclutamento di personale specialistico
nel settore della sanità dai paesi dell’Africa subsahariana, compreso il Sudafrica, e dai
paesi caraibici. Sempre il Regno Unito ha attivato uno speciale programma di assistenza
in Malawi per sviluppare la formazione di medici e infermieri, prevedendo soprattutto
incentivi economici per trattenere in loco tale personale specialistico. Tra i paesi europei,
la Francia ha stanziato dei fondi a favore degli emigrati dal Mali e dal Senegal per lo
sviluppo di iniziative imprenditoriali in patria.
Anche l’ingresso di emigranti con basse qualifiche è disciplinato da molti paesi, che
in tal modo riescono a coprire determinate esigenze – ad esempio in agricoltura, nelle
costruzioni, o per alcune tipologie di servizi – per un periodo temporaneo. Il sistema
normalmente funziona attraverso l’emissione di permessi di lavoro legati a una determinata occupazione. Ciò avviene per i paesi del Golfo, per la Cina ed altre nazioni del
Sudest asiatico e per la Russia. Inoltre esistono molti accordi bilaterali, che per esempio
hanno visto coinvolti alcuni paesi europei, come Italia, Spagna, Portogallo, Germania,
da una parte, e nazioni di emigrazione, dall’altra. Ad esempio la Germania ha concluso
accordi bilaterali in tal senso con i paesi dell’Europa orientale, e la Spagna ha fatto altrettanto con l’America Latina.
La maggior parte dei paesi di destinazione ha attivato anche politiche nei confronti
delle riunificazioni familiari. In generale, viene concesso il diritto di ingresso nel paese
ospitante a coniuge e figli per gli immigrati che hanno un lavoro e una residenza sicuri,
mentre tale diritto viene negato a coloro che hanno permessi temporanei vuoi per motivi
di studio vuoi per motivi di lavoro. Il pericolo concreto che possano avvenire delle frodi
ha spesso indotto i governi dei paesi ospitanti a varare provvedimenti restrittivi riguardo,
ad esempio, alla durata del matrimonio, all’età minima del coniuge che entra nel paese
o al salario del coniuge già residente.
Politiche sono previste pure nei confronti degli studenti stranieri, che, dopo la laurea, intendono rimanere nel paese ospitante, in cui trovano migliori opportunità di
lavoro. Programmi e regolamentazioni in materia esistono nei maggiori paesi storici di
immigrazione: Stati Uniti, Australia, Gran Bretagna, Canada, Francia, Germania e Austria. Tali programmi sono diretti a consentire, nel rispetto di determinate condizioni, il
passaggio dallo status di residente temporaneo a quello di residente definitivo.
Per quel che riguarda i rifugiati, l’aumento delle domande di asilo politico, avvenuto
a partire dagli anni Settanta, ha portato numerosi paesi a definire nuovi provvedimenti.
L’Unione Europea, negli anni Novanta, ha reso più stringenti i controlli per i soggetti provenienti dal di fuori dell’Unione, allentando nel contempo i controlli interni per effetto
dell’entrata in vigore del protocollo di Schengen e del Trattato di Maastricht. Inoltre gli
stessi paesi UE hanno cercato di armonizzare le politiche e le regole per la concessione
dell’asilo politico. Il processo di armonizzazione ha portato alla definizione dei criteri che
stabiliscono gli standard minimi relativi alla protezione e all’accoglienza dei richiedenti,
identificando il paese di volta in volta responsabile di ciascuna domanda di asilo e limitando nel contempo i benefici sociali per coloro le cui richieste vengono respinte.
Il problema di dare accoglienza ai profughi si è accentuato negli anni più recenti. Nel
2012 i paesi UE hanno ricevuto 332.000 richieste d’asilo, in aumento rispetto alle 302.000
102
del 2011, per il 70% rivolte alla Germania, seguita da Francia, Svezia, Regno Unito e
Belgio. Soprattutto il grande afflusso proveniente dalla sponda Sud del Mediterraneo
con destinazione principale Lampedusa ha reso il tema sempre più tragico, a causa delle
migliaia di morti, e difficile da gestire per i paesi di destinazione, tra cui in primo luogo
l’Italia. Ciò ha condotto nel nostro paese all’approvazione della legge Bossi-Fini del 2002,
che ha introdotto il reato di clandestinità, che comporta sanzioni penali a carico sia degli immigrati non regolari sia dei cittadini italiani che li soccorrono e danno loro aiuto.
Su questi argomenti molto controversi il dibattito è molto acceso. Oltre alle normative
dei singoli Stati, l’Unione Europea ha disposto lo stanziamento di fondi destinati sia al
controllo delle frontiere sia alla cooperazione nella lotta al terrorismo e si è data degli
strumenti di intervento ad hoc. Nel 2004 è nata Frontex – Agenzia europea per la cooperazione internazionale alle frontiere degli Stati membri dell’Unione Europea – che ha
sede a Varsavia, il cui scopo è il coordinamento del pattugliamento delle frontiere esterne
aeree, marittime e terrestri degli Stati membri, l’aiuto agli Stati membri che necessitano
di assistenza nel controllo delle frontiere e l’appoggio agli stessi in operazioni comuni di
rimpatrio dei clandestini. L’Agenzia, oltre a fondi in denaro, dispone di elicotteri, aerei,
navi ed attrezzature radar, da impiegare nei respingimenti. È stato inoltre recentemente
approvato il pacchetto Eurosur, che potenzierà lo scambio di informazioni e di dati tra
gli Stati in tempo reale. Quello che però ancora manca è una vera strategia europea nei
confronti dell’immigrazione e ancor di più una politica di solidarietà nei confronti sia dei
profughi sia degli Stati membri che sono in prima fila nel fronteggiare gli afflussi.
Un capitolo a parte meritano le politiche per l’integrazione degli immigrati, di cui
ormai dispongono tutti i principali paesi di destinazione. Va detto che in generale gli
stranieri non godono degli stessi diritti dei cittadini originari. Nell’Unione Europea, ad
esempio, i livelli di disoccupazione degli immigrati sono il doppio di quelli dei cittadini
europei. Spesso i problemi maggiori sono avvertiti dalla seconda generazione, ossia dai
figli degli immigrati, che formalmente sono cittadini del paese in cui sono nati (o in cui
sono arrivati da bambini) e che quindi si aspettano di godere degli stessi diritti dei loro
coetanei, ma che di fatto devono fare i conti con una realtà diversa. Di qui, non di rado
l’esplosione di forme di violenza, di malcontento e di disagio sociale, come riferiscono le
cronache di questi anni. La maggior parte dei governi ha cercato di rendere meno traumatica l’integrazione degli immigrati, attraverso corsi di lingua e di formazione e garantendo loro la libertà di professione religiosa. Nello stesso tempo, però, negli ultimi anni
si è assistito in generale a una maggior cautela e a una maggior lentezza nelle concessioni
della cittadinanza, a conferma della delicatezza dell’intera problematica.
Infine, oltre alle politiche dei singoli governi e agli accordi bilaterali fra i paesi, va ricordato che esistono numerose iniziative a livello di politica internazionale per affrontare
le questioni legate alle emigrazioni. Molte di queste iniziative si svolgono sotto l’egida
dell’ONU e con la collaborazione e il sostegno dei governi.
In tema di diritti dei lavoratori emigrati, risale al 1949 la prima Convenzione
dell’Organizzazione internazionale del lavoro (ILO), contenente disposizioni per impedire disparità di trattamento in materia di lavoro. Una successiva Convenzione, sempre
dell’ILO, introdusse nel 1975 ulteriori disposizioni riguardanti i diritti degli emigrati
103
in tema di occupazione e adesione ad associazioni sindacali. Nel 1990 le Nazioni Unite
adottarono una Convenzione internazionale sulla protezione dei diritti dei lavoratori
emigrati e delle loro famiglie.
Per quanto riguarda il traffico illegale di clandestini, vanno ricordati due protocolli
delle Nazioni Unite, firmati nel 2000, volti a impedire, sopprimere e punire il traffico
illegale di persone, in particolare di donne e bambini. 92 Stati hanno aderito al primo
dei due protocolli, 81 al secondo.
L’attività delle Nazioni Unite riguardante i problemi dei rifugiati politici ha portato
alla stipula, nel 1951, della Convenzione relativa allo stato di rifugiato e, nel 1967, al correlato Protocollo. Convenzione e Protocollo sono stati firmati da 143 paesi.
Va infine ricordata, tra le iniziative delle Nazioni Unite, la Commissione globale
sulle migrazioni internazionali, che ha iniziato ad operare nel 2005 con il compito di
contribuire a sviluppare la cooperazione internazionale e di rafforzare la governance delle
migrazioni.
104
4. migrazioni e globalizzazione
105
5
Globalizzazione, ambiente
e cambiamento climatico
Sommario
5.1 Premessa – 5.2 Globalizzazione ed ambiente – 5.3 Il problema dei cambiamenti climatici: la
natura del problema – 5.4 Globalizzazione e climate change – 5.5 Le politiche internazionali nella
lotta ai cambiamenti climatici. Un breve excursus degli accordi sul climate change – 5.6 La strategia europea nella lotta ai cambiamenti climatici
5.1
premessa
Da tempo, l’ambiente si sta seriamente deteriorando. Molti ritengono che la globalizzazione ne sia responsabile. In effetti, il primo passo del deterioramento ambientale è
rappresentato dalle emissioni di gas serra ed esse dipendono dalle attività umane: dal
modo di produrre, di consumare, ecc.1
Il problema dell’ambiente è legato anche agli altri: «I due maggiori problemi del
nostro tempo – la lotta alla povertà nei paesi in via di sviluppo e quella dei cambiamenti
climatici – sono inestricabilmente legati. Fallire in uno potrebbe pregiudicare seriamente i nostri sforzi per affrontare l’altro» (Stern [2007], p. 21). Largamente diffusa è
l’opinione che occorra intervenire prima che sia troppo tardi, per evitare un eccessivo
riscaldamento del pianeta. In primis cercando di ridurre l’intensità di carbonio del
processo produttivo.
Altri esperti, invece, pensano che la globalizzazione, favorendo il miglioramento
delle condizioni di vita, accrescendo la consapevolezza dell’importanza dell’ambiente,
finisca per operare positivamente sull’ambiente2.
In questo capitolo, riassumeremo gli aspetti teorici e tecnici di base, mentre lasceremo uno spazio relativamente maggiore agli accordi e ai tentativi messi in atto dai
paesi per raggiungere alcuni obiettivi. Il capitolo è sostanzialmente diviso in tre parti:
la prima è dedicata alla relazione tra globalizzazione ed ambiente evidenziata da noti
1.
Incidentalmente osserviamo che il problema ambientale si lega, nel nostro paese, a quello della salvaguardia del territorio, ovvero alla messa insicurezza di parti del territorio, un argomento che qui non
viene trattato per ragioni di spazio ma che andrebbe approfondito, proprio partendo dalle analisi di
questo capitolo.
2. Per tutti si vedano, per esempio, gli scritti di Bjørn Lomborg (tra cui in particolare The poverty of
renewables, 2014).
106
5. globalizzazione, ambiente e cambiamento climatico
Rapporti, vecchi e nuovi; la seconda si riferisce, invece, ad alcuni aspetti tecnici legati ai
cambiamenti climatici; la terza, infine, si occupa dei cardini della politica ambientale,
dal Protocollo di Kyoto all’azione dell’Unione Europea.
5.2
Globalizzazione ed ambiente
La crescita economica comporta la produzione di una maggiore quantità di beni e
di servizi e ciò implica, di norma, un peggioramento delle condizioni ambientali,
dal momento che tale produzione richiede un maggiore utilizzo di materie prime e
petrolio.
Per la verità, il problema non sta nella crescita in sé, ma nell’(elevata) intensità in
idrocarburi della produzione. Ciò vuol dire che, se si vogliono rendere compatibili crescita ed ambiente, occorrerà sviluppare tecniche produttive a più bassa intensità di carbonio e dei suoi composti.
In questo paragrafo, può essere interessante vedere come è stato formalizzato il legame tra crescita economica e globalizzazione da alcuni rapporti sull’ambiente, di cui due
risalenti al secolo scorso. Il primo contributo si rifà agli studi di Simon Kuznets, premio
Nobel 1971 per gli studi sulla crescita economica3; il secondo è l’altrettanto famoso Rapporto del Club di Roma legato al nome di Aurelio Peccei4.
Circa la sostenibilità della crescita, il primo dà supporto a quelli che possiamo definire “ottimisti”; il secondo appare, su quel punto, alquanto pessimista. In questo paragrafo consideriamo anche il “Rapporto Stern” [2007] che offre un quadro più aggiornato
e articolato ed assolutamente pessimista sul futuro del pianeta, nel caso, ovviamente, in
cui non si correrà, per tempo, ad efficaci rimedi.
5.2.1 La curva di Kuznets
La curva di Kuznets, molto nota, è stata inizialmente applicata alla distribuzione del
reddito. In questo caso sulle ascisse è riportato il PIL pro capite e sulle ordinate l’indice
di Gini di disuguaglianza del reddito. Essa è concava verso il basso come nella figura
seguente. Questa forma suggerisce che con l’aumento del reddito pro capite da un certo
punto in poi la disuguaglianza si riduce.
Questa curva è stata applicata anche all’ambiente. In un piano cartesiano, le ascisse
indicano, come nel grafico originario, il PIL pro capite, mentre le ordinate indicano un
indice del degrado ambientale. Il grafico ad U rovesciata suggerisce che, a partire da un
certo livello del reddito pro capite in poi, il peggioramento del clima o dell’ambiente
3.Simon Kuznets (1901-1985), economista nato in Russia e trasferitosi da giovane in America, ha insegnato in numerose università americane. Divenne presidente dell’American Economic Association e
si occupò anche di misurare la povertà, della distribuzione del reddito, di conti economici nazionali,
di econometria.
4. Aurelio Peccei (1908-19884), manager della Fiat, costituì nel 1968 il Club di Roma che doveva occuparsi
dei problemi della sostenibilità della crescita economica.
107
lascia il posto ad un progressivo miglioramento. Le ragioni sono tecniche e sociologiche.
Le economie diventano più ricche: entrano in possesso di tecnologie più avanzate e di
una maggiore consapevolezza dei danni prodotti dal cambiamento del clima sicché possono pensare di migliorare l’ambiente.
Figura 5.1
Degrado
ambientale
Reddito pro capite
Però: queste economie non possono farlo riducendo le emissioni di CO2 di propria esclusiva pertinenza: il clima di un paese non si può migliorare modificando il
quadro nazionale soltanto, poiché il cambiamento climatico è, ça va sans dire, un
fenomeno globale.
Tuttavia, qualche stima che dà risultati in una qualche misura somiglianti ad un
andamento à la Kuznets indica che un miglioramento dell’ambiente potrebbe anche
esserci, ma a livelli di reddito pro capite molto alti e non molto probabili5. Ma, anche
questo risultato non è affatto chiaro6.
5.2.2 Il Rapporto del Club di Roma
Un significato opposto a quello della curva di Kuznets emerge nel famoso Rapporto
degli anni Settanta del secolo scorso redatto da economisti del Massachusetts Institute of
Technology (MIT) per conto del Club di Roma. Il Rapporto del Club di Roma si colloca, come appena detto, sul lato decisamente pessimistico del dibattito. Secondo questo
5. Cfr. Joskow e Schmalensee [1998]. Per Eric Neumayer i livelli di reddito dopo i quali la curva di
Kuznets inizia a scendere sono compresi tra 55.000 e 90.000 dollari USA. Come è noto un problema
simile si pone per la curva di Laffer (Verde [2012]).
6. Per un approfondimento dell’argomento della Environmental Kuznets Curve (EKC), si veda Cole
[2003].
108
Rapporto, una crescita economica sostenuta, finalizzata al mero accrescimento dei beni,
può far sì che la globalizzazione divenga un fattore importante di degrado ambientale,
tanto da richiedere specifiche politiche correttive. Questa conclusione apparve allora
abbastanza pessimistica.
Il Rapporto ebbe molta eco. Anche perché vide la luce nel periodo dei conflitti
arabo-israeliani che indussero molti a ritenere probabile e vicino l’esaurimento delle
risorse petrolifere (Acocella et al. [2004, p. 111]).
5.2.3 Il Rapporto Stern
Per quanto riguarda i cambiamenti climatici, il più aggiornato punto di riferimento per
studiosi e policy makers è il “Rapporto Stern”.
Invero, gli studi più recenti hanno, di norma, uno starting point obbligato nel Rapporto di Nicholas Stern, già vice presidente della Banca mondiale e consulente del Tesoro inglese.
Stern parte dalla tesi della natura globale del cambiamento climatico; dal fatto
che è un fenomeno reale, in crescita ed altamente pericoloso e quindi tale da richiedere una forte azione globale. È un problema globale che necessita di una soluzione
globale.
Il lavoro di Nicholas Stern raccoglie una vasta evidenza relativa all’impatto del climate change e ai relativi costi economici. Egli ricorre a differenti tecniche per la valutazione dei costi e dei rischi. In più, afferma con sicurezza che i costi di un’azione decisa
per porre rimedio o ridurre il problema sono nettamente inferiori ai benefici che da tale
azione deriverebbero. Basti pensare che il climate change tocca tutti gli elementi di base
della vita di tutta la popolazione mondiale: accesso all’acqua, produzione di cibo, salute.
Per Stern milioni di persone soffrirebbero la fame, la scarsità di acqua, le malattie per
l’ulteriore riscaldamento del pianeta. Il Rapporto si occupa poi di argomenti estremamente importanti, come i costi della stabilizzazione del clima, le opzioni per ridurre le
emissioni, fino ad arrivare a un elenco di elementi costitutivi di un possibile disegno
operativo e cioè:
a)
b)
c)
d)
gli schemi di Emissions Trading;
la cooperazione tecnologica;
l’azione per ridurre la deforestazione;
l’inserimento dei cambiamenti climatici in politiche integrate di sviluppo economico.
Non tener conto di tutto ciò, secondo Stern, può essere molto rischioso e allora «we
must begin to discuss the risks and impacts of a climate disaster since our institutions
and processes appear incapable to preventing it» (Howard Covington e Chris Rapley,
The risks of climate disaster demand straight talking, in “Financial Times”, 5 agosto
2012).
109
5.3
Il problema dei cambiamenti climatici: la natura del problema
Cosa intendiamo per cambiamento climatico? Quali sono le varie fasi che lo contraddistinguono? Questo paragrafo è finalizzato a fornire soltanto i dati essenziali del problema
che stiamo esaminando, prima di passare agli aspetti normativi.
5.3.1 Il processo dei cambiamenti climatici: le definizioni e i concetti di base
Partiamo dalla definizione di clima e di gas serra.
Quando parliamo di clima ci riferiamo ad una situazione di equilibrio tra il flusso di
energia entrante nel pianeta, energia quasi totalmente solare, ed il flusso uscente. Questo
equilibrio è minacciato dai cosiddetti gas serra, il cui effetto è di aumentare la capacità
termica del pianeta, cioè la capacità di trattenere sulla superficie terrestre calore ed energia aggiuntiva. In conseguenza di tale squilibrio che si viene a creare il clima tenderà
a subire dei cambiamenti. Però, affinché si possa parlare di cambiamento climatico si
deve verificare una variazione significativa, sia dello “stato medio” che della “variabilità”
del clima, che deve durare per un tempo “lungo” (30 anni). Di fatto però, parliamo di
cambiamento climatico quando la variazione del clima si concretizza nel riscaldamento
del pianeta dovuto all’accumulo di gas serra.
Pertanto, la Terra emette calore o radiazioni infrarosse nello spazio, mentre il sole
trasmette radiazioni solari verso il nostro pianeta. I due tipi di radiazioni non sono in
equilibrio, nel senso che parte della radiazione infrarossa viene trattenuta dal pianeta.
Questo è l’effetto serra, cioè le radiazioni infrarosse sono bloccate da gas – in
primis l’anidride carbonica CO2 e il vapore acqueo – che per questo motivo sono definiti gas serra. Questi sono di molti e differenti tipi. Accennando alle relative quote, i
principali gas serra sono nell’ordine: vapore acqueo (H2O), biossido di carbonio (noto
anche come anidride carbonica CO2), metano (CH4) e ossido di azoto (N2O). Meno
importanti, gli idrofloruri di carbonio (HFCs), i perfluorocarburi (PFCs) e l’ossido di
zolfo (SOx).
Attualmente, la concentrazione dei gas serra nell’atmosfera è intorno alle 430 ppm
di CO2 (si legge “parti per milione di CO2 equivalente”7), mentre nel 1850 era, come
abbiamo osservato, pari a 285 ppm. Il livello attuale di concentrazione di gas serra non
ha precedenti almeno negli ultimi 650 mila anni e, soprattutto, cresce a grande velocità:
negli ultimi cinque anni, mediamente di 2,5 ppm l’anno.
È dai tempi della Rivoluzione industriale che non abbiamo smesso di emettere gas
serra ad un ritmo superiore alla capacità di smaltimento del pianeta, specialmente durante la rapida crescita economica ad alta intensità energetica degli ultimi sessanta anni.
E alla base di ciò vi è soprattutto l’attività dell’uomo.
Un’altra definizione è quella di atmosfera.
7. La “CO2 equivalente” è la concentrazione di CO2 che equivale, in termini di contenuto radioattivo,
a quella di un altro gas serra. Si usa tipicamente per esprimere il livello di concentrazione complessivo
di gas serra diversi; come unità di misura comune. Le parti per milione sono invece una misura di
concentrazione (vedi tabella 5.1) dei gas in termini di volume.
110
Essa è formata da una varietà di gas, alcuni dei quali (quelli serra) hanno, come si è
detto, la caratteristica di intrappolare il calore che la terra rilascia dopo che ha ricevuto
l’irraggiamento solare.
Una parte del calore intrappolato viene assorbito sulla Terra dalle foreste e dagli oceani. Integrando la definizione precedente, il cambiamento climatico riflette la quantità di
calore immagazzinato al netto dell’assorbimento. È questa quantità di calore a provocare i
cambiamenti climatici. Dovrebbe peraltro essere chiaro da quanto detto che, in assenza
dei gas serra che trattengono le radiazioni infrarosse, la temperatura media della Terra
sarebbe di diversi gradi sotto lo zero8.
Un dato importante da tener presente: taluni ritengono che se l’attuale situazione
fosse destinata a permanere – cioè qualora non si intervenisse adeguatamente e tempestivamente – è possibile che le temperature possano aumentare anche di 5 °C rispetto al
periodo pre-industriale (1850) e un simile incremento di temperatura possa sconvolgere
drammaticamente il pianeta.
Alla base di tutte le definizioni precedenti vi è anche quella, implicita nelle affermazioni precedenti, di emissioni di gas serra. Occorre aggiungere infatti le emissioni
di gas ad effetto serra (green house emissions); emissioni prodotte, come osservato più
volte, dall’attività umana: produzione, consumo, trasporti, ecc, quale fattore del cambiamento climatico9.
5.3.2 Il processo del cambiamento climatico: le varie fasi
Quindi le emissioni in quanto prodotte dalla attività umana, chiariscono anche la natura
umana del climate change.
Nella figura 5.2 è riportato il trend delle emissioni di CO2 derivanti da combustione
di fonti fossili. Dopo le emissioni di gas serra il successivo passaggio, nella direzione
della definizione di cambiamento climatico, è rappresentato dalla concentrazione dei
gas serra.
È questo il passaggio-chiave. Come abbiamo visto la parte di biossido di carbonio
concentrata nell’atmosfera è ora almeno di 430 ppm o parti per milione è sta aumentando di 2.5 ppm ogni anno. Siccome l’economia mondiale continua a crescere, anche le
emissioni sono destinate ad aumentare.
È da prevedere una concentrazione di carbonio di 550 ppm per la metà del secolo.
Concentrazione e temperature. Le concentrazioni di gas sono invece decisive nel determinare la temperatura del pianeta. Tuttavia, anche se ciò è vero, l’impatto della variazioni
delle prime sulla seconda è misurabile solo con un certo grado di approssimazione ovvero con una certa probabilità, a causa della estrema complessità del sistema climatico.
8. Esistono quindi anche dei casi in cui il cambiamento climatico produce dei benefici, si pensi a zone
della Russia, del Canada, dei poli che il riscaldamento rende produttive; in ogni caso però gli effetti
negativi del climate change sono infinitamente superiori.
9. Gli economisti sostengono che le emissioni sono delle esternalità negative; oppure, casi di fallimenti
del mercato.
111
Figura 5.2 – Trend delle emissioni di CO2 dalla combustione di fonti fossili
35
Miliardi di tonnellate
30
25
20
15
10
1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010
Fonte: Elaborazioni AEEG su dati IEA.
Questo legame probabilistico tra concentrazione delle emissioni e temperature è riportato nella tabella 5.1, tratta da Stern [2009, p. 41].
Tabella 5.1 Livelli di concentrazione di gas serra e aumenti di temperature
concent.
finale in
ppm co2
2 °C
3 °C
4 °C
5 °C
6 °C
7 °C
450
78
18
3
1
0
0
500
96
44
11
3
1
0
550
99
69
24
7
2
1
650
100
94
58
24
9
4
750
100
99
82
47
22
9
Probabilità in percentuale di superare all’equilibrio un dato incremento di temperatura.
Fonte: Stern [2009, p. 41].
Nella prima colonna abbiamo diversi valori delle concentrazioni dei gas serra (cj)
e dalla seconda colonna, relative intestazioni in poi, abbiamo dati aumenti delle temperature (ti). Nelle caselle 2-7 abbiamo i valori probabilità delle combinazioni (cj x
ti, dove j = concentrazioni, i = temperature). La tabella si legge così. Per dati livelli
di concentrazione delle emissioni di gas serra, indicati nella prima colonna, vengono indicate le probabilità di superare rispettivamente le soglie di 2, 3, 4, ..., 7 gradi
centigradi sopra la temperatura media del periodo pre-industriale. Così, ad esempio,
112
con una concentrazione pari a 500 ppm (colonna 1), la probabilità di superare la soglia
dei 2 gradi è del 96% (ovvero un’eventualità quasi certa), quella di superare 3 gradi è
44%, e così via.
Accumulo ed assorbimento. Va detto, però, che, come già osservato, il meccanismo
opposto all’accumulo delle emissioni è rappresentato dall’assorbimento delle stesse da
parte delle foreste e degli oceani. È opinione diffusa, oggi, che il ruolo degli oceani sia
in netto calo. Continua ad essere notevole, invece, il contributo delle foreste, in particolare di quella pluviale amazzonica10. Ma come è noto il processo di deforestazione
non conosce soste e, come si intuisce, uno dei problemi del clima oggi è rappresentato
appunto dall’aumento delle emissioni e dal contemporaneo calo delle capacità di assorbimento.
Aumento delle temperature e condizione umana. E siamo giunti al punto centrale della
nostra analisi. Quali sono le possibili conseguenze dell’aumento delle temperature sulla
qualità della vita ? Quali i rischi di non intervenire in tempo ed efficacemente?
Quanto alle conseguenze citiamo: innalzamento del livello dei mari, siccità, inondazioni, uragani, precipitazioni, estati caratterizzate da caldi insopportabili, alternate a
periodi di freddo intenso.
A seconda degli aumenti delle temperature, si può arrivare anche a drammatici
sconvolgimenti della vita sul pianeta. Rischi e incertezze11 avvolgono i tempi nei quali
essi possono verificarsi. Sulla base però di proiezioni aggiornate, i tempi di tali prospettive appaiono più ravvicinati rispetto a quanto previsto dal Rapporto Stern del 2007.
5.4
Globalizzazione e climate change
Abbiamo analizzato la natura del problema del climate change e i relativi aspetti tecnici.
Ora ci addentriamo nella relazione tra globalizzazione e cambiamenti climatici.
In primo luogo, cercheremo di individuare meglio i canali attraverso i quali la prima
può influenzare i secondi. Successivamente, vedremo quali sono gli obiettivi del contrasto al climate change, quali possono essere i metodi per ridurre la concentrazione delle
emissioni, le possibilità di adattamento ai cambiamenti climatici e infine i metodi per la
valutazione dei costi. Come già visto per l’ambiente (par. 5.1) anche sul legame crescita
(globalizzazione)-cambiamenti climatici è in corso un dibattito tra esperti: di esso daremo breve conto.
10. La foresta pluviale è quella caratterizzata da un’elevata piovosità; per definizione si considera tale quella
con un minimo di precipitazioni annue comprese tra i 1750 e i 2000 millimetri.
11. Nel testo usiamo i termini rischi ed incertezze con lo stesso significato. In realtà non è così: rischio
presuppone la conoscenza ancorché approssimata della probabilità con la quale un evento si verificherà;
incertezza si ha quando non conosciamo tale probabilità. C’è da notare che questa distinzione non è
tipica della teoria dell’ambiente ma è largamente usata anche in economia.
113
5.4.1 I canali attraverso i quali la globalizzazione può influire sul cambiamento climatico
I canali attraverso cui la globalizzazione dei mercati può accelerare i mutamenti
climatici sono molteplici e possono essere così riassunti:
a) aumento dell’intensità energetica dello sviluppo economico. In effetti, nell’arco
dell’ultimo decennio, i cambiamenti strutturali dell’economia e la capillare diffusione di nuove tecnologie nei campi della telecomunicazione e dell’informatica
hanno determinato un forte aumento della domanda di risorse energetiche e di
materie prime per sostenere la robusta crescita economica di nuovi paesi emergenti (i cosiddetti BRICS, MINT), che a sua volta ha provocato un forte incremento
delle aree naturali convertite a scopi urbanistici, industriali e agricoli;
b) riduzione delle pressioni ambientali nei paesi sviluppati, associata a una crescita
esponenziale dei carichi ambientali immessi dai paesi emergenti ed in via di sviluppo. Infatti, pur assumendo che al crescere del tasso di industrializzazione (e del
reddito) aumenta l’efficienza nell’impiego delle risorse (ma non sempre e non con
la stessa intensità si riducono consumi ed emissioni totali), il ritmo dello sviluppo
industriale di paesi emergenti e in via di sviluppo, sommandosi alle dinamiche
demografiche esplosive e a un crescente tasso di urbanizzazione, determina un
forte incremento del tasso di sfruttamento delle risorse naturali che può divenire
insostenibile nel lungo periodo. Particolarmente rilevante è l’impatto sulle risorse
idriche, in termini sia di prelievi sia di scarichi nei paesi emergenti e in via di
sviluppo. A differenza di quel che succede nei paesi industrializzati, dove il carico
inquinante subisce una contrazione, in tutti i paesi in via di sviluppo le emissioni
inquinanti sono in forte accelerazione;
c) spostamento dei processi produttivi verso le aree dove, oltre a bassi costi del lavoro, vi
sono anche bassi livelli di controllo e protezione ambientale. La delocalizzazione di
alcuni processi produttivi – soprattutto quelli a più alta intensità di lavoro – nei
paesi emergenti o in via di sviluppo comporta anche una riduzione degli standard
ambientali di tali processi. Gli standard, la regolazione e la capacità di garantirne
l’applicazione è in questi paesi incredibilmente più bassa di quella in vigore nei
paesi avanzati;
d) deforestazione e deterioramento della qualità delle risorse idriche. La conversione
delle foreste naturali a terre agricole o a urbanizzazione si associa e determina una
loro crescente frammentazione, per effetto di reti stradali, insediamenti umani,
attività agricole e minerarie. Ne consegue un nefasto processo di deforestazione.
In più, in queste aree, diminuisce la capacità di sostegno offerta dall’habitat naturale alterando spesso in modo irreversibile il microclima. Nel caso delle risorse
idriche, tanto nei paesi sviluppati quanto in quelli emergenti e in via di sviluppo
gli ecosistemi sono stati quasi completamente alterati, con negative ricadute sulla
qualità delle risorse stesse.
114
5.4.2 Gli obiettivi della lotta al climate change
In linea generale gli obiettivi del contrasto al cambiamento climatico possono essere
comunque fissati in termini di emissioni o di concentrazione. La soluzione migliore
è quella di definire gli obiettivi direttamente in termini di concentrazione di gas serra
nell’atmosfera.
Al momento, la concentrazione di cui si parla è pari a circa 430 ppm di CO2. Un
ragionevole ed utile obiettivo sarebbe quello di stabilizzare la concentrazione di gas serra
a 500 ppm, che non basterebbe ad evitare un aumento di 2 gradi rispetto alla media
dell’era preindustriale (come si può vedere nella tabella 5.1, con una probabilità del 96%
tale soglia verrebbe superata), ma con buona, ancorché non altissima, probabilità (56%)
ci permetterebbe di non superare i 3 gradi.
Il fatto è che se si superano i 2 °C di aumento si entra in una situazione di pericolo.
In particolare se l’aumento superasse i 4 gradi nessun paese resterebbe immune da una
serie di disastri su scala planetaria.
Se invece fissassimo l’obiettivo, in termini di emissioni, dovemmo puntare ad un
taglio delle stesse, in misura tale da raggiungere l’obiettivo in termini di concentrazione
appena visto.
In ogni caso, la lotta va fatta alla concentrazione o alle emissioni, non alla temperatura direttamente, poiché essa non è da noi controllata.
5.4.3 Metodi per catturare e ridurre i gas serra
Il problema di fondo da risolvere è quello dell’espulsione dei composti del carbonio
dal processo produttivo. Vi sono molti modi per fare ciò, ma non possiamo, in questa
sede, entrare in questa area. Possiamo solo osservare che per raggiungere gli obiettivi
riguardanti la riduzione delle emissioni occorre prevedere l’andamento delle molte
variabili che le determinano, vale a dire: l’andamento della produzione, della popolazione, della struttura dei consumi, ecc previsioni che, come si capisce, sono tutt’altro
che agevoli.
Per quanto concerne invece le tecnologie per ridurre le emissioni, esse sono svariate.
Fermiamoci, per esempio, ai settori ad alto consumo di energia. In questo caso,
i principali produttori sono i settori della produzione di elettricità e quello dei trasporti: insieme questi due settori sono responsabili del 40 per cento delle emissioni
di gas serra. Ora si conoscono già un’elevata serie di nuove tecnologie per la produzione di energia a bassissima intensità di emissioni: l’idroelettrica, l’eolica, la solare,
la nucleare, il calore del suolo, lo sfruttamento del moto ondoso, lo sfruttamento
delle maree e la cattura e l’immagazzinamento del carbonio prodotto dall’energia
con idrocarburi.
115
5.4.4 L’adattamento
Con questo termine vogliamo dire che al cambiamento climatico ci si può “adattare”.
Per esempio, Tokyo e San Francisco, due città soggette a movimenti tellurici hanno
risposto con legislazioni antisismiche concernenti la costruzione delle case e delle infrastrutture. Quindi la qualità degli edifici e delle infrastrutture può costituire una forma
di adattamento al cambiamento climatico. Anche a New Orleans, colpita da uragani,
l’amministrazione Obama ha risposto con infrastrutture e palizzate per 1000 miliardi di
dollari.
Ma l’adattamento è un’operazione complessa e va programmato per tempo. Con
questo termine vogliamo allora indicare anche i modi per ridurre i rischi e i danni dei
cambiamenti climatici sfruttando ad esempio alcune situazioni o ponendo in essere alcuni interventi.
In generale in un paese o regione, l’adattamento assumerà forme diverse a seconda
della diversificazione produttiva del paese o della regione considerata e a seconda del
grado di flessibilità dei mutamenti.
Esso presuppone un elevato grado di conoscenza della realtà e dei possibili adattamenti adottati; richiede poi risorse finanziarie12 e infrastrutture non trascurabili; necessita poi di una organizzazione adeguata.
L’adattamento non va confuso con la riduzione delle emissioni, di cui abbiamo già
parlato, ma – come è intuitivo – i due termini non sono alternativi.
In verità, mentre le riduzioni delle emissioni vanno attuate a livello globale, l’adattamento va effettuato a livello locale o regionale.
Nel caso delle riduzioni di emissioni, gli interventi non possono limitarsi all’ambito
nazionale ma, in presenza di consistenti spillover cross-border, devono necessariamente
coinvolgere anche altri paesi.
Le Nazioni Unite e l’Unione Europea in particolare, per mezzo del Protocollo di
Kyoto hanno cercato, negli anni, di imporre degli schemi incentivanti che riducessero
le emissioni di gas serra, sia sotto forma di meccanismi di mercato che di tassazione
ambientale.
Meccanismi che, tuttavia, non sono, ovviamente, senza conseguenze per l’economia
e per le imprese.
5.4.5 I costi
Passiamo ai costi dei cambiamenti climatici.
Quando parliamo dei costi, il campo delle incertezze, sotto vari profili, si estende
notevolmente.
Secondo stime effettuate, con alcuni modelli IAM (Integrated Assessment Models,
vedi più avanti Scheda 5.1), i costi globali e i rischi porterebbero, nel caso di un’ipotesi ragionevole di una crescita delle concentrazioni intorno alle 500 ppm CO2, a una
12. Oggi si spendono solo pochi milioni di dollari all’anno per la ricerca sul clima.
116
perdita del PIL mondiale pari al 5% ogni anno per sempre; mentre in un’ipotesi meno
favorevole e in una certa misura estrema questa perdita potrebbe salire al 20%. Per contro, riducendo il livello delle emissioni di gas serra per evitare un peggiore impatto del
cambiamento climatico, la perdita del PIL potrebbe essere limitata all’1% ogni anno. Un
grosso problema è rappresentato dai tempi.
Un altro è quello delle risorse: in tal caso, per conseguire l’obiettivo di rimanere
entro le 500 ppm di CO2, occorrerebbero, a livello globale, secondo calcoli attendibili,
circa 2 mila miliardi di dollari, pari a circa l’1% del PIL mondiale.
Si tratta di una somma assolutamente sostenibile e nettamente inferiore ai costi derivanti dalle conseguenze che si avrebbero a livello globale nel caso in cui si rinunciasse
ad intervenire.
In linea generale poi i costi dei cambiamenti climatici presentano almeno due caratteristiche:
a) indipendentemente dal nesso con la globalizzazione, sono comunque legati a fenomeni della stessa, come povertà e migrazioni;
b) i costi sono sensibilmente più elevati per i paesi più poveri.
In entrambi i casi, i costi sono di vario tipo e tra questi si possono citare i possibili
shock alle prospettive di crescita dei paesi, tra i quali, in primis, quelli in via di sviluppo,
essenzialmente legati all’impatto negativo sulle risorse idriche, sulla forza lavoro e sulle
dinamiche della produttività.
Infine si comprende come l’implementazione delle politiche di contrasto si traduca,
di norma, in maggiori costi e in un aumento dei prezzi relativi per le imprese e i consumatori. Infatti, ciò che ora viene utilizzato in maniera gratuita, in un futuro dovrà essere
pagato, a causa della crescita della regolamentazione, così come delle leve a disposizione
dei governi per indurre cambiamenti significativi nei trend di consumo.
Scheda 5.1 – I modelli dell’impatto dei cambiamenti climatici: un cenno
Come nelle altre branche dell’economia, anche nel comparto dell’economia ambientale,
la modellistica macroeconomica è estremamente utile, non solo per valutare l’impatto del
fenomeno “clima” sul sistema economico, ma anche per esplicitare i legami esistenti tra le
variabili che entrano in gioco. Solo che nel nostro caso, le cose sono molto più complesse
e delicate, soprattutto per quanto concerne le previsioni. Non a caso l’Hadley Center, il più
importante centro di analisi e previsioni ambientali, utilizza i risultati di vari modelli di
cui effettua una media per dare le proprie valutazioni.
L’impostazione di questi modelli può essere macro oppure microeconomica, ma la loro
utilità è indubbia ancorché, in particolare nel campo del cambiamento climatico, occorra,
per i motivi che vedremo, molta cautela nell’interpretazione dei risultati.
117
Impatto diretto
(raccolto, foreste, ecosistema)
Impatto socio-economico
Produzione, tecnologia,
popolazione, consumi
Emissioni
Concentrazione atmosferica
Effetto serra radioattivo
e clima globale atmosferico
tempo
Quindi a differenza di quanto accade in altri settori dell’economia, nel caso dei mutamenti
climatici si fa ricorso, come appena osservato, all’integrazione dei modelli. L’acronimo
IAM che incontriamo in questa materia sta, appunto, per Integrated Assessment Models.
In più, negli scenari riguardanti il clima e i suoi effetti si fa riferimento di regola alla condizione business as usual (BAU), ossia a temperature legate ad una situazione produttiva
normale per la valutazione delle simulazioni.
Nella tabella ci si concentra sui legami tra le attività umane e non, prodotte dalla globalizzazione, e i vari steps che portano fino all’impatto socio-economico complessivo delle
emissioni. Essa rappresenta una sintesi di tre famosi modelli di cambiamento climatico,
quello di Mendelson, di Tol e di Nordhaus. Tutti esperti di economia ambientale e di
cambiamento climatico.
Un’interessante considerazione è che, nella tabella, mentre i primi due passaggi sono temporalmente molto brevi, gli altri due possono durare decenni e l’ultimo addirittura un secolo o più. Così, questi tempi così lunghi possono contribuire a spiegare sia lo scetticismo
che sovente è associato ai temi del clima e del suo deterioramento, come pure le difficoltà
di trovare un accordo globale per affrontare tali temi.
118
Nonostante l’evidente semplicità, l’applicazione della tabella a casi concreti per la stima econometrica dell’impatto del cambiamento climatico appare (anche intuitivamente) molto
meno semplice. Ed ancor di più, i risultati con essa ottenuti, vanno considerati con estrema
cautela. In particolare per l’entrata in gioco del fattore tempo: una variabile il cui significato
è essenziale, ma non sempre definibile in termini quantitativi in modo preciso negli esercizi
previsivi di cui si tratta.
5.4.6 Il dibattito tra ottimisti e pessimisti circa il futuro del pianeta a causa del climate change
Nell’ultimo decennio il dibattito sui cambiamenti climatici ha impegnato governi, organizzazioni internazionali, comunità scientifica e opinione pubblica alla ricerca di soluzioni volte ad arrestare il continuo degrado delle risorse naturali senza nel contempo
incidere negativamente sullo sviluppo economico.
È oramai opinione condivisa che i cambiamenti climatici rappresentino una realtà
ineludibile costituendo una tra le sfide più impegnative che l’umanità nel suo complesso è tenuta ad affrontare sin d’ora. I segni di tali cambiamenti sono vieppiù evidenti e
vanno dal costante aumento delle temperature, al progressivo scioglimento dei ghiacciai,
alla maggiore frequenza con cui avvengono alcune calamità naturali, quali episodi di
siccità ed alluvioni.
Tuttavia, a partire dalla fine del secolo scorso, anche gli ottimisti hanno fatto sentire la propria voce. In particolare, vengono citati economisti e statistici come Simon,
Easterbrook, Lomborg. Secondo questi ultimi la globalizzazione porterebbe ad una
generalizzata lievitazione dei tassi di crescita della produzione e della ricchezza che
costituirebbero le premesse per gestire in modo ottimale i problemi dell’ambiente,
e del clima in particolare. E ciò soprattutto attraverso il trasferimento di tecnologie,
conoscenze ed assistenza tecnica. Con il tempo, poi, ci si possono attendere riforme,
una maggiore sensibilità per i problemi del clima e quindi migliori leggi ambientali
ed istituzioni più forti. In sostanza, gli ottimisti pensano ad un progresso tecnico
senza fine che porterà ad un maggiore benessere e con esso ad un ambiente migliore.
In particolare per Lomborg [2009] le cose, in materia ambientale, sono nettamente
migliorate nel tempo: le acque e l’aria sono sempre più pulite e le piogge acide non
distruggono più le foreste.
Anche le conseguenze legate all’aumento della produzione sarebbero esagerate. Lo
stesso Lomborg [2001] afferma altresì che occorrerebbe finirla con la solita litany cioè
con l’«overly pessimistic treatment of environmental issues by media and many environmental organizations». Le cose non sono così nere come si pensa: molti problemi
stanno migliorando, non peggiorando. In particolare il problema della fame è male
interpretato: in realtà in ogni angolo del mondo gli individui sono meglio nutriti di
prima (Lomborg [2009]). Secondo Simon poi, nel lungo periodo il vincolo delle risorse
viene meno e il progresso continua e con esso migliorano le condizioni di vita. Non si
vede perché ciò non debba proseguire indefinitamente. “Ottimisti” di questo tipo si
119
trovano presso le amministrazioni USA guidate dalla destra13, il Regno Unito, la Banca
mondiale e il WTO.
5.5
LE POLITICHE INTERNAZIONALI NELLA LOTTA AI CAMBIAMENTI CLIMATICI.
UN BREVE excursus degli accordi sul climate change
Ci apprestiamo ora a trattare un argomento estremamente complesso e che per ragioni
di spazio dobbiamo ridurre agli aspetti essenziali, pur nella consapevolezza di poter incorrere in errori di omissione. Partiamo dal cosiddetto protocollo di Kyoto del dicembre
del 1997.
5.5.1 Il protocollo di Kyoto
La prima risposta concertata della comunità internazionale per contrastare e ridurre al
minimo gli effetti negativi dei cambiamenti climatici è stata formulata al Summit di Rio
(Rio Earth Summit) del 1992. Frutto di quel primo incontro fu la “Convenzione quadro
delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici” (CQNUCC), il primo trattato internazionale riferito specificatamente a tali cambiamenti, approvato a New York il 9 maggio
1992 e firmato da 189 paesi.
Entrata in vigore, senza alcun vincolo per i singoli paesi, il 21 marzo 1994, la Convezione quadro prevedeva una serie di adeguamenti o protocolli che, nel tempo, avrebbero introdotto limiti obbligatori alle emissioni di CO2. Obiettivo del trattato era il
raggiungimento, entro il 2000, della stabilizzazione delle concentrazioni di gas serra
nell’atmosfera rispetto ai livelli del 1990. Dal 1994 le delegazioni decisero di incontrarsi
annualmente nelle Conferenza delle parti (COP).
Accanto alla Convenzione un ruolo essenziale è svolto dallo strumento attuativo che
l’accompagna: il Protocollo di Kyoto, un accordo vincolante adottato nel dicembre 1997
nel corso della terza sessione della Conferenza delle parti (COP) sul clima.
Al fine di rallentare il riscaldamento globale, esso stabilisce per i paesi industrializzati
e per i paesi con economie in transizione14 (i cosiddetti paesi dell’Annex I) – sulla base
del principio di «comuni, ma differenziate responsabilità» – obiettivi di riduzione di sei
gas-serra: l’anidride carbonica (CO2); il metano; il protossido di azoto; gli idrofluorocarburi; i perfluorocarburi; l’esafluoruro di zolfo.
Il Protocollo impegnava tali paesi a ridurre complessivamente del 5,2%, nel periodo
2008-2012, le principali emissioni antropogeniche di gas capaci di alterare l’effetto serra
naturale del nostro pianeta (soprattutto anidride carbonica). L’anno di riferimento per
la riduzione delle emissioni dei primi tre gas era il 1990, mentre per i rimanenti tre era
possibile scegliere tra il 1990 ed il 1995. La riduzione complessiva del 5,2% era ripartita
in maniera diversa: per i paesi dell’Unione Europea nel loro insieme la riduzione doveva
13. Non solo negli Usa sembra esistere di fatto un divide ideologico sul problema dell’ambiente tra i
pessimisti che sono di sinistra e gli ottimisti o negazionisti che appartengono alla destra.
14. Per economie in transizione si intendono i paesi dell’Est europeo.
120
essere dell’8% (nel 2003, ad esempio, le emissioni globali dei sei gas serra provenienti
dai paesi dell’Unione erano dell’1,7% al di sotto dei livelli del 1990), per gli Stati Uniti la
riduzione doveva essere del 7% e per il Giappone del 6%15. L’Italia aveva come obiettivo
di riduzione il 6,5%.
Nel lungo periodo tali obiettivi, se raggiunti, potrebbero incidere in maniera significativa sulla riduzione delle emissioni di gas serra (green house gas, o GHG emissions),
come mostrato nella figura 5.2 in cui si confrontano due scenari per i paesi industrializzati: il primo, definito baseline o BAU (business as usual), indica il livello di emissioni
qualora nessun intervento di riduzione venisse intrapreso nel periodo 1990-2050; il secondo (reduction scenario) riproduce l’impatto sul livello delle emissioni inquinanti delle
misure restrittive collegate all’applicazione del Protocollo di Kyoto.
Figura 5.2 – L’impatto delle misure di riduzione dei GHG per i paesi industrializzati
Emissioni GHG dei paesi sviluppati
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1990
2005
2020
2030
2040
2050
Previsioni attuali
Scenario con riduzione
Fonte: Commissione europea (2007), DG Energy and Transport.
Il 31 maggio 2002 l’Unione Europea e i suoi membri singolarmente hanno ratificato
il protocollo di Kyoto, mentre la ratifica da parte della Russia è avvenuta nel 2005. Il
protocollo è quindi entrato a tutti gli effetti in vigore il 16 febbraio 2005 ed è vincolante
per tutti i 141 paesi firmatari.
Per conseguire gli obiettivi di riduzione del Protocollo sono previsti due tipi di strumenti: 1) politiche e misure; 2) meccanismi flessibili.
Per “politiche e misure” si intendono tutti gli interventi previsti dallo Stato attraverso programmi attuativi specifici realizzati all’interno del territorio nazionale (migliora15. Nessuna riduzione, ma solo stabilizzazione è prevista per la Federazione Russa, la Nuova Zelanda e
l’Ucraina. Possono, invece, aumentare le loro emissioni fino all’1 per cento la Norvegia, fino all’8 per
cento l’Australia e fino al 10 per cento l’Islanda.
121
mento dell’efficienza energetica, promozione di forme di agricoltura sostenibili, sviluppo di fonti di energia rinnovabili, ecc.).
I “meccanismi flessibili” sono invece specifici strumenti di mercato volti ad agevolare gli impegni dei paesi attraverso l’abbattimento dei costi di compliance: si tratta in pratica di misure quali l’Emissions Trading (ET), il Clean Development Mechanism (CDM) e
la Joint Implementation (JI). Questo è in sintesi il loro funzionamento.
Joint Implementation (JI): permette alle imprese dei paesi con vincoli di emissione (Annex I – paesi industrializzati o ad economia in transizione) di realizzare progetti che
mirano alla riduzione delle emissioni in altri paesi con vincoli di emissione. Lo scopo di
questo particolare tipo di meccanismo è di ridurre i costi di abbattimento intervenendo
lì dove è economicamente più conveniente. Realizzando progetti di JI si ottengono dei
risparmi in termini di emissioni che generano dei crediti o Emission Reduction Units
(ERUs), che possono essere utilizzati dal paese per ottemperare ai propri impegni di
riduzione totale.
Clean Development Mechanism (CDM): questo meccanismo permette alle imprese dei
paesi industrializzati con vincoli di emissione di realizzare progetti che mirano alla
riduzione delle emissioni di gas serra nei paesi in via di sviluppo senza vincoli di
emissione. Anch’esso consente l’abbattimento delle emissioni lì dove è economicamente più conveniente con una conseguente riduzione del costo complessivo d’adempimento, ma allo stesso tempo ha il vantaggio di dotare i paesi in via di sviluppo di
tecnologie più pulite. Anche in questo caso i progetti generano crediti di emissioni o
CERs (Certified Emission Reductions), che possono poi essere venduti sul mercato e/o
accumulati.
International Emissions Trading (IET): meccanismo riguardante le transazioni internazionali dei permessi d’emissione dei gas serra fra i paesi dell’Annex 1. Esso consiste nella
possibilità che uno Stato, ed eventualmente un’azienda, possa comprare o vendere ad
altri Stati o aziende permessi di emissione in modo da allineare le proprie emissioni
con la quota assegnata: il soggetto interessato venderà tali permessi quando le proprie
emissioni sono al di sotto della quota assegnata, mentre li comprerà quando le proprie
emissioni sono al di sopra della quota assegnata. I permessi d’emissione sono chiamati
Assigned Amount Units (AAUs).
Gli obiettivi di riduzione definiti dal Protocollo di Kyoto, anche se rispettati, non appaiono sufficienti, comunque, a determinare uno scenario di emissione “sostenibile”: condizione necessaria perché ciò avvenga è infatti che si possa conseguire una stabilizzazione
delle concentrazioni di gas-serra. In questo senso un ruolo essenziale sarà quello dei paesi
in via di sviluppo dove la crescita delle emissioni sta avvenendo ad un ritmo che è circa
il triplo rispetto ai paesi industrializzati. In tal senso, crescita economica e andamento
dei consumi energetici hanno mostrato una correlazione positiva, anche se in calo negli
ultimi decenni.
Proprio la difficoltà di realizzare riduzioni delle emissioni senza compromettere lo
sviluppo economico ha motivato le resistenze, e in qualche caso il rifiuto – in particolare
122
dei paesi con le più alte emissioni di gas serra (ad esempio gli Stati Uniti) – a ratificare
il Protocollo.
Tra le economie che hanno dimostrato di voler compiere i passi più significativi
nella strada verso Kyoto l’Unione Europea ha giocato e sta ancora giocando un ruolo
fondamentale: tra il 1990 ed il 2010 l’Unione Europea ha ridotto complessivamente le
sue emissioni e si può affermare che è ancora sulla buona strada per conseguire l’obiettivo fissato dal protocollo di Kyoto, nonostante l’aumento del 2,4% registrato nel 201016.
Tale andamento è stato in parte influenzato dall’impatto della crisi economica e dall’incremento della produzione di energie rinnovabili, che hanno contributo alla riduzione
delle emissioni del 7% nel 2009.
Le emissioni dell’UE-15, in particolare, sono state inferiori rispetto ai livelli del 1990,
attestandosi ad una percentuale del 10,7%, che è nettamente più bassa dell’obiettivo
collettivo di riduzione fissato all’8% per il periodo compreso tra il 2008 e il 2012. Questi
risultati sono il frutto di uno sforzo politico che l’Unione Europea ha compiuto negli
ultimi decenni, in cui l’ambiente è divenuto parte integrante degli obiettivi e delle politiche per la crescita.
5.5.2 Le Conferenze delle parti (COP) sui cambiamenti climatici: Bali…
Il Protocollo di Kyoto indicava ai paesi firmatari il 2012 come anno di riferimento per il
raggiungimento di obiettivi concreti di riduzione delle emissioni di CO2. Per la UE-15
questi obiettivi erano pari all’8% delle emissioni rispetto al 1990. Da quel momento il
successo o il fallimento delle politiche messe in atto per raggiungere i target di Kyoto
sono al centro dei dibattiti politici sia a livello europeo che internazionale. Nel 2012 questi dibattiti hanno fatto sorgere la necessità di tradurre in calendari precisi gli impegni
a livello globale.
Il Summit di Bali del 2007 si era concluso con la definizione di una roadmap per
l’approvazione di un nuovo accordo sui cambiamenti climatici da definire nel 2009.
L’opposizione degli USA e di altri Stati invece non permise di raggiungere impegni
vincolanti o target di riduzione dei gas serra, come invece auspicava l’Unione Europea.
La Conferenza di Copenaghen
Nel dicembre 2009 i leader mondiali si riunirono a Copenaghen per siglare un accordo
internazionale per la lotta al cambiamenti climatici. La conferenza di Copenaghen si
svolse intorno ad alte aspettative ed ebbe scarsi risultati. L’accordo necessario a contenere il surriscaldamento del pianeta al di sotto di 2 °C non fu raggiunto, tuttavia alcuni
obiettivi minimi furono concordati.
Piuttosto che siglare un trattato internazionale per la lotta ai cambiamenti climatici,
la Conferenza di Copenaghen si è risolta in un accordo politico firmato da 49 paesi.
L’accordo tuttavia contiene degli elementi di impegno sostanziali; condivide infatti il
parere scientifico secondo cui il riscaldamento globale non dovrà superare i 2 °C rispetto
16. Tale aumento rispetto al 2009 è dovuto alla ripresa economica verificatasi in molti paesi, nonché a un
maggiore fabbisogno di riscaldamento generato da un inverno più rigido.
123
al livello preindustriale per prevenire i cambiamenti climatici più pericolosi. L’accordo di
Copenaghen comprende anche delle misure di trasparenza e controllo per assicurare che
i target di riduzione delle emissioni e le azioni di mitigazione dell’accordo siano portate
a termine.
Il risultato più tangibile della Conferenza è stato l’impegno dei paesi sviluppati a
stanziare 30 miliardi di dollari nei successivi 3 anni e 100 miliardi di dollari entro il 2020
per il finanziamento di progetti nei paesi poveri per la promozione dell’energia pulita e
per la lotta contro la siccità, la salita del livello dei mari e altri cambiamenti climatici.
L’UE si è impegnata a versare 7,2 miliardi di euro sui 21 complessivi dei fondi per il periodo iniziale, provenienti sia da fondi pubblici che privati.
La Conferenza di Cancun
La sedicesima Conferenza delle parti, COP 16, si è tenuta a Cancun in Messico dal 29
novembre al 10 dicembre 2010. Essa è stata riconosciuta come un successo della diplomazia multilaterale per la lotta ai cambiamenti climatici. Gli accordi internazionali di
Cancun rappresentano infatti il punto di partenza per la costruzione della nuova governance globale per la lotta ai cambiamenti climatici.
I negoziati a COP16 hanno segnato progressi su molti dei fronti su cui non si era
trovato un accordo a Copenaghen.
In particolare, gli obiettivi di riduzione delle emissioni dei gas ad effetto serra dei
paesi industrializzati sono stati ricondotti all’interno degli obblighi della Convenzione
quadro delle Nazioni Unite per i cambiamenti climatici.
Nonostante la COP16 non sia riuscita ad assicurare un secondo periodo per il protocollo di Kyoto, il preambolo degli accordi ha riconosciuto l’obbligo per i paesi dell’Annex I di ridurre entro il 2020 le emissioni dei gas a effetto serra nell’ordine di 25 – 40%
al di sotto dei livelli di emissione del 1990. Cancun ha inoltre affermato la necessità di
limitare l’aumento della temperatura media globale al di sotto dei 2 °C rispetto ai livelli
preindustriali. Gli accordi riconoscono inoltre il bisogno di considerare un obiettivo
di riduzione al di sotto di 1.5 °C in futuro. Le offerte di riduzione delle emissioni dei
gas ad effetto serra che i paesi sviluppati hanno presentato a Copenaghen, sono stati
riconosciuti legalmente come obblighi internazionali sotto la Convezione quadro delle
Nazioni Unite per il cambiamento climatico.
Cancun ha inoltre segnato progressi anche sul campo delle misure di trasparenza e
controllo. Le maggiori economie mondiali, inclusi gli Stati Uniti e la Cina, dovranno
infatti relazionare sui progressi relativi all’adempimento degli impegni nazionali di mitigazione per i cambiamenti climatici. Cancun ha inoltre formalizzato l’impegno preso
dai paesi sviluppati a Copenaghen di mobilizzare 100 miliardi di dollari l’anno entro il
2020 per far fronte alle necessità di mitigazione e adattamento ai cambiamenti climatici
dei paesi in via di sviluppo. COP16 ha inoltre creato nuove istituzioni internazionali tra
cui il Fondo verde per il clima (Green Climate Fund), a cui sono destinati i 100 miliardi
di dollari l’anno entro il 2020. Il Fondo sarà responsabile della gestione dei meccanismi
finanziari della Convenzione e sarà gestito da un consiglio direttivo i cui membri dovranno rappresentare in ugual modo i paesi sviluppati e i paesi in via di sviluppo.
124
I paesi sviluppati si sono inoltre impegnati, per una maggiore trasparenza, ad inviare
rapporti annuali (nel 2011, 2012 e 2013) sugli adempimenti degli obblighi per lo stanziamento dei fondi per il periodo iniziale (Fast Start Finance).
È stato anche creato un nuovo meccanismo per la tecnologia che rappresenta un
progresso significativo nella cooperazione tecnologica internazionale. Il meccanismo
volto a migliorare lo sviluppo e il trasferimento tecnologico a sostegno di azioni di mitigazione ed adattamento nei paesi in via di sviluppo, è costituito dal Climate Technology
Centre and Network e da un Consiglio direttivo (Executive Board).
Nonostante i numerosi progressi a COP16, rimangono diversi motivi di insoddisfazione
per i risultati raggiunti a Cancun. In particolare, nel lungo periodo mancano obiettivi specifici e giuridicamente vincolanti di riduzione delle emissioni entro il 2020. Secondo alcuni
esperti17 gli impegni di riduzione delle emissioni concordati a Cancun potrebbero portare ad
un aumento della temperatura media del pianeta di circa 3 °C, di molto superiore all’obiettivo dei 2 °C rispetto ai livelli pre-industriali. Inoltre è stata nuovamente rimandata la definizione di un quadro complessivo di impegni a lungo termine di riduzione delle emissioni
che preveda impegni e scadenze precise in grado di definire l’ammontare complessivo della
quantità di gas serra che saranno immessi nell’atmosfera.
Gli accordi e le istituzioni create a Cancun sono rimasti sulla carta e la diciassettesima Conferenza delle parti a Durban ha avuto il compito di definire.
La Conferenza di Durban
Il maggiore successo di Durban è stato lo stabilimento di una roadmap (Durban platform
for enhanced action) per la stipulazione di un accordo globale per la lotta ai cambiamenti
climatici. Quest’ultimo dovrebbe essere siglato entro il 2015 ed entrare in vigore entro il
2020. Ci si è così allontanati dal modello volontario che aveva costituito una minaccia
dopo la conferenza di Copenaghen. L’accordo sarà applicato a tutte le Parti della Convenzione, compresi gli Stati Uniti d’America, la Cina e le economie emergenti. Tuttavia,
la forma giuridica del nuovo accordo non è definita, potrebbe essere un trattato internazionale, un nuovo strumento giuridico o un atto giuridicamente vincolante (agreed
outcome with legal force).
Durban è stato giudicato come un successo diplomatico dell’Unione Europea che
è riuscita a stabilire un’alleanza con i paesi meno sviluppati (Least Developed Countries),
con i paesi insulari in via di sviluppo (Small Island Developing States), e con i partner
africani sotto l’ombrello del “gruppo di Cartagena” che ha resistito alle pressioni di Stati
Uniti, Cina ed India.
Durban ha anche reso operativi gli accordi di Cancun. Sono state adottate regole dettagliate per il monitoraggio, verifica e rapporto della riduzione delle emissioni e sono stati
creati il Comitato per l’adattamento climatico e il Climate Technology Centre and Network.
Nonostante che Durban abbia rappresentato un passo importante per il futuro regime internazionale di lotta ai cambiamenti climatici la strada che porta alla firma dell’accordo internazionale è ancora lunga e molti sono gli elementi da definire.
17. Carbon Action Tracker.
125
Un recente rapporto dell’UNEP18 ha evidenziato che con l’adempimento degli impegni presi a Cancun, nel 2020 le emissioni globali totali saranno 55 Gte CO2 l’anno,
molto più di quanto necessario a mantenere l’incremento della temperatura al di sotto
dei 2 °C.
Rio 2012
Nel giugno del 2012 si è svolto a Rio il ventesimo summit sui problemi dell’ambiente,
sulla lotta alla desertificazione, sulla battaglia per la biodiversità, sulla difesa del clima.
Il summit si è concluso con proposte per la difesa degli oceani e per il rafforzamento
dell’agenda per la difesa del clima. Ma solo nel 2015 si prenderanno provvedimenti per
la difesa del clima. La più attiva sul piano dell’impegno economico a favore della green
economy è stata la Cina che ha tra l’altro garantito 6 milioni di dollari per il fondo delle
tecnologie pulite. Washington ha reagito con un impegno di 2 miliardi di dollari in
prestiti e garanzie bancarie per finanziare un’iniziativa ONU per interventi sull’efficienza energetica e le fonti rinnovabili. A fianco degli Stati sono scesi in campo anche
alcuni cartelli bancari che hanno messo a disposizione somme per oltre 225 miliardi di
dollari. Come al solito e come notato in premessa, i paesi in via di sviluppo sono stati
quelli meno interessati a lottare per il miglioramento del clima, dal momento che non
vogliono ostacoli di alcun tipo al loro sviluppo produttivo anche a costo di un grave deterioramento dell’ambiente. Benché non soddisfatti del tutto, gli ambientalisti, hanno
espresso soddisfazione perché il summit ha confermato l’adozione delle prime effettive
risposte ai problemi climatici.
5.6
LA STRATEGIA EUROPEA NELLA LOTTA AI CAMBIAMENTI CLIMATICI
Da almeno un decennio l’Unione Europea ha posto le tematiche ambientali – e tra
queste, in primis, la lotta ai cambiamenti climatici – al centro del suo programma di
interventi sia sul piano interno che a livello internazionale.
A partire dal 2000 la lotta ai cambiamenti climatici ha assunto un ruolo sempre più
importante poiché si inserisce in un quadro di interventi ampio che coinvolge l’ambiente, l’economia e la politica esterna. Infatti, la UE si trova ad affrontare congiuntamente
tre sfide: a) assicurare il puntuale adempimento degli impegni assunti con la ratifica del
Protocollo di Kyoto; b) difendere e migliorare la competitività delle imprese europee
sul mercato mondiale; c) garantire alla UE un adeguato grado di approvvigionamento
energetico.
A tale scopo risulta centrale il ruolo giocato dal Programma europeo per il cambiamento climatico (European Climate Change Programme, ECCP), lanciato nel 2000, per
mezzo del quale la Commissione stessa, gli Stati membri e i diversi portatori d’interesse
18. UNEP, Bridging the Emissions Gap (2011). A UNEP Synthesis Report.
126
(stakeholders) hanno identificato un set ampio di misure destinato al contenimento delle
emissioni inquinanti19.
Nel febbraio 2005, con una Comunicazione ad hoc, la Commissione Europea ha
posto le basi per la costruzione di una vera e propria strategia comunitaria la quale punterebbe alla prevenzione dei danni derivanti dai cambiamenti climatici, quali l’aumento
del livello del mare e le inondazioni, la riduzione delle risorse di acqua potabile, i danni
alla salute, la modifica degli ecosistemi, i danni alle economie agricole o turistiche, la
moltiplicazione dei rischi d’incendio e di fenomeni climatici estremi, il conseguente
aumento dei costi e delle spese in materia di assicurazione, ecc.
L’Europa ha ritenuto necessario limitare l’aumento delle temperature del pianeta
a 2 °C rispetto al livello preindustriale. Tale obiettivo di 2 °C viene spesso presentato,
come sappiamo, in termini di concentrazione atmosferica di gas a effetto serra ed espresso in parti per milione20 (ppmv). Rimanere entro questi limiti è sia tecnicamente che
economicamente sostenibile qualora la comunità internazionale mantenesse negli anni
fermi gli impegni intrapresi.
Coerentemente con la strategia proposta dalla Commissione, il Consiglio europeo
del marzo 2007, ha confermato l’impegno unilaterale a ridurre del 20% le sue emissioni
di C02 entro il 2020, invitando i paesi sviluppati a stipulare un accordo internazionale
nel quale venga stabilito un obiettivo di riduzione globale del 30% entro il 2020.
5.6.1 Le azioni specifiche dell’Unione Europea nella lotta ai cambiamenti climatici
Nell’ambito della più generale politica di tutela ambientale, la lotta ai mutamenti climatici costituisce uno dei pilastri dell’azione comunitaria, esplicitamente menzionata
sia nel VI Programma d’azione per l’ambiente sia nella Strategia europea per lo sviluppo
sostenibile. In questo quadro, l’azione svolta a livello europeo dovrebbe costituire un
valido supporto agli sforzi messi in atto da ciascun Stato membro con l’obiettivo di
ridurre le emissioni.
Alla luce di numerose analisi empiriche volte a stimare gli effetti dei cambiamenti
climatici nonché a quantificare costi e benefici derivanti dall’introduzione di un’azione
coordinata in tale settore, la Commissione ha individuato quattro direttrici lungo le
19. A febbraio 2007, 35 degli interventi previsti dal Programma erano stati già adottati. Tra questi l’istituzione dell’Emissions Trading System europeo (EU ETS) e numerose iniziative legislative per promuovere
l’utilizzo di fonti di energia rinnovabili, incrementare l’uso dei biocarburanti nel trasporto su gomma
e per migliorare le performance energetiche del settore delle costruzioni.
20. I recenti lavori di ricerca indicano che un livello inferiore a 550 ppmv (equivalenti CO2) corrisponde
nel migliore dei casi ad una probabilità su sei di rispettare l’obiettivo di 2 °C, mentre se la concentrazione dovesse raggiungere i 650 ppmv, si scenderebbe ad una probabilità su sedici. Di conseguenza,
molto verosimilmente per riuscire a limitare l’aumento delle temperature a 2 ºC bisognerebbe stabilizzare le concentrazioni di gas a effetto serra a livelli nettamente inferiori. Tuttavia, la fissazione
di un obiettivo di riduzione quantificato dipende dal risultato delle discussioni da avviare a livello
internazionale circa il livello e il tipo di partecipazione degli altri grandi produttori di gas a effetto
serra.
127
quali sviluppare tale strategia: l’attuazione concreta delle politiche esistenti21, l’elaborazione di nuove misure coordinate con le altre politiche europee, il rafforzamento della
ricerca22 e della cooperazione internazionale soprattutto con i paesi terzi e in via di
sviluppo, sia a livello scientifico sia per il trasferimento di tecnologie rispettose del clima
e la sensibilizzazione dei cittadini. Più in dettaglio, gli elementi qualificanti dell’azione
comunitaria per combattere i cambiamenti climatici prevedono:
a) l’estensione della lotta ai cambiamenti climatici a tutti i paesi inquinatori (con responsabilità comuni, ma differenziate) e a tutti i settori coinvolti (l’insieme dei modi
di trasporto, la deforestazione, ecc.);
b) il rafforzamento dell’innovazione, che include l’attuazione e l’applicazione delle tecnologie esistenti e lo sviluppo di nuove tecnologie (in particolare con politiche attive
di sostegno che traggano beneficio dalla normale sostituzione del materiale);
c) l’utilizzo ed il rafforzamento degli strumenti di mercato;
d) la realizzazione di sforzi di adattamento ai cambiamenti climatici, a livello preventivo e correttivo, a seconda delle regioni e dei settori economici più direttamente
interessati;
e) l’avvio, a partire dal 2005, di una nuova fase dell’ECCP23 per stabilire le nuove misure da prendere in sinergia con la strategia di Lisbona, in particolare in materia di
rendimento energetico, di energia rinnovabile, di trasporto (legislazione più restrittiva in tema di nuove autovetture) e di captazione e stoccaggio del carbonio.
Nel gennaio 2007, la Commissione ha presentato un pacchetto integrato di nuovi interventi al fine di predisporre una politica energetica a livello europeo, che da un lato
rispetti gli impegni ambientali sottoscritti (trasformando l’economia europea in un’economia a basso utilizzo e produzione di carbonio) e dall’altro garantisca la sicurezza
nell’approvvigionamento energetico e la competitività dell’UE. Il pacchetto fissa dei
target quantitativi ambiziosi da rispettare entro il 2020: l’efficienza energetica dovrebbe
essere migliorata del 20%, la quota di energia proveniente da fonti rinnovabili dovrebbe
crescere fino al 20% del totale e la quota dei biocarburanti al 10%. Al fine di evitare il raggiungimento di valori soglia (ritenuti pericolosi) di gas ad effetto serra, la Commissione
ha inoltre proposto che i paesi industrializzati dovrebbero tagliare le loro emissioni in
media del 30% rispetto ai livelli del 1990. Come primo passo concreto verso tale direzione, la UE si impegnerebbe unilateralmente a ridurre le sue emissioni di almeno il 20%
21. Le misure in questione sono in particolare quelle elencate nel libro verde sulla sicurezza
dell’approvvigionamento energetico e nel libro bianco sulla politica dei trasporti, nonché le misure di
promozione di tecnologie rispettose del clima come le eco-tecnologie.
22. Si punta a definire con più precisione gli obiettivi, da un lato per approfondire le conoscenze sui
cambiamenti climatici, dall’altro per sviluppare strategie di attenuazione dei cambiamenti climatici
che presentino un buon rapporto costo-efficacia (in particolare nei settori dell’energia, dei trasporti,
dell’agricoltura e dell’industria).
23. Un secondo ECCP è, infatti, iniziato nel ottobre 2005 per identificare ulteriori misure cost-effective per
ridurre le emissioni fino e oltre il 2012. In tale senso, la Commissione ha proposto di includere il settore
aereo nel EU ETS a partire dal 2011.
128
anche prima che un nuovo accordo su tale problematica venisse siglato e indipendentemente dalle decisioni degli altri paesi firmatari.
Per rendere pienamente efficace tale azione, sarebbe tuttavia necessario che i paesi
in via di sviluppo, ad eccezione di quelli più arretrati, ampliassero il loro contributo in
termini di quota da ridurre poiché si stima che le loro emissioni supereranno quelle dei
paesi industrializzati intorno al 2020. Sarà, inoltre, necessario arrestare nei prossimi 20
anni il processo di deforestazione24 e rimpiazzarlo con adeguati interventi di rimboscamento.
5.6.2 Un particolare strumento di mercato: l’Emissions Trading System.
Campo di applicazione e funzionamento con particolare riguardo al modello europeo
In vista dell’adempimento dell’obbligo di abbattimento delle emissioni fissato dal Protocollo di Kyoto per l’intera Unione Europea25 quest’ultima si è dotata, con la Direttiva
2003/87/CE, di un sistema per lo scambio di quote di emissione di gas serra all’interno dell’Unione stessa, denominato Emissions Trading Scheme (ETS). Il fine è quello
di ridurre le emissioni attraverso l’introduzione di meccanismi flessibili, in una logica
di efficienza economica e contenimento dei costi di abbattimento. Ad oggi l’ETS si
configura come lo strumento principale della strategia europea di contenimento delle
emissioni, che da una parte avvicina l’Europa all’approccio proprio del Protocollo di
Kyoto e dall’altra costituisce un modello differenziato e unico di mercato di scambio
delle emissioni.
Infatti, pur richiamandosi esplicitamente al Protocollo di Kyoto ed al meccanismo
da esso previsto, l’International Emissions Trading (IET), la Direttiva europea ha di fatto
definito un sistema indipendente e differenziato.
L’ETS europeo si discosta dall’IET per diversi elementi. Mentre nel sistema internazionale (IET) sono gli Stati nazionali (compresi nell’Allegato B del Protocollo) ad essere
abilitati allo scambio di quote, nel sistema ETS europeo, possono partecipare tutte le
persone (giuridiche e fisiche) all’interno della Comunità, e le persone dei paesi terzi che
abbiano sottoscritto un accordo bilaterale. Altro elemento di differenziazione sono i
tempi di attuazione: mentre l’IET entrerà in vigore a partire dal 2008, l’ETS è entrato
in vigore ufficialmente il primo marzo 2005. Entrambi i sistemi si configurano come
vincolanti per specifiche categorie di soggetti, ma con intensità di obblighi sicuramente
diversa: mentre la Direttiva UE ha infatti previsto un meccanismo sanzionatorio ben
strutturato, nel Protocollo di Kyoto non risulta agevole rinvenire uno schema di sanzioni
ben strutturate malgrado ne sia dichiarata l’esistenza.
Il campo di applicazione dell’ETS, così come definito dalla Direttiva, estende il
sistema di scambio di emissioni alle seguenti attività (elencate nell’allegato I della Direttiva):
24. Attualmente la deforestazione contribuisce per circa un venti per cento alle emissioni globali di gasserra, più dei trasporti.
25. Tale obiettivo comune (8 per cento entro il 2012), in virtù delle previsioni dell’Art. 4 del Protocollo, è
stato ripartito tra gli Stati membri attraverso il meccanismo del burden sharing.
129
a) Attività energetiche: Impianti di combustione con una potenza calorifica di oltre
20 MW (esclusi gli impianti per i rifiuti pericolosi o urbani), raffinerie di petrolio,
cokerie;
b) Produzione e trasformazione di metalli ferrosi: Impianti di arrostimento o sinterizzazione di minerali metallici (compresi i minerali solforati), impianti di produzione di
ghisa o acciaio (fusione primaria o secondaria) compresa la relativa colata continua
di capacità superiore a 2,5 tonnellate/ora;
c) Industria dei prodotti minerali: Impianti destinati alla produzione di clinker (cemento) in forni rotativi la cui capacità di produzione supera le 500 tonnellate al
giorno oppure di calce viva in forni rotativi la cui capacità di produzione supera le
50 tonnellate al giorno o in altri tipi di forni con medesima capacità, impianti per
la fabbricazione del vetro compresi quelli destinati alla produzione di fibre di vetro,
con capacità di fusione di oltre 20 tonnellate al giorno, impianti per la fabbricazione
di prodotti ceramici mediante cottura, in particolare tegole, mattoni, mattoni refrattari, piastrelle, gres, porcellane con una capacità di produzione di oltre 75 tonnellate
al giorno e/o con una capacità di forno superiore a 4 m³ e con una densità di colata
per forno superiore ai 300 kg/m³;
d) Altre attività: Impianti industriali destinati alla fabbricazione di pasta per carta a
partire dal legno o da altre materie fibrose, e di carta e cartoni con una capacità di
produzione superiore a 20 tonnellate al giorno.
A partire dal 1° gennaio 2005 nessun impianto incluso nell’Allegato I della Direttiva
privo di autorizzazione ha potuto continuare a svolgere la propria attività.
Il sistema di Emissions Trading introdotto dalla Direttiva è un sistema di tipo Cap
and Trade che prevede la fissazione di un limite massimo (cap) alle emissioni realizzate dagli impianti industriali che producono gas ad effetto serra; tale limite è fissato
attraverso l’allocazione di un determinato numero di quote di emissioni a ciascun
impianto.
Le quote (European Union Allowance – EUA) attribuiscono il diritto ad immettere
una tonnellata di biossido di carbonio equivalente in atmosfera nel corso dell’anno di
riferimento della quota stessa, e vengono assegnate agli impianti regolati dalla Direttiva
ETS attraverso i Piani nazionali di assegnazione (PNA), soggetti all’approvazione da
parte della Commissione Europea.
Nei PNA gli Stati devono determinare le quote totali di emissioni che intendono
assegnare per ciascun periodo e le modalità di tale assegnazione.
L’assegnazione è stata a titolo gratuito per il 95% delle quote nel triennio 20052007 e lo sarà per il 90% delle quote per il quinquennio 2008-2012. Le quote sono
state allocate secondo il principio delle emissioni storiche (grandfathering), utilizzando
la media del periodo 2000-2003 come base storica. L’autorizzazione all’emissione di
gas serra viene rilasciato dalle Autorità competenti previa verifica da parte delle stesse
della capacità dell’operatore dell’impianto di monitorare nel tempo le proprie emissioni di gas serra.
Ogni anno, entro il 30 aprile, i gestori degli impianti regolati dalla Direttiva ETS
sono tenuti a restituire un numero di quote corrispondenti alle emissioni reali prodotte.
130
L’eventuale surplus di quote (differenza positiva tra le quote assegnate ad inizio anno e le
emissioni effettivamente immesse in atmosfera) potrà essere accantonato o venduto sul
mercato, mentre il deficit potrà essere coperto attraverso l’acquisto delle quote (trade).
A tali transazioni possono partecipare sia gli operatori degli impianti soggetti alla
Direttiva, sia soggetti terzi (imprese, enti locali, organizzazioni non governative, singoli
cittadini).
Le quote in difetto sono soggette a una sanzione e devono in ogni caso essere restituite all’autorità competente. La mancata restituzione di un numero di quote pari alle emissioni prodotte dall’impianto durante l’anno è sanzionata per il triennio 2005-2007 con
un’ammenda pari a 40 € per tonnellata di biossido di carbonio equivalente; la sanzione
sale a 100 € per i periodi successivi. Il pagamento dell’ammenda non esonera in ogni
caso il gestore dell’impianto dalla restituzione delle quote corrispondenti alle emissioni
in eccesso.
Gli Stati membri sono tenuti ad istituire un Registro per assicurare la contabilizzazione delle quote rilasciate, possedute, cedute e cancellate. I Registri nazionali sono
istituiti e conservati presso ciascuno Stato membro e sono accessibili al pubblico.
131
6
Globalizzazione, regionalizzazione e nuovo ordine mondiale
nel secolo post-americano*
Sommario
6.1 La globalizzazione: dagli Stati, alle imprese e agli individui. Dal “mondo rotondo” delle
piramidi a quello “piatto” o “liquido” delle reti – 6.2 La possibilità di regressione della globalizzazione – 6.3 Le cause della globalizzazione – 6.4 Effetti geopolitici della geofinanza – 6.5 Dalla
globalizzazione al regionalismo: America Latina, Europa, Unione Eurasiatica e Afro-Eurasia –
6.6 Considerazioni conclusive
6.1
La globalizzazione:
dagli Stati, alle imprese e agli individui.
Dal “mondo rotondo” delle piramidi
a quello “piatto” o “liquido” delle reti
La globalizzazione deriva dall’interdipendenza e interconnessione a livello mondiale
fra i sistemi sociali. Riguarda, con differenti intensità e modi, le loro varie dimensioni:
politico-strategiche, economiche, culturali, ecc.1 Come suggerisce Thomas Friedman, lo
sviluppo delle nuove ICT (Information and Communication Technologies) sta coinvolgendo in modo diretto e crescente gli individui. Le strutture intermedie sono bypassate. Gli
Stati sono sempre meno in condizioni di proteggere le loro imprese e cittadini dalle forze
globali2. Il processo di globalizzazione subirà un’accelerazione con l’utilizzazione dei Big
Data, da parte delle società come Google, che gestiscono i grandi motori di ricerca3. Con
l’incrocio – automatico, in tempo reale e a costo zero – dell’enorme massa di dati di cui
*
Scritto da Carlo Jean.
1.
Robert Gilpin, The nation-state in the global economy, in R. Little, M. Smith (eds.), Perspectives of World
Politics, Routledge, London 2006; Michael Bordo, Globalization in historical perspective, University of
Chicago, Chicago 2005; cfr. anche Robert O. Keohane e Joseph S. Nye, Power and Interdependence in
the Information Age, in “Foreign Affairs”, September-October 1998, pp. 81-94.
2. Thomas L. Friedman, Il mondo è piatto. Breve storia del ventunesimo secolo, Mondadori, Milano 2003;
cfr. anche Kenichi Ohmae, The Borderless World, Collins, London 1990.
3. Franco Bernabè, Libertà vigilata. Privacy, sicurezza e mercato della rete, Rubbettino, Soveria Mannelli,
2013.
132
6. Globalizzazione, Regionalizzazione e Nuovo Ordine Mondiale
dispongono, possono prevedere, in misura molto maggiore dell’attuale, percezioni e comportamenti individuali e collettivi. Si determinano così problemi attualmente insoluti
non solo per la protezione della privacy, ma anche a livello geopolitico, cioè nei rapporti
di potenza regionale e mondiale. Unitamente allo sviluppo delle neuroscienze, i Big Data
conferiscono a chi possiede il monopolio dei dati disponibili dai grandi motori di ricerca
un potere finora inimmaginabile4. Ne è difficile prevedere le implicazioni. Esse possono
essere anche psicologico-sociali, dato che, a differenza dei prodotti materiali che sono più
o meno direttamente riconducibili alla creazione divina o a un ordine naturale, i nuovi
dati sono creazione dell’uomo5. Alcuni pensano che le nuove tecnologie dell’informazione permettano di creare il “superuomo” nietzschiano e distruggano quanto resta ancora
dell’ordine gerarchico delle società tradizionali. Modificano la loro importanza relativa,
i loro meccanismi, le loro relazioni gerarchiche. La rete ha già in gran parte sostituito
la piramide. Possiede maggiore flessibilità e adattabilità, cioè le qualità necessarie per
l’efficacia di qualsiasi sistema nella complessità, incertezza, interconnessione e rapidità
di evoluzione, che caratterizzano gli attuali assetti del mondo. I confini fra i vari livelli
sono diventati porosi. Sono poi in continuo mutamento. La competizione si è trasformata ipercompetizione. Alla stabilità è subentrata la turbolenza6. È scomparso l’“ordine
militare”, che aveva dominato gli assetti mondiali dalla pace di Westfalia alla fine della
guerra fredda. Gli Stati non sono più i soli attori che contano. Sono erosi dall’alto dalle
istituzioni internazionali, regionali o mondiali; dai lati, da forze globali come la finanza
internazionale; al loro interno dalla criminalità, dal terrorismo, dal ritorno della religione
nella politica e dai crescenti divari di ricchezza. Il principio di autorità si è attenuato e con
esso la legittimità delle democrazie rappresentative. La democrazia ha sempre presupposto l’esistenza di sistemi chiusi, come la polis greca e lo Stato-nazione moderno. La globalizzazione comporta l’apertura dei confini e l’attenuazione delle differenze fra interno ed
esterno. È una sfida alla sovranità, quindi alla democrazia. Esalta la libertà rispetto all’eguaglianza e alla solidarietà. Determina nuovi e turbolenti tentativi di democrazia diretta.
Provoca la dissociazione fra Stato, territorio e ricchezza7. Esistono global commons – come
lo spazio extra-atmosferico, in cui sono stati messi in orbita dal lancio dello Sputnik nel
1957 oltre 20.000 satelliti (ne rimangono 13.000, di cui sono funzionanti solo 3.500) – e
sfide globali, come quella ecologica. Non esistono però global governances. Se esistessero,
sarebbero comunque caratterizzate, come tutti gli imperi o le istituzioni internazionali,
da un deficit di democrazia8. Sempre più diffusa è la tendenza alla regionalizzazione. Con
4. Carlo Jean, Manuale di geopolitica, V ediz., Laterza, Roma-Bari 2010 (I ediz., 2003), cap. VIII, La
geoinformazione”, pp. 177-191.
5.
Giulio Tremonti e Carlo Jean, Guerre stellari: società ed economia nel cyberspazio, Franco Angeli, Milano, 2000.
6. Edward N. Luttwak, Turbocapitalism: Winners and Losers in the Global Economy, Harper Collins, New
York 1998.
7. Francesco Gargano, Sabino Cassese, Giulio Tremonti e Tiziano Treu, Ricchezza senza nazioni, nazioni
senza ricchezza, Il Mulino, Bologna 1992.
8. National Intelligence Council, Global Trends 2030 – Alternative Worlds, Washington D.C., December
2012.
133
essa i governi cercano di collaborare per contrapporsi alle forze globali e, nel contempo,
di sfruttare le opportunità offerte dalla globalizzazione. Anche nelle istituzioni regionali
più omogenee e integrate – come l’Unione Europea – esiste però un deficit di democrazia
e quindi di solidarietà. Sono organizzazioni “di tempo sereno”. Non sono in grado di
gestire “stati di eccezione”, quindi di fronteggiare crisi, che richiedano l’imposizione di
sacrifici ai propri cittadini. Lo si vede nell’attuale crisi dei debiti sovrani dell’eurozona9.
Le teorie geopolitiche elaborate dopo la fine delle “eleganti semplicità” del mondo bipolare riflettono le incertezze determinate da tali profonde modificazioni. Sottolineano la
necessità di ripensare l’ordine politico di un mondo molto diverso da quello a cui eravamo abituati: quello degli Stati-nazione e della centralità culturale, economica e militare
dell’Occidente. Essa è sempre più sfidata dalle potenze emergenti. Potenti centri di potere
transnazionali hanno marginalizzato sia i governi degli Stati, sia le istituzioni internazionali (di cui si parlerà nei prossimi capitoli). L’aggettivo internazionale non deve trarre in
inganno. Quelle che chiamiamo internazionali sono istituzioni di fatto intergovernative,
con meccanismi di funzionamento che riflettono gli interessi e i rapporti di forza esistenti
fra gli Stati membri. Possono essere permanenti solo se gli interessi di cui sono portatrici
sono sufficientemente stabili, come avviene nell’Alleanza Atlantica, che sopravvive pur
avendo pressoché perduto la sua iniziale ragione sociale di difesa collettiva dell’Europa.
Di solito, sono però a geometria e a dimensioni variabili a seconda delle circostanze e dei
settori coinvolti. Sono coalizioni ad hoc, non alleanze.
Il mondo è divenuto multipolare, nel senso che l’Occidente – pur detenendo la
superiorità in ogni settore (eccetto in quello demografico e della crescita economica)
– non è più in condizione di imporre le proprie regole ed interessi agli altri Stati. Culturalmente, il suo capitalismo liberale è sfidato dal “modello cinese”. Economicamente,
vedrà ridotta nel 2030 la sua quota del PIL mondiale dal 45 attuale al 30%. Continuerà
a detenere una grande superiorità militare. Manterrà la sua capacità di evitare lo scoppio
di nuove grandi guerre e di distruggere i regimi politici che gli si oppongono. Non è
però in grado di costruirne di nuovi. Glielo impediscono sia la sua perdita d’interesse
a farlo, sia i suoi principi etico-politici. Per quanto riguarda il primo punto, ha influito
la perdita del valore economico dei territori. Il loro controllo costa troppo. Le colonie
non si cercano più. Quando vengono offerte dai popoli che vogliono essere mantenuti
dall’Occidente, vengono rifiutate. La loro accettazione viene comunque subordinata a
pesanti condizionalità. In secondo luogo, i valori etico-politici, di cui l’Occidente è portatore, non gli consentono di praticare il livello di violenza necessario per farsi temere
più di quanto siano in condizioni di farlo i “barbari guerrieri”, che contrastano la stabilizzazione dei territori conquistati.
Con l’avvento delle armi nucleari, è divenuto centrale l’utilizzo della forza militare
al suo stato potenziale, più che a quello effettivo. Con la deterrenza si conserva lo status
quo; la competizione avviene con altri mezzi. Nulla di nuovo! È sempre stato così. Lo
prova il detto latino Si vis pacem para bellum. Ma mai come oggi, la competizione per
il potere si è trasferita dal campo militare a quello economico-finanziario ed anche a
9. Lorenzo Zambernardi (a cura di), Scenari di transizione, Il Mulino-Arel, Bologna 2012.
134
quello culturale e comunicativo. Mai come oggi il soft power è stato importante, anche
se la sua efficacia dipende sempre dalla sua combinazione con un certo livello di hard
power10. Le tradizionali strategie di sicurezza e di dominio del potere mondiale vanno
ripensate, anche per la comparsa di nuove dimensioni geostrategiche: dal cyberspazio
alle neuroscienze.
In economia non esiste una pace, analoga a quella del campo politico-militare. Ci si
muove in un contesto molto più conflittuale, anche perché il confronto non può essere
solo potenziale, ma è sempre reale. Beninteso, non esistono in economia né la possibilità
di una scalata agli estremi fino alla distruzione reciproca, né l’uso razionale dell’irrazionalità. Proprie dei conflitti militari. La competizione è però globale, “di tutti contro
tutti”, direbbe Hobbes. La logica della collaborazione è del tutto analoga a quella della
competizione. Entrambe sono governate dalla ricerca della combinazione più favorevole
fra benefici, costi e rischi11.
Alla crescita del multipolarismo si è accompagnata una regressione del multilateralismo, cioè della capacità di regolazione del sistema con istituzioni e norme internazionali
del tipo di quelle create a Bretton Woods. La loro efficacia dipendeva dalla capacità
degli USA di imporre la propria volontà e di sanzionare le violazioni. Dipendeva, in
definitiva, dalla volontà degli USA di continuare a essere una potenza “missionaria” (o
“rivoluzionaria”, come aveva affermato il principe di Metternich), secondo il sogno dei
“padri fondatori”. “Rivoluzionaria” nel senso che hanno cercato di modificare lo status
quo, anche quando era loro favorevole e a seguire una politica estera ispirata ai “massimi
sistemi”. Oggi gli USA agiscono sempre più solo per i loro interessi nazionali. Senza la
loro leadership – o, per dirla con Obama, con la loro leadership from behind – il mondo è
divenuto “a-polare”. Secondo Alain Minc, si stanno determinando le condizioni per un
“Nuovo Medioevo”12, però senza i poteri regolatori della Chiesa e dell’Impero. L’anomia
domina, proprio quando la globalizzazione richiederebbe norme comuni.
6.2
La possibilità di regressione della globalizzazione
Negli assunti di Thomas Friedman circa le sue origini e la sua storia, appare evidente
che la globalizzazione è un fenomeno dinamico – se non ciclico alla Paul Kennedy13.
10. Joseph N. Nye, Smart Power, Laterza, Roma-Bari 2012.
11. Edward N. Luttwak, The Coming Global War for Economic Power, in “The International Economy”,
September-October 1993, pp. 19-20 e 64-67; Id., From Geopolitics to Geo-economics. Logic of Conflict,
Grammar of Commerce, in “The National Interest”, Summer 1990, pp. 17-23; cfr. anche Paolo Savona
e Carlo Jean (a cura di), Geoeconomia – lotta per la conquista dello spazio economico, F. Angeli, Milano
1995; Id., Intelligence economica. Il ciclo dell’informazione nell’era della globalizzazione, Rubbettino, Soveria Mannelli 2011.
12. Alain Minc, Le Nouveau Moyen Âge, Gallimard, Paris 1994.
13. Paul Kennedy, The Rise and Fall of the Great Powers: Economic Change and Military Conflicts from 1500
to 2000, Fontana Press, London 1998 (I ediz. Random House, New York 1987); Niall Ferguson, Colossus.
Ascesa e declino dell’impero americano, Mondadori, Milano 2006.
135
Potrebbe consolidarsi o indebolirsi. Un’analogia può essere fatta fra le sorti della globalizzazione e quelle dell’integrazione regionale dell’Unione Europea. La crisi dell’euro si
è trasformata da finanziaria in economica. Oggi sta divenendo politica. Ricompaiono i
nazionalismi. All’integrazione sta subentrando la rinazionalizzazione. I prestiti dell’UE
vengono concessi con condizionalità addirittura brutali. Lo si è visto nel caso della piccola Cipro, di fatto commissariata (certamente perché piccola)14. Prima o poi tali imposizioni non verranno più accettate. La sovranità si rivolterà contro le imposizioni esterne,
a cui il governo tedesco non potrà però rinunciare. La globalizzazione potrebbe regredire
per effetto della rivolta delle identità dei popoli o degli Stati, divenuti gelosi della salvaguardia della loro sovranità, anche quando non sono in grado di esercitarla.
Insomma, la globalizzazione procederebbe a cicli, simili a quelli esistenti nei rapporti fra politica ed economia, fra Stato e mercato o fra pubblico e privato. Il livello di globalizzazione economica mondiale del 1914 è stato recuperato solo nel 1980, dopo essere
collassato nelle due guerre mondiali e per la “Grande Depressione” degli anni Trenta.
La storia non procede in modo lineare né razionale. È caratterizzata da discontinuità
improvvise. Diventa impossibile una previsione affidabile. Per rendersene conto, basta
rileggere il saggio La grande illusione, in cui l’economista Norman Angell dimostrava nel
1913, proprio un solo anno prima dei “cannoni di agosto”, l’impossibilità di una nuova
grande guerra in Europa15.
In strategia militare, è vecchio come il mondo l’uso razionale dell’irrazionalità16. Basti pensare alla vittoriosa dottrina NATO della risposta flessibile, basata sulla scommessa che il Cremlino credesse veramente che l’Occidente – ricorrendo alle armi nucleari
sub-strategiche e, quindi provocando una risposta nucleare sovietica – fosse disposto a
distruggere quanto si proponeva di difendere, cioè l’Europa occidentale. Basti pensare
allo stratagemma per colpire vulnerabilità non ritenute tali dal nemico.
Coloro che sostengono la possibilità che la globalizzazione sia reversibile17, suggeriscono una lettura delle origini e della storia della globalizzazione diversa da quella sostenuta da Friedman. Distinguono una “proto-globalizzazione”, che fanno risalire
all’inizio del commercio, fra i Sumeri e la penisola indiana. A essa sarebbero seguite la
globalizzazione delle Crociate, quella della “via della seta”, quella delle grandi scoperte
geografiche del XVI secolo, quella della prima rivoluzione industriale e del predominio
navale europeo. Esso fu all’origine del colonialismo, dell’imperialismo e del dominio
dell’Europa sul mondo, beninteso camuffato da “fardello dell’uomo bianco”, moralmente obbligato a diffondere la civiltà fra i barbari. È un fatto ricorrente. Già spagnoli
e portoghesi avevano giustificato con la “cristianizzazione degli Indi”, l’occupazione e il
saccheggio dell’America Latina. Sostanzialmente analogo è stato l’obiettivo dei “neocon14. Carlo Jean, La crisi dei debiti sovrani nella geopolitica europea e italiana, in Antonio Pilati (a cura di)
Europa senza guida, Italia senza sovranità, Fondazione Magna Carta, Roma,2012.
15. Norman Angell, The Great Illusion, 1909.
16. Carlo Jean, Guerra, strategia e sicurezza, Laterza Roma-Bari 1995; Id., Manuale di studi strategici, V
ediz., Franco Angeli, Milano 2009.
17. Kevin O’Rourke, Globalization and History, MIT Press, Cambridge (Mass.) 2001.
136
servatori” USA e del presidente Bush jr. di democratizzare Iraq e Afghanistan. Anche gli
interventi cosiddetti umanitari, tipo Bosnia o Libia, sono tali solo di nome. Di fatto si
limitano di trasformare le vittime in carnefici o, tutt’al più, di far sì che le vittime non
muoiano con la pancia vuota. Con l’affermazione dell’inevitabilità della globalizzazione
si tenderebbe invece a giustificare l’americanizzazione del mondo.
Con la guerra fredda, lo scontro del “bene” contro il “male”, le armi nucleari e i
missili intercontinentali, si è verificato nel mondo un livello di globalizzazione strategica, mai prima conosciuta: lo testimoniano la “teoria del domino”, presa a pretesto per
l’intervento in Vietnam, o il fatto che i rapporti fra le due superpotenze seguivano una
logica di “gioco a somma zero”, che collegava al sistema bipolare anche le località più
sperdute del Terzo Mondo. È seguita la globalizzazione post-industriale. Essa è stata
all’inizio caratterizzata dall’unipolarismo americano. Perdura nonostante la sua scomparsa. Deriva dalla diminuzione dei costi dei trasporti e delle telecomunicazioni, dall’informatizzazione, finanziarizzazione, deregulation o de-politicizzazione dell’economia,
dall’emergere di nuove grandi potenze (BRICS e MINT – Messico, Indonesia, Nigeria
e Turchia) – disomogenee dall’Occidente e sempre più indisponibili ad accettarne valori
e principi – dal sorgere di sfide globali, quale quella ambientale, a cui non corrisponde, come prima accennato, una sufficiente capacità di risposta collaborativa del sistema
mondiale. È l’epoca che viviamo e che è in continuo e rapido mutamento.
Questo capitolo si propone d’individuare gli scenari possibili e le possibilità d’influenzarne l’avvento, pur nella consapevolezza che è sempre meno possibile farlo, data
la potenza delle forze globali e regionali in gioco. Eppure si tratta di previsioni essenziali
per la definizione delle politiche non solo estera, ma anche interna (le barriere fra le
due sono in gran parte scomparse) e soprattutto per la scelta della “grande strategia”
dell’Occidente in declino relativo, sia demografico che economico, rispetto alle potenze
emergenti. Tale strategia globale potrebbe essere del tipo di quella dell’impero romano –
di difendere ad oltranza le posizioni, pur nella consapevolezza che prima o poi esse crolleranno disastrosamente – oppure quella dell’impero bizantino, di atterraggio morbido
o di “declino felice”, per usare un’espressione ora in voga.
6.3
Le cause della globalizzazione
6.3.1 Fine della guerra fredda
Durante la guerra fredda i due blocchi erano geopoliticamente, geoeconomicamente e
ideologicamente divisi. Mantenevano però l’ordine nelle rispettive aree di pertinenza.
Quello sovietico era un impero territoriale di tipo tradizionale. Si trattava però di un
impero di tipo particolare. Il centro non traeva risorse dalla periferia. Anzi gliele trasferiva, in modo da mantenere al potere i partiti comunisti dei paesi satelliti. A poco a poco,
il centro esaurì le proprie risorse. Si crearono così le premesse per un rapido e disastroso
collasso. Anche quello americano era un tipo inedito di “impero” – anche se traeva tutti
i benefici di cui godeva dalla fine del secondo conflitto mondiale. Era basato sull’attrazione del liberalismo capitalista, sull’interesse dei singoli paesi di farne parte e anche
137
sulla garanzia militare USA alla sicurezza dei paesi alleati sia nell’Europa occidentale sia
nell’Estremo Oriente. Il confronto militare, congelato in Europa e in Corea, continuò
nel Terzo Mondo, soprattutto con “guerre per procura”. La sconfitta nel Vietnam fu
strumentalizzata dagli USA nel 1972 per “arruolare” la Cina comunista nel campo antisovietico. La vittoria ideologica nell’Europa centro-orientale fu accelerata dagli Accordi
di Helsinki del 1975. Con essi l’Occidente Atlantico “concedeva” all’URSS un fatto senza
valore pratico: il riconoscimento delle frontiere determinate dagli esiti della seconda
guerra mondiale. Otteneva però l’allentamento della chiusura culturale e economica del
blocco sovietico, rendendone più agevole la destabilizzazione. L’avvento di Gorbačëv, il
suo “folle” programma di realizzare contemporaneamente perestrojka e glasnost, nonché
la minore efficienza del capitalismo di Stato rispetto a quello liberale dell’Occidente,
crearono le condizioni per il collasso degli imperi esterno ed interno sovietici, per l’arretramento dell’Armata Rossa di un migliaio di chilometri verso Est e per l’indipendenza
delle repubbliche sovietiche. A livello più globale, dopo un breve periodo in cui gli USA
pensarono di basare il nuovo ordine mondiale su un “duopolio imperiale” con Mosca,
in modo da dividerne i costi. Poi, con Clinton, gli USA si resero conto di doverlo gestire
da soli. Pensarono di fondarlo sull’economia, approfittando della rivoluzione dell’informazione e dell’avvento della società della conoscenza, in cui avevano un netto vantaggio
sia strutturale – dati i valori dominanti nella società americana – sia finanziario – per la
posizione privilegiata del dollaro – sia infine tecnologico. Nel biennio 1989-91 avvenne il
riordino del mondo: collasso dell’URSS; rifondazione dell’UE con Maastricht; unificazione della Germania; piazza Tienanmen, con cui la Cina affermò l’esistenza di un “modello asiatico” (quello del Beijing Consensus) in cui convivono liberalismo economico e
autoritarismo politico; guerra del Golfo e intervento in Somalia, a guida americana, in
cui si affermavano i principi su cui si sarebbe basato il “nuovo ordine mondiale”, codificati dall’Agenda for Peace del Segretario generale dell’ONU Boutros Ghali18; riforma
economica dell’India del premier Singh, con la quale la più grande democrazia del mondo si apriva all’economia mondiale, in modo analogo a quanto fatto alla fine del 1978
con le “quattro modernizzazioni” del grande leader cinese Deng Xiaoping.
La situazione esistente dette luogo alla formulazione di teorie geopolitiche, quale
quella di Francis Fukuyama sulla “fine della storia”, che affermava l’irreversibilità della
vittoria del liberalismo capitalista, e quella di Edward Luttwak sulla riduzione della geopolitica alla geoeconomia. In essa si affermava la divisione del mondo fra i paesi avanzati,
la cui contrapposizione per il potere è attuata dall’economia, ed i paesi periferici, in cui
i contrasti sarebbero rimasti geopolitici, senza escludere l’utilizzo politico della forza
militare19.
Di tali visioni idilliache fu espressione la retorica – diffusa soprattutto in Europa –
dei “dividendi della pace”. Essa finì per smilitarizzare la cultura politico-strategica del
18. Boutros Boutros-Ghali, An Agenda for Peace. Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peacekeeping, UN
Department of Public Information, New York 1992.
19. The Economist, The Road to 2050: A Survey of New Geopolitics, July 31st, 1999.
138
Vecchio Continente e per consolidare la sua, per molti versi confortevole convinzione
dell’inevitabilità della sua dipendenza strategica dagli USA.
La teoria della “fine della storia” sopravvisse ai conflitti etnici della ex Jugoslavia,
ma non all’offensiva del terrorismo apocalittico e parateologico di matrice islamica, e
agli attentati del 9/11 alle “due torri”. Quella della prevalenza della geoeconomia e del
mercato sulla politica finì nel 2007-08 con la crisi dei subprime e con il fallimento della
Lehman Brothers. Essa si è consolidata poi con la sostituzione del G-8 con il G-20 e con
la crisi dell’euro e dei debiti sovrani in Europa. Sempre più insistente – anche se forse è
soprattutto retorica – è la richiesta di revisione degli accordi di Bretton Woods e della
posizione privilegiata del dollaro. La crisi è stata globale e ha globalmente segnato una
svolta dei rapporti fra politica ed economia. Al dogma dello “Stato leggero” e del “più
mercato e meno Stato” è subentrato il ritorno dello Stato nella regolamentazione e nel
sostegno, anche se non nella gestione dell’economia e della finanza. La crisi dell’eurozona sta modificando la natura stessa dell’UE e accentuando il declino dell’Europa e lo
spostamento del baricentro del mondo dall’Atlantico al Pacifico20.
6.3.2 La liberalizzazione delle economie
Una seconda causa della globalizzazione è stata la liberalizzazione delle economie, iniziata alla fine degli anni Settanta dalla Thatcher nel Regno Unito, da Deng Xiaoping in
Cina e da Reagan negli USA nel 1980.
Il caso cinese è particolarmente interessante per esaminare le interrelazioni esistenti
fra politica ed economia. Nel mondo della globalizzazione economica, seguita a quella strategica della guerra fredda. Deng Xiaoping era convinto della necessità di aprire
l’economia cinese a quella mondiale, per valorizzare i vantaggi competitivi consentiti
dalla laboriosa e sottopagata manodopera cinese e per attirare investimenti e tecnologie
occidentali. Contrariamente alla triste autarchia maoista, incentrata sulla centralità delle
regioni dell’interno, Deng puntò sulle regioni costiere. Come messo in evidenza nel recente congresso del Partito comunista cinese, esse hanno raggiunto i limiti della crescita.
La nuova politica economica ridà prevalenza allo sviluppo delle regioni dell’interno, in
particolare al “corridoio dello Yangtze” e alla “grande pianura settentrionale”. Tale mutamento di priorità potrà causare difficoltà politiche e sociali. È comunque considerato
l’unico modo praticabile per affrontare la decrescita demografica e per estendere la produzione ai livelli più elevati della catena del valore21.
Con i poderosi interventi delle banche centrali di molti paesi per fronteggiare la
crisi e per contrastare la disoccupazione e la conseguente instabilità sociale, è terminato
il ciclo delle precedenti liberalizzazioni. Nessuno sostiene più lo slogan “meno Stato, più
mercato”. Il rischio che la crisi potesse dar luogo a ondate protezionistiche e a “guerre
20. Martin Wolf, Fixing Global Finance, The John’s Hopkins University Press, Baltimore 2008, specie cap.
III, Financial Crises in the Era of Globalization, pp. 28-57.
21. Stratfor Global Intelligence, The Geopolitics of the Yangtze River: 1) Developing the Interior; 2) Wuhan’s
Rise; 3) Conflicting Imperatives; 4) The Strategic Importance of the Yangtze River, 1st, 2nd and 3rd April 2013
and 29th March 2013; cfr. anche Henry Kissinger, On China, Allen Lane, London 2011.
139
delle monete” è stato per il momento scongiurato a livello mondiale dal G-20. Lo è stato
anche perché la posizione globalmente dominante del dollaro si è consolidata con la crisi
dell’euro, unica moneta che avrebbe potuto competere con il dollaro in un “cesto” di
monete di riserva e di scambio. In Europa, dati i meccanismi propri della moneta unica e
la posizione dominante della Germania, sostenitrice dell’austerità per il consolidamento
dei debiti sovrani, non è stata attuata una politica di sostegno alla crescita e di assorbimento della disoccupazione. È stata invece decisa una politica di rigore che si è abbattuta
su economie già in difficoltà. Il “moltiplicatore fiscale” è stato sottovalutato, soprattutto in Italia. Da economico, il problema è diventato politico, mettendo in discussione
– come si esaminerà successivamente – lo stesso progetto europeo. Ha accentuato le
divisioni dell’Europa. Ha accelerato il suo declino relativo rispetto alle altre regioni del
mondo, sia ai paesi emergenti, sia agli USA.
Il Washinton Consensus – che esprime i principi dell’ordine mondiale basato sul
capitalismo liberale e che ha ispirato il comportamento delle grandi istituzioni finanziarie internazionali di Bretton Woods – è perdente in molte parti del mondo rispetto
al “modello cinese”, che coniuga libertà economica e autoritarismo politico22. È caduto
l’assunto che il benessere provochi necessariamente la democrazia. Nelle istituzioni internazionali diminuisce il peso dell’Occidente, specie quello dell’Europa. I fondi sovrani
di ricchezza dei paesi produttori di commodities e di quelli che hanno una bilancia commerciale fortemente positiva stanno acquisendo molti gioielli industriali e tecnologici
europei. Si realizza in tal modo una specie di ricolonizzazione alla rovescia, rispetto a
quella avvenuta due secoli fa.
La liberalizzazione fa sì che la ricchezza finanziaria divenga uno strumento della
politica di potenza23. Essa viene utilizzata dagli Stati che dispongono di ampie riserve,
con cui alimentano i loro fondi sovrani di ricchezza. Il fenomeno non è nuovo nella storia. Non ha però mai conosciuto un’intensità simile a quella attuale. La globalizzazione
dell’informazione ha creato l’interconnessione delle percezioni e delle decisioni a livello
mondiale. È stata esaltata l’“economia della paura”, con i suoi cicli di euforia e di panico.
Essa è strettamente collegata con la finanziarizzazione dell’economia.
A partire dagli anni Ottanta la finanza si è dissociata dall’economia24. La moneta,
oltre che strumento di scambio e di riserva, è divenuta una commodity. La liquidità complessiva è grandemente cresciuta. Nel 1980 era all’incirca pari al PIL mondiale. Nel 2000
era il doppio. Nel 2010, si aggirava su 4-5 volte tanto. Tenendo conto dei derivati e dei
futures, le attività finanziarie mondiali sono pari ad oltre dieci volte il PIL del mondo.
Esse sono soprattutto nelle mani di istituzioni private, non dei governi e delle banche
centrali, le cui riserve sono enormemente inferiori. I singoli Stati perciò non sono in
condizioni di neutralizzare massicci attacchi speculativi, né di rivolgersi al patriottismo
22. Gianfranco Lizza, Geopolitica delle prossime sfide, UTET, Torino 2011; cfr. anche George Friedman, The
Next 100 Years, Doubleday, New York 2009.
23. Paolo Savona, Geopolitica economica. Globalizzazione, sviluppo e cooperazione, Sperling & Kupfer, Milano 2004; cfr. anche Giulio Tremonti, La paura e la speranza. L’Europa, la crisi globale che si avvicina e
la via per superarla, Mondadori, Milano 2008.
24. Niall Ferguson, Ascesa e declino del denaro. Una storia finanziaria del mondo, Mondadori, Milano 2009.
140
dei loro cittadini, perché acquistino titoli pubblici, come era avvenuto per il finanziamento delle grandi guerre (le guerre sono state sempre finanziate con prestiti, non con le
tasse, che avrebbero provocato un minor sostegno dell’opinione pubblica alle decisioni
dei governi).
La separazione della finanza dall’economia ha fatto sì che grandi gruppi finanziari,
in possesso di capitali apolidi e irresponsabili, abbiano creato un mercato virtuale, separato dell’economia reale, ma in grado di influenzarla. Ciò ha determinato un notevole
potenziale d’instabilità. Hanno permesso massicce speculazioni anche sui tassi di cambio
delle monete, come nella crisi del Sudest asiatico del 1997-1998, e sui debiti sovrani,
come sta avvenendo nei paesi dell’eurozona. L’entità dei debiti sovrani ha raggiunto
dimensioni analoghe a quelle verificatesi dopo i cicli dei grandi conflitti. Non potranno
essere rimborsati solo con il rilancio dell’economia delle entrate erariali, né con la creazione di avanzi primari di dimensioni adeguate. Come ha dimostrato Niall Ferguson,
l’unico caso in cui si è verificata tale forma di rientro del debito è stato quello della Gran
Bretagna dopo il ciclo delle guerre napoleoniche25. Negli altri casi sono stati necessari
default, inflazione, ristrutturazione del debito o suo congelamento (possibile solo in caso
di pareggio di bilancio).
Nel settore delle commodities il valore delle transazioni finanziarie supera talvolta
di ben dieci volte quello del commercio reale. La finanziarizzazione determina così una
forte instabilità anche geopolitica date le oscillazioni sia del prezzo che della domanda
delle commodities. Il ciclo delle commodities – con l’aumento dei prezzi e della domanda,
soprattutto a causa della domanda dell’insaziabile Cina – ha prodotto benefici effetti
sullo sviluppo dell’Africa e dell’America Latina, oltre che dei paesi produttori di petrolio
e di gas naturale. In particolare, questi ultimi hanno utilizzato la rendita petrolifera per
fronteggiare la loro instabilità politico-sociale, temuta per l’effetto contagio della primavera. La prevedibile entrata in recessione del ciclo comporterà invece disordini sociali,
data l’impossibilità di mantenere i benefici concessi alla popolazione improduttiva.
Ogni giorno si scambiano sulle piazze finanziarie mondiali oltre 3 trilioni di dollari.
La dematerializzazione e la virtualità dei futures hanno contribuito alla deterritorializzazione della ricchezza e all’erosione della centralità degli Stati e del primato della politica
sull’economia. Ha indotto molti a credere che la finanza e la speculazione siano più importante dell’economia reale. Molti imprenditori si sono così trasformati in speculatori
finanziari.
Molti Stati dell’eurozona hanno difficoltà a rifinanziare i loro debiti sovrani. I mercati finanziari li considerano a rischio di insolvenza. Pretendono, per rifinanziare i loro
debiti, elevati tassi d’interesse che accrescono i debiti, frenano la crescita e aumentano
la disoccupazione. Da economica la crisi si trasforma così in sociale e politica. L’interdipendenza della globalizzazione provoca un effetto contagio. Contribuiscono al riguardo le politiche di rigorosa austerità che sono state adottate, specie in Europa. L’euro,
da strumento per rafforzare l’integrazione europea sta divenendo una minaccia alla so25. Lorenzo Bini Smaghi, Avoiding the Next Euro-zone crisis, Council on Foreign Relations, New York, July
18th, 2011.
141
pravvivenza della stessa UE. L’assunto che l’unione monetaria avrebbe prodotto sia la
convergenza delle economie dell’eurozona sia l’unione politica è sempre più messo in
discussione26. L’attenzione dei governi europei è sempre più rivolta ai contingenti problemi interni. Diminuisce così il peso internazionale dell’Europa nel mondo. Aumenta
la sua dipendenza dagli USA.
La crisi dell’euro ha rafforzato il primato di cui ha goduto il dollaro da Bretton
Woods. È decaduta così la possibilità, adombrata dal governatore della Banca centrale
cinese nell’aprile 2009, alla riunione a Londra del G-20, di sostituire progressivamente
il dollaro con un “paniere” di monete. Il dollaro, come ha affermato il governatore della
FED, Bernanke, “continua non solo a essere la nostra moneta, ma è il vostro problema”.
Il privilegio di cui continuerà a godere il dollaro sui mercati finanziari mondiali, contribuirà grandemente a mantenere la supremazia geopolitica mondiale degli USA27. È
un fatto che contraddice le precedenti esperienze storiche, per le quali nessuna grande
potenza è stata una “potenza a debito” e, nel suo ciclo della potenza delle nazioni, il
declino degli imperi (da quello romano, a quelli bizantino e britannico) iniziava con la
loro crisi finanziaria.
Beninteso, la crisi finanziaria ha diminuito il prestigio degli USA e del Washington
Consensus nel mondo: quindi il soft power tanto importante per la leadership americana.
Ha contribuito così, unitamente alla diminuzione della quota di PIL mondiale posseduta dagli USA e alla riduzione della peso mondiale dell’Europa, ad una minore capacità
di Washington di garantire al mondo il relativo ordine che gli aveva garantito dopo la
seconda guerra mondiale. Anche la globalizzazione finanziaria, garantita dalle istituzioni
finanziarie internazionali (IFI) di Bretton Woods, è sempre più frequentemente contestata da diversi Stati – dalla Cina, alla Russia e al Brasile – che mirano a concludere
accordi bilaterali o regionali per il loro commercio e i loro rapporti finanziari.
6.4
Effetti geopolitici della geofinanza
La frammentazione finanziaria del mondo avrà pesanti conseguenze per la geopolitica
mondiale. Quelle della geofinanza sugli assetti del mondo sono meno prevedibili di
quelle della geoeconomia, già molto più complesse di quelle della forza militare28. Già
gli economisti classici – in particolare Adamo Smith – avevano suggerito che le attività
finanziarie sono caratterizzate da tassi di instabilità e di imprevedibilità superiori a quelli
dell’economia reale. La globalizzazione, con l’informatizzazione e la fine della convertibilità in oro delle monete hanno accentuato tale potere della finanza.
26.The Economist: Special Report, A Game of catch-up, September 24th, 2011.
27. Paul Chrome (ed.), Global Strategic Assessment. America’s Security in a Changing World, National Defence University, Fort McNair, Washington D.C. 2009, specie cap. I, The Global Redistribution of
Economic Power, pp. 7-35.
28. Giulio Tremonti, Geofinanza, Istituto dell’Enciclopedia Italiana, “Enciclopedia del Novecento – Supplemento”, Roma 1997.
142
Anche per fronteggiare il predominio del dollaro e la diminuzione delle capacità
regolatorie del sistema globale da parte degli USA, sono in atto sia rinazionalizzazioni
finanziarie29, come quella dell’Asia sud-orientale, oppure accordi bilaterali, come quello
recente fra Cina e Brasile. Essi accrescono l’instabilità del sistema. Ma devono ancora
trovare un accordo, sostitutivo di quello di Bretton Woods. Potrebbero innanzitutto
accentuare i nazionalismi economici e dar luogo a “guerre delle monete” e a nuovi protezionismi, come avvenuto dopo la grande crisi del 1929. Uno scontro fra le potenze mondiali potrebbe trasformarsi da economico-finanziario in militare, nonostante la presenza
delle armi nucleari, che induce tutti a una grande cautela nell’uso della forza, di cui non
potrebbe essere frenata la strutturale tendenza di escalation agli estremi della violenza.
Comunque accentuerà l’importanza dei sistemi regionali rispetto alle istituzioni internazionali globali.
Alla globalizzazione potrebbe seguire la regionalizzazione del mondo. Aumenterebbe così la probabilità che il nuovo sistema mondiale assuma – come ha suggerito Henry
Kissinger – la configurazione Hub and Spoke30. In essa, gli USA continuerebbero a
giocare un ruolo centrale, ma devolverebbero a vari sistemi regionali il compito di mantenere l’equilibrio politico-strategico nella rispettiva regione geopolitica. Washington si
limiterebbe ad evitare scontri fra i sistemi regionali e rafforzerebbe, quando indispensabile, i loro equilibri interni. Lo potrebbe fare in due modi31. Il primo consisterebbe in
un sistema del tipo della balance of power, base della pax britannica del XIX secolo. Gli
USA cioè sosterrebbero in ciascuna regione i paesi deboli contro quelli potenzialmente
egemoni. Il secondo modello pax bismarckiana. Gli USA darebbero il loro appoggio
agli egemoni regionali, che manterranno l’ordine nella loro area. I due sistemi potrebbero essere adottati contemporaneamente nelle diverse regioni. Ad esempio, il primo
modello potrebbe essere applicato nel sistema Asia-Pacifico, nel quale gli USA svolgerebbero il ruolo di equilibratori nei riguardi di Pechino. Il secondo modello sarebbe
invece valido per l’Asia meridionale, in cui l’India fungerebbe da potenza egemone,
oppure in Europa, dove tale ruolo sarebbe assolto dalla Germania, oppure anche in
America del Sud, con il Brasile al centro degli equilibri regionali, almeno nella sezione
atlantica del subcontinente.
Un sistema alternativo, proposto dall’Università di Pechino e dalle forze armate cinesi, prevede che il nuovo ordine mondiale si basi su un “duopolio imperiale” sino-americano (denominato da taluni “Chimerica”, cioè China and America” – oppure G-2),
gestito dagli Strategic and Economic Dialogues, riunioni semestrali di vertice fra Washing29. Paolo Savona e Patrizio Regola, Il ritorno dello Stato-padrone. I fondi sovrani e il grande negoziato globale,
Rubbettino, Soveria Mannelli 2009; Roya Wolverson, The Sovereign Debts Dilemma, Council on Foreign Relations, New York, February 5th, 2010; cfr. anche Patrizio Bianchi, La riscoperta dello Stato fra
mercato globale e sistemi produttivi locali, in Carlo Jean (a cura di), Morte e riscoperta dello Stato-nazione,
Franco Angeli, Milano 1991, pp. 157-68.
30. Henry Kissinger, Does America Need a Foreign policy? Toward a Diplomacy for the Twenty-First Century,
Simon & Schuster, New York 2001.
31. Carlo Jean, La geopolitica del mondo contemporaneo, Laterza, Roma-Bari 2012, specie capitolo XVII,
Scenari geopolitici, pp. 289-309.
143
ton e Pechino, creati per iniziativa dell’allora “numero due” del Dipartimento di Stato,
Robert Zoellick. La Cina sarebbe egemone nell’“emisfero orientale”; gli USA in quello
occidentale. I due emisferi sarebbero separati da un meridiano situato ad un migliaio di
chilometri ad Est delle Hawaii.
Tale soluzione è stata respinta dagli USA, non solo con la dottrina del Pivot on Asia,
ma anche con la Trans-Pacific Partnership (TPP), organizzazione regionale degli USA,
Canada e i paesi latino-americani dell’Alleanza del Pacifico (Messico, Colombia, Perù e
Cile), con Giappone, Corea del Sud, Australia e vari paesi dell’ASEAN. Essa esclude la
Cina. Si prefigge chiaramente lo scopo di diminuire la dipendenza economica soprattutto dei paesi dell’Asia sud-orientale dalla Cina. Washington teme infatti che essa possa
tradursi in una dipendenza anche politico-strategica, che farebbe collassare il sistema di
alleanze degli USA nel sistema Asia-Pacifico. Tale pax pacifica ha un suo completamento
con il miglioramento dei rapporti fra gli USA e l’India, ritenuta da Pechino un accerchiamento strategico della Cina.
La recente decisione del governo Abe in Giappone di aumentare la liquidità a favore
delle imprese e di rilanciare la crescita è stata certamente influenzata dalla volontà non
solo di uscire dalla stagnazione, che dura ormai da vent’anni, ma anche dalle prospettive
offerte all’economia giapponese dal nuovo accordo regionale32.
Un mutamento analogo si registrerà in Europa in caso di successo dei negoziati sulla
TAFTA (Trans-Atlantic Free Trade Area). A parte il positivo impatto economico, essa dovrebbe rafforzare l’Alleanza Atlantica, che non ha ancora superato la sua crisi di identità
causata dalla fine della guerra fredda. Essa le aveva fatto perdere la sua “ragione sociale”
di provvedere alla difesa dell’Europa dalla minaccia militare sovietica. La “de-militarizzazione” dei rapporti transatlantici potrebbe conferire loro nuovo vigore e dinamismo,
data la sostanziale omogeneità di valori e interessi fra le due sponde dell’Atlantico qualora l’Alleanza accrescesse la sua natura politica, divenendo un foro di concertazione delle
politiche americane ed europee.
6.5
Dalla globalizzazione al regionalismo:
America Latina, Europa, Unione Eurasiatica e Afro-Eurasia33
Il regionalismo durante il periodo della globalizzazione trionfante (dalla fine della guerra fredda alla crisi finanziaria) è stato perseguito come un mezzo non solo per superare
i contrasti fra gli Stati di una stessa regione – incentivandone la cooperazione – ma
anche per sfruttare le opportunità offerte dalla globalizzazione e proteggersi le proprie
imprese e cittadini dalle minacce di forze globali ostili: insomma, per collocarsi fra i
32.Stratfor, The Politics of Japan’s New Monetary Stimulus, April 8, 2013.
33. Le tesi espresse nel paragrafo sono sviluppate nei capitoli IX-XVI del saggio di Carlo Jean, La geopolitica del mondo contemporaneo, cit., pp. 153-287.
144
vincitori e non tra i vinti della globalizzazione34. La fine delle “eleganti semplicità” del
mondo bipolare, l’attenuazione delle capacità e volontà egemoniche degli USA e la crescita delle potenze emergenti extra-europee e anche extra-occidentali (BRICS e MINT)
hanno reso impossibile la creazione di un ordine mondiale sostitutivo del precedente. Si
è determinata una frammentazione non solo politico-strategica, ma anche economica.
Anche i precedenti livelli di integrazione vengono erosi. Tale fatto non si riferisce solo
all’Unione Europea, tanto duramente colpita dalla crisi dei debiti sovrani, ma anche alle
Americhe. Il regionalismo ha assunto caratteristiche diverse dalle precedenti e presenta,
in molte regioni del mondo, segni di regressione e di frammentazione.
6.5.1 Il caso dell’America Latina
La Pan-America – della dottrina Monroe e dell’OAS (Organizzazione degli Stati Americani) – fa ormai parte delle fantasie del passato. Ormai, gli USA si sono concentrati sui
soli Stati dell’Alleanza del Pacifico, che stanno collegandosi sempre più strettamente con
la NAFTA (North America Free Trade Area) e la TPP. Essi sono fautori di un programma
di apertura economica all’economia mondiale, soprattutto all’Asia. L’ALBA, alleanza
degli Stati della “Rivoluzione Bolivariana”, diretta dal defunto dittatore venezuelano
Chavez (che aveva preso il testimone dell’anti-americanismo dal cubano Fidel Castro) è
in netta crisi. Il Gruppo Andino è stato praticamente assorbito dall’Alleanza del Pacifico.
Il MERCOSUR, di cui è divenuto membro anche il Venezuela e da cui è stato sospeso
il Paraguay, è dominato sempre più dal Brasile che persegue invece una politica di crescente intervento pubblico nell’economia. L’UNASUR (Unione degli Stati dell’America
del Sud) si sta spaccando sia economicamente che per quanto riguarda i rapporti con gli
USA, fra la liberista Alleanza del Pacifico e lo statalista MERCOSUR, in cui sale invece
l’influenza cinese. Insomma, anche l’America Latina sta frammentandosi. In essa anche a seguito dell’impulso dato dalla globalizzazione, in particolare dalla trasformazione
della Cina in “fabbrica del mondo” (che assorbe il 40% delle materie prime minerarie
mondiali), sono in atto trasformazioni profonde: il baricentro economico sta spostandosi dalle coste all’interno; il potere sta passando dai “popoli delle navi”, cioè dai discendenti degli immigrati europei, ai meticci; nessuno considera più l’America del Sud un
“Occidente di riserva”, come lo era stato nel corso della guerra fredda, in cui si pensava
che essa avrebbe tramandato la cultura e i principi etico-politici dell’Europa e degli Stati
Uniti, qualora fossero stati distrutti da una guerra nucleare con l’URSS. L’America del
Sud sta acquisendo un’individualità propria, diversa da quella dell’Occidente.
6.5.2 Il caso della Russia e dell’Unione Eurasiatica
Mosca sta rafforzando i suoi legami con le repubbliche ex sovietiche, sia nell’Asia centrale che nel Caucaso. Ha abbandonato le fantasie leniniste di poter dominare il mondo.
34. Daniel Yergin, Joseph Stanislaw, The commanding heights: the battle between Government and the market place that is remaking the modern world, Simon & Schuster, New York 1999; cfr. anche Edward
N. Luttwak, Winners and losers in the global economy, Harper Collins, New York 1998.
145
Intende però rimanere – o, almeno, vedersi riconoscere il rango – di grande potenza.
L’europeizzazione della Russia e la “GE-Russia” – derivante dall’aumento della cooperazione non solo economica, ma anche politico-strategica, fra Berlino e Mosca – appaiono
sempre più fantasie, create dall’euforia della pace perpetua, affermatasi subito dopo la
guerra fredda.
Tra le due fazioni in lotta fra di loro al Cremlino – quella dei siloviki, uomini del
potere, provenienti in gran parte dal KGB e dalle forze di sicurezza – e quella dei civiliki,
più liberali e modernizzanti – la prima sta prevalendo sulla seconda. I siloviki hanno il
controllo delle società che controllano l’energia e l’esportazione di materie prime. I civiliki vorrebbero la modernizzazione dell’economia. I primi, anche se non lo dichiarano
espressamente, hanno tutto l’interesse a rallentare la liberalizzazione dell’economia e la
creazione di un’industria aperta al mercato globalizzato. Esse, infatti comporterebbero la crescita di una classe media, indipendente dai complessi industriali e burocratici
statali. Essa pretenderebbe prima o poi la rappresentanza politica, erodendo gli attuali
assetti del potere. Invece, il mantenimento della Russia nella sua attuale fisionomia di
“petrostato”, consente il dominio sempre più autocratico e chiuso del Cremlino. Esso
continuerebbe a trarre le risorse necessarie dalla rendita petrolifera, non dalla tassazione.
Sarebbe perciò indipendente dagli “umori” dell’opinione pubblica. È la “maledizione del
petrolio”, magistralmente descritta da Ghassan Salamé35.
Anche per tale ragione, la Russia tende sempre a chiudersi alla globalizzazione e alla
liberalizzazione, a perseguire un programma nazionalista e a limitare l’interdipendenza
con l’Occident che è considerata un pericolo per la sovranità russa. A Mosca domina la
“teoria del sospetto”, che cioè l’obiettivo, soprattutto degli USA, sia quello di impadronirsi delle ricchezze naturali della Russia e di confinarla in una condizione subalterna,
strumentale al dominio mondiale dell’Occidente. Tali sospetti sono alimentati dal modo
con cui la NATO è stata allargata fino ai confini occidentali russi e dal sostegno dato
dall’Occidente alle “rivoluzioni colorate” in Georgia, Ucraina e Kirgizistan.
Tale sindrome da “stato d’assedio” è stata alimentata dalla Chiesa ortodossa russa,
timorosa del dinamismo dimostrato dalle ricche e dinamiche missioni evangeliche e
cattoliche, considerate un pericolo mortale per l’Ortodossia e un “cavallo di Troia” per la
penetrazione occidentale in Russia.
Sulla resistenza alle influenze esterne e su una politica di ripresa del dominio di Mosca sull’Asia centrale e sul Caucaso, nonché sul mantenimento di una fascia cuscinetto a
protezione dei suoi confini occidentali (Ucraina, Bielorussia e Moldavia), l’attuale classe
dirigente russa pensa di poter gestire il passaggio dall’“impero”, quale storicamente la
Russia è sempre stata, a Stato-nazione. Si tratta di un processo inverso a quello che sta
conoscendo la Turchia. I fondamenti dello Stato secolare Kemalista, sono posti in discussione da un maggior dinamismo esterno, denominato da molti “neo-ottomanismo”.
La globalizzazione e la scomparsa degli steccati esistenti durante la guerra fredda hanno
dato consistenza a tale progetto geopolitico che l’attuale classe dirigente turca persegue
con determinazione e capacità.
35. Ghassan Salamé (ed.), Democracy Without Democrats, Fondazione ENI-Mattei, Milano 1995.
146
6.5.3 Afro-Eurasia e neo-ottomanismo
Con l’avvento al potere in Turchia del Partito islamista moderato AKP, Ankara ha fatto
proprie le tesi del brillante professor Ahmed Davutoğlu, già ministro degli Esteri, espresse nella dottrina della “profondità strategica”. Essa modifica radicalmente la politica di
chiusura e di europeizzazione che il fondatore della Turchia moderna, Kemal Ataturk,
riteneva necessaria per la modernizzazione dello Stato e per il superamento della crisi
d’identità conseguente al collasso dell’Impero ottomano. Nella visione di Davutoğlu,
la Turchia deve invece recuperare l’influenza esercitata nel passato, valorizzando le sue
eredità storiche, etniche ed anche religiose.
Il paese si trova al centro di una regione che si estende dai Balcani al Golfo e dall’Africa settentrionale (incluso il Corno d’Africa) all’Asia centrale, abitata – con l’eccezione
del Tagikistan – da popolazioni turchiche. L’attrazione del “modello turco” di regime
islamista moderato è stata rafforzata dagli sconvolgimenti prodotti dalla “primavera araba”, dal prestigio derivante alla Turchia della sua “crescita”, inferiore negli ultimi dieci
anni solo a quella della Cina, dal ruolo svolto da Ankara nell’ambito dell’Organizzazione
della Conferenza Islamica e anche dal sostegno che il paese riceve da parte degli USA.
Washington considera la Turchia essenziale anche per mantenere un certo equilibrio nel
Medio Oriente e nel Golfo, proteggendo i giacimenti petroliferi sauditi e degli Emirati
dalla superiorità di Teheran, non più neutralizzata dall’Iraq.
Nonostante taluni successi, manca alla Turchia la potenza – sia economica sia di
proiezione di forza – necessaria per attuare tale progetto. Vi si oppongono anche le divisioni del mondo arabo non tanto fra sunniti e sciiti, ma quelle, interne al sunnismo, fra
Fratelli Musulmani e Salafiti. Infine, presupposti indispensabili per l’Afro-Eurasia sono
la soluzione del problema curdo e le opposte esigenze di continuare a fruire del sostegno
USA e di persuadere gli interlocutori islamici della Turchia che Ankara persegue una
politica indipendente da Washington.
6.5.4 Crisi e ambizioni globali dell’Europa
La crisi dei debiti sovrani e la politica di austerità dell’eurozona stanno mettendo in
pericolo l’intero progetto europeo36. Il Pivot on Asia degli USA e la TPP accrescono il
rischio di un progressivo disimpegno degli USA dal Vecchio Continente. Verrebbe così
eroso l’essenziale ruolo da essi sempre giocato, a favore dell’integrazione europea. Gli
USA sono stati i veri integratori dell’Europa, prima con il piano Marshall e l’OECE, poi
con la NATO e il G-7/8. Se il XXI secolo sarà un nuovo secolo americano, potrà esserlo
solo se euro-americano. Washington ha perduto la completa superiorità che possedeva
dal secondo conflitto mondiale e che le permetteva di intervenire direttamente ovunque.
Ha bisogno di alleati sicuri, omogenei con i suoi valori e principi. Non può rinunciare
alla leadership mondiale, che legittima il suo potere e che gli consente di far rifinanziare
36. Vivien Pertusot, Europe. Union européennes: risques d’orages, in RAMSES 2013, IFRI, Paris 2012, pp.
90-129.
147
il suo doppio debito – commerciale e di bilancio – dai risparmi di tutto il mondo37.
La sua possibilità e volontà di svolgere tale ruolo integratore dell’Europa stanno però
diminuendo. Per l’Europa non esiste quindi alternativa al rilancio del progetto integrativo, sia europeo che euroatlantico. I due aspetti sono collegati fra di loro. Solo così sarà
possibile agli USA la leadership mondiale e all’Europa di continuare a svolgere il ruolo
globale, corrispondente non solo alle sue ambizioni, ma necessario per garantire i propri
interessi e sicurezza38.
In tale quadro, l’UE nelle attuali strutture, con le loro debolezze, e l’euro, con la
sua crisi, stanno divenendo parte del problema, anziché della soluzione. Con l’euro,
l’Europa si è divisa fra i 17 paesi dell’eurozona e i 10 che non ne fanno parte. Inoltre, la
crisi dei debiti sovrani ha diviso fra di loro i 17 dell’eurozona39. Prevalgono le divisioni, il
pessimismo e la tentazione di trovare soluzioni unicamente nazionali. Esse sono impraticabili in un mondo in cui i grandi paesi emergenti accrescono la loro potenza economica
e dove le periferie dell’Europa conoscono accentuate turbolenze. Il declino demografico
accelera il declino europeo. Un “atterraggio morbido”, presuppone sia un maggiore livello d’integrazione europea sia la volontà di attuare il programma di rilancio tecnologico e
industriale, deciso a Lisbona nel 2000, ma completamente disatteso40.
Il primo è necessario per superare l’attuale crisi finanziaria. La politica di austerità,
imposta all’Europa dal “gruppo teutonico” sta divenendo insostenibile per molti paesi41.
Gli stessi loro governi nazionali stanno indebolendo la loro legittimità sostanziale. Solo
l’unione politica europea potrebbe farli uscire dalla crisi. Frammentazioni sociali porterebbero ad un’accelerazione del declino. La soluzione alternativa ad un’integrazione
confederale sarebbe l’egemonia di Berlino. Essa non è oggi voluta dagli stessi tedeschi,
anche se potrebbero essere costretti ad esercitarla per evitare il collasso dell’UE.
Il programma di Lisbona si proponeva di ridare competitività all’economia europea,
consentendole di mantenere lo “stato sociale”, malgrado l’invecchiamento della popolazione e la concorrenza sempre più qualificata dei paesi emergenti. Per poterlo attuare
è però necessario modificare la Politica Agricola Comune (PAC), che assorbe una quota
troppo rilevante del bilancio europeo. Occorre anche rafforzare l’identità europea, sia
nel settore culturale che in quello della difesa. Quest’ultimo settore potrebbe divenire
cruciale, in caso di disimpegno americano e dall’Europa42.
37. Fareed Zakaria, The Post-American World, WW Norton, New York 2008; Gianni Bonvicini, L’Unione
Europea, attore di sicurezza regionale e globale, F. Angeli, Milano 2010.
38. David P. Calleo, Follies of Power. America’s Unipolar Fantasy, Cambridge University Press (Mass), 2012;
Jospeh S. Nye, Bound to Lead: The Changing Nature of American Power, Basic Books, New York 2012.
39. Jean-Claude Priris, The Future of Europe, Cambridge University Press, Cambridhe (Mass), 2012; Mark
Leonard, Ivan Krastev, The Spectre of Multipolar Europe, European Centre on Foreign Relations, October 2010
40. Gianluigi Tosato (ed.), Europe in the 21st Century: Perspective from the Lisbon Treaty, CEPS, Brussels,
2009; David P. Calleo, Rethinking Europe’s Future, Princeton University Press, Princeton (NJ), 2003.
41. George Friedman, Unemployment and Instability, Stratfor, January 15, 2013.
42. Charles Grant, Is Europe doomed to fail as a power?, Centre for European Reform, London 2009.
148
La crisi dell’Europa non dipende quindi solo dalla crisi dell’euro. L’euro – contrariamente al suo progetto iniziale – è rimasto un’entità contro natura. È figlio di 17 genitori separati; è una moneta senza Stato e senza Banca centrale lender of last resort. Era
accettabile solo come premessa all’unione politica. Ma, l’euro era stato concepito come
un carro, tirato dal cavallo tedesco e guidato dal cocchiere francese. Oggi, il cavallo non
obbedisce più al cocchiere. Ma non sa dove andare, poiché la Germania è divisa sul suo
ruolo ed obiettivi. Impone le sue regole, anche con brutalità, come si è visto nel caso di
Cipro. La Germania è convinta che la malattia del debito sia stata creata dalla spensieratezza nella spesa pubblica di altri paesi. Quindi, la cura deve consistere nell’austerità. Ma
quest’ultima frena la crescita e rende più difficile il rifinanziamento del debito. Si crea un
circolo vizioso, che si riflette sull’economia del mondo globalizzato. I PIIGS sostengono
invece che la crisi sia dovuta alle condizioni favorevoli che l’euro ha offerto alla Germania. Vorrebbero che Berlino “paghi” per i privilegi di cui ha goduto. Le due posizioni
sono inconciliabili. Sono possibili solo misure tampone, limitate e tardive. Esse non
potranno risolvere i problemi posti da debiti che, superato il 90% del PIL, bloccano la
crescita, secondo quanto affermato da Reinhardt e Rogoff43. Nessuno aiuterà veramente
i paesi in difficoltà. Prestiti e investimenti esteri non risolveranno i loro problemi. Sostenerlo significa “turlupinare” i cittadini. I loro problemi dovranno risolverseli da soli44.
Morire per l’euro sarebbe un tradimento. Ciò vale soprattutto per il nostro paese.
L’europeismo italiano è stato sempre anti-italiano. Ci siamo aggrappati all’Europa perché non credevamo nell’Italia dopo la sconfitta. L’Europa non sarà mai uno Stato. È
un’istituzione “da tempo sereno”. Non riuscirà mai a gestire gli “stati di eccezione”, né
ad esprimere un livello di solidarietà superiore a quello puramente egoistico dei singoli
paesi. Il “multilateralismo”, da Westfalia in poi, non esiste in natura, ma solo nelle fantasie degli internazionalisti. È una realtà di cui tener conto, anche per valutare il ruolo
che l’Europa può avere nel mondo globalizzato.
Anche la politica estera, di sicurezza e di difesa comune europea è, ora come ora,
una barzelletta. Tutti la invocano, ma i bilanci per l’azione esterna dell’Unione, in particolare quelli della difesa sono ai minimi storici. Ciascuno Stato fa da sé. Prima di essere
di bilancio, il problema è culturale. L’Europa si è smilitarizzata, come afferma Robert
Kagan45. Si è poi auto-neutralizzata, affidando la politica estera ad un personaggio come
la Ashton.
L’unica cosa che potrebbe salvare l’Europa è la sua germanizzazione, magari mascherata dalla Kern Europa proposta quindici anni fa da Lamers e Schauble.
Bisogna lasciare cadere le illusioni di salvifici eurobonds. La tremontiana “Uscita di
sicurezza” non esiste. La realtà sono il “mercatismo” a livello mondiale e i crescenti po43. Carmen M. Reinhart, Kenneth S. Rogoff, This Time is Different. Eight Century of Financial Folly,
Princeton University Press (NJ), 2010.
44. Marta Dassù e Carlo Jean (a cura di), L’Italia nel sistema globale. Interessi nazionali e priorità europee, 2
voll., Aspen Institute Italia, 2002-03.
45. Robert D. Kagan, Paradiso e potere. America ed Europa nel nuovo ordine mondiale, Mondadori, Milano
2003; Anand Menon, European Defence Policy from Lisbon to Libya, in “Survival”, June-July 2011, pp.
75-90.
149
pulismi e nazionalismi nei singoli Stati. Occorre smetterla di adorare un “dio morto” e
di correre dientro a fantasie. La Germania non farà neppure l’euro del Nord e quello del
Sud (“Neuro” e “Seuro”). Rischierebbe sia di far saltare il mercato unico (60% del suo export) sia di provocare un eccessivo apprezzamento del “Neuro” rispetto al “Seuro”. Malgrado sia “disperatamente potente” e possa minacciare di far saltare il banco, l’Italia non
può convincere nessun responsabile tedesco a suicidarsi politicamente46. È necessario
aggrapparsi a quanto esiste, anche se non è idoneo a risolvere i problemi dell’inserimento del paese nella globalizzazione: cioè allo Stato-nazione. Solo dopo essersi rafforzati,
sarà possibile partecipare attivamente alle coalizioni ad hoc che, nel mondo della nuova
globalizzazione, stanno subentrando alle alleanze permanenti del passato.
Una crisi esistenziale dell’euro sarà prima o poi inevitabile. La definizione del “piano
B”, suggerita dal professor Paolo Savona, è una misura di ragionevole cautela. In esso, si
dovrà concordare con Berlino un’exit strategy dall’euro, in modo da evitare misure troppo
punitive. Oggi possiamo ancora utilizzare come leverage la forza della nostra debolezza.
Dovremmo privatizzare il patrimonio pubblico, a garanzia dell’emissione di 350-400 miliardi di titoli a basso tasso, indicizzati con l’inflazione. Oppure, ristrutturare il debito,
congelandolo per qualche anno. Purtroppo, con i “chiaroscuri” politici esistenti in Italia,
nessun governo avrebbe la forza di attuare con decisione tali provvedimenti. Ma, l’Italia
ha sempre dato il meglio di sé in condizioni di crisi, dal dopo Caporetto al dopo la sconfitta nella seconda guerra mondiale! Va anche tenuto conto che, per entrare nell’euro,
alla lira è stato attribuito un valore del 30-40% superiore a quello reale. Lo dimostrano
le exit strategies selezionate per il Wolfson Prize sull’atterraggio morbido dall’euro47. Solo
riacquistando la sovranità monetaria si sfuggirebbe alla “trappola dell’austerità”. Se non
lo si facesse, si rischierebbe di distruggere non la moneta, che è carta (anche se l’euro
possiede un valore simbolico ancora alto, sebbene in diminuzione), ma l’economia reale. In sostanza, dobbiamo scegliere se subire le follie (e gli interessi) altrui o tentarne di
nostre, cioè tra la certezza del disastro e la scommessa sulle nostre capacità di “cavarsela”.
In caso di successo, l’Italia potrebbe fare i propri interessi nel mondo globalizzato, come
era stato previsto dal ri-fondatore della geopolitica in Italia, Lucio Caracciolo.
6.6
Considerazioni conclusive
La globalizzazione, come è stata conosciuta dalla fine della guerra fredda alla crisi finanziaria del 2007-2008, si è profondamente modificata. Lo Stato è tornato nell’economia.
La liquidità ha lasciato spazio al deleveraging. Il divario di ricchezza e di potenza fra The
West and the Rest, è diminuito. Gli USA manterranno ancora per decenni una grande
superiorità militare, ma non hanno più la volontà di impegnarsi a proteggere l’ordine
mondiale. La posizione del dollaro è stata rafforzata dalla crisi dell’euro. Gli USA rimarranno quello che nella geopolitica classica viene chiamato il “cuore della terra”. La
46. The Economist, Germany and Europe: The Battleground Country, April 18, 2013.
47 Josephine Moulds, Euro exit plan wins Wolfson Prize, in “The Guardian”, 5 July, 2012.
150
geografia impedisce alla Cina di sfidare la potenza degli USA e dei loro alleati nel sistema
Asia-Pacifico e nell’Oceano Indiano. Il mondo è divenuto multipolare soprattutto per la
minore disponibilità di Washington di farsi carico di ogni turbolenza del mondo, facendo beninteso finanziare i costi degli altri. È la modifica principale che ha conosciuto la
globalizzazione conosciuta negli anni Novanta dello scorso secolo.
Il baricentro economico e strategico del mondo sta spostandosi dall’Atlantico al
Pacifico, i due oceani in cui gli USA occupano la posizione centrale. L’Europa è diventata meno importante per gli USA, mentre questi ultimi rimangono essenziali per
la sicurezza e per il mantenimento di un ruolo europeo autorevole anche nelle sue immediate periferie. Lo si è visto nel recente conflitto in Libia. Il problema è che il livello
dell’integrazione europea sta conoscendo difficoltà Potrebbe essere mantenuto solo con
una maggiore integrazione e con il recupero della competitività di un continente che ha
dominato il mondo, ma che è vecchio non solo storicamente, ma anche demograficamente. Solo in tal modo, il declino dell’Europa non sarà catastrofico. Sarà possibile un
atterraggio morbido e differito, come quello dell’Impero bizantino. Il collasso dell’Europa, potrebbe invece provocare anche quello della globalizzazione. Il destino dell’Europa
è tornato al centro del mondo.
Lo scenario geopolitico più favorevole all’Italia è quello suggerito da Kissinger, di un
sistema globale hub and spoke. All’hub geopolitico mondiale centrato sugli USA potrebbe partecipare anche l’Europa, purché non si frammenti e divenga un nuovo problema,
anziché un attore capace di concorrere con gli USA al governo del nuovo ordine mondiale. Esso sarà comunque molto più complesso, instabile ed imprevedibile di quelli basati prima sul bipolarismo, poi sull’unipolarismo americano. Esso sarà poi caratterizzato
da un’elevata dose di a-nomia e di a-polarità. Forse sarà indispensabile che la leadership
di Berlino si trasformi in egemonia continentale. La Germania48 è troppo grande per
l’Europa, ma rimane troppo piccola per il mondo. È anche per tale ragione, che per l’Italia ha tanta importanza il mantenimento con Washington di legami quanto più stretti
possibile. Sarebbero anche i legami che il nostro paese avrebbe con la nuova globalizzazione e in cui non farebbe solo i propri interessi nazionali. Promuovendoli, farà anche
quelli europei e darà un contributo non irrilevante al “nuovo ordine mondiale”.
48. Fosche previsioni su cosa avrebbe comportato l’euro sono state espresse fra gli altri da Lucio Caracciolo,
Euro no. Non morire per Maastricht, Laterza, Roma-Bari, 1997; e da Martin Feldstein, The EMU and
International Conflicts, in “Foreign Affairs”, November-December, 1997.
151
7
FMI e Banca mondiale.
I registi della globalizzazione
Sommario
7.1 Premessa – 7.2 Dal gold standard al “tardo dopo Bretton Woods”: uno sguardo d’assieme – 7.3
Il sistema monetario di Bretton Woods: approcci politici e culturali – 7.4 La storia dell’FMI: le
differenti tappe – 7.5 Il Fondo monetario internazionale – 7.6 I problemi del Fondo – 7.7 La
Banca mondiale – 7.8 L’evoluzione della Banca mondiale
7.1
Premessa
Già nel capitolo 1 abbiamo introdotto una definizione, per certi versi suggestiva, quella
di registi della globalizzazione. Questi sono stati identificati, in prima approssimazione,
nella potenza egemone del sistema monetario internazionale che, con il suo insieme di
regole ed interessi, supporta e plasma il processo di globalizzazione.
Da un mondo, quello della fine della seconda guerra mondiale, nel quale gli USA
si affermano, dopo un breve contrasto con l’ex madrepatria, quale dominus unico si
passa, negli anni Settanta-Ottanta, ad uno in cui gli USA affiancano, controllandole, le
istituzioni finanziarie internazionali (IFI) di Bretton Woods costituendo, insieme, i “registi” di una globalizzazione che si avvia alla terza ed attuale fase di iperglobalizzazione
“finanziarizzata”1.
Per la verità, già nel 1971, il break strutturale del crollo del sistema di Bretton Woods
inaugura, di fatto, un nuovo sistema monetario internazionale con regole diverse, differenti meccanismi decisionali (in primis con il cosiddetto G7) e di creazione della liquidità internazionale: il sistema del “dopo Bretton Woods”.
Infine, agli inizi del Duemila, si passa ad un contesto realmente multipolare in cui
accanto agli USA emergono altri global players: oltre all’UEM, il G20, e potenze come
la Cina, l’India. Il problema della nuova rappresentatività viene posto con forza in seno
all’FMI. Il WTO assume un ruolo di importanza crescente in un momento in cui si rafforzano i segni di una tendenza dal globalismo al regionalismo. E in questo contesto, reso
più caotico con l’affermarsi di una finanza internazionale particolarmente aggressiva e con
lo scoppio di crisi finanziare internazionali, si registra una certa incertezza nell’individuare
i nuovi registi, così come li abbiamo definiti, del processo di globalizzazione.
1.
Da anni a livello mondiale i flussi di capitale superavano quelli commerciali.
152
7. FMI e Banca mondiale. i registi della globalizzazione
7.2
Dal gold standard al “tardo dopo Bretton Woods”:
uno sguardo d’assieme
Il gold standard segna anche la prima fase della globalizzazione, quella che va dal 1890
al 1914. Alla sua base, non vi è la sterlina, ma l’oro. Le regole (convertibilità piena delle
monete, cambi fissi, ecc.), non scritte, sono “dettate” dalla Banca d’Inghilterra e dal
sistema bancario inglese. L’Inghilterra è la potenza egemone del sistema; non esistono
istituzioni e l’enforcement è legato alla penalizzazione attuata dal mercato nei confronti
del paese membro non rispettoso delle regole. L’Inghilterra è quindi il regista della prima
fase di globalizzazione.
Gli Accordi di Bretton Woods sono scritti; durano dal 1944 al 1971. Gli Stati Uniti
sono la potenza egemone del sistema di Bretton Woods anche se, all’inizio, gli inglesi
riescono ad avere una certa influenza, soprattutto culturale. La moneta di riserva è il
dollaro; il mondo poteva crescere solo se le importazioni USA crescevano, la liquidità
internazionale poteva essere immessa nel sistema solo attraverso i deficit della bilancia
dei pagamenti USA, la politica monetaria americana fissava di fatto il tasso di inflazione mondiale. Gli USA godevano peraltro di un exorbitant privilège, come lo definì de
Gaulle in una famosa conferenza del febbraio del 1965, che consentiva loro di inanellare
deficit della bilancia dei pagamenti e di finanziarli stampando moneta. Cioè dollari, che
poi tornavano negli Stati Uniti come riserve dei paesi in surplus2.
Furono ancora gli USA a dettare i tempi dell’apertura degli scambi, anche attraverso
il piano Marshall (che fornirà anche i soldi della futura Unione europea dei pagamenti).
Le organizzazioni internazionali, FMI e WB, erano vere e proprie creature USA ma
restavano in secondo piano. Vero è però che al momento del varo di Bretton Woods
le tesi politiche ed economiche inglesi e di Keynes in particolare ebbero un certo peso
nella costituzione dell’FMI e della WB3. E ciò fu certamente un bene per la stabilità del
“mondo di Bretton Woods”, come vedremo. Ma gli USA sono l’unico regista del periodo di Bretton Woods.
Le cose mutano dai primi anni Ottanta del secolo scorso. La teoria economica
keynesiana è soppiantata dalla Nuova Macroeconomia Classica di Lucas, base teorica
del neoliberismo. Ai paesi che chiedono prestiti all’FMI e alla WB sono imposte delle
condizioni basate su: la liberalizzazione commerciale e dei movimenti dei capitali, le
privatizzazioni, il pareggio dei conti pubblici.
Per la verità la condizionalità dei prestiti agli Stati membri dell’FMI non era inizialmente prevista: secondo lo Statuto del Fondo e lo stesso Keynes i prestiti dovevano essere
2. La tesi di un privilegio esorbitante è legata al nome di Jacques Rueff, consigliere economico di de
Gaulle, per il quale il sistema monetario di Bretton Woods era ridotto «to a mere child’s game in which
one party had agreed to return to the loser’s stake after each game of marbles... it produced the secret
of a deficit without tears. It allowed to the country in possession of a currency benefiting from international prestige to give without taking, to lend without borrowing and to acquire without paying»,
Rueff [1963].
3.
Per il WTO il discorso è diverso a causa della sua storia e delle sue competenze. In effetti, ci concentreremo soprattutto sulla storia ed obiettivi dell’FMI.
153
automatici o quasi. Invece l’FMI iniziò – su indicazione del Tesoro USA – gradualmente ad
imporre condizioni presentandosi quale certificatore dell’affidabilità degli Stati membri4.
Siamo nel sistema del “dopo Bretton Woods”: a) sul piano politico il G7 – formato
dai 7 paesi più industrializzati – dovrebbe adottare le decisioni strategiche sul piano internazionale; b) la liquidità internazionale non è immessa nel sistema dalla bilancia dei
pagamenti USA, ma è creata endogenamente dai mercati.
In questo caso i “registi” coincidono con gli ispiratori del Washington Consensus,
che esprime il credo neoliberista. Essi sono il Tesoro USA, l’FMI, la WB e sono questi i
“registi” della globalizzazione degli anni Ottanta-Novanta del secolo scorso.
Come si è visto, però, nel capitolo precedente, a dall’inizio del secolo in corso, il
Washington Consensus deve fare i conti con nuovi modelli politici e nuovi potenziali
protagonisti della globalizzazione. Nuove potenze emergono, l’UE, la Cina, l’India. Il
mondo multipolare sostituisce il precedente, la finanziarizzazione dell’economia procede
a ritmi molto sostenuti, la liberalizzazione e deregolamentazione dei mercati agevolano
crisi finanziarie gravissime. Sono globali e supportate da nuovi strumenti e meccanismi
di una finanza internazionale sempre più arrogante e rapace.
Nei primi anni Ottanta scoppia la crisi debitoria dei PVS e alle IFI si affiancano le
banche commerciali americane. Le IFI garantiscono queste ultime, fino a che non intervengono le amministrazioni Bush e Reagan con appositi piani di recupero dei crediti
delle banche USA. Ne parleremo nel capitolo 9.
Il periodo del Washington Consensus è il periodo neoliberista delle liberalizzazioni,
deregolamentazione dei mercati, privatizzazioni, il Tesoro USA affianca le IFI. In questi
anni vengono poste le premesse delle crisi valutarie: è il periodo delle crisi valutarie analizzate nel capitolo 10.
Nell’ultimo periodo delle terza fase della globalizzazione ci troviamo in un mondo
multipolare. Più paesi – Cina India, UE – affiancano gli USA; più monete – l’euro, lo
yen e la sterlina – affiancano il dollaro come valute di riserva5. Questo contesto già abbastanza articolato è divenuto caotico a causa della crisi globale del 2007-2009 favorita
dalla deregolamentazione dei mercati finanziari e dalle liberalizzazioni degli anni Ottanta e Novanta. Le grandi banche, i grandi fondi speculativi, la finanza internazionale
complicano ancor più le cose.
Di registi, almeno come li abbiamo definiti, è difficile parlare. Ad esempio l’FMI
interviene anche nella gestione e soluzione delle crisi del debito sovrano in Europa, insieme alla BCE e alla Commissione Europea. È il periodo che stiamo vivendo delle crisi
finanziarie che verranno studiate nel capitolo 11.
Occupiamoci ora dell’attività dell’FMI.
4. Lucida, come sempre, è l’analisi di Federico Caffè [1984, p. 531]: «Vi è come fatto nuovo delle relazioni
internazionali intessute con la cooperazione postbellica, l’atteggiamento di quelle Organizzazioni che,
non avendo potuto provvedere all’onesta applicazione delle norme statutarie, cercano quasi a compenso
di frustrazioni represse, di rinsaldare la propria rispettabilità, arrogandosi il ruolo, extrastatutario, di
certificatori dell’affidabilità dei membri».
5. Per anni si è parlato di un sorpasso del dollaro da parte dell’euro; oggi (2014), invece, si parla di un
ruolo internazionale sempre più importante dello yuan, la moneta cinese.
154
7.3
Il sistema monetario di Bretton Woods: approcci politici e culturali
All’inizio, quella di un nuovo sistema monetario internazionale da costruire dopo
la guerra non fu un’idea inglese o americana, ma tedesca, della Germania del Terzo
Reich. Un piano in tal senso fu ordinato addirittura nel 1940 al ministro delle Finanze
Walther Funk; il lavoro fu portato a termine nel 1941. Funk e Hjalmar Schacht furono
i due esperti di economia internazionale più importanti del Terzo Reich. Si alternarono alla guida del Ministero delle Finanze e della Reichsbank. Nel 1940 a Funk fu
dato l’incarico del nuovo piano, nel 1939 invece, il dottor Schacht, Presidente della
Reichsbank, tentò di negare al Führer il finanziamento delle operazioni belliche che
Hitler stava per realizzare. Per il suo interesse, questa lettera è riportata integralmente
nelle Scheda 7.1.
Il piano Funk prevedeva la riorganizzazione monetaria della Germania e dell’economia europea. Sul piano monetario internazionale, cardini del piano erano: lo
spodestamento dell’oro dal centro del sistema, lo sviluppo dei clearings e del coordinamento delle politiche economiche per raggiungere anche l’equilibrio sul mercato
dei cambi. Su tutto vi era poi la supervisione pubblica dell’attività economica6. La
notizia del piano Funk spinse gli inglesi a commissionare nel 1941 a Keynes un piano
alternativo. Nel 1942, Henry Morgenthau sottosegretario al Tesoro USA, affidò al suo
assistente John Dexter White lo stesso compito. Nel 1943, il vice presidente della Federal Reserve di New York, John Williams ne elaborò un altro, per conto dei circoli
finanziari americani.
Dal 1941 al 1943 Keynes curò ben cinque versioni del suo piano, quella del 1943 fu
discussa a Bretton Woods dove vennero presentati più piani, di cui tre ebbero un ruolo
significativo nel configurare l’assetto del futuro sistema monetario internazionale: il piano Keynes, il piano White e il piano Williams7. Gli USA vollero mantenere il controllo
delle trattative a Bretton Woods – dove si svolgevano le negoziazioni8 – tramite White
e il suo team di esperti. Furono costituite tre commissioni: presidente della prima e
più importante (problemi del Fondo monetario internazionale) fu lo stesso White. Per
neutralizzare Keynes, White lo mise a capo della seconda commissione (problemi per la
banca per la ricostruzione e lo sviluppo), in modo da tenerlo costantemente impegnato;
alla terza commissione (altri problemi) White impose il messicano Suarez. Gli USA si
garantirono così contro eventuali sorprese. In effetti gli Stati Uniti, e Morgenthau per
loro, puntavano a sostituire l’Inghilterra quale potenza egemone dell’economia globale
attraverso la creazione e il controllo delle istituzioni al centro del costituendo sistema
finanziario internazionale (R. Peet [2003]). Dalla fine della guerra mondiale al 1950, il
contrasto politico più delicato non fu tra americani e russi, ma tra americani ed inglesi
(G.J. Ikenberry [1993]), soprattutto in materia di apertura degli scambi internazionali.
Aspri contrasti erano però emersi già negli anni della guerra.
6. In un certo senso (dirigismo) il piano Funk era vicino alle tesi keynesiane.
7. Su tutti tre i piani si veda il capitolo 4 di Verde [2008]. E ci fu anche un piano francese.
8. Bretton Woods è una cittadina del New Hampshire (USA).
155
Scheda 7.1 – La lettera di Hjalmar Schacht a Hitler
The President of the Board of Governors
Confidential master of the Reichsbank
Berlin, January 7th 1939
TO THE FÜHRER AND REICHSKANZLER, BERLIN
The Reichsbank has been pointing out for some time the dangers for monetary stability arising
from excesses in short terra credit and public expenditures. As of the end of 1938 the financial
situation of the country has reached a state of danger, which makes it our duty to ask for the
introduction of measures to bring the threatening inflation under control. Monetary stability
is threatened by the policy of unconstrained public sector expenditure. The unlimited growth
in central government expenditures undermines any attempt to achieve an orderly state, brings
the state finances to the edge of collapse, despite increases in sax revenues, and consequently
weakens the central bank and monetary stability. There are no ingenious or well-conceived
recipes or financial and monetary techniques, no measures of control, which could be effective enough to stop the devastating effects on monetary stability of such expenditure policy.
No monetary authority is in a position to maintain monetary stability in the present of such an
inflationary public expenditure policy. During the major operations in the Ostmark and in the
Sudetenland, government expenditures necessarily increased. However after the end of these
actions there appears to be no evidence of restraints in expenditures, and on the contrary there
is every indication that a further increase in expenditures is planned. It is now or duty to point
out the consequences of these policies for monetary stability.
Although it is not or duty to indicate to what extent an unchecked expenditure policy can be reconciled with the development of output and saving of the German economy or with the social needs
of the population. It is our responsibility to make it clear that a further recourse to the Reichsbank
either directly or by means of the other forms of intervention in the money market is not justifiable
from the point of view of a responsible monetary policy. The undersigned board of governors of the
Reichsbank is aware that so far it has willingly cooperated to achieve the “great goals”. However as
stop is now due. An increase in the production of goods cannot be brought about by an increase
in money. With the increase in money one brings about an increase in prices and wages, but not in
output, particularly in view of the full or overfull employment conditions of the German economy.
We are convinced that the negative consequences for monetary stability of the policy of the last 10
months can be avoided and that the inflation problem can be solved with a most rigid containment
of public expenditures. The Führer and Reichskanzler himself, has repeatedly condemned inflation.
We therefore request that the following measures be taken:
1. The central government and all other public bodies should not be allowed to spend or to take
commitments or guarantees without coverage from tax revenues or long-term capital which
can be raised by bond issues without disturbing long-term capital markets.
2. In order to carry out effectively the above measures, the Minister of Finance should obtain
the full financial control of all public expenditures.
3. The price and wage controls should be made more effective. The loopholes wich have
arisen should be eliminated
4. The recourse to the money and capital markets should be submitted to the sole approval
of the Reichsbank.
The board of Governors of the Reichsbank.
Signed by Hjalmar Schacht and all other members of the Board.
Fonte: Sommariva e Tullio (2000). Ripresa da Verde [2008], p. 198.
156
Ragioni di conflitto tra USA ed Inghilterra si manifestarono anche sul piano culturale ed economico. Ma in questo caso esse furono molto più contenute, a motivo della
indiscussa superiorità culturale di Keynes e del fatto che tra i giovani economisti di
Morgenthau molti erano quelli di idee sostanzialmente keynesiane. Il che favorì l’avvicinamento delle posizioni.
Per la costituzione dell’FMI, la base fu sostanzialmente quella del piano White; in
parte si ripresero indicazioni da quello di Williams9, ma si recepì anche un’importante
suggestione di Keynes: i controlli sui movimento dei capitali.
7.3.1 Il piano Keynes (1943) e le crisi valutarie e finanziarie internazionali
Per la verità, due sono le suggestioni keynesiane che sono rilevanti.
La prima, quella appena menzionata relativa ai controlli, si riferisce all’opportunità di
limitare la convertibilità delle monete alle transazioni correnti, escludendo cioè quella in
conto capitale. In altri termini Keynes suggerisce di sottoporre le transazioni finanziarie
internazionali a delle restrizioni, ad esempio tassandole. Per Keynes l’obiettivo fondamentale della politica economica doveva essere quello della piena (o elevata) occupazione, ed
esso non doveva essere sacrificato all’equilibrio della bilancia dei pagamenti. Per questo
motivo, nel nuovo sistema di Bretton Woods, i paesi membri avrebbero potuto adottare
restrizioni ai movimenti di capitali, in modo che il problema della bilancia dei pagamenti
non fosse più di ostacolo alla piena occupazione. I controlli, infatti, consentono di ampliare i margini di azione della politica economica, impedendo che problemi causati dalla
bilancia dei pagamenti forzino i paesi a rinunciare agli obiettivi di crescita della produzione
e dell’occupazione. Il Fondo doveva occuparsi, in primo luogo, di aiutare i paesi membri a
risolvere i loro problemi di bilancia dei pagamenti. Così i controlli furono introdotti nello
Statuto. Oltre ai controlli sui capitali, lo Statuto dell’FMI prevedeva anche prestiti a favore
dei paesi in difficoltà, nonché, in caso di squilibrio fondamentale delle partite correnti, la
possibilità di modificare la parità centrale delle monete rispetto al dollaro.
Il secondo suggerimento keynesiano, che oggi appare molto attuale10, si riferisce
all’idea che John Maynard Keynes esprime nel suo Piano del 1943 per poter risolvere
il grave squilibrio allora esistente tra le bilance dei pagamenti degli USA da un lato, e
degli altri paesi, cioè Europa e Giappone, dall’altro. Si trattava di un external imbalance
di elevate proporzioni.
In effetti, il nucleo centrale del piano Keynes era la sua Proposal for an International
Currency Union (ICU), una vera e propria banca sovranazionale o mondiale11. L’idea di
Keynes era che la liquidità internazionale dovesse essere creata da una specifica istituzione, l’ICU appunto, non sulla base di eventi incontrollabili o parzialmente controllabili,
come la scoperta di nuove miniere aurifere o come la politica monetaria del paese “cen9. Come ad esempio l’idea delle key-currencies (dollaro e sterlina), cfr. Verde [2008, cap. 4].
10. Cfr. Verde [2013].
11. L’ICU assomiglia alla Banca sovranazionale, immaginata da Keynes nel suo Trattato sulla moneta del
1930, che riunisce tutte le banche centrali del mondo, «rispetto alla quale queste si troverebbero nella
stessa relazione delle banche nazionali rispetto alla banca centrale» (Keynes [1930, p. 154 trad. it.]).
157
tro”, ma di una precisa volontà di venire incontro alle necessità di uno sviluppo adeguato del commercio internazionale e di «controbilanciare, con espansioni e restrizioni
monetarie, le tendenze deflazionistiche ed inflazionistiche dell’economia mondiale»12.
In particolare, nel caso dello squilibrio esterno, emerso nel 1943-1944, tra gli USA e
l’Europa, esso avrebbe dovuto essere finanziato dai paesi in surplus (cioè dagli USA), o
meglio: dal riciclaggio delle risorse dai paesi in surplus ai paesi in deficit. Nel suo Piano,
il trasferimento di risorse dagli USA agli altri paesi era effettuato tramite l’ICU.
Ora questa ricetta è tornata di estrema attualità a proposito dell’assorbimento degli
external imbalances di oggi, di cui parleremo nel capitolo 11, che riguardano quello tra USA
e Cina, alla vigilia della crisi globale scoppiata nel 2007 e quello emerso all’interno dei paesi
dell’eurozona nel 2010-2013. Per entrambi, possibili soluzioni sono indicate in Verde [2013].
7.4
La storia dell’FMI: le differenti tappe
La storia dell’FMI va suddivisa in diversi periodi. Per esempio, in funzione degli obiettivi di fatto perseguiti. Va chiarito però un aspetto importante. L’FMI assume dei compiti
o funzioni che mutano nel tempo, come la soluzione dei problemi della bilancia dei
pagamenti, del debito estero dei PVS, della prevenzione, gestione e soluzione delle crisi.
Quando necessario, prenderemo in considerazione tali compiti. Ma in questo capitolo,
come nel capitolo 10 (crisi valutarie) e 11 (crisi finanziarie) parleremo soprattutto delle
politiche del Fondo idonee a incidere sul funzionamento del sistema monetario internazionale, come la condizionalità dei prestiti, l’imposizione delle liberalizzazioni e delle
deregolamentazioni che giocheranno un ruolo cruciale nel favorire le crisi.
7.4.1 L’FMI dal 1944 al 1971: il periodo senza crisi
Originariamente, nel 1944 e forse fino al suo crollo, nel 1971, l’obiettivo del Fondo era
quello di aiutare gli Stati membri a risolvere i loro problemi di bilance dei pagamenti. È
questo è il periodo più positivo dell’FMI, perché è un periodo senza crisi.
In effetti, come abbiamo visto, ogni paese membro del Fondo, in presenza di problemi di bilancia dei pagamenti e quindi di cambio13 aveva tre opzioni per fronteggiarli: a)
i controlli sui movimenti dei capitali; b) i prestiti del Fondo; c) la modifica della parità
con il dollaro. Quindi, nel periodo di Bretton Woods, esistevano ampie possibilità per
rintuzzare eventuali attacchi speculativi.
Per quanto riguarda l’Italia si ebbe una crisi nel 1963-1964, ma la disponibilità del
Tesoro Usa a garantire all’Italia le risorse finanziarie a controbattere l’attacco speculativo,
fu sufficiente a fermarlo. La crisi si concluse velocemente e senza svalutazione (Verde
[2003]). L’altra crisi riguardò la sterlina inglese nel 1967, ma in questo caso i mercati
furono indotti all’attacco dalla condotta della Banca d’Inghilterra.
12. Per un approfondimento sul modus operandi della ICU si veda Verde [2008], cap. 4, pp. 202-205.
13. Con cambi fissi, come erano nel sistema di Bretton Woods, il problema della bilancia dei pagamenti di
un paese equivaleva ad una difficoltà a mantenere fisso il cambio.
158
In sostanza, in questo periodo, le IFI di Bretton Woods assunsero obiettivi fissati
dallo Statuto e perseguiti nell’interesse generale. E le crisi non ci furono. A questo ruolo
positivo delle IFI contribuì, almeno all’inizio e nella fase di definizione degli obiettivi,
anche il fatto che gli USA non erano unici padroni del campo ma, almeno al varo del
sistema, erano ancora pressati dagli inglesi di J.M. Keynes. Fu lui a chiedere i controlli
sui movimenti dei capitali che permisero di evitare le crisi.
7.4.2 L’FMI nel dopo Bretton Woods: il periodo del Washington Consensus
Le cose mutano sensibilmente, sotto il profilo qui esaminato – quello del contrasto delle
crisi – negli anni Settanta e ancor più nel decennio successivo.
Intanto, osserviamo che oggi, a distanza di molti anni dal suo crollo, gli economisti
hanno definito ulteriormente gli elementi costitutivi del sistema di Bretton Woods e
sono arrivati alla suggestiva conclusione che l’attuale situazione economica internazionale evidenzi una chiara “reincarnazione” del sistema di Bretton Woods, una sorta di
Bretton Woods 2. Ne riferiamo in scheda per il suo interesse.
Intanto dal 1972, malgrado il crollo di Bretton Woods, il Fondo continua ad esistere.
Possiamo riassumere la sua evoluzione, sotto il profilo che ci interessa attraverso le
modifiche apportate alla “condizionalità “ dei prestiti del Fondo nel “dopo Bretton Woods.” Nei cambiamenti imposti alle condizioni richieste per la concessione dei prestiti
si possono infatti cogliere spunti interessanti che spiegano perché le politiche delle IFI
sono arrivate a favorire anziché ad evitare le crisi14.
Nei primi anni di Bretton Woods, la condizionalità dell’FMI non esisteva: in particolare, se avanzato, il paese in crisi poteva ricevere prestiti senza problemi: esso poteva
acquistare con la sua moneta i dollari per finanziarsi. Il prestito andava restituito in
genere in un anno. In oro o in una moneta convertibile. Le cose cambiano già negli
anni Cinquanta dopo la guerra di Corea e nella concessione di prestiti stand-by a paesi
del Terzo Mondo che vengono condizionati alla abolizione dei controlli sui cambi e
alla liberalizzazione degli scambi commerciali. Si trattava di condizioni di fatto imposte dagli USA ed adottate dall’FMI. Gli altri Stati membri chiedevano l’automaticità
degli aiuti, così come era previsto dagli articoli dello Statuto, ma gli USA negavano
ogni possibilità. Il problema della condizionalità si aggravò dopo il crollo del sistema15.
Invero, dalla metà degli anni Settanta, l’FMI si impose nuovamente quale istituzione
finanziatrice degli scambi ed erogatrice di prestiti, su basi però di un potere ancor più
forte. 16 Infatti, nel 1976 il Regno Unito, sotto attacco speculativo, chiese un prestito al
Fondo. La concessione dello stesso fu accompagnata da pressioni sul governo laburista
per modificare le scelte di politica economica interna, pressioni tali da farle configurare
come vere e proprie pressioni esterne non facilmente resistibili. È da questa esperienza
14. Sui problemi legati alla condizionalità ci soffermeremo in uno dei successivi paragrafi. Ora ci serviamo
di essa solo per scandire le tappe della vita dell’FMI.
15. Si veda in Premessa (par. 8.1, nota 4) il commento di Federico Caffè in una nota scritta nel 1977 e
pubblicata nel 1984.
16. Per l’analisi seguente si veda anche Peet [2003].
159
Scheda 7.2 – La “reincarnazione” di Bretton Woods: ovvero Bretton Woods 2
Può essere interessante riprendere la tesi di Michael Dooley, David Folkerts-Landau e Peter
Garber (DFLG) [2003], che prefigura uno scenario per certi versi suggestivo.
Secondo DFLG, dal varo di Bretton Woods, nel 1944, ad oggi, il sistema monetario internazionale è andato evolvendosi, mantenendo un’unica struttura dinamica. Vale a dire: un “centro” stabilmente occupato dagli USA ed una “periferia” che invece muta nel tempo, ma che ha obiettivi
sostanzialmente costanti.
Nel periodo di Bretton Woods [1944-1971] la “periferia” era costituita dall’Europa e dal Giappone e la strategia, sia della prima che del secondo, era basata sui seguenti “pilastri”:
– tasso di cambio fisso e sottovalutato con il dollaro;
– controlli sui movimenti dei capitali;
– deflussi di capitali ufficiali, investiti nella valuta del paese “centro”, gli USA, sotto forma di
riserve delle rispettive banche centrali.
Il tasso di cambio sottovalutato aveva l’obiettivo di stimolare le esportazioni, soprattutto sul
mercato, molto vasto ed ambito, del paese “centro”; la parità con il dollaro mantenuta attraverso gli interventi sul mercato dei cambi, che comportavano l’immissione nel sistema economico
di dosi crescenti di base monetaria e bassi tassi di interesse. Le negative ricadute sui movimenti
dei capitali erano poi evitate grazie ai controlli.
Il sistema di Bretton Woods, consentiva alla “periferia” di allora, di realizzare la propria strategia di una crescita economica export-led alquanto sostenuta. Esso fu vitale fino a quando la
“periferia” fu disposta ad acquistare e a detenere dollari, ancorché in quantità impressionanti,
riuscendo a contenere, entro limiti sopportabili, l’inflazione importata dal paese “centro”.
In effetti, già nel 1964, Robert Triffin [1964] si chiedeva: «fino a quando la “periferia”, cioè il
gruppo dei paesi membri, accetterà la valuta del paese “centro”, cioè del paese a moneta di
riserva? Cosa ne sarà del sistema se questa disponibilità venisse meno?».
La risposta è, allora come adesso, che quando questa disponibilità viene meno il sistema è destinato a crollare. La storia di Bretton Woods ne è una conferma.
Ma, secondo DFLG anche quando ciò accade, il sistema non muore, ma si evolve, conservando la struttura dinamica e i suoi pilastri, innovandosi solo per quanto riguarda i protagonisti,
“periferia” e “centro”, ma soprattutto la prima.
Il sistema revives con una nuova “periferia” che sostituisce la precedente, la quale, a sua volta,
tende gradualmente a divenire essa stessa “centro”, a fianco del vecchio. I nuovi “centri” poi
saranno legati tra di loro da tassi di cambio flessibili. La strategia della nuova “periferia”, nei
suoi rapporti con il vecchio “centro”, sarà caratterizzata dagli stessi pilastri precedentemente
indicati, prima di tendere, come detto, a divenire nel tempo anche essa “centro”.
Calato nella realtà monetaria internazionale dell’ultimo decennio, questo processo evolutivo
cente di individuare un “centro”, rappresentato ancora dagli USA, ed una nuova “periferia”
costituita dalla Cina, Corea ed altri paesi asiatici, dl Brasile e così via.
Così, il Bretton Woods 1 si trasforma nel “Bretton Woods 2” di Dooley et al. [2003]
La periferia, ed in particolare la Cina, continua a puntare su una crescita “trainata” dalle esportazioni, grazie ad un tasso di cambio sottovalutato con il dollaro e mantenuto fisso con interventi massicci sul mercato dei cambi.
I controlli sui movimenti dei capitali proteggono, poi, la moneta cinese contro le fughe dei capitali
ed attacchi speculativi. La scenario ipotizzato da DFLG sembra spiegare bene la realtà.
160
del prestito inglese del 1976 che nacque la convinzione, ancor oggi molto diffusa, che
l’FMI è l’ultimo posto per i governi dove cercare aiuti finanziari esterni: da allora esiste una crescente riluttanza a ricorrere ai prestiti dell’FMI da parte dei paesi avanzati.
Così dal 1977 e fino alla vigilia della crisi europea, gli aiuti dell’FMI sono utilizzati di
norma esclusivamente dai paesi del Terzo Mondo e poi da quelli del mondo ex comunista17. Non solo, ma secondo alcuni, dal 1977 il ruolo dell’FMI effettivamente mutò:
da mezzo di cooperazione in materia di cambi e di pagamenti, principalmente per paesi
avanzati, a strumento del Primo Mondo per acquisire un controllo sulla politica economica del Terzo (Peet [2003]).
Ora si può discutere se al 1977 o ad un’altra data si possa far risalire il cambiamento
di ruolo del FMI che ci interessa, ma è certo che se ci spostiamo nei primi anni Ottanta
il cambiamento è in atto da tempo.
In effetti a partire da allora, l’FMI evidenzia obiettivi molto diversi rispetto a quelli
del 1944-71 e questo mutamento è la necessaria premessa per comprendere il perché delle
crisi valutarie degli Anni Novanta del secolo scorso.
In effetti a partire dagli anni Ottanta il Tesoro USA e le istituzioni ad esso legate,
l’FMI e la WB, sono gli ispiratori di un “pacchetto” di politiche di liberalizzazione degli
scambi commerciali e dei movimenti dei capitali, di liberalizzazione finanziaria interna,
di de-regolamentazione di ampi settori, di privatizzazioni, di disciplina fiscale da imporre ai paesi emergenti per la concessione di prestiti stand-by. Siamo alla nuova condizionalità dei prestiti dell’FMI.
I paesi richiedenti sono indotti all’adozione delle menzionate politiche economiche
neoliberiste del Washington Consensus, cioè dell’FMI, della WB e del Tesoro USA18. Di
esso si dà conto nella scheda ripresa dal primo volume.
Ciò che conta ai nostri fini, sono la liberalizzazione dei movimenti dei capitali e la
deregolamentazione dei mercati finanziari che mutano il contesto finanziario internazionale in cui si opera. Esse sono richieste dai circoli finanziari americani che non vogliono
ostacoli ai loro investimenti e non vogliono regole da rispettare; investimenti che non
sono a lungo termine ma, come mostra la crisi asiatica del 1997-1998, a breve termine,
altamente volatili e alla ricerca, come sempre, di impieghi più convenienti e quindi più
rischiosi.
Non più protetti dai controlli voluti da Keynes ed aboliti a causa delle politiche del
“nuovo” FMI, i paesi membri del Fondo si trovano esposti alle crisi valutarie e finanziarie.
Si passa quindi da un mondo senza crisi, quello di Bretton Woods, ad un mondo
caratterizzato da frequenti attacchi speculativi.
Liberalizzazioni e deregolamentazioni furono imposte dal Washington Consensus sulla base degli schemi teorici della Nuova Macroeconomia Classica e sulle tesi dell’efficienza dei mercati finanziari e del persistente stato di equilibrio degli stessi. Ipotesi che non
hanno mai trovato, né trovano, conferma nella realtà.
17. Nel 1973 il governo Andreotti-Malagodi, il primo presidente del Consiglio e il secondo ministro
del Tesoro, chiese all’FMI un prestito stand-by per superare i problemi della bilancia dei pagamenti
italiana.
18. Il termine Washington Consensus fu coniato nel 1989 da John Williamson [1990].
161
Scheda 7.3 – Il Washington Consensus
La liberalizzazione dei movimenti dei capitali degli anni Ottanta di molti paesi in via di sviluppo e di molte economie emergenti trovò, allora, basi teoriche e ricette attuative nel cosiddetto
Washington Consensus, un termine coniato da John Williamson [1990].
In questa scheda vogliamo rispondere alle seguenti domande:
• Che cosa intendiamo per Washington Consensus;
• Quali sono le prescrizioni di politica economica suggerite;
• Quali sono state le principali riserve che sono state avanzate nel Washington Consensus.
John Williamson spiega che con il termine Washington Consensus si intende un insieme di
riforme economiche per lo sviluppo dei paesi in via di sviluppo, delle economie emergenti e
soprattutto dell’America Latina, con riferimento alla quale il termine fu introdotto. Si tratta
di riforme suggerite dalle istituzioni con base a Washington, Fondo monetario internazionale,
Banca mondiale e Dipartimento del Tesoro. In un articolo riferito alle politiche di aggiustamento per l’America Latina, Williamson [1990] codifica e analizza singolarmente le ricette di
Washington in dieci punti:
• Politica di bilancio rigorosa
• Politica di riduzione delle spese e non di aumento delle entrate
• Riforma del sistema fiscale
• Tassi di interesse determinati dal mercato
• Tassi di cambio coerenti con il conseguimento degli obiettivi macroeconomici
• Liberalizzazione degli scambi commerciali
• Liberalizzazione dei movimenti di capitale per investimenti diretti
• Privatizzazioni delle imprese pubbliche
• Deregolamentazione dei mercati
• Tutela dei diritti di proprietà.
Questi punti sono stati interpretati da alcuni economisti, tra cui Stiglitz, e sottoposti a severe critiche. Malgrado la difesa di Williamson, il termine Washington Consensus è sovente usato in senso – si
potrebbe dire – dispregiativo, per indicare politiche esasperatamente neoliberiste, attente alla liberalizzazione finanziaria e valutaria, alle privatizzazioni, al ridimensionamento del settore pubblico,
ma per nulla sensibili ai problemi dell’equità, del tenore di vita dei più poveri e dell’occupazione,
nonché pochi inclini a considerare le modalità e i tempi delle privatizzazioni. Politiche che pongono
al centro il mercato erroneamente ritenuto, secondo i critici, caratterizzato da perfetta informazione,
da concorrenza perfetta, da rischio perfetto.
Molti ritengono le ricette del Washington Consensus anche profondamente errate e, a mò di
conferma, si fa riferimento all’Argentina, «considerato dall’FMI un alunno modello per aver
seguito per filo e per segno i precetti del Washngton Consensus, andato bene per pochi anni e
poi sprofondato in un pozzo senza fondo» (Stiglitz J.[2007], pag 17).
In Europa, alcuni economisti (ad es. Fitoussi e Saraceno [2003]), per criticare duramente la
politica di bilancio dell’Unione monetaria europea, ritenuta poco flessibile ed ancorata a dogmatiche posizioni neoclassiche, preoccupate soltanto del pareggio dei conti pubblici e della
stabilità monetaria, hanno introdotto il termine Washington-Bruxelles Consensus, attribuendo
allo stesso lo stesso significato negativo dello schema originario.
In ogni caso, oggi, al termine Washington Consensus non si fa più riferimento*.
* È doveroso però sottolineare che Williamson ha cercato in molti modi e in più occasioni di
difendere le “sue” regole rigettando l’ipotesi che esse potessero danneggiare le economie emergenti e
in via di sviluppo.
162
Intendiamoci: la liberalizzazione valutaria non è la causa diretta delle crisi, ma un
fattore permissivo delle stesse: La causa potrebbe essere l’indisciplina fiscale, la perdita di
competitività o l’instabilità politica del paese sotto attacco speculativo.
Però, dopo decenni, l’esistenza di un legame tra liberalizzazione e instabilità finanziaria è ora ammessa anche dall’FMI. Però non sembra cambiato molto nel suo comportamento.
In occasione della gestione della crisi del debito sovrano (2010-13) in Europa, l’FMI
fa parte con la BCE e la Commissione Europea della “troika” per l’esame delle situazioni
dei paesi colpiti dalla crisi. Le idee neoliberiste sono parse ancora prevalenti nelle analisi
del Fondo. Sicché non stupisce che la regola, secondo la quale il Fondo non è la sede migliore per la richiesta di un prestito condizionato a causa della durezza delle condizioni,
sembra aver trovato conferma nel caso dell’aiuto alla Grecia.
Ma anche Brasile, Singapore e Corea hanno preferito ottenere linee di credito dalla
FED, piuttosto che dall’FMI (Subramanian e Kessler [2013]).
Figura 7.1 – I vari tipi di crisi dal 1900 al 2005
Grande depressione
180
160
Prima guerra mondiale
iperinflazione
Seconda guerra mondiale
più default
Grande recessione
Indice di crisi
140
120
100
80
Panico
1907
Crisi borsistiche
Crisi petrolifere
60
40
2005
1995
2000
1990
1985
1980
1975
1965
Crisi economia emergenti
debitorie e valutarie
1955
1960
1950
1945
1940
1935
1925
1930
1915
1905
1910
1900
1920
Crisi bancarie e del cambio
e default
0
1970
20
Fonte: Reinhart-Rogoff 2009 (modificato).
7.4.3 Il periodo delle gravi crisi finanziarie internazionali
In questo caso il ruolo fondamentale è svolto dalla finanza internazionale e dai nuovi
meccanismi di crisi già visti nel volume primo. Il periodo è reso più confuso dalla
presenza di più economie di grandi dimensioni. Ne abbiamo già parlato. L’FMI vede
ridotto il suo ruolo anche se è impegnato nella gestione e soluzione delle crisi del
debito sovrano europeo insieme alla BCE e alla Commissione Europea. Entrano in
163
gioco nuovi registi, nuovi paesi, grandi banche, e nuovi meccanismi di intermediazione finanziaria.
Prima di passare ad esaminare in dettaglio l’FMI diamo uno sguardo alla figura 7.1
dove sono riportate le crisi di vario tipo nel mondo dal 1900 ad oggi. Dal 1970 in poi
sono indicate quelle analizzate nei prossimi capitoli: debitorie delle economie emergenti
(capitolo 9), degli anni Ottanta, valutarie negli anni Novanta (capitolo 10) e quelle finanziarie degli anni Duemila (capitolo 11).
7.5
Il Fondo Monetario Internazionale
Come è noto, il sistema nato dagli Accordi di Bretton Woods era basato su cambi fissi19,
con monete dei paesi membri convertibili in dollari e su un dollaro convertibile in oro,
al prezzo di 35 dollari l’oncia20. Al centro del sistema vi erano l’FMI e la WB.
Henry Morganteau utilizzò l’United States Stabilization Fund, il fondo di stabilizzazione cambi degli Stati Uniti, per costituire il Fondo Monetario Internazionale. Contemporaneamente fu costituita la World Bank. In questo caso fu ancor più evidente come essa fosse
una creatura della politica USA Le due istituzioni nacquero con obiettivi diversi.
L’FMI aveva il compito di intervenire per risolvere i problemi delle bilance dei pagamenti degli Stati membri; un ruolo di politica economica internazionale di breve
periodo. La Banca mondiale invece era, ed è, deputata a svolgere un ruolo di politica
economica di medio-lungo periodo, a favore dello sviluppo dei paesi emergenti e della
lotta alla povertà. Questa distinzione – l’FMI impegnato sul breve periodo e la World
Bank per il medio-lungo – netta all’epoca della costituzione, è divenuta sempre più sottile e confusa negli anni successivi.
7.5.1 La struttura del Fondo
Al Fondo monetario internazionale aderiscono oggi 186 paesi, dai 44 del 1946.
Dal punto di vista giuridico, esso è una cooperativa fra gli Stati membri, i soci ognuno dei quali contribuisce con una propria quota.
L’FMI è strutturato in questo modo. Al vertice troviamo il Board of Governors, costituito da due delegati (di solito un governatore della Banca centrale e il ministro dell’Economia) per ognuno dei 186 paesi. Il meeting è fissato una volta l’anno (IMF – World
Bank Annual Meeting). I voti dei membri del Board sono proporzionali alle quote sottoscritte che sono a loro volta determinate sulla base di specifici indicatori.
Poi abbiamo un board di 24 Governors che fanno parte dell’International Monetary
and Finance Committee (IMFC) che si riunisce una volta l’anno.
Organo interno e permanente dell’FMI è l’Executive Board, composto da 24 Direttori Esecutivi, nominati per gruppi di paesi, ad eccezioni di alcuni grandi, che gestisce i
19. Più esattamente: entro margini di oscillazione del ± 1% rispetto alle parità centrali delle monete
appartenenti al sistema.
20. Prezzo fissato nel 1934!
164
lavori dell’FMI sotto la supervisione dell’IMFC ed è supportato dallo staff professionale
del Fondo.
Il capo dello staff FMI è managing director del Fondo ed è il presidente dell’Executive Board. Attualmente managing director del Fondo è Christine Lagarde, ex ministro
delle Finanze francese. Per tradizione, dalla loro costituzione, il Direttore del Fondo è
un europeo, mentre il presidente della Banca mondiale è un americano o un non europeo indicato dagli USA. Le quote degli Stati membri sono espresse in Special Drawing
Rights (SDR), o diritti speciali di prelievo, il cui valore è dato da una media ponderata di
quattro valute: dollaro USA (USD), euro (EUR), yen giapponese (JPY) e sterlina inglese
(GBP). La quota di ciascun paese è calcolata in base ad alcuni indicatori economici, fra
cui il PIL, il saldo di conto corrente della bilancia dei pagamenti e le riserve ufficiali. Le
quote vengono riviste ogni cinque anni. I membri devono sottoscrivere le quote versando ¼ della quota in SDR o in valute c.d. “forti” (USD, JPY, GBP, EUR) e il restante in
valuta nazionale.
Il potere di voto è assegnato in base alle quote.
Fra le riserve del Fondo figura un quantitativo di oro pari a 43 miliardi di dollari,
la più consistente riserva mondiale. Il Fondo non può, per Statuto, comprare oro (ed
effettuare transazioni in derivati), può solo accettarlo dai membri o venderlo sotto determinate condizioni.
7.6
I problemi del fondo
Per completare l’analisi dell’FMI analizziamo i più importanti problemi emersi negli
ultimi anni. In primo luogo troviamo le proposte di riforma del Fondo e la revisione
della condizionalità, della quale abbiamo appena parlato e della quale parleremo ancora
in uno dei capitoli successivi.
7.6.1 Le proposte di riforma dell’FMI
Spesso si parla di una riforma dell’FMI per tener conto dei mutamenti intervenuti sul
piano mondiale, discussi ampiamente nel capitolo precedente.
I rapporti di potere tra gli Stati membri e le aree geografiche sono fortemente cambiati. Come detto, la rilevanza del ruolo che un paese svolge nell’ambito dell’FMI è
legata alla quota versata al Fondo. Gli USA detengono la quota più elevata, pari al 17%
circa del capitale. Poiché le decisioni del IMFC vengono prese con una maggioranza
dell’85%, gli USA hanno di fatto un potere di veto.
Al momento fra i 186 paesi membri dell’FMI il rapporto percentuale tra i diritti di
voto fra paesi industrializzati e paesi emergenti è di 57 a 43.
In definitiva, la distribuzione del potere di voto tra i paesi membri non è stata al
passo con l’evoluzione dell’economia mondiale.
Considerando che, gli Stati membri dell’Unione Europea detengono circa il 30%
delle quote, sull’FMI pesa un’evidente egemonia UE-USA.
165
Per cercare di risolvere questi problemi, il Board of Governors, nel 2006, nel Meeting
annuale di Singapore raggiunse un primo accordo di riforma delle quote, chiedendo poi,
all’Executive Board di completare entro due anni il programma per accrescere credibilità
ed efficacia del Fondo. In quell’occasione furono aumentate le quote di Cina, Turchia,
Corea del Sud e Messico.
Nel marzo del 2008 è stato definito e approvato, prima dall’Executive Board e poi
dal Board of Governors, il progetto di riforma relativo al secondo pacchetto, coerente con
quello precedentemente elaborato al Meeting annuale di Singapore.
La riforma chiamata Quota and Voice rappresenta un grande passo in avanti. Detta
riforma ha portato all’aumento del diritto di voto di 135 membri, nonché alla revisione
del sistema di ponderazione attraverso una nuova formula che sostituisce il vecchio procedimento di calcolo. Su tali aspetti tecnici possiamo limitarci a queste nozioni.
7.6.2 Revisione della condizionalità
Sappiamo che una delle caratteristiche dei finanziamenti dell’FMI è che la loro erogazione è condizionata alla adozione di alcune misure economiche da parte del paese destinatario dei fondi. La condizionalità è profondamente cambiata nel tempo, evolvendo
di pari passo alle funzioni dell’FMI. Inizialmente, ossia durante gli anni Cinquanta, la
condizionalità era riferita al perseguimento di politiche congiunturali volte al raggiungimento dell’equilibrio della bilancia dei pagamenti.
Il paese membro riceva il prestito ma doveva impegnarsi ad adottare misura di politica economica finalizzate al riequilibrio della bilancia. Di norma queste condizioni erano accettate dalle c.d. lettere di intenti eventualmente corredata da un “Memorandum di
politiche economiche e finanziarie”che il governo del paese in difficoltà inviava all’FMI.
Dopo di che il prestito veniva erogato.
Dagli anni Ottanta in poi, la condizionalità ha assunto un significato molto più penetrante soprattutto se ci si riferisce al “pacchetto” del Washington Consensus e su di essa
ci siamo dilungati nei precedenti paragrafi, spiegando finalità e conseguenze.
In generale un problema che si è posto in materia di condizionalità sono le modalità
con le quali l’FMI l’applica Se, per esempio, sulla concessione di un finanziamento si
applicano condizioni troppo forti, ciò può essere considerato come una ingerenza di
un organismo internazionale nella politica economica di uno Stato sovrano. Questa
percezione è aumentata a partire dagli anni Ottanta. Infatti, come sappiamo, con essa
si raccomandano non tanto politiche di riassorbimento di squilibri della bilancia dei
pagamenti, quanto vere e proprie riforme istituzionali e concessioni sul piano delle liberalizzazioni esterne ed interne.
Diffusa è l’opinione che l’implementazione delle politiche neoliberiste del Washington Consensus abbiano di fatto peggiorato le condizioni delle popolazioni più povere. La
privatizzazione dei servizi pubblici ha portato ad un ridimensionamento delle finalità
sociali, con il rischio che alle fasce più povere della popolazione venga negato l’accesso
a servizi fondamentali.
In seguito alle liberalizzazioni i paesi del Terzo Mondo, poi, non sono riusciti a reggere la forza d’urto delle economie industriali che operano sul mercato mondiale. Tutto
166
questo ha rischiato di far diventare i paesi del Sud terra di conquista per le merci e per i
movimenti speculativi di capitali dei paesi avanzati.
La disciplina di bilancio imposta dall’FMI ha comportato spesso tagli alla spesa
pubblica e i primi settori che sono stati ridimensionati sono stati quelli della sanità,
dell’istruzione, dei servizi sociali ed assistenziali e dei trasporti. Gli effetti più gravi sono
così ricaduti sulle classi meno abbienti, nonché su vasti settori dei ceti medi. In paesi
in cui la qualità dei servizi è già molto bassa, il taglio alla spesa pubblica provoca spesso
effetti catastrofici sulle condizioni di vita di quelle popolazioni.
L’eliminazione dei sussidi governativi, imposta dall’FMI, ha provocato poi aumenti
dei prezzi al consumo, svalutazioni della moneta e tagli salariali che hanno generato
disagi per gli abitanti della città e per le classi meno agiate.
I Programmi di aggiustamento strutturale sono stati spesso criticato non solo per
l’implementazione di generiche politiche di libero mercato, ma anche per il mancato
coinvolgimento del paese debitore.
In sintesi: l’approccio del Fondo alla condizionalità continua a produrre fallimenti.
Utilizzare poi le stesse “ricette” economiche per diverse realtà non è il procedimento giusto: vanno cercate soluzioni appropriate ai problemi, differenziando l’attività dell’FMI
da paese a paese a seconda delle esigenze.
Sarebbe stato più opportuno dare la priorità alla riduzione della povertà, alla costruzione di infrastrutture, alla tutela delle industrie in espansione per un tempo sufficientemente lungo, non nei tempi molto ristretti previsti dall’FMI.
Diamo ora uno sguardo ai tipi di prestiti dell’FMI.
Essi sono:
• I Stand-By Arrangements (SBA): l’SBA è il primo e più utilizzato, a breve termine
(12-18 mesi), può essere esteso anche oltre tale periodo.
• L’Extended Fund Facility (EFF): riguarda i problemi strutturali alla bilancia dei pagamenti, prestiti della durata di 3 anni, ammortamento in 4½-7 anni, estensione
possibile.
• Il Supplemental Reserve Facility (SRF) (dal 1997): per contrastare massicci flussi in
uscita di capitali (tipiche delle crisi degli anni 1990); importi molto elevati da ammortizzare in 2-2½ anni, estensione possibile per ulteriori 6 mesi.
• Il Compensatory Financing Facility (CFF) (dal 1960): per assistere i paesi in caso di
inatteso deficit o in caso di aumento del costo dei cereali per fluttuazioni dei mercati
delle commodities. Stessi termini finanziari della SBA senza maggiorazione di tasso
di interesse.
• L’Emergency assistance: per disastro naturale o conflitto. Soggetto al tasso base di
interesse deve essere rimborsato in 3-5 anni.
• Il Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF): a basso tasso di interesse, inquadrato nel Poverty Reduction Strategy Papers (PRSPs), predisposto dalle autorità locali
in collaborazione con il Fondo. È il prestito disegnato per i paesi poveri, spesso
nell’ambito dell’Heavily Indebted Poor Countries Iniziative.
167
• L’Heavily Indebted Poor Countries Initiative (HIPC) in collaborazione con la Banca
mondiale. Il Fondo lavora per ridurre l’indebitamento dei paesi poveri, incoraggia
l’inserimento delle Collective Action Clauses (CACs) nelle nuove emissioni di obbligazioni con rischio sovrano.
7.6.3 I programmi per la lotta alla povertà
La lotta alla povertà nei paesi in via di sviluppo (PVS) è una delle sfide più importanti
che la comunità internazionale si trova a dover fronteggiare. Esiste, attualmente, un
ampio dibattito circa le politiche economiche e sociali che possono contribuire a ridurre le disuguaglianze e a lenire la piaga della povertà. Essenziale a questo fine è il ruolo
esercitato dalle IFI.
Sia la Banca mondiale che il Fondo monetario internazionale hanno, da tempo,
messo a punto programmi, detti di aggiustamento strutturale, per favorire la crescita e
conseguire la riduzione della povertà e la diminuzione delle disuguaglianze nei paesi
in via di sviluppo. Spesso, la concessione di finanziamenti da parte questi organismi a
favore dei PVS altamente indebitati o in situazioni di gravi squilibri di carattere macroeconomico viene condizionata all’applicazione e all’implementazione di tali programmi
di aggiustamento.
Della lotta alla povertà dell’FMI e della WB abbiamo già parlato nel capitolo 3.
7.6.4 Ritorno alle competenze originarie
Esiste un ampio consenso sul fatto che l’FMI debba abbandonare i prestiti a lungo termine e tutte le attività correlate al sostegno delle riforme istituzionali e strutturali per
i paesi in via di sviluppo. Questi compiti dovrebbero essere svolti principalmente dalla
Banca mondiale che ha competenze specifiche in materia.
I ruoli dell’FMI e della WB, a partire dalle crisi debitorie degli anni Ottanta, si sono
spesso confusi e le loro competenze si sono sovrapposte in numerose aree. Ciò appare
dovuto anche alla stretta interdipendenza tra i modelli economici e finanziari e ai
collegamenti esistenti tra gli squilibri di breve periodo della bilancia dei pagamenti e le
riforme strutturali e settoriali di lungo periodo delle economie nazionali. È indubbio
che le due istituzioni debbano cooperare strettamente e operare coerentemente una con
l’altra, ma una chiara ripartizione delle competenze e delle responsabilità rafforzerebbe
la loro legittimità ed efficacia.
Nel mutato contesto del “dopo Bretton Woods”, talvolta definito “non sistema” per
l’assenza di regole codificate, il ruolo principale dell’FMI è quello di consulenza e gestione delle crisi, di ente che avanza ipotesi e disegna scenari circa il regime di cambio che
dovrebbe essere adottato da un paese in crisi per risolvere i propri problemi finanziari e
garantirsi un futuro di crescita.
168
7.7
La Banca mondiale
Nel luglio del 1944, a Bretton Woods, considerando il futuro del sistema monetario
internazionale si parlò quasi esclusivamente dell’FMI. Dell’altra istituzione, la Banca
mondiale, di cui doveva occuparsi Keynes, si discusse poco. Una spiegazione possibile è
che all’epoca dei paesi poveri o dei paesi in via di sviluppo non se ne parlava nemmeno e
in Europa e negli USA tali paesi erano definiti colonie (Peet [2003]). Mentre il compito
fondamentale dell’FMI era quello – come sappiamo – di fornire il supporto finanziario ai programmi di aggiustamento della bilancia dei pagamenti, quello della Banca
mondiale era quello di arrivare ad un “mondo senza povertà”. Il Fondo avrebbe dovuto
limitarsi a far fronte a problemi di breve periodo dei paesi membri, la Banca mondiale
a quelli della povertà, dello sviluppo e, quindi, di lungo periodo. Ma la separazione dei
fini divenne confusa con il passare del tempo.
7.7.1 Gli organi decisionali della Banca mondiale
Gli organi decisionali della Banca sono analoghi a quelli dell’FMI.
Al vertice troviamo il Board of Governors, o Consiglio dei Governatori delle banche
centrali. Esso è composto da un Governatore e da un sostituto, nominati da ogni paese
membro della Banca, per un periodo di 5 anni. L’Italia è rappresentata dal governatore
della Banca d’Italia.
Il Board of Directors o Consiglio direttivo è l’organo che gestisce l’amministrazione
della Banca. È composto da 24 Direttori esecutivi nominati dai paesi membri. Il Direttore esecutivo per l’Italia rappresenta anche Albania, Grecia, Malta, Portogallo, San
Marino e Timor Est. I Direttori esecutivi della Banca mondiale esercitano anche le
funzioni di Direttori esecutivi di altre istituzioni della stessa Banca e di cui parleremo
fra poco.
Il presidente: è l’organo di vertice della Banca mondiale. Il presidente ha un mandato
quinquennale (rinnovabile), presiede alle riunioni del Consiglio esecutivo ed è responsabile per la gestione complessiva dell’istituzione. Ha un ruolo analogo a quello del
managing director dell’FMI; per tradizione il presidente è nominato dagli Stai Uniti; è
un americano o un non europeo. Oggi (2014) è Jim Yong Kim.
La Banca mondiale e l’FMI condividono lo stesso modello. In entrambi, i paesi
membri esercitano il diritto di voto in proporzione al relativo contributo al loro funzionamento. Sono perciò controllate quasi unicamente dai paesi più ricchi. A differenza
dell’FMI, però, la Banca mondiale si finanzia principalmente attraverso l’emissione di
obbligazioni sui mercati internazionali.
Due sono gli appuntamenti importanti della Banca mondiale. Il primo è il Meeting
annuale in autunno per i Board of Governors della Banca e dell’FMI e il secondo è la riunione dello Spring Meeting per il Development Committee e dell’International Monetary
and Financial Committee dell’FMI.
169
7.7.2 La struttura della Banca mondiale
La Banca mondiale fa parte del GBM (Gruppo Banca Mondiale; in inglese World
Bank Group – WBG). In effetti questo gruppo consiste nelle seguenti cinque istituzioni:
• L
a Banca internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo (BIRS) o Bank for Reconstruction and Development (IBRD). Essa concede prestiti per lo sviluppo, garantisce
i prestiti ed offre consulenze ed analisi; raccoglie risorse finanziarie a basso tasso di
interesse presso i mercati finanziari del mondo avanzato e concede prestiti a tassi
prossimi a quelli di mercato ai paesi del Terzo Mondo ed altrove.
• L’Associazione internazionale per lo sviluppo (in inglese IDA – International Development Association) concede prestiti a paesi che usualmente non sono meritevoli di
ottenere credito da parte dei mercati finanziari. I prestiti IDA non rendono interessi,
ma un contributo dello 0,75 per cento è esatto per i costi amministrativi.
• La International Finance Corporation (IFC) costituisce l’istituzione più grande per la
concessione di prestiti e di finanziamento azionario a favore dei progetti del settore
privato dei paesi in via di sviluppo.
• L’Agenzia multilaterale di garanzia degli investimenti (in inglese MIGA – Multilateral Investment Guarantee Agency) fornisce assicurazioni sugli investimenti.
• Il Centro internazionale per il regolamento delle controversie relative ad investimenti (o International Centre for Settlement of Investment Disputes – ICSID) facilita la
soluzione delle dispute tra governi e gli investitori esteri.
• Quindi quando parliamo della Banca mondiale o semplicemente della Banca ci riferiamo alla IBRD e all’IDA definite ai primi due punti.
7.7.3 Gli obiettivi della Banca mondiale
Gli obiettivi della Banca mondiale – nella definizione datane IBRD e IDA – sono indicati dall’articolo 1 del Trattato di Bretton Woods:
• a ssistere i vari paesi membri nella ricostruzione e sviluppo dei loro territori, facilitando l’investimento di capitale in proposte produttive, il ristabilimento di economie
distrutte o devastate dalla guerra, la riconversione di strutture produttive per i bisogni del tempo di pace come pure l’incoraggiamento di politiche volte alla valorizzazione delle risorse nei paesi meno sviluppati;
• promuovere l’investimento estero attraverso la concessione di garanzie o la partecipazione a prestiti ed altri investimenti effettuati da investitori privati e quando il
capitale privato non è disponibile in termini ragionevoli;
• promuovere una crescita equilibrata di lungo periodo del commercio internazionale
e il mantenimento dell’equilibrio della bilancia dei pagamenti incoraggiando l’investimento internazionale per lo sviluppo delle risorse produttive dei paesi membri e
per questa via assistere la crescita della produttività, lo standard di vita e le condizioni di lavoro nei loro territori;
170
• c ondurre le sue operazioni con la dovuta considerazione degli effetti degli investimenti internazionali sulle condizioni economiche nei territori degli Stati membri e,
negli immediati anni del dopoguerra, assisterli nel passaggio morbido dallo stato di
guerra a quello di pace.
Come l’FMI, la Banca mondiale è una cooperativa, con capitale sottoscritto dai paesi
membri e diviso in quote.
Passando a tempi più recenti, possiamo riassumere il tutto e dire che l’obiettivo
principale della Banca mondiale è quello di destinare risorse dei paesi più ricchi alla
crescita dei paesi più poveri, attraverso contributi a fondo perduto, donazioni, prestiti
e assistenza tecnica per la lotta alla povertà, per la realizzazione di un’ampia gamma di
progetti e per la riforma dei servizi governativi.
Più in dettaglio, si tratta, per la Banca mondiale, di raggiungere i Millennium Development Goals, enunciati nella “Dichiarazione del “Millennio” durante la conferenza delle
Nazioni Unite del settembre 2000.
Vale a dire:
• combattere la povertà;
• migliorare il livello di vita dei paesi in via di sviluppo;
• sostenere gli sforzi dei paesi più poveri nei settori dell’educazione, sanità, risorse
idriche ed elettriche, protezione dell’ambiente.
Gli strumenti che la Banca ha a disposizione per attuarli sono:
• Il Comprehensive Development Framework, cioè un modello a livello paese che integra l’analisi macro-economica e finanziaria dell’FMI con l’esplicita considerazione
dello sviluppo sociale e umano della Banca mondiale.
• I Poverty Reduction Strategy Papers (PRSPs) costituiscono oggi uno strumento-chiave
del sostegno che la Banca mondiale fornisce ai paesi a basso reddito. Si tratta di
documenti preparati dai governi dei paesi beneficiari, in cui si formulano in modo
organico e attraverso un ampio processo di coinvolgimento della società civile, le politiche necessarie per fronteggiare la riduzione della povertà e stimolare lo sviluppo
socio-economico. L’elaborazione di un PRSP è condizione necessaria per ottenere
l’assistenza agevolata della Banca mondiale (tramite l’IDA) e dell’FMI (tramite la
Poverty Reduction and Growth Facility), nonché per partecipare all’iniziativa HIPC
di cancellazione del debito.
• La Country Assistance Strategy: in conformità alle strategie di sviluppo elaborate dal
singolo paese e sulla base di consultazioni con i governi, le componenti economiche e sociali e con la comunità dei soggetti donatori, la Banca mondiale elabora le
proprie strategie di assistenza paese (o Country Assistance Strategies – CAS) con cui
pianifica i programmi di assistenza.
171
7.8
L’evoluzione della Banca mondiale
Lo studio dell’evoluzione dell’FMI ha portato ad individuare differenti ruoli assunti
dall’istituzione di Bretton Woods a partire dal 1972, come abbiamo visto in uno dei
precedenti paragrafi.
Nel caso della Banca mondiale, invece, la sua evoluzione evidenzia mutamenti meno
marcati ma ugualmente distinguibili e legati alla personalità, attività svolta, opinioni del
suo presidente, nonché a pressioni del Tesoro USA.
I mutamenti sono associati a due differenti impostazioni che alternativamente hanno prevalso nella vita della World Bank; favorire la lotta alla povertà con aiuti o assumere
una posizione liberista più vicina a quella del Washington Consensus21.
Il primo presidente fu Eugene Meyer che era un dirigente di una banca di investimento e funzionario del governo; durò solo sei mesi.
Il secondo fu John J. McCloy, avvocato di New York che Wall Street considerava un
suo rappresentante incaricato di assumere il controllo della Banca e allontanarla dai fini
istituzionali.
Dal 1949 al 1962, presidente fu nominato Eugene Black. Era stato alla Chase Bank ed
era soprattutto un uomo dei circoli finanziari americani.
Quindi fino agli inizi degli anni Sessanta del secolo scorso, la Banca si distinse per
i suoi legami con gli ambienti finanziari e borsistici americani. E guadagnò la fiducia di
Wall Street insistendo con i paesi membri di dar prova di una disciplina fiscale e monetaria e restringendo sensibilmente il numero dei progetti da finanziare: essi dovevano
essere facilmente definiti (come infrastrutture e public utilities) e strettamente controllabili al momento dell’erogazione dei prestiti concessi. Investimenti per la salute, la scuola,
progetti economici e sociali non erano presi in considerazione e ritenuti perdite nette
di risorse.
Prevalse allora una versione ristretta dei progetti da finanziare. I paesi beneficiari
dovevano possedere un merito di credito apprezzabile. La Banca fu sempre pro-market.
Erano i tempi in cui Foster Dulles, conservatore, era Segretario di Stato USA con l’amministrazione Nixon e ciò si riflesse nella natura conservatrice della Banca.
Nondimeno negli anni Cinquanta, la World Bank iniziò a mostrarsi sensibile ai
problemi della distribuzione del reddito e della povertà. La motivazione di questa attenzione fu lo scoppio della c.d. “guerra fredda” tra USA ed URSS, e il Terzo Mondo era
per gli USA area da considerare per motivi politici.
Verso la fine degli anni Cinquanta, quindi la Banca si impegnò maggiormente a favore dei poveri, allargò l’aiuto allo sviluppo. La teoria del sottosviluppo ebbe un rilancio.
Negli anni 1958-1962 vide la luce l’IDA, nell’ambito della World Bank.
Dal 1963, presidente fu George Woods presidente della First Boston Bank ma impegnato nel campo degli investimenti piuttosto che nel campo finanziario. La politica
21. Parlando del Washington Consensus abbiamo accomunato FMI e Banca mondiale. Ciò non è stato
sempre e del tutto corretto, come si vedrà nel testo.
172
della Banca mutò perché gli investimenti stavano diminuendo, allora si intervenne in
paesi più rischiosi e con tempi di restituzione dei prestiti più lunghi. Per varie ragioni la
politica attuata dall’IDA-IBRD incontrò qualche difficoltà.
Il più importante presidente della World Bank fu certamente Robert McNamara
(1968-1981) che sostituì Woods. Ex dirigente della Ford Motor Company e Segretario
alla Difesa dell’amministrazione di John Kennedy e di Lyndon Johnson. Il suo periodo
fu definito quello dei “bei tempi”. L’intervento della World Bank iniziò a basarsi sul
reddito pro capite dei paesi beneficiari e non sulla capacità di credito. Egli fu fortemente
determinato a trasformare la World Bank in un’Agenzia per lo sviluppo impegnata nella
soluzione dei problemi legati alla povertà. La sua idea era che la povertà dovesse essere
sradicata attraverso interventi di policy. La Banca si sarebbe dovuta impegnare in grandi
progetti di sviluppo rurale focalizzati però su piccoli appezzamenti di terreno: questo
poteva essere il principale strumento per alleviare la povertà.
Ma anche prima della conclusione del mandato di McNamara, la Banca finì per
rinunciare a questi principi ed avere di nuovo nei problemi della bilancia dei pagamenti
e negli investimenti in infrastrutture o nell’aggiustamento strutturale i propri cardini.
Questa direzione di marcia si rafforzò ulteriormente con il neo presidente A.W.
Clausen, d’ispirazione liberista, che sostituì McNamara. Come capo degli economisti
fu nominata Anna Krueger convinta conservatrice. La World Bank con Clausen assunse
posizioni pro-mercato e sostanzialmente neoliberiste. La Banca fu impegnata nella soluzione della crisi debitoria del Terzo Mondo insieme all’FMI nei primi anni Ottanta.
Erano gli anni del Washington Consensus.
Tali posizioni mutarono invece nel 1986 quando fu nominato presidente della Banca un uomo del Congresso, Barber Conable, e nel 1987 con le dimissioni di Anne O.
Krueger, conservatrice e futuro numero due dell’FMI, i problemi della povertà assunsero
nuovamente la massima enfasi. E con il suo successore Lewis Preston la lotta alla povertà
divenne il principio generale e globale della Banca che cercò di ridefinirsi negli stessi
termini di McNamara. Nei fatti l’Executive Board nel 1989 approvò l’utilizzo delle risorse per la riduzione del debito (o del servizio del debito) dei paesi altamente indebitati
(HIPC) seguendo così il piano Brady (vedi cap. 9 in questo volume). In questo periodo
di fine anni Ottanta ed inizio anni Novanta i World Bank Development Reports disegnarono un Holistic Approach allo sviluppo, che coinvolgeva la Banca in reti sociali di
sicurezza, alleviazione della povertà, salute, scuola, ambiente, aree rurali. E ancora più,
nel 1996, la Banca si impegnò nella riduzione del debito dei HIPC.
Nel 1995 James Wolfensohn divenne presidente e con lui si strinsero di più i rapporti con altre istituzioni, rappresentanti dei governi, agenzie e con il settore privato. Con
lui si portò avanti un progetto integrato di sviluppo articolato e fatto in modo che esso
fosse sentito proprio (owned) dal paese interessato e finalizzato anche ad uno sviluppo
sostenibile e noto come Comprehensive Development Framework (CDF).
In tal modo egli cercò di rispondere alla critica che l’aggiustamento strutturale avesse
poche a che fare con la povertà: la Banca puntò ad una sintesi degli approcci precedentemente indicati.
173
Nel 1999 il Board of Governors e l’FMI proposero che i Poverty Reduction Strategy
Papers venissero preparati dalle autorità nazionali, con l’aiuto degli economisti del Fondo e della Banca, nei paesi beneficiari dei prestiti World Bank-FMI. Anche il World
Development Report del 2000 (denominato Attacking Poverty) della World Bank indicò
l’importanza delle dimensioni sociali e culturali della riduzione della povertà accanto
all’aggiustamento strutturale e alla stabilità macroeconomica22.
Nel periodo della presidenza di Zoellick, la Banca sembra, secondo un diffuso convincimento, aver perso rilevanza (“Financial Times”, 6 e 9 marzo 2012). Quali le cause?
In parte per la concorrenza del mercato e di altre istituzioni, tra le quali l’FMI e la Banca InterAmericana. Inoltre il suo decentramento è andato molto oltre provocando un
salasso di risorse, tagli al bilancio e perdita di leadership. Come abbiamo appena visto,
il leader (presidente) è di fondamentale importanza per il ruolo e le sorti della World
Bank. Questo ruolo – soprattutto nei settori della gestione del rischio, della povertà
urbana, e del climate change – va, secondo alcuni economisti, ricostruito (“Financial
Times”, 9 marzo 2012).
22. Il Rapporto sottolineò la rilevanza della qualità della crescita e l’importanza dell’equi-distribuzione dei
redditi: argomenti relativamente nuovi per la Banca mondiale. Esso evidenziò l’importanza della redistribuzione in favore dei poveri anche perché la povertà è più legata alla disuguaglianza dei redditi che
all’insoddisfacente crescita economica. Il Rapporto vide però su questo punto lo scontro tra Kanibur
– docente alla Cornell University – incaricato di scrivere questa parte del Rapporto e Larry Summers
Segretario al Tesoro USA che portò Kanibur a dimettersi. “The Economist” parlò allora di “Washington Dissensus”. Ad ogni modo il testo di Kanibur restò.
174
9. I protagonisti della globalizzazione
175
8
Il WTO e gli scambi internazionali
Sommario
8.1 Premessa – 8.2 Le “novità” degli scambi internazionali – 8.3 Il WTO: i precedenti – 8.4 Gli
scambi nel periodo tra le due guerre – 8.5 1947: il GATT – 8.6 Il WTO – 8.7 I problemi del
WTO: ambiente e standard di lavoro
8.1
PREMESSA
Mentre il precedente capitolo dedicato all’FMI è legato, soprattutto a partire dagli anni
Ottanta del secolo scorso, alla globalizzazione intesa come liberalizzazione finanziaria,
questo dedicato al WTO (World Trade Organization – Organizzazione mondiale del
commercio) tocca da vicino i problemi della liberalizzazione degli scambi dei beni e dei
servizi.
Il primo è poi collegato, come vedremo, alle crisi valutarie e finanziarie. In questo
capitolo invece, sono richiamati gli aspetti istituzionali del WTO, il problema della
concorrenza dei paesi emergenti e le conseguenze sulla povertà e sulle disuguaglianze dei
paesi avanzati.
Come sappiamo già dal capitolo 3, le esportazioni dei paesi emergenti hanno avuto
riflessi significativi sulla distribuzione del reddito ed hanno provocato perdite di posti di
lavoro e di redditi nell’industria manifatturiera dei paesi industrializzati, in primis USA
e Europa.
In questo capitolo riprendiamo l’argomento delle esportazioni e dei persistenti surplus correnti della Cina, per considerarlo sotto diverso punto di vista: quello dell’impatto macroeconomico globale degli stessi. Non parleremo cioè di povertà, ma di external
imbalances e relative conseguenze.
Dopo di che ci occuperemo del fenomeno della proliferazione degli accordi regionali di scambio e delle sue ripercussioni per la globalizzazione.
Per parlare dell’Organizzazione mondiale del commercio, partiremo da lontano,
come abbiamo fatto con le altre due istituzioni finanziarie internazionali, l’FMI e la
Banca mondiale (WB). Infatti il nostro interesse non è concentrato sull’evoluzione recente, ma sugli obiettivi che all’Organizzazione sono stati dati e come essi si inquadrano
nella analisi della globalizzazione.
176
8. Il WTO e gli scambi internazionali
È del tutto evidente che il WTO differisce profondamente dall’FMI e dalla WB.
Come abbiamo visto, l’FMI si colloca al vertice del sistema monetario internazionale,
nel senso che lo controlla e interviene per prevenire e risolvere le crisi. La Banca mondiale invece si occupa dei problemi dello sviluppo e della povertà. Abbiamo anche visto
che l’FMI, attuando politiche basate su presupposti errati (ad esempio l’efficienza dei
mercati finanziari) può favorire le crisi o porsi in posizioni conflittuali con i propri
membri. Per esempio, alcuni di essi sono riluttanti a ricorrere ai prestiti del Fondo e comunque non è un gioco “cooperativo” quello tra l’istituzione di Washington e gli Stati
membri in difficoltà. Il ruolo dell’FMI è un ruolo da regista, nel senso del significato
che a questo termine abbiamo dato nel capitolo 1.
Invece, l’Organizzazione mondiale del commercio si basa su meccanismi cooperativi: la reciprocità è alla base della sua azione. Gli effetti di tale azione sulla liberalizzazione degli scambi non è frutto di una norma imposta dagli Stati membri, ma l’esito
dell’intesa e dell’accordo fra gli Stati. Le periodiche riunioni, le negoziazioni, l’importante istituto per la composizione delle dispute, sono aspetti cruciali per la natura,
basata sulla cooperazione, del WTO.
8.2
le “novità” deGLI SCAMBI internazionali
Affrontiamo il tema delle novità degli scambi internazionali di beni e servizi perché si
prestano a considerazioni molto interessanti per quanto riguarda la globalizzazione e le
sue “difficoltà” La prima di queste novità è data dalla comparsa di un mega-trader quale
la Cina.
8.2.1 Il surplus corrente cinese
Nel capitolo 3 abbiamo affrontato il problema del’impatto delle esportazioni cinesi
sulla povertà dei paesi industrializzati. Ora, invece, ci riferiamo all’impatto macroeconomico globale dovuto al persistente avanzo delle partite correnti cinesi e, più in
generale, dei molti paesi asiatici. Il che vuol dire considerarne le conseguenze sotto
due punti di vista:
• a) quello degli external imbalances ovvero degli squilibri delle partite correnti;
• b) quello delle currency wars o delle guerre delle monete.
Iniziamo dal punto a) partendo da alcuni dati. La quota delle esportazioni cinesi oggi
(2014) è pari all’11,3 del PIL mondiale e ciò fa della Cina il primo mega-trader nel mondo. Secondo stime recenti l’export cinese sarà anche superiore al 15 per cento del PIL
mondiale nel 2030. Per Subramanian [2011] esso potrebbe essere del 17 per cento, pari
a 3 volte circa la quota USA. Le esportazioni cinesi rappresentano ormai il 50 per cento
del prodotto interno lordo.
Gli altri paesi non hanno mai raggiunto nel passato valori così elevati.
177
Tabella 8.1 – Esportazioni merci (in percentuale delle esportazioni mondiali – 1870-2030)
anno
regno unito
1870
24,3
1913
18,5
1929
15,1
1950
10,2
germania
stati uniti
13,4
giappone
cina
5,0
0,1
2,8
18,0
9,0
0,8
2,0
16,6
14,4
2,1
3,0
3,9
16,2
1,3
0,9
1973
5,1
12,9
12,2
6,4
1,0
1990
5,3
12,0
11,3
8,2
1,8
2000
4,4
8,5
12,1
7,4
3
2012
2,6
7,7
8,4
4,4
11,3
2020 (proiezione)
1,9
5,3
8,8
3,9
12,1
2030 (proiezione)
1,4
3,6
7,3
3,2
15,0
Fonti: Maddison [1995]; UNCTAD anni diversi; Subramanian [2011] per le proiezioni al 2017.
Una simile progressione non può essere trascurata, quando si discute del futuro
della globalizzazione.E, sotto questo aspetto, le novità non sembrano particolarmente buone. In effetti, il boom delle esportazioni cinesi implica, ragionevolmente (non
matematicamente)1, il persistere di elevati surplus delle partite correnti della Cina.
Questi surplus indicano che in Cina si realizzano eccessi di risparmio, rispetto agli
investimenti, oppure, in termini equivalenti, che il paese registra un accumulo di riserve in dollari2 che, come sappiamo dal precedente capitolo si riversano poi negli USA
inondandoli di liquidità3. Da un fenomeno di questo tipo – definito da Ben Bernanke
[2005] saving glut – ha avuto inizio la crisi dei mutui subprime e quindi la global crisis
del 2007-20094.
Come vedremo nel capitolo 11, questi surplus delle partite correnti, persistenti e
significativi, sono fonti di instabilità. Pertanto, la crescita abnorme delle esportazioni
cinesi crea problemi non solo per la povertà dei paesi avanzati, ma anche per la stabilità
del sistema monetario e finanziario internazionale5.
1.
Ovviamente perché occorrerà vedere l’aumento delle importazioni, poiché è B = X-M dove B = saldo
corrente, X = export di beni e servizi e M = import di beni e servizi.
2. Infatti è vero che B = S-I, dove S = risparmio e I=investimenti e contemporaneamente B = ΔPNE dove
PNE = variazione della posizione netta, ovvero debito verso l’estero, se negativa o credito verso l’estero,
se positiva, come nel caso cinese. Per vedere come le due formule si ricavano si veda il capitolo 1 di
Verde [2008].
3.
Si tratta del cosiddetto exorbitant privilège di cui abbiamo parlato nel capitolo 7.
4. Cfr. capitolo 11 ma ancor più il capitolo 6 del primo volume.
5. Osservo che secondo B. Echengreen [2014] gli external o macroeconomic imbalances hanno perso di
rilevanza, se mai l’hanno avuta. Una tesi che non è del tutto convincente. In ogni caso, essi persistono
in Europa dove il surplus tedesco sfiora il 7% del PIL!
178
Per quanto riguarda il punto b), vedremo nel capitolo 10 che negli anni 1997-1998,
molte economie asiatiche furono colpite da attacchi speculativi. Al momento della
crisi, provocata da un’improvvisa inversione di rotta dei capitali esteri che coinvolse
molte delle cosiddette tigri asiatiche. Così, queste furono costrette a chiedere l’aiuto
all’FMI. Da molti leader asiatici ciò fu visto come un’umiliazione. Da allora, esse
mutarono strategia: puntarono ad un persistente surplus delle partite correnti e al
conseguente accumulo di riserve ufficiali delle rispettive banche centrali. Da paesi
importatori di capitali con deficit correnti persistenti, le economie emergenti asiatiche
divennero paesi esportatori di capitali e con surplus correnti. I surplus erano considerati, in una visione mercatilistica, la premessa ad una duratura crescita economica
e l’accumulo di riserve era visto quale meccanismo assicurativo contro future crisi
finanziarie.
Il mutamento di strategia era, ed è, basato su una politica di tasso di cambio sottovalutato. I tassi di cambio di questi paesi asiatici, tra i quali la Cina, sono stati a lungo
di fatto fissi e deprezzati. Si tratta dello schema cosiddetto di Betton Woods 2 di cui
abbiamo parlato nel precedente capitolo. Proprio queste politiche dei paesi asiatici finalizzati a mantenere sottovalutate le rispettive valute hanno dato luogo alle currency wars
del punto b) e di cui parleremo ancora nel capitolo 10.
8.2.2 La proliferazione degli accordi regionali
Un’altra caratteristica dell’evoluzione del commercio mondiale, non positiva per il
futuro della globalizzazione, è la proliferazione degli accordi di scambio di carattere
regionale.
In effetti l’attuale fase di iperglobalizzazione risulta caratterizzata da una crescita di
accordi preferenziali o Preferential Trade Agreements (PTA).
Dal 1990 al 2010 il numero di questi accordi è salito da 70 a 300. Tutti i paesi
aderenti al WTO, con l’eccezione della Mongolia, hanno concluso almeno un PTA;
l’UE più di venti. Almeno la metà del commercio mondiale è coperto da PTA ma ciò
non implica un’analoga percentuale di riduzioni tariffarie. Tutt’altro (Subramanian e
Kessler [2o13]).
Però un interessante dato dei PTA è il fatto che essi prevedono anche riduzioni di
barriere e regolamenti interni ai paesi (i cosiddetti PTA with deep integration).
La diffusione dei PTA è, in sé, negativa perché implica l’allargamento dell’area delle
discriminazioni tariffarie nei confronti degli outsiders, poiché all’interno del PTA vale la
clausola della “nazione più favorita” (Most Favourable Nation, MFN), cioè il riconoscimento preferenziale di standard, licenze.
In sostanza i PTA hanno un impatto significativo “da esclusione”. Essi interessano
le aree del commercio internazionale, di quelle della protezione degli investimenti, dei
diritti della proprietà intellettuale, degli acquisti pubblici, della concorrenza.
E l’area dei PTA rischia di allargarsi ulteriormente.
I previsti mega accordi regionali tra USA ed Asia (Trans Pacific Partnership) e tra
Europa e USA (Trans Atlantic Trade and Investment Partnership), avranno un impatto
enorme, tenuto conto che il commercio tra questi gruppi di paesi si aggira sui 2-3
179
trilioni di dollari all’anno ed alzerebbe di molto la quota dello commercio mondiale
coperto dai PTA.
L’era del commercio regionalizzato o attuato su base regionale si avvicina.
Se poi guardiamo ai dati degli scambi internazionali dei servizi, ci accorgiamo che la
globalizzazione è, in questa area, non pienamente realizzata.
8.2.3 La rallentata crescita del commercio internazionale: un outlier
Il terzo punto non ha che fare con una “tendenza” ma con un andamento recente del
commercio mondiale.
Partiamo da un dato di fatto. Per più di trenta anni, la domanda mondiale è cresciuta nel mondo ad un tasso doppio, o più che doppio, della crescita del PIL mondiale.
Questo rapporto (2 a 1), era diventato un dato scontato ormai, accettato acriticamente da tutti gli economisti e coloro che si occupano di previsioni macroeconomiche.
In effetti, questa relazione (2 a 1) non è venuto mai meno, neanche negli anni in cui
il mondo avanzato era sconvolto dalla crisi globale (2007-2009).
Figura 8.1 – Apertura commerciale mondiale*
25
Media semplice
In rapporto al PIL
20
15
10
5
Media ponderata con la popolazione
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
1950
1929
1913
1870
0
* (x+m)/y dove x = export, m = import, y = PIL. Dati mondiali.
Fonte: Subramanian e Kessler [2013].
180
Invece, sorprendentemente, nel biennio 2011-2012, la domanda mondiale è aumentata ad un tasso uguale o addirittura inferiore a quello dell’output mondiale. Lo stesso
dovrebbe valere per gli anni prossimi.
Certamente potrebbe trattarsi di un fenomeno ciclico o temporaneo, outliers nella
serie storica della domanda mondiale dovuto alla recessione generalizzata e tale è l’opinione di molti.
Ma ciò non convince del tutto se si pensa che la regola (2 a 1 tra commercio e PIL
mondiale) aveva trovato conferma anche nei primi anni seguiti allo scoppio della crisi
globale dl 2007.
Invece, il rallentamento potrebbe costituire un passo nella direzione di una perdita
di slancio della globalizzazione, cioè di un fatto non occasionale, ma strutturale.
Anche se obiettivamente è troppo presto per affermarlo.
Però, secondo George Magnus [2013] un economista minskiano, la crisi globale del
2008-2010 starebbe spingendo il mondo verso una fase di de-globalizzazione e la frenata
del commercio mondiale ne sarebbe una riprova.
«Globalization is big, but not too big to fail» è la sua, ma anche la nostra opinione,
come questo lavoro cerca di dimostrare.
8.3
IL wto: i precedenti
Il WTO è stato istituito il 1° gennaio 1995, a conclusione dell’Uruguay Round. I negoziati, tra il 1986 e il 1994, hanno impegnato i paesi aderenti al GATT ed i risultati sono stati
sanciti nell’Accordo di Marrakech del 15 aprile 1994.
La sua storia è, per comodità espositiva divisa in tre parti: a) gli scambi nel periodo
di de-globalizzazione tra le due guerre; b) il GATT; c) il WTO.
Il WTO ha raccolto l’eredità del General Agreement on Tariffs and Trade, un’esperienza, quella del GATT, sulla quale è bene soffermarci perché essa permette di individuare
le ragioni di policy che hanno portato alla creazione di questa struttura deputata a favorire il free trade.
8.4
GLI SCAMBI NEL PERIODO TRA LE DUE GUERRE
Vale la pena soffermarci sull’evoluzione degli scambi commerciali tra le due guerre, almeno per due motivi: a) perché è possibile comprendere meglio il significato del termine
globalizzazione; b) perché ciò consente conoscere le radici storiche ed economiche del
GATT che nasce appunto come reazione allo stallo degli scambi che aveva caratterizzato
gli anni 1919-1945.
Negli anni Venti e Trenta si ebbe un capovolgimento rispetto al quadro prevalente
nel gold standard, il sistema monetario internazionale smantellato dallo scoppio della
prima guerra mondiale nel 1914.
Il lettore può tornare alla figura 1 del primo capitolo.
181
Un nuovo e più complesso quadro politico e sociale emerge dopo la prima guerra
mondiale. Essa aveva richiesto il contributo di classi sociali subalterne le quali rivendicano ora la tutela dei propri interessi.
Le priorità della politica economica mutano: gli obiettivi dell’equilibrio della bilancia dei pagamenti e della stabilità monetaria, prioritari durante il gold standard, perdono
importanza superati dall’altro: la crescita dell’occupazione.
In quei decenni si verifica poi un duplice e fondamentale arretramento, sul piano
economico e politico. Dalla piena libertà degli scambi di beni e di movimento dei capitali, si passa ad una situazione in cui prevalgono gli scambi bilaterali, attuati in modo da
non dare luogo a passaggi di valuta. Sul piano politico il quadro si deteriora in misura
crescente con l’affermarsi di regimi nazionalistici e dittatoriali.
Gli arretramenti sul piano politico e su quello economico vengono inevitabilmente
accostati, nelle analisi storiche, nel senso che il ricorso all’autarchia non poteva non
portare a soluzioni politiche nazionalistiche e autoritarie. In definitiva, difficilmente si
sfugge all’impressione che l’attuale generale preferenza per il libero scambio abbia le sue
radici nel contesto economico e politico dei decenni compresi tra i due conflitti mondiali del secolo scorso.
In tale periodo si ebbero diverse configurazioni del sistema monetario internazionale. Anche il sistema degli scambi internazionali subì varie modifiche. Volendo coglierne
l’essenza, il concetto che appare in grado di sintetizzare il periodo considerato è rappresentato certamente dai clearings.
Nella letteratura i clearings vengono di norma, associati al nome del presidente della
Banca centrale tedesca, Hjalmar Schacht. Essi furono introdotti nel 1932 appunto dai
tedeschi.
«È innegabile che quando il sistema monetario internazionale si spezza, come accadde negli anni Trenta, i paesi debbono operare, come fece la Germania sotto la guida di
Hjalmar Schacht, con un sistema distorsivo basato sui controlli valutari, che consentiva soltanto limitate operazioni di baratto nell’ambito del clearing delle transazioni con
il mondo esterno e concentrava l’azione della politica economica sul fronte interno»
(Kindleberger [1968], p. 796).
Con il sistema dei clearings non vi era passaggio di valuta e i due paesi aderenti agli
accordi non si concedevano crediti.
Come ricorda Guido Carli [1993] i clearings videro la luce per regolare gli scambi
commerciali tra Svizzera e Germania.
I tedeschi volevano pagare le merci svizzere con marchi, ma questi non erano però
convertibili in altre monete. La soluzione escogitata fu la seguente. Ogni importatore
svizzero avrebbe dovuto depositare il controvalore in franchi svizzeri del proprio debito
su un apposito conto “Svizzera-Germania” aperto presso la banca centrale svizzera. Le
somme versate su questo conto erano poi utilizzate per pagare gli esportatori svizzeri
(figura 8.2).
Naturalmente il sistema poteva operare bene se gli scambi tra i due paesi considerati
erano grosso modo equilibrati.
182
Figura 8.2
Germania
Svizzera
Importatore dalla Svizzera
Esportatore verso la Germania
DM
Fr.Sv
Istituto gestore del clearing
Istituto gestore del clearing
DM
Fr.Sv
Importatore dalla Germania
Esportatore verso la Svizzera
Ancora alla fine della guerra, gli scambi commerciali, soprattutto fra i paesi dell’Europa, erano ridotti a ben poca cosa; le importazioni erano soggette a licenza6, la valuta
estera era razionata e in generale le monete erano inconvertibili.
Nel 1946-1947 furono compiuti alcuni timidi passi in avanti per un migliore assetto
delle relazioni commerciali tra i paesi europei attraverso gli accordi commerciali e gli
accordi di pagamento.
Gli accordi commerciali contenevano una lista di beni con l’ammontare degli stessi
che potevano essere importati ed esportati dai paesi contraenti. I contraenti, limitando
gli acquisti all’estero, avevano lo scopo di riservare la valuta estera disponibile alle importazioni essenziali.
Gli accordi di pagamento impegnavano i governi interessati a consentire, senza limitazione, i pagamenti riguardanti le importazioni e le esportazioni previste dagli accordi
6. Le licenze erano autorizzazioni ministeriali rilasciate per le importazioni di merci per le quali era previsto un limite massimo definito “contingente” o “quota”.
183
commerciali. In alcuni casi, essi prevedevano che venissero concessi crediti reciproci, al
fine di assicurare la continuità dei pagamenti qualora ci fosse stato uno squilibrio tra
importazioni ed esportazioni. Se gli squilibri avessero ecceduto i margini di credito, i
pagamenti potevano essere effettuati in oro o in una valuta accettata dal creditore, di
norma, il dollaro.
Nel 1950, cinque anni dopo la fine della seconda guerra mondiale, gli accordi di
pagamento bilaterali erano ancora circa 200. Ogni accordo poteva prevedere clausole
differenti per quanto riguarda, ad esempio, i margini di credito, i limiti oltre i quali
era previsto il regolamento in oro o in valuta accettata dal creditore, le condizioni di
reciprocità.
Gli Accordi di pagamento eliminavano qualche difetto non marginale dei clearings,
ma lasciano irrisolti molti problemi, primo fra tutti la distorsione negli scambi. Essi consentirono tuttavia ai paesi, usciti malridotti dalla guerra, di metter in moto il commercio
internazionale e di economizzare oro e valute convertibili.
8.5
1947: IL GATT
Il GATT fu costituito su una base provvisoria dopo la seconda guerra mondiale nel
quadro di quel sistema multilaterale in campo economico e commerciale che doveva
fondarsi su tre fondamentali istituzioni: il Fondo monetario internazionale (FMI),
la Banca mondiale (Banca internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo – BIRS)
e l’Organizzazione internazionale del commercio (International Trade Organization
– ITO).
In realtà l’iniziativa conclusasi con il GATT era stata presa dal Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite che si proponeva, appunto, di creare l’International Trade Organization come organizzazione permanente che regolasse il commercio
mondiale, da affiancare alle istituzioni finanziarie internazionali nate dalla Conferenza di Bretton Woods.
L’accordo relativo all’ITO fu effettivamente raggiunto nell’ambito della Conferenza
sul commercio e l’occupazione delle Nazioni Unite, tenutasi a L’Avana (Cuba) tra il
21 novembre 1947 ed il 24 marzo del 1948, con l’adozione dello statuto dell’ITO, noto
come Carta dell’Avana, ma l’accordo fu bloccato dal Senato statunitense.
La bocciatura dell’accordo da parte americana fu dovuta, probabilmente, al timore
che l’ITO potesse essere utilizzata per “regolare”, più che per “liberalizzare”, il commercio mondiale. In secondo luogo gli Stati Uniti temevano che l’ITO potesse avere troppi
poteri.
A seguito della mancata istituzione dell’ITO, il GATT iniziò a funzionare, pur privo
di istituzioni permanenti. GATT indica sia l’accordo in sé e per sé, sia l’organizzazione
nata per gestire i negoziati internazionali.
Infatti, nel 1948, dopo che i paesi firmatari del progetto non riuscirono a portare
a compimento la costituzione dell’ITO, si decise di aprire la negoziazioni per le reciproche riduzioni tariffarie tra 23 paesi. Lo sforzo che accomunava questi paesi, in
gran parte occidentali, era quello di liberalizzare il commercio mondiale, eliminando
184
le forti chiusure protezionistiche intervenute negli anni Trenta, all’indomani della
Grande Depressione (1929-1933). Iniziò così, in modo del tutto informale, il primo
“round negoziale” che portò alla revisione di 45.000 tariffe sui più svariati prodotti,
per un ammontare di dazi eliminati pari a 10 miliardi di dollari. Si era riusciti ad
aprire al commercio internazionale un quinto del mercato mondiale. L’insieme di
concessioni e regolamenti che disciplinavano questi abbassamenti tariffari furono inseriti in un accordo che prese appunto il nome di GATT (General Agreement on Tariff
and Trade – Accordo generale sulle tariffe e il commercio) ed entrò in vigore il primo
gennaio 1948.
Nel 1950 il governo USA dichiarò che il progetto di costituzione dell’ITO non sarebbe neanche stato presentato per la ratifica da parte del Congresso. L’unico strumento
che così rimase in piedi fu quel General Agreement on Tariff and Trade firmato da soli
23 paesi. Alla base di questo accordo vi era però una debolezza intrinseca, vale a dire la
possibilità della partecipazione volontaria dei singoli membri agli accordi commerciali
stipulati in seno al GATT.
Nei 46 anni della sua attività (1948-1992), l’unico modo di perseguire la liberalizzazione fu quindi quello di continuare a negoziare come si era fatto inizialmente, tramite
sessioni prolungate di contrattazioni annuali, i cosiddetti “round negoziali”.
Il secondo di questi cicli di negoziati si chiuse ad Annecy (Francia) nel 1949, con la
partecipazione di soli 13 Stati. E si procedette alla diminuzione delle tariffe vigenti tra
questi membri. Seguirono, fino al 1961, altri tre “round negoziali”, che si occuparono
esclusivamente del tema della riduzioni tariffarie. Soltanto nel 1964, grazie anche alla generale ripresa economica, prese inizio uno dei tre round negoziali principali: il Kennedy
Round.
a) Kennedy Round
Ebbe una durata di 4 anni (1964-1967) ed ebbe come principali campi di intervento le
tariffe doganali e le misure antidumping. Furono 62 i paesi partecipanti. In questa tornata negoziale fu raggiunto un primo accordo che emendava il GATT, l’accordo sulle
misure antidumping.
L’accordo non prevedeva un divieto della pratica del dumping, bensì un generale diritto, riconosciuto ai paesi membri, oggetto di tale pratica, di imporre dei dazi compensativi entro il cosiddetto “margine di dumping”, cioè la differenza tra il prezzo praticato
sul mercato straniero e quello praticato sul mercato nazionale.
A questo accordo si aggiunse un’ulteriore riduzione delle tariffe, portate tra il 20%
e il 15%.
b) Tokyo Round
Condotto tra il 1973 e il 1979, con 102 paesi partecipanti, il Tokyo round continua lo
sforzo del GATT verso la progressiva riduzione tariffaria. Il risultato fu una riduzione
media dei dazi doganali pari a 1/3 sui maggiori mercati industriali, che portò il dazio
medio sui prodotti manufatti ad un livello inferiore al 4,7%, rispetto al 40% del 1947.
185
Ma il Tokyo round fu ricco di molti altri accordi che risultavano però indeboliti dal
fatto che a parteciparvi era solo un gruppo abbastanza ristretto di paesi industrializzati. Questi accordi plurilaterali, denominati “codici”, interessavano: sussidi e misure
compensative; barriere tecniche al commercio (per le quali si prese l’impegno per una
semplificazione delle procedure di concessione di licenze alle importazioni); regolamentazione degli appalti pubblici (Government Procurement); valutazione del valore
commerciale dei prodotti in import-export; misure antidumping; l’accordo sulla carne
bovina; l’accordo sui prodotti lattiero-caseari; l’accordo sui tessili; commercio nel settore dell’aviazione civile.
La maggior parte di questi codici, emendati nel successivo round negoziale, sono
oggi parte integrante delle regole del WTO, quindi obbligatori per tutti i membri. Nel
complesso i risultati di questo round, alla luce anche delle successive difficoltà nel mettere in pratica tali decisioni, furono limitati fortemente dalla crisi economica degli anni
Settanta (innescata dalla crisi petrolifera del 1973).
Negli anni Ottanta apparve chiaro che la realtà costituita dal GATT non rispondeva
più alle esigenze del sistema commerciale internazionale, fortemente ingrandito sotto la
spinta di quel processo di iperglobalizzazione delle economie in procinto di iniziare. Gli
investimenti internazionali di capitali stavano esplodendo in molti settori, con particolare riguardo a quello dei servizi – non coperto dalle regole del GATT – ove si andavano
concentrando i maggiori interessi commerciali di numerosi paesi. Nel settore agricolo,
la mancanza di un accordo multilaterale provocava una situazione di stallo, a differenza
del successo, seppur limitato, che si ebbe nel settore tessile con la firma dell’“Accordo
multifibre”. Questi ed altri fattori convinsero gli Stati membri del GATT della necessità
di rilanciare un nuovo round negoziale che affrontasse tutti questi problemi in un quadro multilaterale.
c) Uruguay Round
Nel 1986, dopo tre anni di stallo nelle negoziazioni su come predisporre l’agenda del
nuovo round negoziale – il punto critico era ancora il settore agricolo – gli Stati membri
si accordarono a Punta del Este per dare inizio all’Uruguay Round. Questa tornata negoziale iniziò con un mandato ai ministri competenti per nazione, a risolvere tutti i problemi rimasti in sospeso dall’ultimo round (quindi lo status del settore agricolo, quello dei
servizi e degli appalti fino alla disciplina della proprietà intellettuale).
Durante i negoziati, che durarono fino al 1994, fu chiaro il cammino che si voleva
seguire: sistemare in un quadro onnicomprensivo e multilaterale, tutta la normativa
commerciale, arrivando cosi alla creazione di una vera e propria Organizzazione internazionale che avrebbe sostituito il GATT.
Il 15 aprile 1994 nella riunione delle parti contraenti del GATT, a Marrakech in Marocco, si raggiunse un testo di accordo finale che conteneva, oltre agli accordi accessori
sui singoli settori, il progetto di creazione dell’Organizzazione mondiale del commercio
(World Trade Organization – WTO), la quale aveva alla base l’accordo GATT emendato
dagli accordi, più o meno risolutivi, sulle problematiche legate, tra le altre, all’agricoltura
e ai servizi.
186
Tabella 8.2 – I round negoziali del GATT
negoziato
sede
argomenti
anni
paesi
Geneva Round
Ginevra
Entrata in vigore del GATT, riduzione
delle tariffe
1948
23
Annecy Round
Annecy
Riduzione delle tariffe
1949
13
Torquay Round
Torquay
1951
38
Fourth Round
Ginevra
Riduzione delle tariffe, definizione delle
future strategie del GATT verso i paesi in
via di sviluppo (partecipanti all'accordo)
1956
26
Dillon Round
Ginevra
1960
26
Kennedy Round
Ginevra
Riduzione delle tariffe (per la prima volta si tratta di una riduzione generalizzata
delle tariffe e non, come in precedenza di
riduzioni per specifici prodotti) e misure
antidumping
1964-1967
62
Tokyo Round
Tokyo
Ginevra
Riduzione delle barriere non tariffarie
al commercio, riduzione delle tariffe sui
beni manifatturieri, miglioramento ed
estensione del sistema GATT
1973-1979
102
Uruguay Round
Punta del Este Creazione del WTO, riduzione delle
Ginevra
tariffe, dei sussidi e delle sovvenzioni
Marrakech
all'esportazione e delle altre distorsioni
di ostacolo all'esportazione in un libero
mercato, servizi, accordi per il rafforzamento della proprietà intellettuale regolazione delle dispute internazionali,
settori agricolo e tessile
1986-1994
123
8.6
IL WTO
Il WTO ha sede a Ginevra e conta, attualmente, 159 paesi membri. Continuano a non
farne parte, alcuni dei paesi più poveri del mondo.
L’obiettivo principale del WTO è liberalizzare gli scambi internazionali attraverso la
completa rimozione delle restrizioni normative, regolamentari, ecc. al libero movimento
di beni e servizi. Ma esso non si limita unicamente alla negoziazione di accordi in materia tariffaria, ma affronta altresì una serie di tematiche più ampie, alcune con stretta
connessione con il commercio, quali gli investimenti, la concorrenza, gli appalti pubblici, la trasparenza delle regole. Vi sono inoltre altri temi – anche se molto più controversi
per quanto riguarda la loro accettazione tra gli Stati membri – come le condizioni di
lavoro, ambiente, sanità, rapporti con la società civile e le organizzazioni non governative (problemi cosiddetti di “trasparenza esterna”). Il WTO assiste inoltre i paesi in via di
sviluppo – sia con assistenza tecnica che con il Centro di consulenza giuridica – per un
loro migliore inserimento nel sistema commerciale globale.
187
Il WTO è l’assise deputata ai negoziati commerciali multilaterali. Ma è anche “giudice” delle controversie in materia di scambi tra i paesi aderenti, scambi che, dopo l’ingresso della Cina, nel dicembre del 2011, rappresentano il 90% del commercio internazionale. Dispone infatti del Dispute settlement body che giudica sui ricorsi presentati dai
paesi membri, e può autorizzare pesanti sanzioni economiche sotto forma di ritorsioni
commerciali.
Oltre agli accordi multilaterali precedenti che debbono essere accettati da, ed applicati a, tutti i paesi membri del WTO, ci sono i cosiddetti accordi plurilaterali che obbligano solo i paesi firmatari. Si tratta degli accordi commerciali per gli aerei civili e per
gli appalti pubblici. Il primo contiene regole riguardanti le sovvenzioni pubbliche per
l’aviazione civile e l’impegno alla riduzione dei dazi doganali sulle importazioni di aerei
civili e componenti degli stessi.
In sostanza il WTO è un’organizzazione complessa che è formalmente costituita da
una serie di accordi, di cui il primo quello della sua costituzione o accordo di Marrakech
che incorpora i successivi consentendo di poter considerare il tutto come un unicum e di
poter parlare solo di WTO, quando si tratta di argomenti che costituiscono il contenuto
degli specifici accordi.
L’organo più importante del WTO è la Conferenza ministeriale che si riunisce almeno una volta ogni due anni e alla quale partecipano i ministri degli esteri e in alcuni
casi dell’agricoltura ed altri ministri coinvolti nelle attività dell’organizzazione. Essa può
decidere su tutte le materie di competenza del WTO ma in genere vengono adottate le
decisioni strategiche come il lancio di un nuovo negoziato.
L’organo che assicura la continuità operativa è il Consiglio generale, che si riunisce
a Ginevra ogni tre mesi, o in ogni momento che ritiene opportuno. È composto dagli
Ambasciatori dei paesi membri presso il WTO. La competenza è la stessa della Conferenza ministeriale e cambia nome in Consiglio, quando le sue decisioni riguardano
controversie o il riesame delle politiche commerciali. Sotto il Consiglio generale esistono
cinque Comitati e Consigli specializzati: consiglio per il commercio delle merci, per la
tutela della proprietà intellettuale, per il commercio dei servizi ecc.
Le attività dei consigli e comitati sono quelle degli accordi GATT, GATS, Trips7.
Ogni consiglio o comitato è presieduto da un rappresentante di un paese membro
per un periodo di tempo non fisso.
Il WTO è messo in condizione di lavorare normalmente dal Segretariato, diretto
da un Direttore generale8 scelto per un periodo variabile, al momento tre anni, tra le
personalità internazionali che hanno competenze specifiche ed hanno assunto ruoli ministeriali nei paesi membri.
Il Direttore generale e i 500 membri del Segretariato non debbono prendere ordini
dai governi dei paesi membri. L’iniziativa è comunque nelle mani dei paesi: il WTO è
un’organizzazione member driven.
7.GATS: General Agreement on Trade in Services; TRIPS: Agreement on Trade Related Aspects of Intellectual
Property Rights.
8. Dal 7 maggio 2013 è il brasiliano Roberto Azevêdo.
188
Tra Direttore generale e l’assemblea non ci sono poteri intermedi, e il processo di
formazione delle decisioni spesso è limitato ad un ristretto gruppo di paesi (normalmente USA, UE, Giappone, Canada e qualche paese in via di sviluppo).
Il WTO ha ripreso la regola del GATT in base alla quale ogni decisione deve essere
presa con il consenso di tutti gli Stati membri. L’accordo istitutivo del WTO però prevede che in caso in cui il consenso generale non è possibile si può anche arrivare al voto e
decidere a maggioranza semplice o “rinforzata” a seconda dell’argomento. Di fatto, però,
non si è arrivati mai al voto e si è preferito arrivare all’obiettivo dopo lunghe trattative
oppure a rinunciare.
Il consenso è raggiunto quando nessun membro presente alla riunione nella quale è
stata presa la decisione si è formalmente opposto alla decisione stessa.
Quindi il consenso nel WTO consiste nella non opposizione alla decisione, il che
facilita in una qualche misura il suo conseguimento. Ogni Stato membro ha di fatto
acquisito un diritto di veto. Di norma, per facilitare il raggiungimento del consenso si
procede ad incontri informali tra i paesi interessati, gli altri restano di fatto fuori e non
impediscono che si raggiunga il consenso. Il WTO però prevede la formula del singleundertaking (prendi tutto o stai fuori), per cui i paesi membri devono sottoscrivere tutti
gli accordi multilaterali già raggiunti.
Un’altra importante caratteristica del WTO è dato dal sistema di risoluzione delle
controversie tra i suoi membri, di cui si approfondisce l’analisi nella sezione successiva.
Il sistema ha sicuramente rappresentato il traguardo più importante raggiunto dalla
comunità internazionale.
Il sistema di risoluzione delle controversie contempla tutti gli accordi commerciali
multilaterali. Esso si applica infatti agli scambi di merci, agli scambi di servizi e alle
questioni di proprietà intellettuale (TRIPS), nonché alle controversie relative all’accordo
plurilaterale sugli appalti pubblici.
Il sistema è amministrato da un organo di conciliazione. Tutti i membri del WTO
possono partecipare alle sue riunioni. Tuttavia, nei casi in cui l’organo di conciliazione
amministra le disposizioni in materia di risoluzione delle controversie di un accordo
commerciale plurilaterale, solo i membri parti di tale accordo possono partecipare alle
decisioni o alle iniziative adottate dall’organo di conciliazione in relazione a tali controversie.
Il processo di risoluzione delle controversie viene avviato quando un membro presenta ad un altro una richiesta di consultazione in merito a una determinata questione.
Tali consultazioni devono essere avviate entro trenta giorni dalla data di ricevimento
della richiesta. Qualora le consultazioni non permettano di risolvere la controversia, un
membro può chiedere all’organo di conciliazione la costituzione di un panel, composto
in generale dai tre esperti indipendenti, per decidere la questione. Le parti possono inoltre convenire spontaneamente di ricorrere ad altri metodi di risoluzione delle controversie, compresi i buoni uffici, la conciliazione, la mediazione e l’arbitrato.
Dopo aver consultato le parti, il panel presenta una relazione all’organo di conciliazione. Esso deve terminare i suoi lavori entro sei mesi o, nei casi urgenti, entro tre mesi.
189
Il sistema di risoluzione delle controversie del WTO dà alle parti che partecipano
a una procedura del panel la possibilità di presentare appello. Quest’ultimo si limita
tuttavia alle questioni giuridiche contemplate nella relazione del panel e alle interpretazioni giuridiche da esso elaborate. L’appello viene esaminato da un organo d’appello
permanente composto da sette persone designate dall’organo di conciliazione con un
mandato di quattro anni. Tre di esse si occupano di ogni singolo caso. La relazione
dell’organo d’appello viene accettata incondizionatamente dalle parti della controversia e adottata dall’organo di conciliazione, a meno che questo decida all’unanimità di
non adottarla.
L’organo di conciliazione sorveglia l’applicazione delle raccomandazioni o delle decisioni adottate; le questioni in sospeso rimangono all’ordine del giorno delle sue riunioni
finché non siano risolte. Sono altresì fissati termini per l’applicazione delle raccomandazioni formulate nelle relazioni dei panel. Qualora una parte non sia in grado di ottemperare a tali raccomandazioni entro un periodo ragionevole, è tenuta ad avviare negoziati
con la parte che sporge reclamo al fine di stabilire una compensazione reciprocamente
accettabile. Qualora i negoziati non giungano a buon fine, l’organo di conciliazione può
autorizzare la parte che ha sporto reclamo a sospendere l’applicazione di concessioni o
altri obblighi nei confronti dell’altra parte. Tuttavia la compensazione e la sospensione
di concessioni rappresentano soltanto soluzioni provvisorie e si applicano fino a che il
membro interessato non applichi le raccomandazioni dell’organo di conciliazione.
L’intesa sulla risoluzione delle controversie riconosce inoltre la situazione particolare dei paesi in via di sviluppo e dei paesi meno avanzati membri del WTO. I paesi
in via di sviluppo possono optare per una procedura accelerata, chiedere una proroga
dei termini oppure un’assistenza giuridica supplementare. I membri del WTO sono
incoraggiati a prestare particolare attenzione alla situazione dei paesi in via di sviluppo membri. Diversamente dai paesi industrializzati, la maggioranza dei paesi in via
di sviluppo non dispone infatti delle conoscenze giuridiche necessarie e delle risorse
finanziarie che consentano loro di difendere i propri diritti nella procedure di risoluzione delle controversie del WTO. Il Centro di consulenza giuridica sulla legislazione
del WTO è stato istituito per appianare questo disequilibrio. Dal 1995 ad oggi (2014)
sono state inoltrate all’organo di conciliazione (Dispute Settlement Body – DSB)) circa
260 denunce, di cui circa 150 provenienti da paesi in sviluppo.
Infine, così come per l’FMI, esiste un sistema di valutazione e controllo, non vincolante, che indirizza il processo di armonizzazione delle politiche commerciali dei membri dell’organizzazione.
Il meccanismo di esame delle politiche commerciali è stato istituito provvisoriamente
nel 1989 nel quadro del GATT, in seguito all’esame intermedio dell’Uruguay Round.
Esso costituisce ormai parte integrante del sistema dell’WTO e riguarda tutti i settori
contemplati dagli accordi dell’WTO (merci, servizi e questioni relative alla proprietà
intellettuale).
Accenniamo ora ai problemi del WTO che sono legati alla globalizzazione. Sono
essenzialmente due e riguardano l’ambiente e gli standard di lavoro. Vediamoli rapidamente di seguito.
190
8.7
I PROBLEMI DEL WTO: ambiente E STANDARD DI LAVORO
Dopo aver analizzato la struttura e i compiti del WTO vediamo ora alcuni problemi
legati alla globalizzazione che dovrebbero trovare una regolamentazione nell’ambito del
WTO: l’ambiente e gli standard di lavoro.
8.7.1 WTO ed ambiente
Cosa succede se i compiti del WTO a favore del libero commercio entrano in conflitto
con il bisogno da parte degli Stati membri di tutelare l’ambiente e la salute pubblica?
Dopo la creazione del WTO (1995), è stato creato un gruppo ad hoc chiamato
Comitato per commercio e ambiente (Committee on Trade and Environment – CTE).
L’obiettivo principale del comitato è di identificare le relazioni tra le misure commerciali e ambientali, al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile e promuovere delle
appropriate raccomandazioni circa ogni possibile modifica alla regolamentazione internazionale sul commercio. Bisogna sottolineare (principio ribadito nel mandato del
gruppo di lavoro CTE) che il WTO non è un’organizzazione volta alla protezione
ambientale e la sua competenza è limitata agli aspetti della politica ambientale legati al
commercio internazionale. All’interno del WTO si rinvengono due posizioni: la prima sostenuta dall’UE e dal Giappone attenta alle tematiche ambientali e a introdurre
legislazioni più rigide in campo dell’ambiente; la seconda, sostenuta da Cina India e
Stati Uniti che vedono nella politica ambientale una forte minaccia alla loro crescita
economica.
8.7.2 WTO e condizioni di lavoro
Gli standard di lavoro sono oggetto di lavoro per l’ILO (International Labour Organization) istituito nel 1919 ed divenuta agenzia delle Nazioni Unite, in cui i diritti dei lavoratori sono discussi dal 1930. Ma gran parte dei membri dell’ILO sono anche membri del
WTO. Così all’interno del WTO si è venuto a creare un problema relativo agli standard
di lavoro. Da un lato, l’UE e i paesi del Nord America pensano che la fiducia dell’opinione pubblica nel WTO sarebbe rafforzata se considerasse esplicitamente le condizioni di
lavoro. A tal proposito, molti paesi hanno proposto la creazione di un gruppo di lavoro
ad hoc al fine di studiare approfonditamente ed indicare al WTO gli adeguati incentivi
per migliorare le condizioni di lavoro.
Dall’altro lato, le delegazioni dei paesi in via di sviluppo o emergenti che sostengono
che le condizioni di lavoro non rientrano nelle competenze specifiche del WTO. Per
tali paesi, l’imposizione di più rigidi standard in tema di lavoro è vista come una misura
protezionista da parte dei paesi più sviluppati e volta a mettere fuori mercato i beni e
servizi da loro forniti, attraverso richiesta salariali più elevate da parte dei loro lavoratori.
Al contrario, questi paesi ritengono che il miglioramento degli standard di vita dei lavoratori non venga attraverso l’imposizione di regolamenti o leggi a livello comunemente
accettati a livello internazionale, quanto piuttosto dalla crescita economica.
191
9
Globalizzazione, crisi debitorie e politica del debito
dei paesi in via di sviluppo
Sommario
9.1 Premessa – 9.2 La crisi debitoria – 9.3 il ruolo delle IFI – 9.4 Il piano Baker – 9.5 Il piano
Brady – 9.6 La riduzione del debito attraverso il mercato secondario – 9.7 Le iniziative in sede
multilaterale – 9.8 The Heavily Indebted Poor Countries Initiative
9.1
Premessa
Il debito estero dei PVS è un altro dei fattori di crisi potenziale in questa fase di iperglobalizzazione, anche se sembra passato in secondo ordine dopo le gravissime crisi finanziarie del Duemila.
Quello del debito dei paesi poveri è un problema che emerge a sorpresa nei primi anni
Ottanta del secolo scorso. “A sorpresa” per due motivi. Il primo è che i paesi colpiti dalla
crisi, come il Messico, dove essa scoppia, era, fino a qualche anno prima, un’economia che
cresceva a ritmi sostenuti. Tra il 1977 e il 1981, l’aumento del PIL messicano era stato in media superiore all’8 per cento; l’occupazione era aumentata sensibilmente. Si trattava però
di una crescita precaria: l’inflazione era persistentemente elevata, il debito estero era alto.
Per effetto dell’herding behaviour che caratterizza i mercati finanziari1, gli investitori
fuggirono in massa dal paese: dal 1979 al 1982, uscirono dal Messico 35 miliardi di dollari.
Il secondo motivo riguarda invece i principali creditori nei confronti dei paesi emergenti colpiti dalla crisi debitoria: le banche commerciali americane.
Prima della crisi, era diffusa l’idea, condivisa da operatori finanziari, policy makers ed
economisti, che una crisi del debito non sarebbe potuta esplodere sorprendendo mercati ovvero gli investitori, perché essendo creditori di ingenti somme avrebbero vigilato ed evitato
la concessione di nuovi finanziamenti. È questa la cosiddetta disciplina di mercato. Invece,
questa disciplina di mercato non funzionò e, probabilmente, non è detto che funzioni.
Fra l’altro, era diffusa, anche nei circoli finanziari USA, la convinzione che i paesi,
in quanto tali, non potessero mai fallire (Sachs [1989]).
In sostanza, le banche americane continuarono invece a prestare ai governi dei paesi
emergenti anche quando il livello del loro debito a lungo termine stava crescendo a ritmi
1.
Questa figura di informazione asimmetrica è analizzata nel primo volume. In casi di incertezza, se un
investitore riporta i capitali via dal paese, esso sarà seguito dagli altri i quali possono ritenere, a torto o
a ragione, che il suddetto investitore abbia informazioni che solo lui possiede.
192
9. Globalizzazione e politica del debito dei paesi in via di sviluppo
sostenuti: da 162,5 miliardi del 1975 ai 551,2 miliardi di dollari a fine 1982, mentre quello
complessivo sfiorava i 740 miliardi di dollari (Edwards [1989]).
Dopo il Messico fu la volta del Brasile, fortemente indebitato per le costruzioni di
infrastrutture, di imprese produttrici di elettricità ed acciaio volute dal governo militare.
In realtà oltre alle IFI, la crisi debitoria del Terzo Mondo vide schierate dalla parte dei
creditori, le banche centrali2 e i governi del mondo avanzato, oltre alle banche commerciali.
All’inizio, i paesi emergenti si indebitavano con le banche estere in primis americane.
Si trattava di debito privato o commerciale. Con il passare degli anni la natura mutò, nel
senso che il debito fu prevalentemente contratto con paesi industrializzati e con le istituzioni finanziarie internazionali, l’FMI e la Banca mondiale. È importante la differenza tra
l’iniziale debito privato e quello successivo, sovrano o statale, perché le possibili soluzioni
ai problemi del debito sono diverse a seconda della natura, privata o pubblica, dello stesso.
In questo capitolo non sono considerate le cause del debito estero dei PVS, né le soluzioni economiche, ma solo le soluzioni finanziarie dello stesso, perché, come si vedrà,
sono immediatamente collegabili alla globalizzazione e ai registi, FMI e Banca mondiale.
Da questo punto di vista sono rilevanti sono anche le proposte di cancellazione del debito,
quella 1996 High Indebted Poor Countries (HIPC), di cui parleremo alla fine del capitolo.
9.2
la crisi debitoria
Quali furono i fattori che portarono alla grave crisi del 1982?
Essi furono di due tipi: internazionali ed interni. Quelli internazionali furono: gli
shock petroliferi degli anni Settanta e la politica monetaria USA, e cioè il marcato rialzo
dei tassi di interesse e l’apprezzamento del dollaro3. Quelli interni riguardarono le fughe
dei capitali e la bassa produttività dei fattori produttivi.
Nonostante la minore enfasi che queste crisi attirano rispetto a quelle valutarie e
finanziarie, esse costituiscono un persistente fattore di instabilità.
Il problema del debito dei PVS è stato affrontato in primis attraverso l’intervento
delle istituzioni finanziarie internazionali, IMF e World Bank, e poi attraverso meccanismi differenti. In linea generale, le soluzioni ipotizzate, come abbiamo appena osservato,
mutano a seconda della natura del debito, privato commerciale oppure sovrano. Per
quanto riguarda il debito estero commerciale, molto importanti sono state le azioni
promosse a livello internazionale dalle IFI e dai piani Baker e Brady. A queste operazioni
vanno aggiunte quelle di conversione e di buyback utilizzate dai PVS per ottenere condizioni più convenienti di pagamento.
Per quanto riguarda, invece, il debito estero ufficiale, l’intervento di maggior rilevanza è stata quella utilizzata in ambito di Club di Parigi, che negli anni ha adottato modalità diverse di rinegoziazione del debito, via via sempre più convenienti ed agevolate.
2. Le banche centrali dei principali dieci paesi del mondo predisposero una “operazione di salvataggio di
emergenza” per salvare il Messico nel 1982.
3. Stiamo parlando della politica monetaria della FED presieduta da Paul Volker, caratterizzata da persistenti rialzi dei tassi di interesse.
193
Tabella 9.1 – Debito estero dei PVS e selected ratios 2005-2010 miliardi di dollari
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Totale debito estero
2.514,1
2.675,3
3.220,5
LA lungo termine (incluso IMF)
2.013,2
2.081,5
2.456,5
3.499,2
3.639,6
4.076,3
2.739,7
2.866,4
3.039,9
Con garanzia pubblica
(incluso IMF))
1.332,1
1.266,2
1.371,3
1.423,2
1.530,4
1.647,2
Privato non garantito
681,1
815,4
1.085,1
1.316,5
1.336,0
1.392,7
Debito a breve termine
500,8
593,8
764,0
759,5
773,2
1.036,4
26,6
23,9
23,2
21,1
22,4
21,0
Rapporti
Debito estero/PIL (%)
Debito estero/export (%)
5,9
66,1
65,6
59,3
77,0
68,7
Riserves/ debito estero (%)
78,7
97,8
114,9
118,7
132,9
137,1
Debito a breve/import (%)
15,3
15,2
16,0
13,0
16,2
17,2
Fonte: World Bank Debtor Reporting System e FMI.
Tabella 9.2 – I principali dieci paesi debitori. Afflussi netti 2009-2010
Paese
Cina
Federazione
Russa
Brasile
debito estero
afflussi netti 2009
afflussi netti 2010
variazione %
fine 2010
afflussi
afflusso
% del
Variaz. di cui
Variaz. di cui
2010
netto 2010
Livello
Totale
Totale
totale
debito titoli
debito titoli
548,6
13,5
185,9
43,5 142,4
337,3 120,9 216,4
81,4
29,9
384,7
9,4
20,8
‑19,1
39,9
52,1
14,0
38,1
150,5
4,6
347,0
8,5
93,4
30,4
63,0
164,6
78,5
86,1
76,2
14,6
Turchia
293,9
7,2
-2,6
-13,8
11,2
40,4
27,7
12,7
-1653,8
3,6
India
290,3
7,1
75,1
18,4
56,7
102,7
38,6
64,1
36,8
9,1
Messico
200,1
4,9
18,4
8,9
19,5
48,7
29,4
19,3
71,5
4,3
Indonesia
179,1
4,4
20,3
14,6
5,7
29,9
14,5
15,4
47,3
2,6
Argentina
127,9
3,1
1,5
-2,3
3,8
23,2
17,1
6,1
1446,7
2,1
Romania
121,5
3,0
17,9
13,0
4,9
13,7
10,2
3,5
-23,5
1,2
Kazakhstan
118,7
2,9
Totale 10
principali
2611,8 64,1
debitori
Altri PVS
1464,5 35,9
Tutti i paesi
4076,3 100,0
sviluppati
22,6
8,8
13,8
17,8
7,7
10,1
-21,2
1,6
463,1
102,3
360,8
830,4
358,5
471,9
79,3
73,5
211,8
63,9
147,9
299,3
136,7
162,6
413
26,5
674,
166,2
508,7
1129,7
495,2
634,5
67,4
100,0
Fonte: World Bank Debtor Reporting System.
194
9.3
il ruolo delle ifi
Le prime risposte alla crisi debitoria dei PVS vennero dall’FMI e dalla Banca mondiale.
Furono concessi prestiti condizionati alla realizzazione di riforme e all’implementazione
di piani di aggiustamento. Questi prevedevano politiche di austerità fiscali: tagli alla
spesa statale e privatizzazioni. Il policy mix era reso ancor più arduo dalla riduzione
dell’offerta di moneta per frenare l’inflazione.
L’attuazione di questi programmi era fonte di malcontento da parte dei paesi poveri.
Sovente qualcuno di essi era incentivato ad abbandonare i programmi di riforma.
Siamo alle prime applicazioni del Washington Consensus4.
A metà degli anni Ottanta tre/quarti dei paesi dell’America Latina e due /terzi dei
paesi africani erano sotto la supervisione delle IFI, FMI e WB, per la gestione del debito.
E come sappiamo, l’FMI e la WB, sottoponevano la concessione dei propri prestiti
a severi programmi di aggiustamento di stampo neoliberista.
Le banche commerciali americane avevano prestato molto, anche nella fase della
gestione delle crisi. Però avevano assolutamente bisogno dell’intervento delle IFI per
avere la garanzia del pagamento dei propri crediti e ciò era possibile grazie ai programmi di aggiustamento imposto ai paesi debitori per i prestiti condizionati. Infatti le
banche commerciali non avevano il potere di imporre programmi. Così grazie alle IFI
esse poterono continuare a prestare, a fare ingenti profitti, mente i PVS si trovarono
sempre più indebitati (Peet [2003]).
9.4
Il piano Baker
Nell’ottobre del 1985, James A. Baker, segretario al Tesoro dell’amministrazione Reagan
dal 1985 al 1988, propose un piano per la risoluzione del problema del debito dei PVS.
A tal fine, egli convocò i capi delle più grandi banche USA e Paul Volker chairman della
FED. L’idea era quella di mettere insieme IFI e banche commerciali per reperire più
risorse.
Il nuovo programma incoraggiava la fornitura di nuovi prestiti ai 15 paesi maggiormente indebitati (347 miliardi di dollari e pagamenti per interesse pari 35 miliardi circa)
e prometteva 9 miliardi di dollari da parte delle Agenzie multilaterali e 20 miliardi da
parte delle banche, in cambio di riforme economiche che fossero orientate alla liberalizzazione del mercato, cioè dei consueti programmi di aggiustamento strutturali, ovvero
gli Structural Adjustment Program (SAP) neoliberisti.
Questi paesi dovevano impegnarsi a ridurre le tasse, a liberalizzare gli investimenti
e a ridurre le barriere commerciali. L’iniziativa era legata al verificarsi di quattro condizioni:
• le banche dovevano accettare di fornire ulteriori prestiti;
4. Sulla condizionalità dei prestiti del Fondo, che nella impostazione keynesiana iniziale degli Accordi di
Bretton Woods non avrebbero dovuto essere sottoposti ad alcuna condizione, si veda il capitolo 7, par. 3.
195
• il denaro doveva essere impiegato in maniera più produttiva che in passato;
• le riforme adottate dovevano essere effettive;
• la crescita economica mondiale doveva essere sostenuta, in modo da aiutare quella
dei PVS.
Ma il piano Baker non funzionò, non fu capace di fornire sia ai PVS che alle banche
incentivi sufficienti per intraprendere le riforme economiche necessarie, e per fornire,
rispettivamente, ulteriori prestiti.
In tre anni (1985-1988), la BIS (Bank for International Settlements) aumentò i crediti
di solo 9,7 miliardi di dollari e non di 20 miliardi come previsto dal piano. Tra il 1987 ed
il 1988, apparve in modo chiaro che il piano Baker non aveva ottenuto i risultati sperati:
non aveva ridotto il debito, né aveva permesso ai paesi interessati di crescere in modo
tale da farlo da soli.
9.4.1 Un’opzione alternativa: la conversione del debito
Sin dal 1982, oltre che all’aiuto dell’FMI e della Banca mondiale, alcuni paesi latinoamericani cercarono di ricorrere a meccanismi di conversione del debito.
In questo modo, i paesi interessati puntavano a diminuire la quota di debito denominata in valuta pregiata sul totale. La conversione del debito ebbe un certo successo.
Così si spiega come tali operazioni fossero ritenute un rimedio efficace per gestire
problemi d’insolvenza. Per esempio, a fronte di titoli rappresentativi di crediti ritenuti
illiquidi, il cui valore reale sul mercato secondario sia al di sotto di quello nominale,
la conversione può avvenire indirettamente. E cioè: il creditore vende il suo credito a
valore inferiore rispetto al valore nominale sul mercato secondario ad un investitore
interessato. Quest’ultimo rimetterà il credito al governo locale, in cambio di obbligazioni su attività locali per un valore, in moneta nazionale, pari al debito scontato
più un premio di conversione. In questo modo, tutti gli agenti interessati ottengono
un vantaggio: il creditore originario riesce a liberarsi di attività ritenute illiquide e a
recuperare parte dei suoi investimenti iniziali; il paese debitore riduce il proprio stock
di debito estero in valuta pregiata e i corrispettivi pagamenti d’interessi e, allo stesso
tempo, ottiene nuove risorse per l’economia nazionale; il creditore subentrato acquista il credito ad un valore scontato ottenendo anche un premio di conversione, che si
aggiunge al suo guadagno.
Le obbligazioni date al creditore subentrato in cambio dei titoli sul debito possono
assumere diverse forme, ad esempio, debts for equity o debts for development.
I debts for equity – utilizzati prevalentemente negli anni Ottanta del secolo scorso –
prevedono la conversione del debito in azioni di società locali, detenute dallo Stato, spesso
a scopo di privatizzazione, ovvero la conversione in investimenti generici del paese debitore, finanziati dall’operatore estero attraverso le disponibilità monetarie frutto della
conversione.
I debts for development sono l’altra grande categoria di conversioni praticata. Questo
tipo di meccanismo è volto a liberare risorse destinate allo sviluppo dei paesi debitori.
Il governo locale destina le disponibilità monetarie in valuta locale in un fondo per
finanziare le attività desiderate. L’accordo di conversione può vedere coinvolti diversi
196
organismi, che si affiancano al governo debitore e che costituiscono interlocutori più
affidabili per l’attuazione dei progetti di sviluppo stabiliti.
Tuttavia non mancano in queste operazioni rischi di natura economica e politica. I
primi sono associati a variazioni nelle condizioni macroeconomiche del paese debitore.
Uno dei pericoli è quello di generare tensioni inflazionistiche dovute all’afflusso di nuova
moneta derivante dalle operazioni di conversione.
I rischi politici sono, invece, provocati dalle istituzioni del paese. Infatti è possibile
che il governo utilizzi i fondi della conversione per scopi diversi da quelli ai quali sono
destinati. Sono, inoltre, da considerare i rischi connessi alla possibilità che l’operazione
di conversione possa essere ritenuta contraria a qualche motivazione etica o ideologica.
Essa potrebbe essere ritenuta dal paese un meccanismo che aumenta la sua dipendenza
dall’estero e dai paesi ricchi.
Sono inoltre da ricordare altri tipi di rischi descritti dalla letteratura. Krugman
[1989] nota come la conversione implichi un rischio di moral hazard: un paese potrebbe
rendersi insolvente volontariamente per ottenere i vantaggi della conversione, percorrendo, così, la strada già intrapresa da altri Stati. Questa possibilità è tanto più elevata
quanto maggiore è la somma di debito accumulata, anche se può comportare costi ingenti, come l’esclusione dai crediti successivi.
Ma in ogni caso alcuni debiti dei paesi emergenti erano semplicemente inesigibili
e non sarebbero stati mai ripagati. Soprattutto da parte di paesi latinoamericani politicamente vicini agli USA. Alcuni governi non avrebbero potuto resistere al potere se
“qualcuno” non avesse ridotto o cancellato il debito.
9.5
Il piano Brady
Nel 1989, il nuovo ministro del Tesoro dell’amministrazione USA Bush, Nicholas Brady,
lanciò un piano alternativo per la soluzione del problema del debito dei PVS. Anche in
questo caso, i paesi debitori erano tenuti ad intraprendere misure di liberalizzazione dei
loro mercati in cambio di una riduzione del debito e di nuovi fondi da parte di banche
commerciali e di sviluppo.
Il piano Brady, però, era più flessibile dei precedenti e teneva conto sia delle caratteristiche dei debitori, sia dei desideri dei creditori. L’adesione da parte delle banche
doveva essere incentivata tramite il supporto creditizio delle istituzioni finanziarie internazionali (IFI), quali l’FMI o la Banca mondiale, che dovevano fornire dai 20 ai 25 miliardi di dollari, cui andavano aggiunti altri 10 miliardi assegnati dal governo giapponese.
Come dichiarò il sottosegretario statunitense David Mulford (“Washington Post”,
17 marzo 1989), l’intento principale era quello di ridurre il debito estero verso le banche
di almeno il 20%.
Il piano Brady venne sperimentato in Messico. In generale, il piano Brady ebbe
molto successo soprattutto per alcuni suoi aspetti. Innanzitutto, permise alle nazioni debitrici di partecipare in maniera attiva ai negoziati per la conversione del debito. Ebbero
anche l’opportunità di attuare piani di riforme economiche più efficaci e meno austere.
197
Inoltre, diversificò il rischio di portafoglio detenuto dalle banche commerciali, attraverso la copertura fornita dalle IFI sulle obbligazioni di conversione del debito.
Tuttavia, l’attuazione del piano comportò alcune difficoltà e prestò il fianco a numerose critiche. Le prime valutazioni negative evidenziarono che il piano Brady non prevedeva una riduzione del debito sufficiente a risollevare la situazione economica dei paesi
interessati. Sachs [1989b] affermò che il piano avrebbe dovuto ridurre il debito di almeno
il 40%, altrimenti sarebbe stato impossibile ricostruire la credit-worthiness delle nazioni
indebitate. Hassen [1998] ha sottolineato come uno dei tratti distintivi del piano fosse
il carattere non impositivo delle operazioni di conversione e riduzione. Appariva quindi
piuttosto problematico concludere questi tipi di accordi soprattutto se essi prevedevano
nuovi finanziamenti, in quanto le banche temevano una nuova insolvenza.
Va, inoltre, sottolineato che molti operatori finanziari lamentavano la falsa volontarietà nell’applicazione del piano. In effetti, le banche commerciali dovettero subire
numerose pressioni per il perseguimento delle strategie Brady. Nei primi mesi del 1989,
per esempio, il Dipartimento del Tesoro degli USA eliminò alcuni vantaggi fiscali applicabili ai prestiti esteri che risultavano insoluti. Una valutazione complessiva dell’efficacia
del piano non può prescindere però dalla considerazione di alcune conseguenze positive
di questo programma. Sotto questo aspetto Cline [1995] sottolinea come, grazie all’applicazione del piano Brady, i paesi sottosviluppati abbiano avuto nuovamente accesso al
mercato internazionale ed abbiano raggiunto livelli di crescita insperati.
9.6
La riduzione del debito attraverso il mercato secondario
Durante la metà degli anni Ottanta, contemporaneamente al piano Baker, si era andato
sviluppando un mercato secondario per la vendita del debito. In altre parole, gli istituti
di credito, che erano in difficoltà con la riscossione delle somme prestate, tentavano di
sbarazzarsi delle obbligazioni accumulate vendendole. Naturalmente, il debito era venduto a prezzo notevolmente scontato, considerato l’alto rischio d’insolvenza dei paesi
debitori.
Il prezzo al quale una banca vendeva il debito estero di un paese era molto vicino a
questo valore scontato. Naturalmente, maggiore era la possibilità di insolvenza, minore
era il valore del debito sul mercato secondario. Per esempio, nell’autunno del 1986, il
debito del governo brasiliano fu valutato pari a 75 centesimi per ogni dollaro, cioè con
uno sconto del 25%. Il mercato secondario è stato, in seguito, utilizzato spesso sia come
indicatore di credit-worthiness dei paesi debitori, sia come meccanismo per la conversione del debito.
Le operazioni sul mercato secondario offrono, infatti, benefici per tutti gli operatori
che vi accedono. Il creditore si libera di obbligazioni ritenute illiquide e recupera almeno in parte i soldi dell’investimento originale. Da parte sua, il nuovo acquirente estero
ottiene titoli di valore nominale più alto rispetto quello effettivamente pagato.
Anche il paese debitore ottiene alcuni vantaggi dalla vendita dalle operazioni sul
mercato secondario. Un meccanismo molto impiegato e promosso negli ultimi tempi,
ma già avanzato con il piano Brady, è il buyback, secondo cui il paese riacquista parte del
198
proprio debito, riuscendo ad alleggerire il servizio su di esso. In questo caso il pagamento
cancella il debito.
I creditori non sono favorevoli, in linea generale, al meccanismo di riacquisto del
debito, e proprio per questo, spesso, vengono introdotte misure che lo rendono più
appetibile. Per esempio, il paese può impegnarsi ad intraprendere interventi economici
che facciano aumentare il valore del debito rimanente, interventi per i quali i creditori
possono impegnarsi a fornire risorse aggiuntive.
Va, inoltre, ricordato che l’operazione aumenta di per sé il valore del debito rimanente. Ciò comporta alcuni rischi, come quello costituito dal free-riding, vale a dire
l’incentivo a non partecipare, aspettando le mosse degli altri per proprio tornaconto.
Anche il debitore può sottostare al moral hazard, cioè all’incentivo che il paese ha
a non servire più il debito esistente e ad usare al massimo le risorse che possiede per le
operazioni di buyback.
Per ovviare alla maggior parte di questi problemi, sono stati costituiti alcuni fondi da
concedere ai PVS per riacquistare il proprio debito sul mercato secondario.
Questi depositi vengono di norma affidati ad organismi internazionali, che possono
legare la loro concessione al perseguimento di politiche di aggiustamento suggerite dalle
stesse istituzioni.
Un’azione differente è quella che prevede una riduzione del valore attuale dei pagamenti dovuti, in altre parole lo sconto effettivo del debito attraverso diversi meccanismi,
che vanno dalla cancellazione obbligatoria e totale a soluzioni su base volontaria.
Un esempio di cancellazione è noto già dal 1987, all’indomani dell’annuncio da parte
del Brasile di non poter più far fronte ai pagamenti degli interessi sul proprio debito. In
seguito a ciò, la Citicorp Bank dichiarò di aggiungere 3 miliardi di dollari sotto la voce delle
riserve per le perdite derivanti da prestito. All’indomani di questa decisione, le azioni della
banca subirono un miglioramento sostanziale, e molti altri istituti seguirono il suo esempio.
Questo avvenimento è alla base della convinzione per cui la cancellazione può migliorare la situazione del paese debitore ma anche quella del creditore.
Va, infatti, considerato come un debito eccessivo scoraggi gli investimenti e la crescita
del paese debitore, poiché crea la sensazione che tutti gli sforzi fatti non contribuiscano
ad aumentare ulteriormente lo sviluppo del paese ma vadano assorbiti dall’obbligo del
servizio del debito. Inoltre, diminuendo l’ammontare del pagamento dovuto, le nazioni
debitrici potrebbero importare di più, stimolando la produzione mondiale (Sachs [1984]).
A questo proposito, non può essere trascurata la posizione delle numerose organizzazioni non governative (ONG) che hanno fatto proprie le richieste di cancellazione del debito, inserendole nei loro più ampi programmi di lotta per uno sviluppo
sostenibile. In questo modo, il problema del debito estero e del suo servizio è stato
riscoperto dopo un periodo di parziale oblio seguito al successo del piano Brady.
Ciò ha permesso anche che crescesse l’interesse per le problematiche sopra descritte
da parte delle masse e che l’opinione pubblica avesse un peso sempre più rilevante
nelle scelte di governo.
Nonostante la miriade di associazioni che si interessano delle problematiche del
debito, in sostanza le proposte avanzate in tema di cancellazione sono riassumibili facil-
199
mente. Per la quasi totalità delle ONG, la remissione del debito deve essere sostanziale;
in altri termini deve comprendere non solo la parte ritenuta inesigibile, ma altresì gran
parte di quella esigibile, se non la totalità del debito estero.
Secondo la loro visione, infatti, tutte le azioni intraprese sia per il debito ufficiale sia
per quello commerciale non hanno permesso un’effettiva riduzione del peso del debito
né sono consistite in un trasferimento di risorse in favore dei PVS. Viceversa, i governi
dei paesi ricchi devono impegnare parte del loro bilancio alla cancellazione del debito
estero detenuto nei confronti dei paesi più poveri.
La cancellazione del debito comporta rischi innegabili. Innanzitutto, per le loro
caratteristiche intrinseche, le operazioni di remissione del debito vanno incontro a fenomeni di free-riding. Appare, quindi, necessaria la supervisione di un organismo internazionale che riesca a coordinare l’azione dei vari creditori, affinché la remissione sia
effettiva ed efficace. A questo scopo la creazione di un’istituzione legata all’ONU potrebbe essere utile. Va, inoltre, ricordato che una completa cancellazione del debito, costituendo un precedente, potrebbe favorire l’insorgere di comportamenti di moral hazard.
In altre parole, i PVS potrebbero, in futuro, prendere a prestito in maniera sconsiderata
senza preoccuparsi di come investire il credito ottenuto, perché in caso d’insolvenza il
debito potrà essere cancellato.
9.7
Le iniziative in sede multilaterale
Le operazioni di conversione e di riduzione del debito finora analizzate sono per lo più
relative al debito commerciale dei PVS, cioè al debito estero detenuto nei confronti del
settore privato.
Una trattazione a parte merita il debito estero ufficiale contrattato in seno al Club di
Parigi, che emana decisioni non vincolanti, con natura di mere raccomandazioni. Questa istituzione – nata nel 1956 a seguito delle difficoltà dell’Argentina nel pagamento dei
propri debiti – offre una sede negoziale ottimale. I governi dei PVS insolventi si trovano
a poter discutere delle loro obbligazioni con i governi dei paesi creditori. La cornice
in cui prende atto la rinegoziazione del debito presuppone che il debitore presenti ai
creditori la propria situazione e le sue prospettive. In quest’ambito, molta importanza è
data al ruolo dell’FMI, che deve fornire una relazione autonoma, con proprie valutazioni
sullo stato economico del paese in questione.
Dopo un esame delle varie posizioni, i creditori decidono la natura appropriata
della diminuzione del debito, prendendo in considerazione diversi parametri, quali
il periodo del debito coperto, la data di riscossione ed il periodo di ritardo accumulato. Si calcolano, inoltre, gli interessi dovuti e l’ampiezza che deve prendere il
rinnovo del debito.
Il debitore, da parte sua, assicura che gli altri creditori non saranno trattati più favorevolmente di quelli attuali. A seguito di queste decisioni, i vari appartenenti al Club di
Parigi possono stipulare accordi bilaterali che seguano le linee guida approvate in sede
di Club.
In tale ambito, i paesi creditori hanno sviluppato strategie sempre più flessibili.
200
Scheda 9.1 – Il Club di Parigi*
Organizzazione e composizione
È un gruppo informale di Stati creditori, esistente dal 1956 al quale i paesi indebitati chiedono la rinegoziazione dei loro debiti. Si riunisce a Parigi circa 10 volte l’anno presso il ministero delle Finanze e dell’Economia. Ne fanno parte 19 paesi creditori (Australia, Austria,
Belgio, Canada, Danimarca, Federazione Russa, Finlandia, Francia, Germania, Irlanda, Italia, Giappone, Olanda, Norvegia, Spagna, Svezia, Svizzera, Stati Uniti, Regno Unito). Ai
lavori partecipano, in qualità di osservatori, l’FMI, la Banca mondiale e le Banche regionali
di sviluppo; talvolta l’UNCTAD, l’OCSE e l’Unione Europea. Dal 1956 il Club ha effettuato circa 370 accordi di ristrutturazione debitoria nei confronti di circa 78 paesi debitori. Dal
1983 ad oggi il Club ha ristrutturato debiti per circa 410 miliardi di dollari.
Funzioni
Il Club giunge ad accordi di ristrutturazione del debito estero (rescheduling). Nell’ambito di
questi accordi al Club vengono: recuperate alcune parti dei crediti; riscadenzate altre parti dei
crediti (debt restructuring o debt rescheduling), per cui l’intero calendario dei pagamenti viene
modificato, normalmente estendendo il periodo di rimborso; cancellate alcune parti del debito.
Ciò avviene per i paesi poveri e fortemente indebitati (Heavily Indebted Poor Countries – HIPC).
Tipi di trattamento debitorio
Al Club di Parigi vengono rinegoziati i debiti sovrani, derivanti da crediti di aiuto e da
crediti commerciali. Questi secondi non nascono come crediti ufficiali, ma lo diventano, in
quanto derivano da operazioni commerciali il cui regolamento, rimasto insoluto, diventa
un credito ufficiale del governo in virtù dell’assicurazione contratta dall’imprenditore con
l’istituto che garantisce i crediti alle esportazioni (per l’Italia la Sace). Il trattamento offerto
dal Club al singolo debitore può essere un trattamento “di flusso” o “di stock”. Inoltre,
sulla base delle classificazioni operate dall’FMI, il Club di Parigi ha sviluppato diversi tipi
di “trattamento debitorio” che prendono nome dalla città dove ha avuto luogo l’ultimo incontro G7-G8 avente ad oggetto il problema del debito internazionale (“termini di Napoli”,
“termini di Lione” e, dal 1999, per i paesi HIPC, i “termini di Colonia”, con i quali il livello
di cancellazione del debito eleggibile è arrivato al “90% ed oltre”).
I principi e gli atti del Club di Parigi
Il Club opera seguendo i seguenti principi: “case by case approach”, secondo il quale qualsiasi
decisione del Club non costituisce un precedente giuridicamente vincolante per il Club
stesso; consensus, per cui nessuna decisione può essere presa se non vi è l’appoggio di tutti i
creditori; “condizionalità”, per cui per ottenere il riscadenzamento devono essere rispettate
alcune condizioni (dimostrare un bisogno di “sollievo debitorio”, avere un programma di
risanamento economico con l’FMI); solidarietà, ossia l’impegno, da parte di tutti i creditori,
ad applicare in modo uniforme, a livello bilaterale, il contenuto delle intese firmate al Club;
comparabilità di trattamento, secondo il quale il paese debitore si impegna a non concedere
a creditori non membri del Club un trattamento più favorevole rispetto alle condizioni ottenute dal Club. Per quanto riguarda gli atti, gli unici documenti ufficiali sulle procedure del
Club sono i “Chairman summaries”, che affrontano temi di tipo metodologico (ad esempio
l’adozione di nuovi termini di trattamento debitorio). Le Intese multilaterali (“agreed minutes” o “procès-verbal”) risultanti dal negoziato non sono giuridicamente vincolanti. Solo
con gli accordi bilaterali, nei quali vengono trasfusi i principi dell’“Intesa multilaterale”, i
governi si impegnano non solo politicamente ma anche giuridicamente alla ristrutturazione.
* Di E. Cassese [2002]
201
9.8
The Heavily Indebted Poor Countries Initiative
Nel 1996, la comunità finanziaria internazionale prese coscienza del fatto che il problema del debito resisteva alle diverse iniziative adottate ed era anche più stridente nei paesi
a bassissimo reddito. L’occasione per esaminare questa situazione si presentò durante il
vertice G7 di Lione del 1996 in cui si promosse una nuova iniziativa volta ad alleggerire
il peso del debito in maniera sostanziale ed a portarlo a livelli sostenibili, in un contesto
di crescita economica e di lotta alla povertà.
Il nuovo piano prese il nome di Heavily Indebted Poor Countries Initiative e consiste
in un accordo tra tutti i creditori ufficiali, coordinato dalla Banca mondiale e dal FMI.
Avviata nel 1996, l’iniziativa è stata rafforzata nel 1999 a seguito delle decisioni prese al
vertice di Colonia.
Possono accedere a questo tipo di progetto i paesi che rispondono alle seguenti caratteristiche:
• Devono essere ricompresi nella categoria IDA-only, cioè possono ottenere prestiti
condizionati dell’IDA (Associazione internazionale per lo sviluppo).
• devono avere una situazione debitoria giudicata non sostenibile anche dopo la piena
applicazione dei tradizionali meccanismi di riduzione del debito. La sostenibilità
del debito è calcolata in base al rapporto debito/esportazioni: se quest’indice risulta
maggiore del 150% il debito è da considerare non sopportabile e il paese può adire
l’iniziativa.
• Un altro parametro da considerare è il rapporto tra servizio del debito ed esportazioni, il quale deve essere superiore al 25% per essere giudicato insostenibile. Eccezioni
sono tollerate per quei paesi che, pur avendo un livello del debito considerato sostenibile, abbiano un rapporto tra debito ed entrate fiscali superiore al 250%.
• Devono aver attivato strategie di riduzione della povertà e di crescita economica.
La procedura attraverso la quale viene applicato questo meccanismo di riduzione prevede due stadi.
Nella prima fase, della durata di tre anni, un paese elabora un piano di riforme
economiche e politiche in collaborazione con l’FMI o la Banca mondiale, che va sotto
il nome di Poverty Reduction and Growth Facility. Nel frattempo il Club di Parigi provvede alla ristrutturazione del debito del paese in oggetto, applicando i Naples Terms. Gli
altri creditori, commerciali e bilaterali, sono tenuti ad applicare riduzioni altrettanto
favorevoli.
Alla fine dei tre anni si arriva al cosiddetto decision point. L’FMI e la Banca mondiale devono rivalutare il debito del paese in questione attraverso alcuni indicatori di
sostenibilità. Se esso risulta nuovamente insostenibile, il paese può adire l’iniziativa.
Contemporaneamente, viene calcolata la riduzione necessaria per arrivare ai livelli sostenibili e viene fissata una cut off date: i crediti forniti dopo questa data non possono
essere ristrutturati.
Nel secondo stadio, il paese tiene fede a quegli impegni di riforma presi attraverso
il poverty reduction and growth facility. In seguito all’applicazione del programma, si
giunge al completion point e la nazione in questione può godere delle riduzioni previste.
202
Il debito può essere cancellato del 90% e, se necessario, il rimborso della somma restante
può essere prolungato per 23 anni, di cui 6 di sospensione a tassi di interesse di mercato.
L’iniziativa HIPC non mira, quindi, ad una completa e totale cancellazione del debito esistente, ma a riportare il suo ammontare a livelli sostenibili, in altre parole, a mettere
il debitore in condizione di poter riprendere il flusso dei pagamenti. D’altra parte, i termini di ristrutturazione concessi vanno ben oltre il puro interesse economico, ed hanno una
chiara propensione a promuovere lo sviluppo di questi paesi e ad assicurarne la stabilità.
Data la valenza politica dell’iniziativa, è naturale che il Club di Parigi abbia imposto
delle clausole dello stesso tenore per i paesi che vogliano beneficiarne. L’annullamento dei
crediti è quindi condizionato al rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali,
al perseguimento del pieno benessere e dello sviluppo sociale, alla rinuncia della guerra
come mezzo di risoluzione delle controversie.
Durante il vertice di Genova del luglio 2001, le otto nazioni più industrializzate hanno potuto trarre le prime conclusioni sull’attuazione ed il successo dell’iniziativa HIPC.
In questo modo, si è potuto constatare che, a fronte dei 9 paesi qualificatisi per l’iniziativa nel corso del 2000, 23 paesi stanno beneficiando della riduzione del debito previsto
dal piano HIPC. Questo dato permette di stimare che l’ammontare totale di riduzione
del debito sia complessivamente pari ad oltre 53 miliardi di dollari, cifra indubbiamente
rilevante se si considera che lo stock iniziale di debito era pari a 74 miliardi. Ciò ridurrà
fortemente anche l’ammontare del servizio, permettendo la liberazione di risorse preziose per lo sviluppo dei paesi debitori. In sede di Club di Parigi, sono state fatte notevoli
pressioni affinché le disponibilità liberate fossero destinate a programmi di crescita e di
sviluppo sociale.
Se volessimo interpretare le nuove posizioni raggiunte a Genova in un’ottica storica,
bisognerebbe notare come l’atteggiamento delle nazioni sviluppate nei confronti del debito
estero sia gradualmente mutato. Il sostegno ai PVS appare sempre più slegato da considerazioni sul rafforzamento del sistema finanziario internazionale. Questo fattore si può notare
non solo dai termini di riduzione del debito sempre più favorevoli ai debitori, ma anche
dalle considerazioni sempre più politiche e meno economiche che sono alla base delle riduzioni stesse. In altri termini, se in un primo momento l’azione dei governi per un efficace
management del debito era volta ad evitare crolli del sistema finanziario internazionale,
adesso sembra spinta da motivazioni umanitarie. A quest’evoluzione hanno contribuito
indubbiamente le teorie secondo cui la stabilità economica porta anche stabilità politica,
e quindi perseguire lo sviluppo e incrementare le risorse dei paesi poveri significa anche
diminuire quelle che sono le cause di un possibile conflitto o di risentimento verso i paesi
sviluppati. Un’efficace azione volta al progresso delle nazioni povere non può prescindere
da una soluzione definitiva del problema del debito estero. Non si può, infatti, promuovere
lo sviluppo e nello stesso tempo obbligare questi paesi a ripagare somme molto elevate.
203
10
Globalizzazione e crisi valutarie
Sommario
10.1 Premessa – 10.2 Perché le monete vengono attaccate – 10.3 Gli attacchi speculativi per contagio – 10.4 Attacchi speculativi contro cambi fissi: le risposte di politica economica – 10.5 I
problemi derivanti da andamento dei cambi che si allontanano dai fondamentali: le bolle e le
svalutazioni competitive – 10.6 Le principali crisi valutarie dell’attuale fase della globalizzazione
– Appendice. I modelli di attacchi speculativi
10.1
PREMESSA
Il tema delle crisi valutarie è stato negli anni Novanta quello che più ha attirato l’interesse degli economisti, il più intrigante per quanto riguarda l’individuazione delle cause.
Sappiamo che fino al 1971 sostanzialmente non ci furono attacchi speculativi e sappiamo anche il perché. Sappiamo anche che dagli anni Ottanta, l’impostazione neoliberista
delle IFI ricollegabile al Washington Consensus portò alla liberalizzazione dei movimenti
dei capitali e, con essa, agli attacchi speculativi, dal momento che i capitali potevano
muoversi liberamente da un paese all’altro. Così, soprattutto a partire dai primi anni Novanta1, le crisi valutarie o del cambio si susseguirono con una certa frequenza2. All’inizio
1.
Ricordiamo che l’Italia eliminò le residue restrizioni sui movimenti dei capitali solo dal 1990 e la Francia lo fece nello stesso periodo.
2. Conviene ricordare quanto detto nel capitolo 7 che negli anni Ottanta gli interessi della finanza internazionale spingevano per la libertà di movimenti dei capitali. L’FMI appoggiò la tesi dei benefici
che la stessa avrebbe apportato alla crescita equilibrata dell’economia mondiale. Nel 1997 il suo vertice
arrivò a proporre all’Assemblea la modifica formale del II Emendamento agli Articoli dello Statuto
per inserirvi la convertibilità di conto capitale. Il tentativo fallì perché proprio nello stesso periodo
una grave crisi valutaria colpì le ex tigri asiatiche. Come sappiamo, lo Statuto del Fondo prevedeva
esplicitamente la convertibilità limitata alle partite correnti. Questa era la caratteristica prevalente del
periodo di Bretton Woods (1944-1971). E, negli anni di Bretton Woods, non si ebbero crisi. E ciò era
dovuto appunto all’esistenza dei controlli sui movimenti dei capitali, voluti da John Maynard Keynes
al momento della costituzione del Fondo monetario internazionale. Il legame tra globalizzazione e crisi
valutarie emerge quindi con chiarezza dopo che l’FMI e la WB con il Tesoro USA attuano i principi
del cosiddetto Washington Consensus. Dagli anni Ottanta le crisi valutarie contro i cambi fissi e le bolle
speculative contro cambi flessibili si susseguono a ritmi rapidi. Da qui, oltre al legame globalizzazionecrisi, il ruolo di veri “registi” delle IFI di Washington e del Tesoro USA.
204
10. globalizzazione e crisi valutarie
del 2014 la lira turca e il peso argentino sono tornati sotto attacco speculativo. La causa
immediata sembra essere stata la riduzione degli acquisti mensili di titoli effettuati da
parte della FED, da 85 a 75 miliardi di dollari3.
La liberalizzazione dei movimenti dei capitali, con la quale in parte identifichiamo
la globalizzazione stessa, non rappresenta la causa delle crisi, ma il fattore “permissivo”,
quello che le rende possibili.
Ciò per l’ovvia ragione che se la liberalizzazione non esistesse, le crisi si fermerebbero
ai confini dei paesi, almeno teoricamente. Quando invece la libertà di movimento dei
capitali esiste, questi possono spostarsi da un paese all’altro, consentendo alla speculazione di attaccare le riserve delle banche centrali estere. Si tratta, di solito, di attacchi
destinati al successo, poiché sui mercati dei cambi si muovono fondi per oltre tre trilioni
di dollari al giorno: molto di più delle riserve delle banche centrali, destinate, per definizione, a difendere il cambio.
Le cause degli attacchi speculativi possono essere le più svariate.
Un aspetto interessante delle crisi valutarie è stato quello della ricerca di tali cause, o meglio della formalizzazione dei modelli di attacchi speculativi che permettessero di determinare, e porre in termini matematici4, i legami tra le cause dell’attacco al
tasso di cambio, gli esiti possibili e, financo, come accade in un modello, il momento
dell’attacco stesso5.
Proprio la formalizzazione degli attacchi speculativi ha consentito di chiarire le
ragioni per le quali, talvolta, a subirli sono state monete con i fondamentali economici molto buoni, ancorché non eccezionalmente tali. Come accadde ad esempio al
franco francese nel 19936. La seconda generazione dei modelli di attacchi speculativi,
che tratta questo caso, ci mostra come vi possa essere un interesse della banca centrale (che paradossalmente si aggiunge a quello degli speculatori!) a vedere svalutata
la propria moneta. Confermando, così, che la svalutazione può essere ritenuto dalla
banca centrale un mezzo di aggiustamento anche se è formalmente vietata da precisi
accordi7.
Non prenderemo in considerazione una causa importante degli attacchi alle monete
e cioè il fattore politico. La instabilità politica, l’incertezza che precede o segue un’elezione possono innescare attacchi speculativi.
3.
Si tratta del cosiddetto tapering della Federal Reserve (la banca centrale americana) di cui si parlerà nel
capitolo 12.
4. Per questo motivo i due modelli più noti di attacchi speculativi sono riportati in un’apposita Appendice
al capitolo.
5.
Si tratta del modello di Flood e Garber [1984] esposto nell’Appendice.
6. In questo caso, l’inflazione francese era più bassa di quella tedesca, la bilancia dei pagamenti in avanzo,
le riserve ufficiali elevate, il deficit pubblico era contenuto, il debito estero era inesistente. Ma il tasso
di disoccupazione era al 9% (e le consultazioni elettorali vicine).
7. Con buona pace dei sostenitori monetaristi dell’approccio moderno al tasso di cambio che lo vedono
come un problema e non come uno strumento di aggiustamento. Cfr. Verde [2008, cap. 7].
205
Altri temi interessanti, oltre a quello delle cause delle crisi valutarie, sono quelli
della prevedibilità delle stesse, della migliore risposta di politica economica, la quale dipenderà ovviamente dalla causa che le ha scatenate. Proprio per il loro interesse, questo
capitolo si sviluppa secondo gli argomenti citati, partendo dalle cause e dagli schemi
teorici degli attacchi, in più, riservando la parte finale ad una sintesi delle crisi più note,
da quella messicana del 1994-1995 a quella argentina del 2001.
Con cambi flessibili, la speculazione porta alla formazione di bolle e alle cosiddette currencies wars. Queste ultime non rappresentano certamente un fenomeno nuovo
e sono, almeno per le esperienze rilevanti ai nostri fini (quelli della globalizzazione),
legate all’altro problema degli external imbalances. In questa ottica, il fenomeno delle
currency wars si riferisce alle politiche dei paesi asiatici sottoposti alla crisi valutaria del
1997-1998 con l’aggiunta della Cina, i quali hanno puntato a surplus di parte corrente
della bilancia dei pagamenti attraverso un cambio sottovalutato (da qui le currency
wars).
In un’Appendice al capitolo sono infine illustrati due dei modelli di attacchi speculativi discussi nel paragrafo 10.2.
10.2
Perché le monete vengono attaccate
Nell’ultimo scorcio del secolo scorso, sono esplose numerose crisi valutarie: la crisi
delle monete europee nel 1992-1993, la crisi messicana del 1994-1995 (“Tequila crisis”),
le turbolenze che hanno colpito nel 1997-1998 molte economie asiatiche, la crisi della
Russia del 1998 e quella brasiliana del 1999, quella turca del 2000, e quella argentina
nel 2001-2002.
Il concetto di “attacco speculativo” è diverso da quello di “speculazione”. Infatti,
quando parliamo di speculazione, ci limitiamo ad esplicitare le condizioni nelle quali
essa conviene e se, riguardo al suo impatto sul cambio, essa è stabilizzante o destabilizzante. Quando parliamo di “attacchi speculativi”, invece, l’attenzione si sposta soprattutto sugli “attori”, speculatori ed autorità monetarie.
Il contesto di un attacco speculativo è quello dei cambi fissi o delle target zones e
ciò consente di distinguerlo dalle cosiddette “bolle speculative” di cui abbiamo parlato
nel primo volume, le quali indicano ampie oscillazioni del cambio rispetto al valore di
equilibrio in un contesto di cambi flessibili.
Per contro, al pari delle bolle, anche l’attacco speculativo, almeno secondo alcuni
schemi teorici, può essere sferrato anche se la moneta attaccata appare solida ed “allineata” ai fondamentali (bilancia dei pagamenti, inflazione, bilancio pubblico, ecc.). Ciò
costituisce un aspetto molto interessante di tali modelli, poiché le turbolenze valutarie
hanno sovente evidenziato come si diceva un fatto difficilmente spiegabile e cioè l’attacco speculativo contro monete ritenute “solide” perché in linea con i fondamentali.
Per esempio, Obstfeld [1994] osserva che la crisi dello SME del 1992-1993 ha costretto
gli economisti a ripensare i loro modelli ed il modo in cui i mercati possono forzare le
autorità ad abbandonare il sistema di cambi fissi.
206
In tema di attacchi speculativi distingueremo i modelli della prima, della seconda e
della terza “generazione”.
I primi appaiono in grado di spiegare le crisi “classiche” della bilancia dei pagamenti, in cui l’abbandono del cambio fisso è la conseguenza di politiche incoerenti con il
vincolo del cambio, come ad esempio il finanziamento monetario di persistenti ed ampi
deficit pubblici.
A differenza dei precedenti, i modelli della “seconda generazione” cercano di spiegare attacchi contro monete che appaiono in linea con i fondamentali (Jeanne [1997]). Per
la verità, modelli delle crisi del cambio di questo secondo tipo erano già apparsi negli
anni 1984-1986, ma hanno avuto ampia risonanza solo a partire dalle crisi valutarie europee del 1992-1993, perché alcune monete europee furono attaccate dalla speculazione,
anche se le politiche economiche adottate dai relativi paesi apparivano coerenti con il
vincolo del cambio.
I modelli della terza generazione sono emersi in seguito alla crisi asiatica del
1997-1998. Essi mettono il risalto la comparsa di crisi gemelle; una crisi finanziaria che
si trasforma in una crisi valutaria o del cambio. Di questo terzo approccio – definito
del crony capitalism (capitalismo “amicone” che fornisce risorse finanziarie in quantità
esorbitante) o delle twin crises esistono, come vedremo, differenti versioni, a seconda
dell’aspetto della crisi messo in evidenza (azzardo morale, dollarizzazione dei bilanci
bancari, ecc.).
La letteratura sugli attacchi speculativi è molto vasta, ma nonostante ciò ancora non
esiste una soddisfacente sistemazione teorica della dinamica degli attacchi speculativi
(Eichengreen, Rose e Wyplosz [1997]).
Le crisi valutarie degli ultimi anni del secolo scorso hanno evidenziato una chiara tendenza a propagarsi per “contagio”. Si è così sviluppato un filone di ricerca sugli
attacchi speculativi finalizzati ad individuare i canali attraverso i quali si “trasmette il
contagio”.
Riassumendo sono tre i modelli teorici degli attacchi speculativi emersi nella letteratura e ai quali si fa di norma riferimento:
• a) il modello cosiddetto “dei fondamentali” (Krugman [1979]; Flood e Garber
[1984]);
• b) il modello self-fulfilling o ad equilibri multipli (Obstfeld [1986]);
• c) l modello delle “crisi gemelle” (twin crises) o del crony capitalism – capitalismo
“amicone”8 (Dooley [2000]).
8. Rientrano in questa classe diversi modelli, i quali puntano sul mismatch tra le scadenze dei prestiti
effettuati dalle banche (a lungo termine) e i debiti (a breve termine) assunti dalle banche verso l’estero,
oppure sul divario tra le valute in cui sono effettuati i prestiti (moneta nazionale) e quella del debito
verso l’estero (dollari), ovvero ancora sul cosiddetto original sin, cioè il fatto che il paese emergente non
può indebitarsi se non in dollari, non essendo la propria moneta accettata quale valuta di emissione di
prestiti a livello internazionale.
207
Il modello a) è definito di prima generazione; il secondo e il terzo rispettivamente di
seconda e terza generazione.
10.2.1 L’approccio tradizionale – o della politica incompatibile con il cambio fisso
Nel modello di Krugman [1979], linearizzato da Flood-Garber [1984], o modello “dei
fondamentali”, l’attacco contro una moneta viene sferrato perché la politica monetaria
non è compatibile con l’esistenza di un cambio fisso. Nel nostro modello ciò che rende
il cambio fisso incompatibile con la politica monetaria è che la quantità di moneta
cresce ad un tasso costante μ. Questo aumento persistente della moneta è dovuto al
finanziamento monetario di un deficit pubblico crescente e ciò porta, come vedremo,
all’abbandono del cambio fisso. Pertanto quando parliamo di questo modello ci riferiamo ad uno schema basato sull’incompatibilità della politica economica con il vincolo
del cambio.
10.2.2 Il modello di attacchi speculativi della seconda generazione
Questi modelli consentono di spiegare attacchi, in casi – non infrequenti – in cui
non esiste una sostanziale incoerenza tra livello del cambio e i fondamentali dovuta,
ad esempio, ad una politica economica non rigorosa. I fondamentali non sono eccellenti, ma molto buoni.
Attacchi del genere si sono avuti in più occasioni nel passato, ad esempio nel caso
dell’attacco alla sterlina inglese del 1992 o al franco francese del 1993, attacco che, in
questo caso, non ebbe successo. In questo secondo modello, la decisione di abbandonare i cambi fissi può riflettere un comportamento ottimizzante da parte del policy maker.
Ottimizzante perché i costi connessi al mantenimento del cambio fisso superano i relativi benefici. In particolare, può succedere che un governo, pur in presenza di fondamentali “buoni”, veda con preoccupazione l’avvicinarsi di un rallentamento economico
e l’aumentare della disoccupazione. Oppure, essendo prossimo un turno elettorale, esso
non desidera presentarsi ai cittadini con qualche dato insoddisfacente, soprattutto per
quanto riguarda la crescita economica e l’occupazione. Il governo potrebbe dunque desiderare di immettere moneta nel sistema, al fine di ridurre i tassi di interesse e spingere
la crescita e l’occupazione, ma non lo può fare perché, a causa della diminuzione dei
tassi, il cambio tenderebbe a svalutarsi e non essere più fisso. Se il mercato percepisce
questo conflitto tra l’obiettivo del rilancio economico e quello del mantenimento del
cambio fisso, potrebbe essere indotto a verificare la “determinazione” delle autorità
monetarie nel voler difendere il vincolo del cambio. La verifica è effettuata attaccando
la moneta.
Per il policy maker, il mantenimento del cambio fisso potrebbe richiedere un rialzo
dei tassi di interesse: ciò che egli non vuole.
Se gli speculatori percepiscono questo dilemma della banca centrale e del governo, le
loro aspettative circa il cambio mutano: prima pensavano che – essendo i fondamentali
buoni – il cambio potesse rimanere fisso, ora al contrario percepiscono che esiste un
208
interesse del policy maker a rinunciare al cambio fisso. Allora, attaccano, e la banca centrale, per i motivi detti, “molla” il cambio fisso. Le aspettative si sono così autorealizzate
(self-fulfilling), ovvero l’attacco si autoconvalida.
“Mollare” il cambio vuol dire che esso comincia a fluttuare. Con il cambio fluttuante si possono ridurre i tassi di interesse e rilanciare l’economia: ciò che il policy maker
vuole. Invece, se il mercato non percepisce il citato conflitto tra gli obiettivi della banca
centrale e quindi non muta le sue aspettative, il cambio resterà fisso: il modello è quindi
ad equilibri multipli: svalutazione-non svalutazione.
Si conferma così come il policy maker si comporti in modo ottimizzante: la svalutazione appare il risultato di un confronto tra i benefici e i costi della svalutazione:
optando per quest’ultima, il policy maker pensa che i benefici derivanti dall’abbandono del cambio fisso superino i costi associati al suo mantenimento.
10.2.3 Il modello della terza generazione
Il terzo approccio, o schema di terza generazione degli attacchi speculativi, definito crony
capitalism – o capitalismo “amicone” –, si è affermato in seguito alla crisi asiatica del
1997-989.
Nella forma più nota di questa classe di modelli di terza generazione, l’attacco speculativo si sviluppa in due momenti:
• quello dell’arrivo di ingenti flussi di capitali esteri, attirati da elevati tassi di interesse
e dalla garanzia, nel caso del loro disinvestimento, della copertura governativa in
valuta estera di tali capitali;
• quello dei deflussi, provocati da un improvviso panico diffuso tra i creditori esteri
che, intimoriti da voci preoccupanti circa la capacità di pagare dei paesi debitori,
decidono di riportare indietro i capitali. Il ritiro dei fondi diviene generale, provoca
dapprima una crisi finanziaria e, successivamente, una crisi valutaria, cioè nel momento in cui si debbono restituire in moneta estera i prestiti in valuta.
In questo approccio i ruoli fondamentali vengono giocati:
• dallo Stato, che garantisce il rimborso dei prestiti nelle valute di investimento, tramite l’utilizzo delle riserve;
• dall’azzardo morale, che caratterizza il comportamento degli investitori e delle banche prenditrici;
• dalla fragilità finanziaria, cioè dalla fragilità dei sistemi nazionali finanziario e bancario, che utilizzano i fondi esteri a breve per investimenti a lungo termine, e, comunque, per investimenti a basso rendimento, resi possibili dall’afflusso ingente di
fondi esteri.
9. Cfr. anche quanto affermato nella nota 8.
209
Raccogliendo tutti i precedenti elementi arriviamo ad una sintesi dell’eziologia e
dell’evoluzione della crisi.
In sostanza, in questo modello arrivano fondi in dollari dall’estero; lo Stato garantisce con le proprie riserve la restituzione di tali prestiti; i tassi di interesse sono elevati,
quindi i capitali arrivano in quantità ingenti; le banche e le istituzioni finanziarie, avendo a disposizione una liquidità abbondante, finanziano investimenti a lungo termine e
progetti poco redditizi.
A turbare il processo interviene un evento – come un fallimento di una grossa banca
– e i capitali prendono la strada del ritorno. Scoppia così la crisi, che è dapprima finanziaria, perché le banche e le istituzioni finanziarie non riescono a riprendere i propri
capitali investiti a lungo termine e i loro bilanci vanno in crisi, e poi valutaria, perché
i capitali esteri vengono restituiti con la riduzione delle riserve valutarie: ciò provoca
l’abbandono del cambio.
10.2.4 La crisi di terzo tipo e l’“original sin”
Su tutto, pesa in maniera decisiva, per lo sviluppo e gli esiti finali della crisi finanziaria – valutaria, il cosiddetto original sin, cioè il “peccato originale”, che consiste nel
fatto che le monete dei paesi colpiti non sono accettate come valuta di pagamento a livello
internazionale e quindi essi sono costretti ad indebitarsi e a pagare in dollari.
Ciò ha effetti dirompenti sui bilanci delle istituzioni bancarie e finanziarie che
erogano all’interno i prestiti esteri: esse sono indebitate in dollari (per i prestiti avuti
dall’estero), mentre i loro crediti sono in moneta nazionale (oltre che non sempre recuperabili).
Ciò provoca quel che va sotto il nome di dollarizzazione dei bilanci delle imprese
bancarie e finanziarie. Pertanto, quando il cambio fisso viene abbandonato e svalutato il
passivo schiaccia l’attivo e i bilanci vanno in crisi.
Tutti questi elementi rendono inevitabili le twin crises, le due crisi, finanziaria e valutaria, una volta che i capitali prendono la via del ritorno.
10.3
GLI ATTACCHI SPECULATIVI PER CONTAGIO
Gli attacchi speculativi talvolta tendono a propagarsi per contagio. È la crisi valutaria
europea del 1992-1993 a suggerire possibili esempi.
La markka finlandese fu “attaccata” nel settembre del 1992 e la speculazione, una
volta ottenuto il suo scopo, indirizzò le sue “attenzioni” alla corona svedese. Così, dopo
l’uscita dagli accordi di cambio dello SME della lira italiana e della sterlina inglese, la
speculazione prese di mira la lira sterlina irlandese e il franco francese. Dopo l’abbandono della parità con l’ECU della corona svedese, fu la corona norvegese ad essere at-
210
taccata, e così via. Anche la crisi delle economie asiatiche del 1997-98, appena vista, ha
presentato la stessa caratteristica del “contagio”10.
Insomma, sovente le crisi valutarie sembrano trasmettersi per contagio. Il problema è di vedere come e perché un attacco ad una moneta possa spostarsi ad un’altra.
Il “contagio” implica un attacco speculativo contro una moneta che è giustificato
dal fatto che vi è stato un attacco contro un’altra moneta. La moneta contagiata è sotto
attacco speculativo non a causa di suoi fondamentali “non a posto” – ad esempio aumento eccessivo della quantità di moneta, inflazione galoppante, competitività in calo,
ecc. – ma perché un’altra moneta è stata attaccata.
Quest’ultima è “legata” in qualche modo alla prima, il che rende possibile il contagio.
Un primo canale, attraverso il quale si trasmette il contagio, è certamente rappresentato dalle partite correnti.
Consideriamo due paesi che hanno importanti rapporti mercantili tra loro, e supponiamo che la moneta di uno dei due subisca un attacco speculativo che lo costringa
a svalutare. La svalutazione provoca un miglioramento della competitività, che mette
in difficoltà il secondo paese, la sua moneta è infatti rivalutata, le esportazioni diminuiscono, la bilancia corrente dei pagamenti va in deficit e le riserve si riducono.
Tutto ciò attira l’attenzione della speculazione, ponendo le premesse di un altro
attacco speculativo, questa volta contro il secondo paese.
Ad esempio, l’importanza del mercato inglese per le esportazioni irlandesi potrebbe
spiegare l’attacco contro la sterlina irlandese dopo la svalutazione della sterlina inglese
del 1992.
Anche la svalutazione dell’escudo portoghese del 1995 contribuisce a spiegare, sulla
base delle stesse motivazioni, l’attacco alla peseta spagnola.
Un altro canale di contagio può essere costituto dalle similarità delle strutture produttive e delle politiche economiche.
Una volta che un paese ha subito un attacco, gli investitori tendono a temere che
altri paesi possano essere attaccati a causa delle similarità esistenti. Dopo la crisi del peso
messicano del 1994, paesi con condizioni economiche simili apparvero improvvisamente
molto più vulnerabili.
Un terzo canale di trasmissione del contagio può essere quello del conto capitale e
può essere, ad esempio, legato al comportamento degli investitori istituzionali (ad esempio, i fondi pensione), che dominano i mercati finanziari internazionali emergenti. La
maggioranza di essi ha bisogno di mantenere riserve liquide ingenti per far fronte a
richieste inattese di ritiro dei fondi.
Così, se in seguito ad un attacco speculativo contro una moneta, subiscono perdite
su un mercato, gli investitori istituzionali, per mantenere invariato il livello desiderato
di liquidità, possono essere costretti a vendere attività denominate in altre monete, ponendole – di fatto – in crisi.
10. La crisi asiatica si propagò nel 1997 partendo dalla Thailandia ed investendo altri paesi dell’area, tra i
quali Indonesia, Malesia, Filippine, Corea, Taiwan, Singapore.
211
Scheda 10.1 – Sono prevedibili le crisi valutarie?
È possibile prevedere le crisi valutarie? È auspicabile che lo sia?
Il problema delle verifiche empiriche dei modelli degli attacchi speculativi si confonde
con quelli della scelta degli indicatori macroeconomici che paiono in grado di anticipare
un attacco speculativo. Il problema di individuare gli indicatori e una metodologia idonea
a costruire un tempestivo “sistema di allarme” (early warning system) o un “indicatore di
vulnerabilità” è un argomento che attira l’interesse dell’FMI [1998, 1999] e di molti economisti che si occupano di attacchi speculativi.
In linea generale, la scelta degli “indicatori di crisi” e la prevedibilità degli attacchi mutano sensibilmente a seconda dei modelli teorici ai quali abbiamo fatto riferimento. Per
i modelli di “prima generazione”, ad esempio, che spiegano l’attacco sulla base della
incoerenza della politica economica con il vincolo del cambio, le variabili coinvolte dalla
crisi sono più facilmente individuabili, mentre il timing della crisi resta solo teoricamente
determinato.
Sappiamo solo che gli speculatori attenderanno che il livello delle riserve scenda sotto un
qualche valore critico, prima di sferrare l’attacco. Diverso è il caso dei modelli self-fulfilling
o di “seconda generazione”.
Come si ricorderà, in un tale schema non vi è un chiaro deterioramento del quadro macroeconomico; quando l’attacco si verifica si ha un “salto” da una situazione di equilibrio
(del cambio fisso) ad un altro (della svalutazione o della fluttuazione); il momento in cui
avviene questo salto è assolutamente imprevedibile.
Però anche in questo secondo caso, come nel precedente, è possibile comprendere se un
paese si trova o meno in una situazione di rischio o di vulnerabilità, cioè se è un potenziale
candidato ad un attacco speculativo.
Per l’individuazione delle variabili macroeconomiche di crisi e l’elaborazione di un
sistema di allarme o di un indicatore di vulnerabilità, sono emersi nella letteratura
diversi approcci.
Un primo filone è quello legato al sistema di allarme proposto da Kaminsky, Lizondo e
Reinhart [1997], i quali hanno “monitorato” una serie di indicatori mensili che segnalano
una crisi ogniqualvolta essi superano un determinato valore-soglia (ad esempio, un deficit
di parte corrente della bilancia dei pagamenti superiore al 5% del PIL e un livello delle
riserve inferiore a tre mesi di importazioni).
Secondo alcuni, questo metodo può essere applicato con successo per spiegare le crisi
valutarie in Asia del 1997.
La seconda linea di ricerca si basa su stime econometriche di tipo particolare, che puntano
soprattutto a verificare empiricamente l’ipotesi dell’attacco speculativo “per contagio” e a
individuarne i principali canali di trasmissione.
I primi costruiscono, preliminarmente, un indicatore di pressione del mercato o pressione
speculativa elaborato sulla base di un lavoro di Girton e Hoper [1977].
L’idea che sta alla base di tale indicatore è che ad una pressione sulle riserve si può far
fronte con la modifica del cambio, o con un rialzo dei tassi di interesse o, infine, con una
flessione delle riserve. La misura della pressione speculativa è costruita allora come media
ponderata di tre variazioni: del cambio, delle riserve e dei tassi di interesse.
212
Questo indicatore di pressione è quindi utilizzato dagli autori per costruire una variabile “crisi” della moneta i. Essa assume il valore 1 nei periodi in cui l’indicatore supera
un prefissato valore, e zero negli altri periodi. La variabile “crisi” è quindi la variabile
dipendente che viene regredita su diverse variabili indipendenti, ritenute quelle esplicative della variabile “crisi valutaria”. Questo modello è stato stimato per 20 paesi e
per gli anni 1959-93.
I risultati ottenuti confermano l’ipotesi degli attacchi per contagio: un attacco speculativo contro una moneta fa aumentare, in media, di circa otto punti percentuali la
probabilità di una crisi speculativa contro un’altra valuta che è, in vario modo, legata
alla precedente.
Secondo le stime ottenute, i più importanti canali attraverso i quali può trasmettersi il
contagio sono due: la bilancia commerciale e la “similarità macroeconomica”, cioè la sostanziale omogeneità delle condizioni macroeconomiche e delle politiche dei paesi considerati. Le stime evidenziano la prioritaria importanza della bilancia commerciale quale
canale di trasmissione del contagio della crisi da una moneta ad un’altra. Altri analizzano
il periodo immediatamente successivo il “crash” del peso messicano del dicembre del 1994
e i suoi effetti su alcuni mercati emergenti, tra i quali il Brasile, la Thailandia, ecc. Essi
tentano di rispondere alla domanda se è l’andamento dei fondamentali che spiega le differenze registrate dalle crisi del cambio che hanno colpito i mercati emergenti, oppure se
tali differenze riflettono semplicemente le modalità con le quali il contagio si trasmette.
A tal fine, gli autori costruiscono un “indicatore di crisi”, analogo a quello di Eichengreen, Rose e Wyplosz [1997], basato sulla riduzione delle riserve e sulla variazione
del cambio. Cercano quindi di individuare i fattori che hanno determinato, tra il novembre del 1994 e il luglio del 1995, in 20 economie emergenti, una pressione su tale
indicatore di crisi. Essi trovano che tre fattori spiegano il 70% circa dell’aumento di
tale indicatore: una prolungata sopravvalutazione del cambio; l’esplosione dei prestiti
bancari tra il 1990 e il 1994; un basso livello di riserve rispetto allo stock complessivo
di moneta.
Quindi per Sachs, Tornell, Velasco [1996], il contagio avutosi tra le crisi che hanno colpito
i mercati emergenti ha delle cause razionali: quelle precedentemente indicate sono fattori
sufficienti a far scattare l’attacco.
Sorprendentemente altri fattori, come il deficit delle partite correnti e i precedenti afflussi
di capitali, non sembrano avere avuto molta importanza come fattori di crisi.
Questi lavori empirici hanno il merito di chiarire i meccanismi attraverso i quali può aversi
il contagio delle crisi valutarie.
Esiste un altro metodo di stima empirica di modelli di attacco speculativo: quello econometrico.
La stima econometrica del modello tradizionale di attacchi speculativi consiste nel calcolare la probabilità di un cambiamento di regime del cambio in funzione di alcune variabili macroeconomiche. La metodologia utilizzata a tal fine è quella probit. La variabile
dipendente assume valore 1 quando tale cambiamento si verifica (svalutazione, o semplice
riallineamento) e zero altrimenti.
Zanetti Polzi ha utilizzato questa metodologia con riferimento alla lira per verificare se l’attacco speculativo del 1992-93 potesse essere spiegato dal modello “classico” di KrugmanFlood-Garber.
213
Le variabili esplicative sono: lo stock di riserve ufficiali ed il credito totale interno in quanto variabili fondamentali del modello base; l’indice della produzione industriale, quale
proxy della crescita economica del paese; il tasso d’interesse del paese “centro” (Germania);
il saldo delle partite correnti, quale proxy della competitività; il tasso di interesse del paese
“centro” (Germania) e il limite superiore di oscillazione della banda.
Un terzo filone riguarda la stima delle aspettative di svalutazione per monete aderenti ad
accordi di target-zones. Queste stime sono basate essenzialmente sui lavori teorici di Bertola
e Svensson [1993] e sulle relative applicazioni di Rose e Svensson [1991] e Svensson [1993].
La stima delle aspettative di svalutazione dà delle indicazioni sulla probabilità di un riallineamento. Una volta ottenute queste stime si può cercare di individuare le variabili che
contribuiscono a spiegare l’aspettativa di svalutazione e di stimarne l’importanza.
L’argomento trattato, quello della prevedibilità degli attacchi speculativi e della vulnerabilità delle monete, è per alcuni versi legato a quelli della prevenzione e gestione delle crisi
valutarie e finanziarie internazionali.
In tale ottica, l’ipotesi di un “sistema di allarme” o di un “indicatore di vulnerabilità” potrebbe risultare molto utile, ma essa presenta importanti risvolti negativi. Infatti, quando
il warning system individua una moneta possibile obiettivo di un attacco speculativo, sarà
difficile impedire che i segnali di allarme siano interpretati dai mercati quali indicazioni
circa la moneta da attaccare.
10.4
Attacchi speculativi contro cambi fissi:
le risposte di politica economica
Un modo per sintetizzare i tre approcci agli attacchi speculativi è quello di individuare le
variabili di crisi di ciascuno di essi. Una volta individuate tali variabili è possibile anche
comprendere le ragionevoli risposte della politica economica.
Le variabili di crisi del primo approccio – quello dei fondamentali o di Krugman
(1979) e Flood e Garber (1984) – sono tutte quelle che creano una incompatibilità con il
vincolo del cambio fisso.
E cioè:
•
•
•
•
•
una crescita della quantità della moneta continua e sostenuta;
un elevato deficit pubblico finanziato con moneta;
una perdita di competitività, ovvero un apprezzamento del tasso di cambio reale;
un’inflazione molto elevata e persistente;
deficit della bilancia dei pagamenti e calo delle riserve ufficiali.
In questi casi la risposta di politica economica è intuitiva: occorre rimuovere la causa
della incompatibilità dei fondamentali con il vincolo sul cambio.
Occorrono politiche di risanamento della finanza pubblica per ridurre il deficit.
Occorre contenere la crescita della quantità di moneta in linea con quelle che sono
214
le previsioni di crescita reale dell’economia e di un accettabile tasso di inflazione. Per
esempio, le previsioni possono dirci che il reddito crescerà del 3% e che l’inflazione
non dovrebbe superare il 4%: per permettere l’aumento del reddito nominale del 7%,
la quantità di moneta dovrebbe aumentare grosso modo del 7%. Bisognerà controllare
i prezzi per rimuovere le cause indicate al terzo, quarto e quinto punto.
Le variabili di crisi del modello di seconda generazione sono quelle che sono penalizzate da un aumento dei tassi di interesse che si avrebbe nel caso la banca centrale volesse
difendere il cambio contro l’attacco speculativo. Esse sono:
• un tasso di disoccupazione elevato;
• un tasso di crescita dell’economia basso;
• un livello elevato del debito pubblico.
Non si tratta di vere variabili di crisi, che direttamente provocano la crisi del cambio, ma di indicatori che, come si dice nel testo, mostrano al mercato una presunta
“disponibilità” della banca centrale e del governo ad abbandonare il cambio fisso, se
attaccato.
In questi casi, infatti, se la banca centrale dovesse aumentare i tassi di interesse per
frenare la corsa alla vendita della moneta nazionale (ciò che configura l’attacco speculativo) le cose sono destinate a peggiorare sotto i tre profili sopra indicati.
Se le autorità monetarie e il governo vogliono davvero scongiurare l’attacco speculativo (ma in questo caso, il modello non varrebbe, perché, come spiegato al punto
1.2, soprattutto il governo ha interesse a “mollare” il cambio e quindi a che l’attacco si
verifichi) debbono convincere i mercati di non desiderare la svalutazione ed accrescere
così la credibilità del cambio fisso. Quindi dovranno aumentare in tassi di interesse
(ciò che il mercato non si aspetta), mostrando la disponibilità ad accettare l’ulteriore
rallentamento dell’economia, l’incremento del numero dei disoccupati, l’appesantimento dei conti pubblici dovuto all’incremento dei tassi di interesse su un debito
pubblico elevato.
I modelli di crisi della terza generazione sono diversi ed alquanto complessi, come
l’attacco che intendono spiegare. Tuttavia, in sintesi, le variabili rilevatrici di una crisi
del “terzo tipo”, in atto o incipiente, possono essere le seguenti:
•
•
•
•
•
•
•
•
aumento significativo dei tassi di interesse;
afflusso ingente di capitali esteri in valuta;
aumento degli investimenti a bassa redditività;
deflussi rilevanti di capitali esteri;
aumento delle sofferenze bancarie;
crollo delle quotazioni borsistiche;
dollarizzazione dei bilanci e crisi dei conti bancari e delle istituzioni finanziarie;
diminuzione delle riserve.
Come si può immaginare, le misure di politica economica debbono essere articolate,
ed in parte coincidono con quelle dell’approccio di prima generazione. In una parola
consistono in provvedimenti di politica economica rigorosi.
215
Misure caratteristiche di questo terzo approccio sono quelle che migliorano la governance, il funzionamento del sistema bancario e finanziario in cui debbono investire
i fondi esteri, limitando i rischi di azzardo morale e di selezione avversa. Occorrono,
quindi, azioni di ristrutturazione e di rafforzamento dei sistemi finanziari e bancari;
accrescere la sorveglianza sul loro operato anche attraverso l’adozione di standard o ratios
riguardanti l’attivo e il passivo dei loro bilanci.
Approcci
Variabili predittive
Modelli di prima generazione
Crescita offerta di moneta
Elevato deficit pubblico
Riduzione delle riserve
Apprezzamento del cambio reale
Peggioramento delle partite correnti
Crescita dei salari reali
Diminuzione della produttività
Crescita dei tassi di interesse
Modelli di seconda generazione
Bassa crescita economica
Aumento della disoccupazione
Elevato debito pubblico
Elevato debito estero
Crescita dei tassi di interesse (anche esteri)
Peggioramento indicatori di solidità del settore bancario
Variabili politiche (varie)
Modelli di terza generazione
Ingente afflusso di capitali
Crescita dei tassi di interesse
Eccesso di investimenti
Inadeguatezza riserve rispetto a passività a breve verso l’estero
Caduta degli indici di borsa
Insolvenze bancarie e fallimenti
Rapido deflusso di capitali
Forte interdipendenza commerciale (coi paesi in cui c’è turbolenza)
Forte interdipendenza finanziaria (coi paesi in cui c’è turbolenza)
Altre misure sono state suggerite a livello internazionale per evitare l’original sin al
quale sono soggette le economie emergenti, le quali non possono indebitarsi nelle proprie monete, ma solo in dollari. Si è quindi pensato ad una moneta paniere costituita
dalle valute di paesi emergenti quale moneta di indebitamento per le economie soggette
al rischio della dollarizzazione. Ma si tratta di un mero progetto…
216
10.5
I PROBLEMI DERIVANTI DA ANDAMENTO DEI CAMBI CHE SI ALLONTANANO DAI
FONDAMENTALI: LE BOLLE E LE SVALUTAZIONI COMPETITIVE
Con l’introduzione dell’euro, tra le grandi aree valutarie del mondo – USA, UEM,
Giappone, UK – ognuna delle quali con una moneta di riserva, accettata cioè come
mezzo di pagamento internazionale, cioè dollaro USA, euro, yen e sterlina, i cambi
nel mondo sono flessibili o amministrati. Di fatto solo lo yuan cinese è fisso11 e in un
contesto di cambi flessibili sono tornati di attualità le bolle speculative e le svalutazioni competitive. In entrambi i casi si tratta di andamento delle quotazioni del tasso di
cambio, che assumono valori diversi da quelli percepiti come valori di equilibrio ovvero
che si allontanano dai rispettivi fondamentali. Ma nel primo protagonisti sono gli speculatori, nel secondo le banche centrali.
10.5.1 Le bolle speculative
Il fenomeno delle bolle speculative non è esclusivo del mercato dei cambi, essendo piuttosto caratteristico dell’andamento di alcuni prezzi.
Per definizione, come sappiamo dal cap. 5 del primo volume, una bolla speculativa
si caratterizza per l’affermarsi di un cambio che si apprezza12 in un modo che non è più
collegato ai suoi fondamentali.
La bolla si gonfia perché lo speculatore trova conveniente a detenere una valuta sulla
base di variabili non importanti per cui la sua quotazione appare fuori linea rispetto ai
fondamentali.
L’investitore si comporta così perché ritiene che la valuta continuerà ad apprezzarsi
anche se manca una ragione economica. Comunque egli considera che il rischio che essa
“scoppi” da un momento all’altro è più che compensato dal guadagno di “restare” nella
bolla, cioè a tenere la moneta acquistata nel proprio portafoglio. Quindi la bolla implica
aspettative che si autorealizzano. Dopo di che, in un mercato valutario caratterizzato da
comportamenti “da gregge”, se la quotazione inizia ad invertire la propria marcia, la bolla
“scoppia” a causa delle vendite generalizzate da parte degli speculatori della valuta acquistata. È possibile anche calcolare la probabilità che la bolla “scoppi”, tenendo conto che a
causa dell’herd behavior le quotazioni della valuta scendono drasticamente e rapidamente.
10.5.2 Le currencies wars
Oggi (2014) si riparla con una certa insistenza di currencies wars. Abbiamo accennato più
volte alla guerra delle monete – una definizione degli anni Trenta dello scorso secolo,
una tipica politica beggar thy neighbour attuata dalle banche centrali. Lo abbiamo fatto
con riferimento alla politica del cambio della Cina e di altri paesi asiatici dopo la crisi
11. La Banca Popolare Cinese ha iniziato nel 2014 le prime “prove” per rendere il cambio dello yuan flessibile per ridurre i controlli sui movimenti dei capitali.
12. Ovviamente, l’altra valuta – che può essere quella nazionale – si deprezza.
217
del 1997-1998, hanno puntato all’aumento delle esportazioni come strumento di crescita
economica, grazie a tassi di cambio sottovalutati – da qui le currencies wars – che hanno
consentito agli stessi paesi persistenti surplus di partite correnti – da qui gli external
imbalances, di cui si parlerà nel prossimo capitolo.
In questa ottica le currencies wars confermato tutti i loro negativi risvolti, anche se il
ricorso al tasso di cambio (sottovalutato) quale strumento per migliorare la competitività
non è certamente un evento raro.
In più c’è il fatto che la sottovalutazione del cambio rappresenta, nello stesso tempo,
una tassa sull’import e un sussidio all’export.
Quelle di oggi sono attuate in primis dalla FED statunitense e dalla Bank of Japan
(BoJ). Esso sono intervenute sul mercato dei cambi con il deliberato proposito di indebolire il tasso di cambio del dollaro e, rispettivamente, dello yen per rilanciare l’export e
con esso la crescita economica13. Nei due casi citati il motivo delle politiche sta nel contesto internazionale caratterizzato da una recessione generalizzata, almeno per quanto
riguarda il mondo industrializzato,
Le modalità sono legate alle politiche molto espansive attuate da Ben Bernanke e dal
governatore della BoJ, imposta per quanto riguarda quest’ultimo dal presidente giapponese Shinzo Abe. Un po’ a sorpresa la manipolazione del cambio è tornata ad essere un
obiettivo (intermedio in funzione di una maggiore crescita economica) degli interventi
ufficiali delle banche centrali sui mercati dei cambi.
Nei due casi delle bolle e delle svalutazioni competitive, si hanno delle conseguenze
negative per l’economia internazionale. Particolarmente gravi nel caso delle svalutazione
competitive del dollaro e dello yen, perché con esse si punta a conseguire guadagni competitivi a carico degli altri paesi, in particolare di quelli poveri. Questi sono danneggiati
sotto il profilo delle possibilità di esportare e delle prospettive di crescita. Queste conseguenze si hanno anche per noi, cioè per i paesi appartenenti all’Unione monetaria europea. La BCE, non può gestire il cambio dell’euro per stimolare le esportazioni, perché
deve perseguire la stabilità monetaria – un obiettivo che contrasta con la svalutazione
del cambio – e può puntare alla crescita economica, solo se ciò non implica pregiudizio
per la stabilità dei prezzi. Anche l’Europa, quindi, non soltanto i paesi poveri, paga per
la currencies wars innescate principalmente dalla FED e dalla BoJ.
10.6
Le principali crisi valutarie dell’attuale fase della globalizzazione
10.6.1 La crisi europea del 1992
Nel settembre del 1992 la lira italiana fu costretta ad abbandonare gli accordi di cambio
dello SME. In tal caso, i fatti lasciarono supporre che si fosse trattato di un attacco tradizionale basato sulla incoerenza tra il vincolo sul cambio e la politica economica. In ef13. A causa dei vincoli derivanti all’azione della BCE dal Trattato di Maastricht una politica del genere non
sarebbe stata formalmente consentita all’istituto di Francoforte.
218
fetti, l’Italia registrava un deficit pubblico elevato e l’apprezzamento del tasso di cambio
reale aveva reso più seri i problemi della bilancia dei pagamenti.
Anche la sterlina fu costretta ad abbandonare lo SME, ma in questo caso si parlò di
un attacco auconvalidante o self-fulfilling.
Pure il franco francese fu attaccato dalla speculazione: il tasso di disoccupazione
era troppo elevato, per cui il mercato si convinse che, se attaccata, la Banca di Francia
e il governo di Parigi avrebbero deciso per l’abbandono del cambio fisso. Il che non
avvenne per la strenua difesa apprestata dalla Bundesbank. I tedeschi infatti non avrebbero sopportato avere uno SME senza il franco: ne avrebbe sofferto la credibilità del
sistema. Non era stato così per la lira italiana, la quale non ebbe lo stesso appoggio dato
ai francesi, malgrado i vincoli del sistema obbligassero in tal senso la Bundesbank. In
sostanza, non si ebbe in occasione degli attacchi alle monete aderenti allo SME una
risposta cooperativa.
10.6.2 La crisi messicana del 1994 (Tequila crisis)
Nel 1994, alla vigilia della crisi valutaria, molti osservatori ritenevano che i fondamentali
economici messicani fossero molto solidi (inflazione al di sotto del 10% e deficit fiscale contenuto) e che l’unica incertezza fosse legata al tasso di cambio reale apprezzato. Tuttavia a
seguito dell’assassinio nel marzo 1994 del candidato alla presidenza Colosio e della crescente
incertezza inerente alle elezioni presidenziali dell’autunno successivo, i flussi di capitale estero si ridussero in modo consistente mettendo in difficoltà finanziaria l’economia messicana
e costringendo il paese a svalutare il peso.
La crisi messicana diede l’avvio ad un importante fenomeno di contagio (il cosiddetto tequila effect) che portò la crisi valutaria e finanziaria ad interessare altre economie
dell’America Latina.
Ad agosto l’elezione alla presidenza di Ernesto Zedillo riportò la calma sui mercati, che non fu turbata nemmeno dall’assassinio, il 28 settembre, di Ruiz Massieu,
segretario generale del partito al governo. Tuttavia, nel corso del quarto trimestre, il
conto capitale registrò nuove ulteriori perdite e in dicembre l’aumentare delle pressioni valutarie costrinse il governo ad aumentare il limite della banda di intervento del
peso da 3,37 a 4 peso per dollaro, con una svalutazione di fatto del 15%. La risposta,
benché tecnicamente corretta come primo passo per una necessaria riduzione dei
disavanzi delle partite correnti e delle pressioni sui mercati valutari, si rivelò insufficiente. Dopo la perdita di altri 6 miliardi di dollari di riserve, la banca centrale, il 22
dicembre, dovette lasciare fluttuare il peso. Avendo perso, nei dieci giorni seguenti,
il 25% del suo valore, la valuta messicana continuò a deprezzarsi fino a raggiungere a
fine marzo il suo punto di minimo a 7 pesos per dollaro: il 50% in meno rispetto al
20 dicembre.
10.6.3 La crisi asiatica 1997-1998
È questa la crisi che ha dato luogo a quel modello che abbiamo definito della terza generazione o delle twin crises oppure del crony capitalism (Dooley [2000]).
219
Nella seconda metà degli anni Novanta del secolo scorso alcune economie del Sudest
asiatico, definite le “tigri asiatiche”, perché registravano tassi di crescita molto sostenuti,
puntarono ad uno sviluppo economico duraturo attuando una politica di alti tassi di
interesse e di copertura del rischio di cambio, per attirare capitali dall’estero. L’obiettivo
perseguito era quello di disporre di un volume di risorse sufficienti per finanziare piani
ambiziosi di investimento.
I paesi coinvolti furono l’Indonesia, la Malesia, la Corea, la Thailandia, la Birmania.
Del come si è sviluppata la crisi asiatica abbiamo già parlato analizzando il modello
di terza generazione. Qui possiamo solo riassumere, o meglio ripetere, come si arrivò
prima alla crisi finanziaria e poi a quella valutaria.
I paesi indicati attirarono capitali, una quantità enorme di capitali in cerca di rendimenti elevati e a breve termine. Dopo di che le banche che beneficiarono di tali afflussi,
ponendo in essere comportamenti affetti da azzardo morale, li destinarono a impieghi a
lungo termine, con prospettive di bassi rendimenti, come quelli immobiliari. In prima
battuta quindi si affermò un maturity mismatch riguardanti da un lato i depositi esteri
a breve e dall’altro gli impieghi interni a lungo termine. Problemi non emersero fino a
quando una banca indonesiana non fallì e ciò mise in allarme gli investitori esteri. Ci furono i primi ritiri dalle banche asiatiche seguiti ben presto da altri secondo il tradizionale
schema dell’herding behaviour. Secondo questa asimmetria informativa, gli investitori
seguono i comportamenti di coloro che si muovono per primi, perché ritengono che essi
posseggano informazioni che loro non possiedono. Così le banche asiatiche che avevano
investito a lungo termine furono colpite da insolvenze diffuse che portarono in breve
tempo ad una crisi finanziaria. Dopo di che il rimborso dei prestiti esteri in dollari provocò una flessione significativa delle riserve e quindi la crisi valutaria. Le crisi “gemelle”,
finanziaria e valutaria, avevano preso corpo.
Ma la crisi asiatica del 1997-1998 riveste, per lo meno ai fini di questo testo, un’enorme importanza anche, e forse soprattutto, per le politiche poste in essere dai paesi
colpiti e dalla Cina all’indomani della crisi. In pochi anni quei paesi e la Cina si sono
trasformati da importatori di capitali con deficit correnti in esportatori di capitali con
surplus correnti consistenti. Come sappiamo ciò ha dato luogo a due fenomeni, non
niuovi, ma non positivi per l’equilibrio economico, valutario e finanziario del mondo:
gli external imbalances e le currency wars.
10.6.4 La crisi russa del 1998
Il 17 agosto del 1998 si aprì in Russia una crisi valutaria e bancaria di estrema violenza.
Esaurite le riserve nella difesa del rublo, la banca centrale e il governo della Federazione
Russa furono costretti a lasciare fluttuare il tasso di cambio. Si abbandonava così il tasso
di cambio fisso, adottato sotto gli auspici dell’FMI nel 1995. Per la verità, all’inizio, la
banda di oscillazione del rublo con il dollaro fu portata da 5,3-7,1 rubli a 6,0-9,5 rubli per
dollaro, ma ben presto la banda di oscillazione si rivelò insufficiente e fu abbandonata. La
situazione ben presto precipitò e un’ondata di panico si diffuse nel paese, provocando un
run ai depositi bancari.
220
La crisi finanziaria russa aveva negli elevati deficit pubblici la causa principale. L’impatto sulla fiducia dei mercati fu devastante, soprattutto per il mancato intervento dell’FMI, con pacchetti di salvataggio massicci simili a quelli approntati in Messico (1995)
e in Asia (1997-98). Nel corso degli ultimi cinque mesi del 1998 il rublo subì un deprezzamento di più del 70% nei confronti del dollaro e si ebbe una ripresa dell’inflazione
(+75%), dopo la relativa stabilità dei primi mesi dell’anno. L’FMI intervenne con un
pacchetto ufficiale di 22 miliardi di dollari a condizione che i russi effettuassero maggiori
riforme fiscali.
Il governo russo certamente non mancava di assistenza tecnica da parte dell’FMI e
della World Bank. La questione era che il problema del finanziamento della spesa pubblica era più che altro il sintomo di un malessere più profondo. In particolare c’era stato
scarso accordo tra le leadership del paese nell’imporre la disciplina fiscale necessaria a
raggiungere riforme di successo. Il governo, che aveva garantito ampie esenzioni fiscali
ai suoi amici, aveva fallito nel perseguire in maniera aggressiva gli evasori, specialmente
le grandi imprese e il settore energetico.
Molti dei problemi strutturali incontrati in Russia, specialmente il governo debole e la
corruzione, erano inerenti ai processi di “ricostruzione” in ogni economia di transizione.
Però investitori privati, sia nel mercato azionario che obbligazionario, riversarono
molti miliardi di dollari sulla Russia. Anche questo servì a rinforzare la convinzione che
l’economia potesse riprendersi senza che vi fosse bisogno di riforme strutturali più forti.
Così alcuni politici russi pensarono che gli sforzi di riforma richiesti dall’FMI potessero
essere abbandonati, dal momento che sufficienti finanziamenti provenienti dal settore
privato erano disponibili senza limitazioni.
10.6.5 La crisi brasiliana del 1999
Il Brasile era stato per anni afflitto dall’iperinflazione. I numerosi piani introdotti durante gli anni Ottanta per stabilizzare l’economia si rivelarono fallimentari, non riuscendo
ad arrestare la pericolosa spirale inflazionistica. Nel 1993 il ministro dell’economia F.
H. Cardoso e la sua équipe economica introdussero il Plano Real, ambizioso ed inedito
programma che si prefissava di sconfiggere l’iperinflazione mediante un complesso mix
di riforme fiscali e monetarie, tra le quali il cambio di valuta e l’introduzione del “real”,
nel luglio 1994. Il piano ebbe effettivamente successo nello sconfiggere l’iperinflazione,
permettendo, tra l’altro, un forte aumento del potere di acquisto reale dei salari che a
sua volta stimolò la domanda aggregata. Ciò nonostante, l’economia brasiliana mostrò
di non aver affatto eliminato la sua fragilità. Infatti il regime di cambio fisso crollò nel
gennaio del 1999, in seguito ai forti attacchi speculativi che avevano provocato un’ingente diminuzione della riserve ufficiali.
Una spiegazione della crisi brasiliana è di norma individuata nel contagio della crisi
russa del 1998. La tesi comunemente accettata in letteratura è che gli operatori con più
alto grado di leverage siano stati costretti a liquidare parte delle loro posizioni in obbligazioni internazionali brasiliane, al fine di far fronte alle perdite.
Perché il Brasile risentì maggiormente della crisi russa rispetto ad altri paesi dell’America Latina quali, ad esempio, l’Argentina? Probabilmente le similarità macroecono-
221
miche tra Russia e Brasile, in particolare la situazione delle finanze pubbliche, potrebbe
essere stato uno dei principali fattori discriminanti. Il verificarsi inoltre di comportamento di tipo herding potrebbe aver ulteriormente aggravato la situazione.
L’unico dato positivo era rappresentato dal contenuto livello dell’inflazione che aveva raggiunto la soglia minima del 2% nel 1998 ed era prevista in calo nel 1999.
Nei primi giorni del gennaio 1999, all’inizio del secondo governo Cardoso, la situazione macroeconomica del Brasile si aggravò drammaticamente, spingendo le autorità
monetarie verso la decisione di non intervenire più sul mercato per difendere la quotazione del real e, di conseguenza, abbandonare il regime del crawling peg14.
Il 13 gennaio, giorno in cui si dimise l’allora governatore del Banco Central Gustavo
Franco, le autorità monetare ampliarono la banda di fluttuazione del real, ponendo
come limite superiore 1,32R per 1 dollaro USA.
In una situazione di elevata instabilità e volatilità, le autorità monetarie, non potendo più fissare una nuova soglia massima per il tasso di cambio che sarebbero realisticamente riusciti a difendere. Il 15 gennaio decisero l’abbandono del sistema di ancoraggio
del real e l’adozione di un sistema di cambi flessibili. Dopo il primo giorno di fluttuazione, il dollaro raggiunse il valore di 1,47R$, evidenziando una svalutazione della valuta
brasiliana del 17,7%.
10.6.6 La crisi argentina del 2001-2002
La crisi valutaria argentina del 2001-2002 si concluse nel febbraio del 2002 con la fluttuazione del peso. Essa ebbe origine all’interno del currency board, adottato dal 1991 al 200115,
che prima aveva contribuito ad assicurare all’Argentina un periodo relativo di benessere
(nella prima metà degli anni Novanta) e dopo ad aggravarne sensibilmente la crisi.
Dapprima il currency board argentino aveva avuto il merito di controllare i prezzi:
introdotto in una fase di iperinflazione – circa il 2370% nel 1990 – il currency board aveva
permesso di raggiungere in pochi anni un tasso di inflazione estremamente contenuto,
addirittura negativo nel periodo 1998-2001. Però, quando il contagio della crisi russa
raggiunse il Brasile16, le autorità brasiliane abbandonarono il peg col dollaro, con un
deprezzamento del real del 40% nel giro di poco più di un mese. Da questo momento
il currency board argentino mostrò i suoi limiti. Esso fu sempre meno credibile perché
l’aggancio ad un dollaro sempre più forte provocò nel tempo un continuo apprezzamento del tasso di cambio reale del peso e cioè una continua perdita di competitività.
14 Si tratta di un sistema di parità mobili, che slittano periodicamente (es. ogni tre o sei mesi) deprezzandosi
ogni volta per assorbire o ridurre i differenziali inflazionistici tra i paesi ai quali si riferiscono le monete.
15.Il currency board è un particolare regime di cambio fisso in cui la banca centrale può emettere valuta
domestica solamente se essa è “coperta” da un corrispondente ammontare di moneta estera (es. il
dollaro). In questo modo l’operato dell’autorità monetaria è intrinsecamente legato alla condotta della
banca centrale della valuta estera (es. la FED).
16. È proprio la crisi brasiliana del 1999 a dare l’avvio alla fase finale di accentuazione degli squilibri che
condurranno allo scoppio della crisi vera e propria. Sino al 1999 anche il real brasiliano era agganciato
al dollaro ancorché in modo più flessibile che nel caso argentino.
222
All’apprezzamento del cambio reale effettivo (medio ponderato) concorse, ovviamente,
anche l’elevatissimo apprezzamento del cambio reale bilaterale nei confronti del real brasiliano. Ciò incise negativamente sulla credibilità del currency board, in quanto il Brasile
costituiva il principale mercato di sbocco delle esportazioni argentine (quasi un quarto
dell’export argentino è destinato al mercato brasiliano).
Ancora nel novembre del 2001 le riserve ufficiali detenute dalla banca centrale argentina, pari a 18,8 miliardi di dollari, erano in grado di coprire tutte le passività della
banca centrale, pari a circa 15 miliardi di dollari. Tuttavia, confrontare semplicemente
lo stock di riserve ufficiali con le passività dell’autorità monetaria costituisce un modo
non corretto per misurare la credibilità di un currency board. Infatti, se esiste una
garanzia implicita che viene fornita dalla banca centrale a sostegno delle passività del
sistema bancario consolidato, è necessario considerare anche la dimensione dei depositi. Considerando che i depositi bancari, sempre nel novembre del 2001, erano pari
a 49 miliardi di dollari (quelli denominati in dollari) e a 21 miliardi di dollari (quelli
invece denominati in pesos) si intuisce come la credibilità del currency board fosse in
effetti lungi dall’essere piena.
Ma a questo fattore occorre aggiungerne un altro che fu alla base della crisi argentina
del 2001-2002: la persistente indisciplina fiscale delle province argentine che spinsero in
alto il deficit pubblico.
In estrema sintesi, il combinato impatto della recessione, del mancato raggiungimento della disciplina di bilancio, della sospensione dell’erogazione di prestiti da parte
del Fondo monetario internazionale, delle difficoltà politiche, spinse i mercati a ritenere
non sostenibili i conti pubblici e il livello del cambio.
Nel corso del 2001, si ebbero deflussi netti di capitali che generarono disavanzi della bilancia dei pagamenti. La conseguente distruzione di base monetaria rese
ulteriormente restrittiva la politica monetaria accrescendo ancor più le difficoltà in
cui si trovava il sistema economico argentino. Contemporaneamente, lo spread tra
i tassi sui titoli argentini rispetto a quelli sui Treasury americani – che era rimasto
sostanzialmente inferiore ai mille punti base fino al maggio dell’anno 2001 – iniziò
a crescere tra maggio e luglio; superò la soglia dei 1000 punti base nel novembre
2001 arrivando a sfiorare i 6000 punti base nel febbraio 2002, qualche giorno prima
della decisione di rendere nuovamente fluttuante il peso. Tale andamento dei tassi
d’interesse produsse evidentemente conseguenze devastanti sia per quanto riguarda
l’andamento dell’economia reale che per quanto concerne la sostenibilità del deficit
fiscale e del disavanzo nei conti con l’estero.
I timori di crisi finanziaria furono così diffusi che si venne a produrre crisi di fiducia
nei confronti del sistema bancario; la conseguente corsa agli sportelli bancari venne però
de facto limitata da provvedimenti che imposero dei limiti quantitativi molto stringenti
sull’entità dei pesos e dei dollari che potevano essere ritirati mensilmente.
A metà del mese di marzo il peso superò la soglia di 3 unità per un dollaro.
Al ritorno alla fluttuazione del peso venne introdotto un nuovo piano di conversione in pesos – in ragione di tassi di cambio differenti – delle poste attive e passive
delle banche, congegnato al fine di contenere il malcontento sociale. Le passività in
223
dollari delle banche (primariamente rappresentate dai depositi) vennero convertite in
pesos al tasso di cambio di 1,4:1 e successivamente indicizzate all’inflazione. Le attività
in dollari (i prestiti erogati in valuta) vennero invece convertite in moneta nazionale
al vecchio tasso di convertibilità di 1:1. Ciò costituì una misura per favorire chi si
fosse indebitato in dollari ed avesse successivamente trasferito i fondi all’estero, ma
penalizzò fortemente le banche, contribuendo ad aumentare la probabilità che la crisi
valutaria si accompagnasse a una vera e propria crisi bancaria.
APPENDICE
I MODELLI DI ATTACCHI SPECULATIVI
A) Il modello dei fondamentali (Flood-Garber [1984])
Il semplice modello deterministico di attacco speculativo consente di riassumerne i tratti
essenziali. Il modello è composto dalle seguenti sei equazioni:
[1] pt = st
[2] it = i*t + E(ṡ)
[3] mdt – pt = a0 – a1 it
[4] mst = Dt + R
[5] mdt = mst = m
[6] Ḋt = μ
dove m = quantità di moneta; p = livello dei prezzi; i = tasso di interesse interno; i* = tasso
di interesse estero; D = credito interno (componente interna dell’offerta di moneta); R
= riserve ufficiali; s = tasso di cambio. Tutte le variabili in minuscolo sono espresse in
logaritmi, con l’eccezione dei tassi di interesse; il puntino sulle variabili sta ad indicare il
relativo tasso di variazione; s minuscolo + il tasso di variazione del cambio.
Alla base del modello vi sono le ipotesi di “piccolo paese” e di un solo bene commerciabile la cui offerta interna è data (yt). Esistono tre attività: moneta nazionale, titoli
nazionali ed esteri; la moneta è detenuta soltanto dai residenti. L’offerta di moneta è
esogenamente fissata dalla banca centrale.
Gli operatori hanno perfetta previsione.
La parità dei poteri d’acquisto [1] impone l’uguaglianza tra pt ed st, avendo ipotizzato pari a 1 il livello dei prezzi esteri p*; l’equazione [2] rappresenta la parità scoperta
dei tassi di interesse; La [3] è la domanda di moneta; il reddito è fisso al livello di piena
occupazione ed è incluso nella costante a0. L’offerta di moneta [4] è definita come la
somma del credito interno e delle riserve; il primo cresce ad un tasso costante come
indicato nella [6]; poiché abbiamo ipotizzato perfetta previsione la variazione attesa
del cambio è pari a quella effettiva: E(s)=s. In più, per semplificare il modello, possiamo porre i*= 0.
Così, sostituendo la [1] e la [2] nella [3], abbiamo:
[7] mt = st – atṡ t
224
Se il cambio è fisso, ṡ t= 0, avremo mt = st.
Le riserve variano inoltre in modo da consentire l’equilibrio sul mercato monetario,
vale a dire l’uguaglianza tra la domanda e l’offerta di moneta. La banca centrale risponde
quindi alle modifiche della domanda e dell’offerta di moneta nazionale con acquisto e
vendita di riserve.
Combinando la [4] e la [7] abbiamo:
Rt = st – Dt.
Prendendo i tassi di variazione e considerando che il cambio è fisso e quindi la sua
variazione percentuale è zero, otteniamo:
[8] Ṙt = – Ḋt = – μ.
La [8] indica chiaramente l’insostenibilità a lungo andare della situazione e cioè la
inevitabilità dell’abbandono del sistema di cambi fissi: le riserve tenderanno a zero per
t che aumenta.
Figura 10.1 – Gli attacci speculativi: il modello di Krugman e Flood-Gaber
C
S*
B
225
Nella parte (a) della figura è riportato in forma grafico il modello [1]-[8]. Sulle ordinate
abbiamo l’offerta di moneta e le sue componenti (D0 e R0 sono distinte per rendere più
chiaro il grafico) sulle ascisse abbiamo il tempo. La retta che parte da D0 indica l’andamento del credito interno (CD) che ha un’inclinazione pari a μ, la retta che esce da R0
è quella relativa all’andamento delle riserve ed ha come abbiamo visto un’inclinazione
pari a –μ. Il punto A è quello del collasso naturale del sistema del cambio fisso che, sulla
base delle ipotesi del modello è inevitabile. Ciò è noto agli speculatori, che nel modello
sono razionali, i quali comprendono che vi sarà un crollo naturale del sistema, che si
verificherà quando le riserve saranno pari a zero. Dopo di che, la banca centrale sarà
costretta a non difendere più il cambio fisso, che si svaluterà e fluttuerà. Gli speculatori
cercheranno, quindi, di acquistare tutte le riserve della banca centrale prima di tale crollo
naturale, al fine di trarne profitto. Acquisteranno infatti valuta estera al cambio fisso e la
rivenderanno, dopo il suo abbandono, ad un cambio più elevato (svalutato).
Il modello consente di individuare anche il momento in cui avverrà l’attacco (tc).
Tuttavia non siamo particolarmente interessati ad esplicitare tutti i passaggi matematici – alquanto complessi – che poco aggiungono sinora è stato detto e diremo qui di
seguito. Per questo motivo, possiamo fermarci a questo punto. Il lettore interessato può
comunque consultare Verde [1999, cap. 21] per conoscere l’intero modello..
Nel modello-base di Krugman del 1979, vi è un’incoerenza tra la politica monetaria
e il mantenimento del cambio fisso. Infatti, si ipotizza che il credito interno, la componente interna dell’offerta di moneta, aumenti ad un tasso costante nel tempo, per coprire
il deficit pubblico.
Nel modello di Krugman lo stock delle riserve assume un ruolo fondamentale: l’esaurirsi delle stesse rende inevitabile il crollo del sistema e il suo livello influenza il momento dell’attacco speculativo17.
Oltre alla quantità di moneta che cresce sistematicamente, e al deficit pubblico che
tracima, il modello porta ad individuare altre variabili fondamentali il cui andamento
potrebbe rivelarsi non coerente con la fissità del cambio: il livello delle riserve, che diminuisce drammaticamente; il tasso di cambio reale, che si apprezza; l’andamento della
bilancia dei pagamenti, che si deteriora.
Nello schema teorico che stiamo discutendo esiste un’evidente “disparità di trattamento” per gli speculatori da un lato, e per le autorità monetarie, dall’altro. I primi sono
razionali, mentre le autorità monetarie non lo sono affatto, dal momento che si intestardiscono in un comportamento che porterà inevitabilmente al crollo del cambio fisso.
In secondo luogo, il modello assegna un ruolo centrale alle riserve. Anche questo
aspetto non è del tutto condivisibile, perché il paese attaccato può prendere a prestito
valuta sui mercati finanziari internazionali per difendere il cambio.
17. Tale momento è deciso dagli speculatori sulla base del confronto tra il cambio fisso S soprassegnato
(bar) e il c.d. cambio ombra S*, definito come quel tasso che prevarrà sul mercato quando tutte le
riserve della banca centrale sono impegnate per la sua difesa. Questo tasso dipende dai fondamentali
effettivi e attesi (A. Verde [1999]). Quando il cambio ombra sarà uguale (o meglio un istante prima) a
quello fisso, ci sarà l’attacco, l’abbandono del cambio fisso e il crollo effettivo tc del sistema che anticipa
quello naturale, che si sarebbe avuto quando le riserve fossero scese a zero A.
226
L’ipotesi di un policy maker miope che attua una politica monetaria che porterà al
crollo del sistema dei cambi non può ovviamente essere accettata.
Un modo per sfuggire a questo limite è offerto dai modelli della seconda generazione degli attacchi speculativi.
B) Il modello di seconda generazione o self-fulfilling
In questo modello, il policy maker ha quattro valori di riferimento per quanto riguarda il cambio, e cioè:
e*
ee
ē
et
tasso di cambio d’equilibrio (quello coerente con la PPA);
tasso di cambio atteso;
tasso di cambio fisso;
tasso di cambio fluttuante corrente.
La deviazione del cambio corrente da quello di equilibrio e da quello atteso costituiscono dei costi per il policy maker; un altro costo è la perdita di credibilità conseguente
ad una svalutazione che contraddica l’impegno a mantenere inalterato il tasso di cambio.
Si possono considerare, quindi, tre componenti della “perdita”, che dipendono rispettivamente da
e* – e scostamento dal tasso di cambio di equilibrio;
ee – e scostamento dal tasso di cambio atteso;
C(π)
C(π)
perdita derivante da un’eventuale variazione del tasso di cambio a fronte
dell’impegno a mantenerlo inalterato (rappresenta il costo di abbandono
del regime di cambio fisso);
è una funzione di π che può prendere due valori: 0, quando π = 0, o C, se
π ≠ 0.
Queste tre componenti concorrono a formare una funzione di perdita, L, che il
policy maker cerca di minimizzare. La funzione L può essere, ad esempio, della forma
(2.14)
L(e) = [a(e* – et) + b(ee – et)]2 + C(π)
I parametri a e b (maggiori di 0) tengono conto dei pesi relativi delle componenti,
avendo posto uguale a 1 il peso di C(π). La particolare forma scelta per L assicura che i
contributi di (ē – et) e di (ee – et) non dipendono dal loro segno – sono, infatti, elevati al
quadrato – ed introduce un’interazione con il termine 2ab × (ē – e) (ee – e).
Partendo dalla (2.14) dobbiamo fare delle ipotesi sulle aspettative del mercato circa
il mantenimento del cambio fisso da parte delle autorità monetarie. Infatti, sono queste
aspettative e il costo (π) a determinare le soluzioni di equilibrio.
A) Il mercato non si attende una svalutazione: eet– ē.
Se il governo decide di mantenere il tasso di cambio fisso con, e = ē si ha π = 0, quindi, C(π) = 0. Allora la funzione di perdita diviene
227
(2.15)
L(ē) = [a(e* – ē)]2
Se invece il policy maker abbandona il tasso di cambio fisso, la moneta nazionale
viene svalutata; pone quindi e = e* e la funzione di perdita diviene
(2.16)
L(ē) = [b(ē – e*)]2 + C
Dunque, se il mercato non si attende una svalutazione, il policy maker ha la scelta
tra mantenere il tasso di cambio fisso o svalutare. Se mantiene il tasso di cambio fisso, si
ha un equilibrio se
[a(e* – ē)]2 < [b(ē – e*)]2 + C
ovvero se
(2.17)(a2 – a2) (e* – ē)2 < C
B) Il mercato si attende una svalutazione: ee – e*.
Se il governo decide di mantenere il tasso di cambio fisso con et = ē, si ha quindi π= 0.
Quindi, la funzione di perdita diviene
(2.18)
L(ē) = [a + b (e* – ē)]2
Confrontando la (2.18) con la (2.15), si vede che se il mercato si attende un tasso
di cambio differente da quello corrente, il costo per il governo di mantenere il regime
di cambio fisso aumenta, perché b > 0. Se invece il policy maker decide di svalutare, si
ha et = e* = eet e, quindi, la funzione di perdita si riduce alla sola perdita di reputazione
(2.19) L(ē) = C
Ora, la decisione di svalutare è, per il governo, una scelta ottima ed un equilibrio se
(2.20) [(a + b) (e* – ē)]2 > C
Se le disequazioni (2.17) e (2.20) sono verificate contemporaneamente, si è in presenza di equilibri multipli:
(a2 – b2) (e* – ē)2 < C < [(a + b) (e* – ē)]2
I valori critici, e C1 = (a2 + b2) (e* – ē)2 e C2 = [(a + b) (e* – ē)]2, dividono l’intervallo
di variazione di C in tre regioni, com’è mostrato nella figura.
È chiaro che se C > C2 = [(a + b) (e* – ē)]2, il costo dell’abbandono del sistema di
cambio fisso è superiore a quello del mantenimento, indipendentemente dal fatto che
eet = ē o eet = e*; il tasso di cambio sarà quindi certamente mantenuto fisso. I fondamentali sono eccellenti. Se C > C1 = (a + b) (e* – ē)2, il costo dell’abbandono del cambio fisso
è inferiore a quello del suo mantenimento: i fondamentali sono così deteriorati che il
policy maker svaluterà indipendentemente dalle attese del mercato. La fascia è quella che
dà luogo ad equilibri multipli, perché la scelta del policy maker dipende dalle aspettative
degli operatori. Considerato quanto detto in precedenza, se il mercato si attende la svalutazione la (2.20) è soddisfatta e quindi il cambio viene svalutato dalla banca centrale; se
viceversa il mercato si aspetta che il cambio fisso venga mantenuto, la (2.17) è soddisfatta
228
e quindi il policy maker non svaluterà. Nella zona C1 – C2, quindi, le aspettative sono
autorealizzanti.
C1
s
v
EE
Equilibri multipli
e
e
= e
C2
C
*
e
e
= e
mantenimento
cambio
È bene ribadire che in C1 – C2 le due disuguaglianze (2.17) e (2.20) sono contemporaneamente verificate; la prima si riferisce al caso in cui il mercato si aspetta che il cambio resterà fisso, la seconda che il cambio verrà svalutato. Così se vale la prima ipotesi,
cioè è rispettata la (2.17), il cambio resterà fisso, se vale la (2.20) cioè, [(a + b) (e* – ē)]2, la
moneta verrà svalutata. In questo modo le aspettative si autorealizzano in un intervallo
di equilibri multipli. Fuori da questo intervallo restano le soluzioni estreme, le quali
sono indipendenti rispetto alle aspettative del mercato: o si svaluta perché i fondamentali sono pessimi o si mantiene fisso il cambio perché i fondamentali sono eccellenti.
229
11
La globalizzazione e le crisi finanziarie
Da tempo sono convinto che la sovrastruttura finanziario-borsistica con le caratteristiche che presenta nei paesi capitalisticamente avanzati favorisca non già il vigore competitivo ma un gioco spregiudicato di tipo predatorio, che opera sistematicamente a danno di categorie innumerevoli e sprovvedute di risparmiatori in un
quadro istituzionale che di fatto consente e legittima la ricorrente decurtazione o
il pratico spossessamento dei loro peculi. Esiste una evidente incoerenza tra i condizionamenti di ogni genere che vincolano l’attività produttiva reale dei vari settori
agricoli industriali, di intermediazione commerciale e la concreta licenza di espropriare l’altrui risparmio che esiste per i mercati finanziari.
Federico Caffè, “Giornale degli economisti”, 1971
Sommario
11.1 Premessa – 11.2 Le cause delle crisi finanziarie – 11.3 La prevenzione delle crisi – 11.4 La gestione delle crisi finanziarie
11.1
premessa
Anche le crisi finanziarie non sono un fenomeno nuovo. Esse risalgono a qualche secolo
fa. All’inizio del Novecento, le crisi bancarie e il panico finanziario spinsero, come vedremo nel prossimo capitolo, il presidente USA Woodrow Wilson a costituire la banca
centrale americana, ovvero la FED.
Rispetto alle crisi valutarie, quelle finanziarie sono più complesse e quindi sono più
difficili la prevenzione, la gestione e la soluzione delle stesse.
Sono più complesse perché diverse possono essere le cause: può trattarsi di una corsa
ai depositi bancari (o bank run), di un attacco ai titoli dello Stato ovvero del debito sovrano, di un default di una grande società, di un crollo di una borsa valori. Può colpire
il settore creditizio o quello, a medio-lungo termine o finanziario. Può coinvolgere un
piccolo settore (ad esempio: quello dei mutui subprime) per poi estendersi addirittura a
tutto il sistema finanziario internazionale.
Possono divenire globali, come quella del 20071. Una crisi bancaria può trasformarsi
in una crisi del debito sovrano, anzi è molto probabile che avvenga, dal momento che
nell’attivo delle banche potrebbero esserci quantità non trascurabili di titoli pubblici. E,
nel momento della crisi del debito pubblico, le perdite potrebbero rivelarsi insostenibili.
1. Le crisi globali possono essere definite come quelle in cui output, scambi commerciali, prezzi delle
azioni ed altri indicatori si comportano allo stesso modo, a livello mondiale e a quello dei singoli paesi.
Sostanzialmente, quando una crisi finanziaria è davvero globale, non è possibile utilizzare le esportazioni come meccanismo di crescita, essendo i paesi nella stessa situazione macroeconomica (Reinhart e
Rogoff [2009]).
230
11. la globalizzazione e le crisi finanziarie
Figura 11.1 – Tipi di crisi 1900-2008
Grande depressione
180
160
Prima guerra mondiale
iperinflazione
Seconda guerra mondiale
più default
Grande recessione
Indice di crisi
140
120
100
80
Panico
1907
Crisi borsistiche
Crisi petrolifere
60
40
2005
2000
1995
1985
1990
1975
1980
1965
Crisi economia emergenti
debitorie e valutarie
1955
1960
1950
1945
1935
1940
1930
1925
1915
1905
1910
1900
1920
Crisi bancarie e del cambio
e default
0
1970
20
Fonte: Reinhart-Rogoff 2009 (modificato).
Il meccanismo del contagio è però diverso da quello delle crisi valutarie, anche se talvolta una crisi finanziaria può tramutarsi in crisi del cambio, come nelle twin crises asiatiche del 1997-1998, come si è visto nel capitolo precedente. Gli speculatori sono grosso
modo sempre gli stessi, ma dietro le ultime crisi finanziarie troviamo le grandi banche, i
fondi speculativi, come, a dispetto del nome, gli hedge funds, altri operatori non adeguatamente regolamentati. Talvolta – ma anche qui non si tratta di un evento raro – alcuni
di essi possono operare in modo, che potremmo definire “perverso” e diverso da quello
atteso, come nel caso di grandi banche che, dopo aver beneficiato di salvataggi o bail-out
da parte dello Stato, non esitano a speculare contro titoli pubblici. In alcuni casi, le somme investite nell’attacco speculativo sono tali da rendere il crollo del titolo o il default
una self-fulfilling prophecy (Rodrik [2011] e Tremonti [2012]).
La finanza internazionale ha toccato livelli mai raggiunti di spregiudicatezza in occasione della crisi globale (2007-09). Quanto alle conseguenze delle crisi finanziarie,
ricordo che quella globale è stata definita da Blanchard e Ryan, due ex chief economist
dell’FMI, la più grave dalla Grande Depressione degli anni Trenta.
Essa è stata gravissima per vari motivi: la greed della finanza internazionale, il nuovo
meccanismo di intermediazione bancaria-finanziaria, originate to distribuite per cui si
perde il legame tra creditore e debitore, il ricorso disinvolto al leverage finanziario e cioè
al debito, la diffusione della finanza derivata, gli errori della politica monetaria della Fed
di Greespan e di Ben Bernake, lo squilibrio esterno tra USA e Cina2.
2. Su quest’ultimo punto, si veda B. Bernanke [2005].
231
A questa crisi e alle sue cause dirette ed indirette abbiamo dedicato il capitolo 6 del
primo volume, al quale rinviamo per un approfondimento.
Ciò che ora importa osservare è che alla base delle due ultime crisi finanziarie internazionali, quella globale (2007-2009) e quella del debito sovrano (2010-2013), vi sono
cause vecchie e nuove.
Prima di chiudere questa premessa, va osservato che le crisi finanziarie si ricollegano
strettamente agli argomenti trattati nella prima parte riguardanti la povertà, le disuguaglianze, le migrazioni. Infatti tali crisi si trasmettono con rapidità sul settore reale delle
economie colpite alimentando i fenomeni citati.
11.2
le cause delle crisi finanzarie
I mercati internazionali dei capitali, i mercati finanziari internazionali rappresentano
idealmente il luogo dove istituzioni finanziarie e banche raccolgono e distribuiscono il
risparmio degli investitori, offrendo e domandando attività finanziarie come le obbligazioni, le azioni, strumenti intermedi tra azioni ed obbligazioni come le commercial
paper e le NIF (Note Issuance Facility) e strumenti della finanza derivata o prodotti
derivati.
Una crisi finanziaria internazionale può manifestarsi in vari modi e differenti intensità. Di norma, essa inizia con il crollo dei prezzi di alcuni strumenti finanziari in seguito
e per effetto di un brusco mutamento delle aspettative degli investitori. La crisi impone
un aggiustamento dei portafogli: gli investitori vendono i titoli per i quali si aspettano di
subire perdite ed acquistano attività finanziarie le cui quotazioni sono previste in rialzo.
Con il passare del tempo, la crisi può aggravarsi, trasformarsi e divenire molto pericolosa
arrivando a fasi di panico e di runs ai depositi, mettendo a rischio la sopravvivenza del
sistema stesso.
Le più gravi crisi finanziarie e bancarie portano a fallimento di istituzioni, banche
ed imprese; si scaricano prima o poi sull’economia reale, comportando perdite di output
e di occupazione.
Abbastanza diffusa è l’opinione che le crisi finanziarie siano connaturate al sistema
capitalistico e al suo modus operandi.
Indirettamente lo disse già nel 1971 Federico Caffè che tocca aspetti drammatici che
hanno trovato conferma anche nei più recenti episodi di crisi e lo affermò, in un noto
volume, Manias, Panics, and Crashes, Charles Kindleberger nel 1978, per il quale le crisi
«seem inherent in any market-based system».
E qualche anno prima anche Hyman Minsky [1975] giunse alla conclusione, partendo da un punto di vista completamente differente, che il sistema capitalistico è intrinsecamente instabile.
Più che in altri, è evidente, in questo caso, il legame tra la globalizzazione e le crisi, o
meglio tra globalizzazione finanziaria e crisi. La globalizzazione finanziaria è più recente
di quella reale o commerciale ed ha due cause fondamentali emerse a partire dalla seconda metà degli anni Ottanta del secolo scorso:
232
a) la liberalizzazione dei movimenti dei capitali;
b) la deregolamentazione delle transazioni internazionali.
Dati i legami molto stretti tra globalizzazione finanziaria e crisi, i punti a) e b) possono
essere intesi anche come cause delle crisi stesse. Ma a queste due si aggiungono fattori
scatenanti delle stesse del tutto specifici, precedenti e successivi alla liberalizzazione del
conto capitale della bilancia dei pagamenti.
Ma poi le crisi finanziarie hanno di norma radici nell’eliminazione di regole che appaiono sempre più necessarie poiché gli speculatori sono sempre più disinvolti poiché,
puntando sistematicamente a rendimenti più alti, pongono in essere investimenti molto
rischiosi e transazioni sempre più sofisticate.
Conferma di tali sofisticazioni sono dati dai prodotti strutturati, esempi di operatori
“disinvolti” sono gli hedge funds.
Le ragioni a favore di una ri-regolamentazione dei mercati finanziari sono del tutto
evidenti, ma non è agevole centrare l’obiettivo, perché essa contrasta con interessi molto
forti3. Senza contare che la regolamentazione finanziaria richiede accordi tra Stati, non
facili da raggiungere.
Anche fattori o fenomeni globali possono avere un’influenza decisiva sulle crisi, in
particolare quelle del debito sovrano. Parliamo di fattori globali, ovvero evoluzioni dei
prezzi delle materie prime, tassi di interesse in paesi che sono centri finanziari internazionali (cfr. Manasse e Roubini [2005]).
11.2.1 Un’altra causa delle crisi finanziarie internazionali: gli external imbalances
Una causa del tutto particolare della crisi globale (2007-2009) è certamente rappresentata dagli squilibri esterni tra gli USA e la Cina. Questa causa fu posta in tutta evidenza
da Ben Bernanke [2005] il quale attribuiva un peso importante della crisi scoppiata negli
USA al cosiddetto saving glut, cioè all’eccesso di risparmio cinese che era affluito negli
Stati Uniti creando una liquidità eccessiva.
Gli external imbalances non sono un fenomeno nuovo. Quale problema per la stabilità finanziaria, essi sono una novità. Basterà ricordare che nel 1944 era da tempo emerso,
a causa della guerra, uno squilibrio esterno tra gli USA da un lato e il resto del mondo
(ovvero Europa e Giappone) dall’altro. Keynes era preoccupato perché esso avrebbe portato a una contrazione eccessiva della liquidità internazionale e per evitarla elaborò il
piano di riciclaggio automatico delle risorse dal paese in surplus a quelli in deficit, di cui
abbiamo parlato nel capitolo 7.
Parliamo di external imbalances quando si viene a creare uno squilibrio non occasionale a livello di current account tra paesi che sono persistentemente in deficit e altri che
sono persistentemente in surplus.
3.
Va menzionato il caso del segretario al Tesoro USA Henry Paulson il quale, pur essendo il responsabile
per la regolamentazione dei mercati finanziari americani, era contemporaneamente il responsabile di
uno dei principali hedge funds USA. In una situazione del genere è davvero difficile immaginare una
normativa per la regolamentazione dei mercati!
233
Esistono tre definizioni di saldo delle partite correnti della bilancia dei pagamenti.
Secondo la prima, tale saldo è dato dalla differenza tra le esportazioni e le importazioni di beni e servizi, in un dato periodo di tempo: quello al quale si riferisce la bilancia
dei pagamenti.
La seconda definizione ci dice che X-M=S-I4 cioè un surplus corrente implica un
eccesso di risparmio interno rispetto alla spesa domestica per investimenti; l’opposto
per un deficit.
In base alla terza definizione, il saldo delle partite correnti è uguale alla variazione
della posizione netta verso l’estero5. Quest’ultima è data dalla differenza tra le attività e
le passività verso l’estero. La variazione della posizione netta è data dalla differenza tra le
variazioni delle prime e delle seconde. Ciò significa che un deficit delle partite correnti
implica un aumento del debito estero del paese considerato.
Se il deficit persiste il debito estero può raggiungere livelli insostenibili; il rapporto
debito estero/PIL può diventare allora una variabile chiave, nel senso che gli investitori
esteri possono essere riluttanti ad acquistare titoli del paese con deficit del current account, cioè con debito estero in aumento.
Di seguito esaminiamo brevemente due casi importanti di external imbalances.
External imbalance tra USA e Cina (1992-1999): il modello CA = S-I
Uno dei casi storici più importanti6 di squilibrio macroeconomico si ha tra la Cina,
esportatore strutturale con una bassa propensione al consumo e una politica di cambio
che mira a mantenere deprezzato lo yuan nei confronti del dollaro, e gli Stati Uniti, che
al contrario hanno un’alta propensione al consumo.
La Cina, da una parte, registra continui surplus di partite correnti e gli Stati Uniti,
dall’altra, persistenti deficit. In che modo questo squilibrio ha contribuito alla crisi del
2007-2009?
I dollari americani, affluiti in Cina, quale contropartita delle esportazioni cinesi, alimentano le riserve e tornano negli USA sotto forma di investimenti in attività americane
a breve termine.
Gli Stati Uniti sono così inondati di dollari provenienti dalle riserve cinesi. I tassi
d’interesse scendono e le banche, desiderose di un più alto rendimento, si dirigono verso
investimenti con più alti tassi d’interesse ma per questo più rischiosi, concedendo prestiti a coloro con bassa capacità di credito. Ciò, unito al fenomeno della cartolarizzazione,
4. X = esportazioni; M = importazioni; S = risparmio; I = investimenti. L’equazione nel testo deriva dalle
due uguaglianze di contabilità nazionale Y=C+I+X-M e Y=C+S, dalle quali si deriva direttamente quella del testo.
5. Possiamo cioè scrivere X-M=ΔPNE, dove ΔPNE=variazione della posizione netta, cioè ΔPNE=AFE-PFE.
Dove AFE= attività finanziarie verso l’estero e PFE passivita finanziarie estere. Ricordo infatti che
X-M=MC+ ΔRU dove MC= saldo movimenti dei capitali e ΔRU= variazione delle riserve ufficiali
e che ΔPNE= MC+ΔRU.
6. Secondo Eichengreen [2014] oggi questo squilibrio è assorbito.
234
allo scoppio della bolla immobiliare nel 2007 e al ruolo delle agenzie di rating, è alla base
della della crisi finanziaria globale.
Figura 5.1 – Partite correnti USA/Cina (1992-2008)
600000
400000
Milioni di dollari
200000
USA
0
Cina
-200000
Brasile
-400000
India
-600000
-800000
20
00
20
02
20
04
20
06
20
08
19
92
19
94
19
96
19
98
-1000000
Anni
External imbalance dell’eurozona (2010-2013): i modelli CA=X-M e CA=ΔPNE
Un altro importante squilibrio esterno è quello tra le principali economie europee, in
particolare tra la Germania in surplus e i paesi periferici: Portogallo, Irlanda, Italia, Grecia e Spagna (PIIGS) in deficit.
I deficit sono causati dalla maggiore competitività di prezzo, e non, dei prodotti
tedeschi.
Stando alla terza definizione di saldo delle partite correnti, CA=ΔPNE, essi si trasformano in aumenti o peggioramenti della posizione debitoria dei paesi vulnerabili (o
PIIGS) dell’Unione.
L’aumento non occasionale ma perdurante del debito estero di tali paesi solleva allora un problema di credibilità degli stessi della capacità di pagare i debiti7.
Il debito estero, che è aumentato a causa del peggioramento della posizione netta,
diviene allora una variabile chiave della solvibilità dello Stato membro considerato.
7. In effetti l’Unione monetaria europea prevede un meccanismo di finanziamento dei saldi negativi da
parte dei paesi in surplus. Questo meccanismo si chiama TARGET2, Esso è stato posto in discussione dalla Germania che così ha alimentato la speculazione, poiché il TARGET2 può essere disattivato
solo in caso di disintegrazione della zona dell’euro.
235
Così cresce la riluttanza dei paesi creditori, in primis la Germania, a finanziare ulteriormente i deficit dei paesi deboli dell’Unione. I mercati sono consapevoli di ciò, anticipano i
default degli Stati membri in deficit attaccando i loro titoli: da qui la crisi finanziaria.
In questo schema l’assorbimento dello squilibrio delle bilance dei pagamenti richiede, da un lato, l’aumento della competitività dei paesi in deficit, dall’altro, l’aumento
della spesa interna dei paesi in surplus, in primo luogo della Germania. Nel 2013 essa ha
registrato un surplus pari al 7 per cento del PIL!
È molto importante notare che la crisi ha colpito non solo i paesi fiscalmente deboli,
come l’Italia o la Grecia, ma anche paesi con conti pubblici in ordine fino a pochi mesi
prima, come la Spagna e l’Irlanda. Questi due paesi avevano deficit persistenti delle
partite correnti. Vale a dire registravano aumenti del loro debito estero. In più, le risorse
ottenute non sono state impiegate in settori idonei a generare flussi in valuta per ripagare il debito. Inoltre i deficit delle partite correnti provocavano riduzioni del reddito e
quindi il peggioramento del rapporto deficit/PIL. La crisi quindi aveva la sua causa negli
external imbalances, non nella finanza pubblica.
Figura 5.2 – Partite correnti eurozona (1999-2009)
Paesi in surplus
(Austria, Belgio,
Finlandia, Francia,
Germania,
Lussemburgo, Paesi
Bassi)
8
Current account (% of GDP)
6
4
2
Paesi in deficit (Cipro,
Estonia, Grecia,
Irlanda, Italia, Malta,
Portogallo,
Slovacchia, Slovenia,
Spagna)
0
-2
-4
-6
-8
1999
2001
2003
2005
2007
2009
Germania
Anni
11.2.2 Banche centrali e crisi finanziare: un rinvio
Le ultime due crisi finanziarie internazionali, quella del 2007-09 e quella del 201013, hanno messo in evidenza il ruolo delle banche centrali, in particolare la Federal
Reserve (FED) e la Banca centrale europea (BCE), nel determinarle (almeno in parte
e soprattutto da parte della FED di Greenspan nell’era della “Grande Moderazione”
[1986-2006]) e nell’affrontarle. Questo argomento è trattato in maggior dettaglio nel
prossimo capitolo 12.
236
Scheda 11.1 – Una spiegazione alternativa delle crisi: Hyman Minsky
Hyman P. Minsky (1919-1996) fu un economista americano, di tradizione keynesiana che
formulò una teoria ciclica del capitalismo, segnato dall’alternarsi di bolle speculative e di
tendenza alla deflazione da debiti. Secondo Minsky l’evoluzione capitalistica è endogena,
ed è dominata dall’andamento delle variabili finanziarie. Il sistema economico capitalista
tende in modo naturale alla crisi, a causa delle sue relazioni finanziarie tipiche. In date circostanze, un “piccolo shock” genera la crisi che può essere frutto del normale funzionamento
del sistema finanziario. In questi casi dunque sarà possibile delineare un ciclo economico
endogeno basato esclusivamente sugli aspetti finanziari del sistema. Minsky, infatti, riprende
l’evoluzione ciclica del capitalismo keynesiana, ma ciò che, secondo lui, manca alla Teoria
generale è l’individuazione delle ragioni per cui la stabilità è destabilizzante. Keynes spiega sì
che gli investimenti dipendono dal tasso d’interesse o dal prezzo dei beni capitali, ma utilizza
solamente come variabile chiave la prima, cioè il tasso di interesse. Questo è stato, secondo
Minsky, uno dei maggiori errori di Keynes, in quanto, basare l’analisi sui tassi d’interesse, significa dover confrontare questi con la produttività marginale del capitale, che variabile non
riesce a delineare in modo chiaro il ruolo delle aspettative nel sistema economico.
Il modello di Minsky può essere suddiviso in tre parti e tutte e tre costituiscono la teoria dell’instabilità finanziaria. Nella prima parte si descrivono le tipologie di cash flow, i
margini di sicurezza e le posizioni finanziarie. Secondo Minsky, le posizioni che possono
assumere gli operatori sui mercati possono essere tre: “coperta”, nel caso in cui i flussi di
contante di reddito in entrata siano in eccesso rispetto agli esborsi sulle passività in ogni
periodo. La posizione finanziaria è “speculativa”, se a breve termine le entrate di contante
risultano inferiori agli impegni di pagamento dovuti, ma la parte di reddito dei flussi di
contante è pur sempre superiore al costo dell’interesse sul debito. La posizione finanziaria
è “ultraspeculativa”, o alla “Ponzi”, quando la parte di reddito dei flussi di contante è, nel
breve termine o anche per buona parte dei periodi rilevanti, addirittura inferiore rispetto
alla parte di interesse sui pagamenti. Secondo Minsky, se per un determinato periodo
prevale un mix di finanziamento coperto e speculativo delle posizioni di finanziamento
interno ed esterno degli investimenti, vi sono all’interno dell’economia degli incentivi al
cambiamento di tale mix. Lo spostamento dell’economia da una finanza coperta ad una
ultraspeculativa comporta un aumento dell’instabilità, una diminuzione dei margini di
sicurezza e un aumento del rapporto debito/capitale proprio.
La seconda parte della teoria di Minsky, il modello “a due prezzi”, descrive come un’impresa finanzia i propri investimenti, sia con finanziamenti interni, il capitale proprio, sia
con finanziamenti esterni. La teoria dell’investimento ci permette di vedere come si crea
l’espansione degli investimenti. Variabili chiave di questi teoria sono la variabile Pk, cioè
il prezzo dei beni capitali, che esprime la domanda dei beni capitali, e Pi, indice dei prezzi
di produzione, cioè dell’offerta dei beni e servizi, di consumo e di investimento che esprime l’offerta dei beni capitali. Un’impresa che vuole investire prima si finanzia con mezzi
interni, e quindi il livello dell’investimento dipende dal livello dei fondi di finanziamento
interni.
Quando invece un’impresa decide di finanziarsi con mezzi esterni, si introducono due
rischi, il rischio creditore e il rischio debitore, che sopportano coloro che prendono e concedono il prestito. Dall’incontro della curva di domanda dei beni capitali (tenuto conto
del rischio del debitore) con la curva di offerta (tenuto conto del rischio del creditore) si
determina il volume degli investimenti. Infine, un ruolo cruciale viene dato da Minsky
allo Stato, che secondo lui dovrebbe agire per contenere il livello della fragilità finanziaria e
dovrebbe intervenire con forza al verificarsi di una crisi. Gli interventi che dovrebbe attuare lo Stato, una volta verificatesi una crisi, sono il ricorso alla spesa pubblica, per sostenere
la domanda, e al prestatore di ultima istanza (banca centrale).
237
11.3
La prevenzione delle crisi
Nei paragrafi precedenti abbiamo osservato come sia stata la libertà di movimento dei
capitali (cioè l’eliminazione dei controlli su di essi) a favorire lo scoppio delle crisi finanziarie e valutarie.
Abbiamo evidenziato anche il fatto, favorevole alle crisi, della progressiva e vasta
deregolamentazione, ovvero, quando esistente, della inadeguata regolamentazione dei
trasferimenti cross-border dei fondi.
Possiamo quindi intuire un paio di strumenti idonei a prevenire le crisi: l’adozione
di controlli e di norme regolamentari dei movimenti dei capitali più efficaci. Ad essi
possiamo aggiungere altri strumenti di minore importanza nella nostra ottica, come il
miglioramento delle politiche economiche e l’instaurazione di una Cross Border Finance
and International Governance (Bryant [2003]).
Quindi possiamo far riferimento ai seguenti mezzi per prevenire le crisi finanziarie:
• i controlli sui movimenti dei capitali;
• il coordinamento della regolamentazione internazionale;
• la qualità della politica economica.
Iniziamo dai controlli.
I controlli sui movimenti dei capitali
Come abbiamo osservato i controlli sui movimenti dei capitali furono imposti, in occasione della Conferenza di Bretton Woods, da J.M. Keynes.
Con essi l’economista inglese mirava ad evitare che l’obiettivo della crescita dell’economia non venisse pregiudicata da problemi di bilancia dei pagamenti e da diminuzionidelle riserve ufficiali.
Per anni, fino al 1990, quando furono aboliti da tutti gli Stati sviluppati, i controlli
sui capitali servirono a molti paesi, in primis all’Italia, per avere un tasso di sviluppo superiore a quello che si sarebbe avuto, volendo mantenere inalterato o su livelli adeguati
il livello delle riserve della banca centrale.
Negli anni 1979-1990 essi consentirono di mantenere in vita il Sistema monetario
europeo (SME)8. Nel 1990 Francia ed Italia furono gli ultimi due paesi ad abolire i controlli sui movimenti dei capitali, poiché si prospettava l’ipotesi di un’unione monetaria
europea, la quale avrebbe richiesto l’abolizione dei controlli.
In effetti, tra le motivazioni vi era anche la consapevolezza, cresciuta con il tempo,
che i controlli perdessero gradualmente di efficacia, in quanto facilmente aggirabili e resi
inutili da altre forme di esportazioni (illegali) di fondi all’estero, dannosi per la credibilità del paese (Grilli e Milesi-Ferretti [1995]).
8. In verità a salvare lo SME, fino alla crisi del 1992 e al collasso di fatto del 1993, contribuirono anche i
frequenti riallineamenti fra le monete partecipanti al sistema.
238
Oggi si ritiene invece che i controlli possano essere efficaci nel breve periodo consentendo un po’ di respiro ai paesi con problemi di bilancia dei pagamenti, ma dannosi nel
lungo periodo ed incapaci di prevenire le crisi.
Questa opinione è largamente condivisa.
In occasione delle più recenti crisi finanziarie un grande interesse vi è stato, da parte
di economisti e policy makers verso la Tobin tax, che costituisce – al di là delle intenzioni
del suo ispiratore9, il premio Nobel James Tobin – una forma particolare ed efficace – a
determinate condizioni – di controllo dei movimenti dei capitali.
Diversi governi europei, di fronte alla virulenza della speculazione, si sono dichiarati
favorevoli alla imposizione di una Tobin tax, che per sua natura penalizza i movimenti speculativi (quelli a breve o brevissimo termine) mentre agevola quelli a medio-lungo termine.
Questo riferimento dimostra che, contrariamente a quanto si sostiene di solito, i
controlli valutari non sono necessariamente strumenti del passato; essi possono tornare
di attualità per frenare una speculazione sempre più avida ed aggressiva, anche se un
limite della Tobin tax10 ha impedito finora la sua adozione.
Il coordinamento di politiche di regolamentazione dei mercati finanziari
Un’altra causa che è alla base delle recenti crisi finanziarie è stata, come detto più volte,
la carente regolamentazione dei mercati finanziari. Eppure dagli anni Ottanta erano stati
formalmente fatti passi in avanti. All’inizio prevalevano accordi di regolamentazione tra
“regolatori” nazionali e banche centrali. Dopo che il fallimento nel 1974 della HerstattBank in Germania e della Franklin Bank a New York si era esteso per contagio ai mercati
dei cambi, quella regolamentazione da bilaterale si trasformò in un coordinamento internazionale della attività bancaria sotto gli auspici della Banca dei Regolamenti Internazionali di Basilea. Nacque così il cosiddetto Basel Committee per la supervisione bancaria.
Esso emette Rapporti inviati ai principali banchieri centrali (il cosiddetto G10, anche se i
membri oggi superano tale numero). La regolamentazione di Basilea si basa sui alcuni ratios riguardanti il bilancio e lo stato patrimoniale delle banche (rapporto depositi/capitale,
il leverage, ecc.), che queste ultime sono tenute a rispettare. L’attività principale del Comitato di Basilea è appunto quello di prevenire le crisi bancarie. Con il tempo, il lavoro
del Basel Committee è stato integrato e in più casi surrogato da istituzioni intergovernative
anche informali e da varie associazioni in mano ai privati. Il numero dei regolatori dei
mercati è aumentato, il policy coordination è stato ampliato per favorire un’integrazione
ancor più profonda dei mercati, ma il livello e la qualità della regolamentazione dei mercati sono peggiorati.
Invero, con il passare del tempo, si è ritenuto che la regolamentazione fosse divenuta
eccessiva e perciò potesse nuocere all’efficienza dei mercati. Sicché, essa si è progressiva9. In realtà Tobin [1978, 1982] nel proporre la sua tassa, puntava a permettere allo Stato adottante di ampliare i margini di efficacia della propria politica economica, più che controllare i flussi di capitale (cfr.
Verde [1999, cap. 16]). Cfr. anche nota seguente.
10. In effetti, il limite importante della Tobin tax è che, per essere efficace, deve essere applicata da tutti i
paesi rilevanti dal punto di vista finanziario.
239
mente allentata, riducendo la disciplina degli operatori sui vari mercati e ciò – possiamo
dire – nel momento meno opportuno.
Anzi: la carente regolamentazione è stata una delle cause della crisi dei subprime
USA del 2007-09 nonché delle crisi scoppiate in Europa qualche anno dopo.
In particolare un ruolo fortemente negativo è stato assunto dalle cosiddette società
di rating, incaricate di attribuire una valutazione circa il grado di solvibilità degli operatori pubblici e privati ed in particolare degli emittenti degli strumenti derivati. In occasione della crisi scoppiata negli USA nel 2007-2009 è stato da più parti individuato nel
comportamento di queste società di rating una responsabilità evidente perché responsabili di aver attribuito valutazioni eccessivamente benevoli ad emittenti non solvibili.
La giustificazione di un simile e generalizzato comportamento da parte di tali società
può essere rintracciata nel fatto che esse sono per il 90 per cento circa dei casi remunerate dalle istituzioni (in particolare banche e fondi) che debbono valutare11.
La qualità della politica macroeconomica dei paesi interessati
Anche la politica macroeconomica, ovvero la sua qualità, può utilmente servire a prevenire le crisi finanziarie.
Che politiche monetarie e fiscali rigorose dei principali paesi possano favorire un
ordinato processo di integrazione dei mercati finanziari è da tutti riconosciuto.
In particolare perseguire tassi di crescita sostenuta, bassa inflazione e miglioramento delle
prospettive macroeconomiche agevola il comportamento corretto degli operatori finanziari.
Il problema è come ottenere risultati ottimali a livello dei principali paesi senza un
coordinamento globale e senza dei commitment a favore di un sistema di cambi stabili,
magari sotto la sorveglianza dell’FMI.
Tutto viene lasciato alla autodisciplina e al coordinamento volontario dei paesi leaders.
Come esempio di questo impegno a politiche rigorose che si traducono anche in
bassa inflazione e deficit fiscali e correnti della bilancia dei pagamenti sostenibili sotto il
profilo del loro finanziamento, possiamo citare il Washington Consensus.
Ma il sostanziale fallimento di quest’ultimo conferma che il successo della qualità
della politica nel prevenire le crisi finanziarie non può essere dato per scontato. Anzi. I
critici del Washington Consensus hanno spesso sollevato l’obiezione che invece di salvare
il “neonato” (paese emergente) le politiche ispirate al Consensus hanno portato a “buttare l’acqua con il neonato”.
11.4
La gestione delle crisi finanziarie
Se la prevenzione non funziona l’impresa o il paese va incontro alla crisi finanziaria, così
come l’abbiamo definita.
Un problema che si pone nell’immediatezza della crisi è di capire se si tratta di
un problema di liquidità o di solvibilità. La distinzione è importante, perché nel caso
11. Per quanto riguarda il comportamento delle società di rating nella crisi dei subprime americani, si veda
il cap. 6 di Verde [2008].
240
di illiquidità è pensabile che la crisi non venga aperta, ma si possa porre rimedio al
problema con un prestito temporaneo atto a superare la fase di carente liquidità. Dopo
di che, la vitalità dell’impresa (o dello Stato) torna, eliminando il problema. Diverso è
il problema dello stato di insolvenza. In questo caso nuovi prestiti possono essere più
dannosi che utili. Occorre allora vedere cosa fare con quello che resta dell’impresa.
Si tratterà di recuperare quanto più possibile delle attività, ripartirle tra i creditori e
chiudere.
Ciò premesso, vediamo le principali forme di gestione delle crisi finanziarie dei paesi. La crisi greca ed, in generale, dell’eurozona ha fatto emergere varie forme di gestione
delle crisi finanziarie. In particolare la ristrutturazione e il riscadenzamento dei debiti.
Questa è senz’altro la forma più importante di gestione di una crisi finanziaria che non
si è potuto prevenire. Ma esistono altri strumenti, attivati dalle istituzioni finanziarie
internazionali, o meglio, dal Fondo monetario internazionale.
11.4.1 La ristrutturazione e il riscadenzamento dei debiti
C’è una certa analogia tra debito privato e debito sovrano. Supponiamo che uno Stato
abbia un livello non sostenibile12 del debito. Immaginiamo che i creditori chiedano il
pagamento dei propri crediti: il deficit di bilancio è destinato ad aumentare. Altre cause
del peggioramento possono presentarsi: una spesa eccessiva dello Stato; un calo delle
imposte provocato da un persistente disavanzo del current account della bilancia dei pagamenti e quindi del reddito. Se aumenta il deficit pubblico anche il debito aumenterà.
Ora sembra chiaro che, se si tratta di un problema temporaneo (crisi di liquidità), un
prestito o l’aumento della quantità di moneta può contribuire a risolverlo A condizione
però che il debito sia detenuto in maggior misura dagli operatori nazionali. Se invece i
titoli sono posseduti da investitori esteri, le cose mutano drammaticamente: nuovi prestiti potrebbero non essere concessi. Se poi la crisi è di solvibilità anche l’aumento della
moneta sarà un danno e non un beneficio. Inflazione, svalutazione del cambio nominale
e reale renderebbero enormemente più pesante il servizio del debito. Senza contare la
perdita di credibilità e la conseguente difficoltà di attirare nuovi capitali esteri nel futuro. L’esperienza dell’Argentina nel 2000 mostra che uno Stato debitore può incorrere in
un default. I capitali non arriveranno più e il paese potrebbe sperimentare una spirale
deflazione-depressione nel tentativo di ripagare parte del debito o creare le condizioni di
prezzi e tassi di interesse più equilibrate.
In particolare, l’assenza di un “lender of last resort” nell’eurozona13 è responsabile
dell’assenza di un meccanismo in grado di assicurare un ordinato fallimento degli Stati
membri. Così più in generale, la mancanza di una Corte internazionale non permette
l’adozione di procedure di liquidazione per indurre all’aggiustamento forzato dei bilanci
pubblici.
12. Per la definizione di sostenibilità e gli opportuni indicatori si veda Verde [2012, cap. 10].
13. Si intende un “lender of last resort” nei confronti degli Stati membri ex art. 123 del Trattato di Maastricht.
241
Come si ricorderà, a Bretton Woods i negoziati furono impostati in modo da impedire non tanto il default degli Stati, quanto le crisi valutarie temporanee ovvero delle
bilance dei pagamenti dei paesi membri.
Con il tempo e con il progredire delle relazioni finanziarie internazionali negli anni
Ottanta del secolo scorso due strumenti si sono affermati, anche con il concorso dei
creditori:
• la ristrutturazione del debito, cioè la negoziazione ex novo delle condizioni e dell’importo dello stesso;
• il riscadenzamento, ossia l’allungamento delle scadenze delle rate del debito stesso.
11.4.2 Il ricorso al Fondo monetario internazionale e ad altre istituzioni e banche regionali
Nel 1971, per i motivi esposti del capitolo 7, il sistema di Bretton Woods crollò de jure.
Nonostante il venir meno di una qualsiasi legittimità giuridica, il Fondo monetario
internazionale è sopravvissuto e svolge ancora delicatissimi compiti nell’economia internazionale. Invero la sopravvivenza del Fondo dopo il 1973 – quando tutte le monete
iniziarono a fluttuare e gli Accordi Smithsoniani cessarono di avere vigore – non fu
dovuta ad una inerzia burocratica.
Come sappiamo il Fondo si è imposto a partire dal 1982 – anno della crisi debitoria
del Terzo Mondo – come ente di gestione delle crisi finanziarie internazionali.
Un ruolo che è risultato benefico per tutti in un contesto internazionale in cui mancano un lender of last resort e una Corte internazionale in grado di risolvere le crisi. E ciò
in particolare per i paesi emergenti.
Il Fondo può prestare direttamente ai paesi in crisi, oppure coordinare il finanziamento internazionale per aiuti ulteriori, fornire l’assistenza tecnica, ridurre, se non
eliminare l’azzardo morale con la concessione dei suoi prestiti condizionati, può intervenire presso banche o fondi stranieri perché aiutino i paesi con problemi finanziari, ecc.
Naturalmente ciò non ha impedito che in altri casi il Fondo venisse, per la sua attività,
duramente attaccato. È accaduto nel caso del finanziamento a favore della Russia, nel
1999, quando non fu chiara la destinazione dei fondi e, nel 2001, dell’Argentina quando
non impedì il default di questo paese.
A partire poi dal 1989, dopo la disintegrazione del blocco sovietico, ha assunto il
ruolo di ente che ha agevolato il passaggio al sistema capitalistico di tali paesi.
Ora era importante sottolineare il ruolo dell’FMI quale istituzione per la gestione
delle crisi finanziarie. Per il resto si veda l’analisi sul ruolo dell’FMI effettuata nel capitolo 7.
242
243
12
Le banche centrali e le crisi finanziarie
Sommario
12.1 Premessa – 12.2 Le misure non convenzionali di politica monetaria – 12.3 Obiettivi e caratteristiche delle misure non convenzionali della FED – 12.4 Le motivazioni delle misure non convenzionali della BCE – 12. 5 Le operazioni non convenzionali della FED e della BCE: un quadro
riassuntivo – 12.6 Le misure non convenzionali di politica monetaria: gli effetti – 12.7 Le misure
non convenzionali di politica monetaria: i rischi – 12.8 Concludendo
12.1
Premessa
Concludiamo la nostra storia, iniziata nel 1944 l’anno di Bretton Woods, con le operazioni non convenzionali della politica monetaria poste in essere dalla maggior banche
centrali. Esse sono state poste in essere per fronteggiare la crisi globale e quella del debito
sovrano che avrebbero sconvolto l’economia mondiale.
Nel capitolo precedente abbiamo accennato alle responsabilità della politica monetaria USA, più precisamente della FED di Greenspan, scaduto, come chairman nel
2006, e di Bernanke (2007-febbraio 2014).
La FED attuò una politica monetaria permissiva che si dimostrò essere un fattore di
crisi importante1. Le ultime due crisi finanziarie hanno duramente colpito le principali
economie avanzate. Opinioni autorevoli al riguardo lo confermano. Reinhart e Rogoff
di Harvard ritengono che ci vorranno almeno sei anni ad un’economia colpita da una
crisi finanziaria per riprendersi. Per Blanchard (Blanchard et al. [2012]) le ultime due
crisi finanziarie sono state devastanti e molto più gravi di quelle del passato.
Questi giudizi si sovrappongono ad un paio di osservazioni che raccolgono un certo consenso. La prima: nel 2014, i fattori permissivi e le cause di queste due crisi non
sono venuti meno, ma sono ancora presenti. Ciò è sostenuto da “The Economist” del
23 ottobre 2013 che in copertina sottolinea tale rischio. La seconda: se le maggiori banche centrali, dalla FED alla BCE, non avessero mostrato una straordinaria capacità di
reazione alle crisi, il sistema finanziario internazionale sarebbe collassato e la globalizzazione avrebbe ricevuto un colpo formidabile. In effetti secondo un’autorevole opinione,
1.
Ciò fu sottolineato anche nel cap. 6 del primo volume. Cfr. ivi la differenza tra fattori permissivi e cause
della crisi.
244
12. Le banche centrali e le crisi finanziarie
le banche centrali «have succeeded in avoiding a collapse of both the global economy
and the financial system that support it» (White [2012, p. 38]). Esse si sono mosse con
decisione e con politiche non standard o non convenzionali che hanno un po’ sorpreso
gli accademici, gli economisti, i governi. Anche per questa loro capacità di adattarsi alla
nuova situazione imposta dalle crisi globali e per fronteggiarle al meglio le banche centrali meritano un posto tra i registi della attuale fase della globalizzazione.
Se vogliamo “sfruttare” queste due osservazioni per gli obiettivi di questo lavoro, potremmo concludere: allora la tesi di un ripiegamento della globalizzazione non è priva di
senso.
Ciò premesso osservo che in questo capitolo ci concentreremo sulle politiche non
convenzionali della FED e della BCE. Parliamo ora di “misure non convenzionali” per
entrambe le banche centrali, ma, come vedremo, esistono differenze significative nei due
casi, per quanto riguarda l’implementazione e gli obiettivi delle stesse.
In entrambi, però, la preoccupazione è stata soprattutto quella di fornire i sistemi
finanziari USA ed europeo di tutta la liquidità di cui avevano bisogno.
12.2
LE MISURE NON CONVENZIONALI DI POLITICA MONETARIA
La crisi globale (2007-2009) ha impegnato sia la FED che la BCE ed ha provocato mutamenti sconvolgenti del central banking, sotto vari aspetti della teoria e della politica
monetaria. Secondo Mario Draghi, presidente della BCE, «l’esperienza dei primi cinque
anni successivi alla crisi mostra che tutte le banche centrali hanno adattato le proprie
politiche monetarie lungo strade prima inesplorate, certezze sono state abbandonate, un
nuovo paradigma non è stato ancora formulato, si vorrebbe uscire dall’emergenza per
tornare alla normalità dove le regole sono quelle di una disciplina consolidata da una
lunga storia, ma non si è certi di quale sarà la realtà che emergerà nel lungo periodo»
(Draghi [2013, p. 27]). Questa frase costituisce l’essenza teorica delle misure non convenzionali o non standard della politica monetaria.
È difficile definire tali misure e, invero, non esiste una definizione universalmente
accettata. Possiamo, con Borio e Disyatat ([2010]), affermare che esse consistono in:
• acquisti della banca centrale di assets di varo tipo a lungo termine (Large Scale Asset Purchases, LSAPs) ovvero, come vengono definiti, operazioni di quantitative easing (QE);
• finanziamenti al sistema bancario (credit easing);
• comunicazioni (forward guidance) delle banche centrali.
Concentriamoci sul terzo punto; la forward guidance (FG) è relativamente nuova e sta acquistando una notevole e crescente importanza nel central banking moderno. La FG mira
ad informare gli investitori delle intenzioni delle banche centrali per quanto riguarda, ad
esempio, gli acquisti futuri di titoli, l’eventuale concessione di finanziamenti al sistema
bancario, il futuro andamento dei tassi di interesse a breve. Può assumere varie forme:
dalla comunicazione dei vertici della banca centrale, alla divulgazione delle minute dei
meeting degli organi della banca centrale. Tuttavia, le banche centrali usano normalmente
accompagnare anche le misure convenzionali con comunicati o altre forme di comuni-
245
cazioni. Pertanto, quando parliamo di misure non convenzionali, ci riferiamo a comunicazioni che per il contenuto (ad esempio evoluzione futura dei tassi) o per la forma
(ad esempio minute dei meeting del board) sono diverse da quelle normalmente abbinate
alle misure convenzionali. Resta però che, già dalla fine degli anni Ottanta – inizio anni
Novanta, la comunicazione della banca centrale è diventata un elemento della monetary
policy. Pertanto, non tutte le comunicazioni delle banche centrali vanno considerate misure
non convenzionali o non standard. Definiamo FG elemento delle unconventional measures, solo se non sono parte della prassi della banca centrale2. Sovente, la FED di Bernanke si è servita delle FG per comunicare ai mercati che egli avrebbe tenuto i tassi di interesse
su livelli molto bassi fino a quando il tasso di disoccupazione non fosse sceso sotto il 6,5%.
Il primo punto – quello sulle operazioni di QE – è affrontato nel paragrafo 12.3. Il
secondo – il finanziamento delle banche – nel paragrafo 12.4.
12.2.1 Gli obiettivi delle misure non convenzionali
Possiamo ora chiederci perché le banche centrali hanno fatto ricorso a misure non tradizionali; e attraverso quali canali queste ultime hanno, o avrebbero, un impatto sull’economia. L’argomento verrà trattato estesamente nel prossimo paragrafo.
Ci limitiamo, a questo punto, ad un’osservazione di carattere generale: gli obiettivi,
delle misure non convenzionali, cosi come sono emersi dalle esperienze degli anni 20082013 della FED e della BCE, sono essenzialmente due:
• il superamento dei problemi posti alla politica monetaria da livelli dei tassi di interesse pari o prossimi allo zero;
• il ripristino di un corretto funzionamento del meccanismo di trasmissione della
politica monetaria.
Nel primo caso, si tratta di fornire al sistema economico stimoli monetari, in un contesto in cui la politica monetaria non può operare, perché i tassi sono pari a zero e tassi di
interesse nominali negativi in genere non hanno senso3.
Nel secondo caso, si tratta di consentire che gli effetti delle misure della banca centrale nei vari paesi di un’unione monetaria siano quelli voluti e quelli coerenti con le
rispettive fasi cicliche. In altri termini, si punta ad eliminare le distorsioni che emergono
2. Le critiche alla FG si basano sulle seguenti considerazioni. Sono gli strumenti della politica monetaria e
non le parole che determinano l’impatto della stessa sull’economia. Con la politica di bilancio vincolata
e con la politica monetaria utilizzata al massimo, la FG denuncia la limitata disponibilità delle opzioni
di politica economica e la necessità della monetary policy a sperimentare soluzioni di dubbia efficacia,
come le FG (Satyajit Das, Ditching expansionist policies is like trying to escape from Hotel California, in
“The Independent”, 14 gennaio 2014).
3. In un contesto di tassi d’interesse molto bassi, Krugman [1998] anni prima aveva sostenuto che, in
presenza di vincoli del tipo zero lower bound (ZLB), la banca centrale dovrebbe seguire il c.d. principio
di irresponsabilità in base al quale essa deve credibilmente convincere i mercati che permetterà un rialzo
dell’inflazione al fine di far lievitare i tassi. In Danimarca, per la verità, tassi di interesse negativi sono
già applicati.
246
dal meccanismo di trasmissione della politica monetaria, per effetto delle quali paesi in
recessione registrano tassi di interesse più elevati di quelli vigenti nei paesi in espansione.
Quindi occorre fare ricorso alle misure di politica monetaria non standard, perché
quelle convenzionali sono inefficaci.
12.2.2 I canali di trasmissione delle misure non convenzionali
I canali attraverso i quali le misure straordinarie di politica monetaria sono trasmesse ai
mercati e all’economia sono due: il signalling channel e il portfolio channel.
Il signalling channel
Il primo canale attraverso il quale le misure non convenzionali si trasmettono all’economia è quello della segnalazione. Eggertsson e Woodford [2003] sostengono che il
signalling channel non solo è importante ma che è l’unico meccanismo efficace, per comunicare le unconventional measures all’economia.
Questo canale è attivato dalle FG di cui parlavamo nel punto precedente. Obiettivo
di queste comunicazioni delle banche centrali è, in primo luogo, quello di far fronte a
situazioni di zero low bound (ZLB).
Un esempio di attivazione di questo canale è quello della banca centrale che comunica l’intenzione di acquistare, per un dato periodo di tempo, titoli a lungo termine.
Di fatto, con tale annuncio, la banca centrale comunica che, in tale periodo, i tassi di
interesse saranno bassi. Naturalmente tale comunicazione deve essere credibile. Questa
è un elemento cruciale perché la misura non convenzionale (ma non solo quella) deve
possedere, per essere efficace.
L’altro tipico esempio di FG è il caso della comunicazione del banchiere centrale con la
quale dice, direttamente, che i tassi di interesse, «resteranno bassi ancora per alcuni mesi».
In generale, l’effetto segnalazione della politica monetaria, potrebbe anche essere
formalizzato ricorrendo ad un modello new keynesian, formato dalle tradizionali tre
equazioni:
1. Curva di Phillips
πt = βEtπt+1 + aχt + et
2. Equazione Log-linearizzata di Eulero
χt = Et χt+1– (1/s) (it – πt+1) + gt
3. La Taylor rule
it= r*+ α(πt-π*)+ γ χt + et
dove: π = inflazione; χ = output gap; i = tasso di interesse nominale; r = tasso di interesse;
l’* indica valori desiderati; E = operatore aspettative.
Lo starting point del suo modus operandi è quello tipico dello schema monetario
new keynesian: la manovra del tasso d’interesse nominale, supponiamo fissato da una
politica discrezionale, determina, per date aspettative di inflazione, il tasso d’interesse
247
reale e quindi l’output gap (eq 2). Questo influenza, attraverso il trade-off rappresentato
dalla curva di Phillips (eq 1), il tasso d’inflazione. Con la regola di Taylor, l’output gap e
l’inflazione determinano il nuovo tasso d’interesse nominale e si torna al punto di partenza. Ovviamente, trattandosi di un modello di equilibrio generale, la sequenza che ho
riportato è logica e non temporale. Il meccanismo di policy parte dal tasso d’interesse e
arriva all’inflazione attraverso l’effetto sull’output gap.
Se ci troviamo in una situazione ZLB, di tassi di interesse pari o prossimi a zero, il
meccanismo di trasmissione è inceppato, perché se non è possibile ridurre il tasso d’interesse reale, non si può incidere sull’output gap e quindi neanche sull’inflazione. Se invece
il banchiere centrale potesse incidere sulle aspettative di inflazione, allora si sbloccherebbe il meccanismo di trasmissione.
Allora è sulle aspettative che deve incidere il signaling channel.
Infatti, nelle parole di Woodford: «Standard New Keynesian models imply that a
higher level of expected inflation in the future creates incentives for greater real expenditure and larger price increases now; but in the case of a conventional interest-rate
reaction function for the central bank, short-term interest rates should increase, and the
disincentive that this provides to current expenditure will attenuate (without completely
eliminating) the sensitivity of current conditions to expectations. If nominal interest
rates instead remain unchanged, the degree to which higher expected inflation later
produce higher real income and inflation now is amplified. If the situation is expected
to persist for a period of time, the degree of amplification should increase exponentially»
Woodford [2012, p. 5].
In altre parole, il commitment della Banca centrale a tenere i tassi di interesse bassi
per un lungo periodo di tempo deve essere credibile. E a tenerli bassi anche quando (in
base alle regole standard) avrebbe convenienza ad alzarli. Solo in questo modo può indurre delle aspettative più elevate di inflazione che (data l’eq 2) producono degli effetti
espansivi anche sui livelli correnti dell’output.
Il portfolio channel
Questo canale presuppone l’imperfetta sostituibilità delle attività finanziarie, quelle detenute dagli investitori e dalle banche. Cioè, gli investitori non sono indifferenti tra il
mantenere nei propri portafogli uno o un altro tipo di titoli a lungo termine. Ciò perché, ad esempio, i due tipi di assets sono caratterizzati, secondo il loro apprezzamento, da
differenti gradi di rischio. Poiché le misure non convenzionali mutano l’offerta relativa
di tali attività, non perfettamente sostituibili tra loro, esse sono in grado di influenzare
le quotazioni e i tassi di interesse. Questo canale può essere attivato dalla banca centrale
attraverso tre operazioni: a) acquisti di titoli; b) attuazione di swap; c) immissioni di liquidità. Queste operazioni modificano dimensioni e composizione del bilancio, sia della
banca centrale che del settore privato. Torneremo su questo punto, fra poco quando
parleremo in particolare dell’LSAP della FED, che punta alla riduzione dei tassi a lungo,
aggirando il zero low bound (ZLB).
248
Scheda 12.1 – La Federal Reserve
La Federal Reserve degli USA fu costituita nel dicembre del 1913, voluta dal Congresso e
dal presidente Woodrow Wilson. Il panico finanziario e le crisi del sistema bancario costituivano allora i pericoli più seri e un’istituzione che controllasse i prestiti all’economia,
imponesse delle regole nella creazione di moneta era ritenuta la soluzione più efficace.
Diffusa era anche l’opinione che un’istituzione del genere dovesse essere in grado di assicurare la stabilità macroeconomica e la stabilità finanziaria. In precedenza, queste funzioni
erano svolte di fatto, dal settore privato, non dallo Stato. La FED fu costituita con una
struttura federale: una capofila, con sede a Washington, e 12 Federal Reserve Banks regionali. L’obiettivo di questa struttura era quello di creare una banca centrale nella quale fosse
possibile avere le informazioni da ogni parte degli Stati Uniti e consentire la tutela delle
esigenze territoriali nelle decisioni di politica monetaria.
Oggi, queste decisioni sono adottate, periodicamente, dal Federal Open Market Committee
(FOMC) il vertice della FED, composto da 19 persone: i sette membri del Board of Governors (BoG) nominati dal presidente degli Stati Uniti e i 12 presidenti delle Federal Reserve
Banks regionali. Chairman della FED è Janet Yellen.
La politica monetaria convenzionale
La FED fu costituita quindi con il preciso intento di contrastare il panico finanziario,
provocato dai bank run ai depositi e, più in generale, dalle crisi finanziarie. Anche oggi, in
caso di crisi la banca centrale può fornire i mercati della liquidità necessaria contribuendo
in tal modo a calmarli. In questa ottica la banca centrale opera quale prestatore di ultima
istanza o lender of last resort. La tesi secondo la quale, in caso di crisi del sistema finanziario
e bancario, è opportuno che la banca centrale fornisca tutta la liquidità di cui ha bisogno
non è stata sempre rispettata dalla FED, per esempio nel caso della Grande Depressione
(1929-1933). Da tempo, però, i banchieri centrali seguono invece la cosiddetta Bagehot rule
secondo la quale, per evitare il panico finanziario, le banche debbono prestare denaro nella
misura richiesta, purché chi chiede il finanziamento presenti collaterali adeguati tali da
garantire la restituzione del prestito. Lo strumento con il quale la FED fornisce al mercato,
o rastrella dal sistema economico liquidità è costituito dalle operazioni di mercato aperto.
Oggi la FED, per legge, deve perseguire gli obiettivi della crescita economica e della stabilità dei prezzi. Per conseguirli, la FED può ricorrere a due strumenti: la manovra del tasso
di interesse ufficiale e la quantità di moneta. Con l’affermarsi della teoria new keynesian,
alla politica monetaria viene riconosciuta la capacità di influenzare non solo i prezzi, ma
anche le variabili reali, e il reddito in primis. In effetti, se si ipotizza l’esistenza di rigidità
nominali, le variazioni dei tassi ufficiali della banca centrale non sono compensate da una
variazione 1 a 1 dell’inflazione attesa, cosicché attraverso la modifica dei tassi di interesse
nominali, le banche centrali possono controllare anche i tassi di interesse reale. Questi ultimi a loro volta influenzeranno la propensione delle banche commerciali a prestare, degli
individui ad investire a consumare o investire in abitazioni. In tal modo una variazione del
tasso di interesse reale influenzerà la domanda e l’output, l’occupazione e l’inflazione. Le
imprese aggiusteranno infatti le quantità dei beni da produrre e la domanda di lavoro al
nuovo livello della domanda.
249
12.3
obiettivi e caratteristiche
delle misure NON CONVENZIONALI DELLA FED
Sono stati indicati sinteticamente gli obiettivi e i canali di trasmissione delle misure non
convenzionali. Ne abbiamo parlato in termini generali, ma le motivazioni sono diverse
a seconda che ci si occupi della FED o della BCE, così come pure sono diverse le forme
che le unconventional measures assumono. Conseguentemente sono diversi anche gli effetti e i rischi delle stesse. Questi sono i punti che, nella sequenza indicata, sono trattati
nei prossimi paragrafi.
12.3.1 Le motivazioni delle misure non convenzionali della FED
Nel 2007 quando la crisi dei mutui subprime si manifestò appieno, la FED iniziò a
ridurre i tassi di interesse. Nella seconda parte del 2008 essi erano compresi tra 0 e 25
punti base; a dicembre dello stesso anno erano pari a zero. Poiché gli individui possono
detenere moneta invece di depositarla, ne consegue che nella situazione indicata, la
politica monetaria è messa fuori gioco. Le misure convenzionali basate sulle riduzioni
dei tassi federal funds per il rilancio dell’economia non sono più attuabili.
La situazione creatasi alla fine del 2008 era pertanto quella tipica di uno scenario di
“trappola della liquidità”. La trappola della liquidità, fu evocata già da Keynes, ma fu
Milton Friedman a suggerire alle banche centrali di effettuare cospicui acquisti di assets
a lungo termine per spingere verso il basso i relativi rendimenti e stimolare così l’economia. In seguito a tali acquisti, l’offerta degli stessi infatti diminuisce. Gli investitori, se
vogliono acquistarli, dovranno pagare prezzi più elevati e, quindi, i relativi rendimenti
scendono.
In questa precisa ottica, a fine 2008, la FED effettuò cospicui acquisti di titoli a
lungo termine con i LSAPs (Large-Scale Assets Purchases), o, come sono definiti dalla
stampa QE (quantitative easing). Si tratta delle prime unconventional measures di politica
monetaria della FED. Le motivazioni (o gli obiettivi) delle stesse sono chiare: fornire
stimoli monetari all’economia, attraverso la diminuzione dei tassi a medio e lungo termine, aggirando gli ostacoli rappresentati dalla situazione di ZLB ovvero di trappola di
liquidità. Lo strumento attraverso il quale perseguire l’obiettivo sono appunto i LSAPs
(Verde 2013).
Un aspetto interessante di tali operazioni è che esse sono state realizzate in modo
da non provocare aumenti dell’offerta di moneta. Ciò che è aumentata invece è la base
monetaria, per effetto della crescita delle riserve delle banche. In altri termini, la FED
ha acquistato dalle banche titoli a lungo termine e, in contropartita, ha accreditato il
conto “riserve delle banche” cioè il conto che le stesse hanno presso la banca centrale.
Le banche, a loro volta, pur potendolo fare, non hanno utilizzato la maggiore liquidità
per nuovi prestiti4.
4. Per la distinzione tra base monetaria e offerta di moneta si veda il cap. 2 del volume primo.
250
Figura 12.1 – Il Quantititative Easing
Dopo
Attività
Prima
Riserve
convenzionali
Attività
Riserve
convenzionali
Moneta in
circolazione
Moneta in
circolazione
Hanno preferito tenere questa liquidità ricevuta dalla FED in contropartita dei titoli ad
esse venduti, presso la banca centrale come buffer. Così l’aumento delle riserve bancarie
non è defluito al sistema bancario. La FED ha semplicemente soddisfatto la crescente
domanda di riserve da parte delle banche. Le dimensioni del suo balance sheet sono però
drasticamente aumentate avendo “mosso” solo due conti: quello dei titoli in portafoglio
(all’attivo) e quello delle riserve delle banche (al passivo). Resta, in ogni caso, l’effetto,
ricercato, sui tassi, che sono scesi, stimolando l’economia5.
Passando al tema – connesso alle misure non standard – della comunicazione, va
detto che la FG fu introdotta dalla FED già nel febbraio del 1994. Infatti, secondo Bernanke [2013], la pratica della market forward guidance venne inaugurata dal Federal Open
Market Committee (FOMC). Già allora essa mirava a porre gli investitori al corrente
della durata del periodo di bassi tassi ufficiali e ad influenzare, con tale comunicazione,
anche la term structure dei tassi. L’evidenza empirica suggerisce, poi, che la comunicazione della banca centrale influenza i mercati finanziari indipendentemente dalla forma
assunta dalla stessa. In ogni caso, la forward guidance è nel novero delle misure non
convenzionali che la FED ha implementato dal 2008 ad oggi.
In definitiva tre le aree coperte dalle unconventional monetary policy della FED: a) il
balance sheet della FED; b) la composizione dello stesso bilancio; c) la forward guidance
per informare gli investitori circa il futuro andamento dei tassi.
5. Incidentalmente osserviamo che Ben Bernanke [2013], affronta anche, dal punto di vista americano,
la vexata questio della natura monetaria o fiscale degli acquisti di titoli pubblici. Egli osserva che con
le QE ciò che si fa è acquistare titoli pubblici con l’obiettivo di ridurre i rendimenti a lungo termine
(invece di quelli a breve); titoli che poi verranno rivenduti al mercato e il valore degli stessi tornerà nelle
casse della banca centrale. Su questi titoli, inoltre, la Banca incassa degli interessi: in tre anni la FED
ha versato al Tesoro a questo titolo duecento miliardi di dollari, che sono destinati alla a riduzione del
deficit. Quindi, secondo Bernanke, non si tratta di una forma di spesa pubblica, ma di un’operazione
tipica di politica monetaria.
251
Scheda 12.2 – La Banca centrale europea
La BCE nasce nel 1999 con il varo dell’euro, sostituendo l’Istituto monetario europeo. La BCE
è al centro del Sistema europeo delle banche centrali (SEBC) al quale cioè partecipano, oltre ad
essa, tutte le banche centrali dell’Unione Europea. Al vertice della BCE si colloca il Consiglio
direttivo o Governing Council che assume le decisioni strategiche di politica monetaria. L’organo
che è invece chiamato ad implementare le decisioni e ad affrontare i problemi quotidiani della
banca centrale è il Comitato esecutivo. Sovraintende agli interventi sui mercati dei cambi e alla
gestione delle riserve ufficiali dell’Unione. È da chiarire che le decisioni di politica monetaria
sono adottate dal Consiglio Direttivo, ma sono di fatto implementate dalle singole banche nazionali. Il Comitato esecutivo è formato da sei persone che durano in carica otto anni e il presidente è, al momento, Mario Draghi. Il Consiglio direttivo è composto dal Comitato esecutivo
e dai Governatori delle banche centrali dell’Unione monetaria europea (UEM). Come nel caso
del vertice della FED (il FOMC) nel Consiglio direttivo c’è una componente “federale” ed una
“nazionale” rappresentata dai governatori delle banche centrali UEM. C’è poi un terzo organo
che è il Consiglio generale che non ha poteri decisionali ma solo consultivi e di coordinamento.
Esso è formato dal presidente e dal vice presidente del Comitato esecutivo e dai governatori
delle banche centrali dell’Unione Europea, UE.
La politica monetaria convenzionale
Il modello di riferimento della BCE è la Bundesbank. Alla base di questo modello ci sono due
elementi fondamentali: a) l’indipendenza della Banca centrale, nel caso della BCE, rispetto ai
governi degli Stati membri; b) la primazia della stabilità monetaria tra gli obiettivi della politica
monetaria..In base al punto a) i componenti degli organi della Banca sono nominati in quanto
esperti di politica monetaria e non in quanto rappresentanti degli Stati o governi dell’UE. Ciò
è sancito nell’art. 107 del Trattato. Quanto al punto b), l’obiettivo della stabilità dei prezzi è
anche previsto dal Trattato. La Banca può perseguire anche l’obiettivo della crescita economica
se, e solo se, ciò non pregiudica il conseguimento dell’altro. Per eliminare ostacoli al conseguimento dell’obiettivo della stabilità dei prezzi, il tasso di cambio dell’euro è flessibile (come
è noto infatti il cambio flessibile consente una politica monetaria autonoma, mentre i cambi
fissi rendono la quantità di moneta endogena attraverso gli interventi ufficiali sul mercato dei
cambi) e, soprattutto, vi è il divieto del finanziamento monetario dei deficit pubblici (artt. 123125 del Trattato). La BCE non può fungere da lender of last resort per gli Stati membri, cioè non
può stampare moneta per coprire i deficit pubblici (questa è una differenza rilevante tra la BCE
e la FED, che ha fatto ritenere ad alcuni, erroneamente, che la prima non fosse una vera banca
centrale. In realtà si tratta dello schema istituzionale della Bundesbank di cui nessuno dubita
che sia una banca centrale).
Sul piano degli strumenti, l’argomento per la BCE è più articolato rispetto a quello visto a
proposito della FED. In prima approssimazione nulla varia per quanto riguarda la gamma
degli stessi e il ruolo preminente della manovra dei tassi di interesse ufficiali, ai fini del conseguimento della stabilità monetaria. Tuttavia strumenti ed obiettivi sono inseriti nell’ambito
di una strategia di medio periodo della politica monetaria che poggia su due pilastri, uno
economico ed uno monetario. In altri termini, le decisioni di policy della BCE tengono conto
delle informazioni che possono essere tratte dai due pilastri. Il primo pilastro si occupa degli
andamenti di breve-medio periodo delle variabili economiche e finanziarie che evidenziano
possibili rischi per la stabilità dei prezzi. Il secondo pilastro, quello monetario, è invece incentrato sull’andamento degli aggregati monetari nel lungo periodo, l’orizzonte per il quale tali
aggregati assumono un certo rilievo.
252
Questo secondo pilastro offre alla BCE un’ancora nominale lungo periodo, per il quale si suppone, appunto, che esista un legame tra moneta e prezzi. Esso di fondamentale importanza per
la politica monetaria della BCE, in particolare per quanto riguarda le tendenze di lungo periodo
dell’inflazione nonché per fungere da cross check delle proiezioni del pilastro economico.
Il meccanismo di trasmissione della politica monetaria è, in entrambi i casi della FED e della
BCE, basato sui i canali attraverso i quali le variazioni dei tassi ufficiali di interesse si trasmettono
ai prezzi. I tassi ufficiali sono legati a quelli ai quali le banche prestano denaro ai propri clienti.
Fissando il livello dei primi la banca centrale influenza in primo luogo i costi di finanziamento
delle aziende di credito. Questi costi, a loro volta, influenzeranno i tassi attivi applicati dalle banche sui prestiti alla clientela. Inoltre le aspettative di prossime modifiche dei tassi ufficiali della
banca centrale possono influenzare anche alcuni tassi a medio termine, almeno nella misura in cui
questi ultimi dipendono dalle aspettative circa l’andamento dei tassi a breve. Con la sua azione la
BCE influenza quindi la domanda e, data l’offerta, l’inflazione. Cfr. anche la Scheda 12.1
12.4
Le motivazioni delle misure non convenzionali della BCE
Essenzialmente due sono gli obiettivi delle misure non convenzionali della BCE: a)
ripristinare il corretto funzionamento del meccanismo di trasmissione della politica monetaria (Trichet [2013]); b) consentire ai paesi della zona dell’euro in difficoltà di «acquisire il tempo necessario per effettuare le riforme strutturali» (Draghi [2012]).
Iniziamo dal punto a). Forme di politica monetaria non convenzionale erano state
implementate dalla BCE già prima della crisi globale. Nell’estate del 2007, il canale di
trasmissione della politica monetaria appariva “ostruito”: il legame tra i tassi di policy e
quelli dei prestiti bancari era reciso da disfunzioni dei mercati monetari. In particolare, il
tasso interbancario, l’EONIA divergeva significativamente dal tasso ufficiale della banca
centrale, l’MRO, poiché le banche prenditrici pagavano un premio al rischio di default.
In più, lo spread tra il tasso di prestito delle banche commerciali e quello interbancario
tendeva ad ampliarsi sia a causa di più elevati premi al rischio, sia anche per la tendenza
delle banche prestatrici ad accrescere i propri profitti. Prima di allora, l’andamento dei
tre tassi di interesse chiave della BCE – il main refinancing operation (MRO) target rate
e i due marginal lending e deposit facility rate e il tasso interbancario EONIA era sostanzialmente lo stesso. In altri termini, con la politica monetaria unica, la distinzione tra le
operazioni finanziarie all’interno dei paesi membri e quelle all’esterno degli stessi (ma
all’interno dell’Unione) era scomparsa. Nella figura 12.2 il meccanismo di trasmissione
della politica monetaria appare con le disfunzioni del sistema finanziario europeo.
Questo mutamento del modus operandi della politica monetaria unica, dovuto alle
disfunzioni del meccanismo di trasmissione rappresenta la premessa logica all’adozione
delle misure non standard.
Tuttavia tale premessa deve essere integrata da tre considerazioni per una corretta
valutazione della unconventional monetary policy della BCE.
Queste tre considerazioni riguardano: a) l’assetto istituzionale dell’Unione; b) la
struttura del sistema finanziario della zona dell’euro; c) il legame tra misure convenzionali e non della BCE.
253
Dal primo punto di vista, l’aspetto rilevante è che il Trattato impone dei vincoli
che toccano direttamente le tematiche che stiamo trattando. In particolare, il Trattato
all’articolo 123 vieta alla BCE l’acquisto all’emissione dei titoli dei governi membri, cioè
impone il divieto di finanziamento monetario dei deficit pubblici, così come era già
previsto per la Bundesbank prima del varo dell’euro. Ciò ha evidenti implicazioni sotto
il profilo degli interventi monetari in tema di stabilità finanziaria. La BCE non può così
acquistare titoli pubblici sul mercato primario e deve limitarsi ad operare solo su quello
secondario, sempre subordinando la sua azione al rispetto dell’obiettivo primario: la
stabilità dei prezzi6.
Figura 12.2 – Meccanismo di trasmissione della politica monetaria interrotto
L’altro elemento condizionante il comportamento della BCE, sotto il profilo che
stiamo esaminando, è quello della struttura finanziaria dell’area dell’euro. La caratte6. Un problema che sorge sotto questo aspetto e che è stato già rilevato nella precedente nota 6 sulle
misure non convenzionali di politica monetaria, è quello riguardante la natura fiscale o monetaria di
questi interventi sul mercato secondario della BCE.
254
ristica fondamentale che rende l’eurozona diversa dalle altre realtà economiche è data
dalla netta prevalenza delle banche tra gli intermediari finanziari. Il 70 per cento dei
finanziamenti esterni (in termini di stock) alle imprese non finanziarie è rappresentato
da finanziamenti bancari e il residuo 30 per cento da altre istituzioni del mercato finanziario. Vale a dire una struttura totalmente capovolta rispetto a quella degli USA,
dove i finanziamenti bancari, per il periodo 2002-2012, erano inferiori al 20 per cento
del totale delle consistenze. È evidente la duplice conseguenza di questa situazione.
Nella zona dell’euro, il sistema bancario è il principale canale di trasmissione della
politica monetaria della BCE e l’intervento monetario della BCE deve coinvolgere in
misura assolutamente prioritaria le banche. Nell’eurozona, il numero delle controparti bancarie vs. la BCE è di norma elevato, di alcune centinaia: nel 2012, esse furono
circa 800.
Ne deriva quindi che, mentre negli Stati Uniti la politica monetaria non convenzionale deve basarsi sugli acquisti di titoli a medio – lungo termine, nel caso della BCE, essa
è invece indotta a seguire la strada dei finanziamenti alle banche. Ciò proprio in considerazione delle rispettive strutture finanziarie. Va detto, peraltro, che il finanziamento
bancario è effettuato dalla singole banche centrali nazionali che concedono prestiti a
condizioni uniformi nell’eurozona, in particolare con l’assistenza di collaterali prestabiliti e con applicazione di haircuts7 prefissati. La lista dei collaterali ammessi è composta da
più di 40 mila assets pubblici e privati inclusi alcuni titoli non scambiabili sul mercato.
La BCE non privilegia la strategia basata sui consistenti acquisti di titoli a mediolungo termine, seguita dalla FED.
Infine, una caratteristica essenziale di queste misure non standard, dirette a ripristinare il collegamento tra politica della BCE ed economie nazionali, è stata la loro asimmetria
nella distribuzione della liquidità. Ciò per tener conto che le disfunzioni sono parse concentrate soprattutto nei paesi più vulnerabili dell’Unione monetaria europea8. In questo
modo, la BCE ha consentito alle banche di Spagna, Italia, Grecia, Portogallo e Irlanda
di continuare a prestare alle famiglie e alle imprese, nonostante i problemi di liquidità.
E questo era l’obiettivo della Banca centrale europea.
Vediamo ora il legame, stretto, tra le misure standard e quelle non standard. Come
sappiamo la manovra dei tassi di interesse ufficiali rappresenta lo strumento principe
della politica monetaria convenzionale della BCE, anche dopo il periodo di estrema
incertezza teorica ed operativa apertasi dopo la crisi globale. In altre parole, essa ha
sempre considerato la politica monetaria non standard come complementare e non come
sostitutiva di quella standard.
La variazione dei tassi di interesse è servita e serve alla BCE per segnalare le sue
intenzioni.
7. Si definisce haircut la percentuale del valore di un asset fornito alla banca considerata come collaterale
di un finanziamento della stessa.
8.
Gli ostacoli all’approvvigionamento di liquidità si sono andati concentrando territorialmente. Il settore
bancario e il mercato finanziario dell’aera dell’euro si sono via via fratturati lungo confini nazionali.
Questi confini separano i paesi competitivi e con bilanci sani da quelli contraddistinti da fragilità di
bilancio e incapacità di crescita. Mario Draghi [2013, pp. 32-33].
255
La differenza rispetto alla politica monetaria nel periodo che ha preceduto le crisi è
che, in quest’ultimo caso, era (solo) il tasso di interesse sulle operazioni di rifinanziamento, o MRO, a segnalare la stance della politica monetaria. Dopo le crisi, sono tutti e tre i
tassi ufficiali, prima indicati, a segnalarla.
In altre parole, le misure non standard in quanto complementari e non sostitutive
delle manovre dei tassi di interesse possono essere modificate senza tener conto del livello di questi ultimi e viceversa.
Quanto al punto b) degli obiettivi delle misure non convenzionali, Mario Draghi
afferma [2013, p. 35] «non dimentichiamo che oggi la crescita è più debole in alcuni paesi
che in altri, perché non si erano volute affrontare fragilità strutturali di cui oggi, dopo la
crisi, sentiamo tutto il peso».
In questa ottica, allora, le operazioni straordinarie della BCE servono proprio a consentire a questi paesi in tutto o in parte il tempo per affrontare quelle fragilità, attuando
le necessarie riforme strutturali.
12.5
LE OPERAZIONI NON CONVENZIONALI DELLA FED E DELLA BCE:
UN QUADRO RIASSUNTIVO
Prima di passare ai paragrafi finali riguardanti gli effetti e i rischi delle operazioni non
convenzionali delle banche centrali cerchiamo di riassumerle secondo un criterio temporale (Cecioni et al. [2011]). Partendo dall’inizio della crisi globale, nell’estate del 2007,
possiamo distinguere due fasi per la FED e ben quattro per la BCE. Per la FED e la BCE a)
quella precedente il fallimento della Lehman and Brothers (agosto 2007-settembre 2008);
b) quella post Lehman (settembre 2008-dicembre 2009); e solo per la BCE; c) prima fase
della crisi del debito sovrano (maggio 2010-luglio 2011); d) seconda fase del debito sovrano.
12.5.1 La FED
Le prime due fasi si riferiscono soprattutto alla crisi globale (2007-2009) che vede impegnata soprattutto la FED a trovare il modo per fornire all’economia uno stimolo
monetario non consentito dallo ZLB.
a) La fase pre Lehman
Questa prima fase è caratterizzata da una volatilità della liquidità a breve da parte della
banche, da una preferenza per la liquidità a lungo termine.
La FED adotta dal 7 agosto 2007 fino al febbraio 2010 la Term Discount Window
Program (TDWP), vale a dire l’estensione delle scadenze massime dei prestiti alle istituzioni di deposito tramite la Discount Window e la diminuzione del tasso caricato su
questa facility.
Con la Term Auction Facility (TAF), la FED persegue un obiettivo simile, ma mentre
il ricorso al TDWP era in genere limitato, quello al TAF no. Infatti, dopo il collasso della
Lehman il ricorso alla TAF raggiunge i 500 miliardi di dollari (Cecioni et al. [2011, p. 8]).
256
La FED pone poi – dicembre 2007 – in essere accordi di swap dollari contro euro,
con la BCE, cioè i Reciprocal Currency Agreements (RCA).
Successivamente (primavera 2008 e febbraio 2010) la FED procede con le Term
Securities Lending Facilities (TSLF), con l’obiettivo di contenere le pressioni sul mercato
dei titoli. La FED incanala la liquidità attraverso un gruppo ristretto di importanti dealers, non più tramite le banche, come fa la BCE.
Infine in questo periodo la FED vara il Single Tranche OMO Program e la Primary
Dealers Credit Facility, Con il primo, la FED fornisce liquidità di emergenza, mentre con
la seconda assicura ai dealers primari liquidità a lungo termine.
b) La fase post Lehman
Nel settembre del 2008, la crisi diviene più severa e si diffonde al sistema bancario ombra.
Il sistema bancario ombra è costituito da fondi investimento, hedge funds, da assets non
particolarmente sicuri, come le commercial papers. La FED estende allora la fornitura di
liquidità temporanea anche a questo shadow banking system.
La FED è consapevole che la concessione di fondi e di titoli di alta qualità ai dealers
non è sufficiente ad evitare il collasso del mercato finanziario.
Nello stesso periodo la FED interviene ancora perché la crisi globale si fa più severa,
nel senso che anche istituzioni finanziarie prossime, ma non coincidenti, con le banche
(lo hadow banking system) hanno problemi di liquidità e rischiano di trascinare con loro
l’intero sistema finanziario.
La FED rafforza le misure non convenzionali già adottate e ne implementa altre.
In effetti, il sistema finanziario USA aveva conosciuto, già prima della crisi, enormi
trasformazioni in parte già discusse nel primo volume. Le tensioni si trasmettono tra
istituzioni strettamente interconnesse, interessando diversi comparti del mercato finanziario: quello dei mutui, delle asset backed commercial papers (ABCP), asset backed
securities (ABS), ecc.
I legami stretti tra i vari comparti dello shadow banking system hanno indubbiamente accelerato la diffusione della crisi che interessa quotazioni, rendimenti e liquidità di
importanti strumenti di questi comparti. Il sistema finanziario USA appare, per questi
problemi, vicino al collasso.
La FED adotta a metà settembre del 2008 misure per estendere la concessione di
liquidità temporanea al sistema finanziario ombra attraverso tre programmi. 1) L’ABCP
Money Market Fund Liquidity Facility (AMLF) con la quale la FED fornisce prestiti a
breve alle istituzioni per finanziare acquisti di ABCP dal mercato monetario. 2) Il Commercial Paper Funding Facility (CPFF) con il quale la FED fornisce la liquidità temporanea agli emittenti di commercial papers. 3) Il Term Asset-Backed Securities Loan Facility
(TALF) in questo caso, la FED fornisce mutui a 3 o 5 anni per l’acquisto di nuovi e
particolari prestiti.
Infine, nel novembre del 2008 la FED implementa il LSAP e i programmi di quantitative easing (QE1 e QE2) di cui abbiamo già parlato.
La FED attua anche misure di politica monetaria finalizzate a modificare la struttura
dei tassi attraverso la vendita di titoli a lungo termine contro l’acquisto di titoli a breve
257
(la cosiddetta operazione twist). La curva dei rendimenti tende ad assumere un’inclinazione opposta a quella normale: tassi a breve più elevati e a lungo più bassi.
12.5.2 La BCE
In Europa l’essenza del problema sta nel deterioramento del meccanismo di trasmissione
della politica monetaria nella fase pre Lehman.
a) La fase pre Lehman
Dall’agosto 2007, la BCE cerca di prevenire condizioni disordinate sul mercato monetario immettendo liquidità; sterilizza poi l’impatto delle sue operazioni al fine di mantenere
stabili i tassi di interesse ufficiali. La Banca centrale europea reagisce agli shock alle riserve
bancarie nell’ambito del suo schema operativo ed istituzionale o convenzionale; aumenta
la frequenza della liquidità immessa con le Longer Term Refinincing Operations (LTRO).
b) La fase post Lehman
Tra l’ottobre del 2008 e il maggio del 2009, per reagire al progressivo ma significativo
calo dell’inflazione, la BCE, come le altre maggiori banche centrali, riduce i suoi tassi di
interesse: di ben 325 p.b. fino a scendere al livello record dell’1 per cento (Cecioni et al.
[2011]). Con le misure straordinarie di politica monetaria cerca di perseguire la stabilita
dei prezzi, garantendo anche quella finanziaria.
Dall’ottobre del 2008 la BCE quindi procede all’implementazione di misure non
convenzionali per far fronte al deterioramento del meccanismo di trasmissione al quale
più volte si è fatto cenno. Tutto al fine di garantire nell’eurozona condizioni di finanziamento accettabili e flussi di credito superiori a quelli ottenibili tramite la sola riduzione
dei tassi di interesse. Nel mese di ottobre del 2008 la BCE pone in essere le operazioni di
rifinanziamento attraverso le Fixed Rate and Full Allotment (FRFA) operations. Con esse
si arriva alla concessione alle banche di una liquidità illimitata sia pure con l’assistenza
di collaterali. L’obiettivo è quello di contrastare le disfunzioni nel mercato interbancario,
consentendo, nel contempo, una disponibilità adeguata di risorse alle famiglie e alle
imprese. Per evitare l’accelerazione del processo di deleveraging9 la BCE amplia sensibilmente anche la lista degli assets accettati come collaterali. Continua la concessione di
finanziamenti in dollari.
Nel mese di maggio del 2009, la BCE annuncia tre operazioni FRFA e di LTRO con
scadenza ad 1 anno, da implementare in giugno, settembre e dicembre dello stesso anno.
Viene aumentata la liquidità in dollari, ottenuta con gli swap con la FED. L’obiettivo è
sempre quello di ripristinare il meccanismo di trasmissione della politica monetaria. La
quantità di finanziamenti alle banche è ingente.
Sempre nel maggio del 2009 la BCE approva il Covered Bonds Purchase Program
(CBPP) che prevede, a completamento delle misure basate sulla immissione di liquidità,
un programma di acquisti a pronti effettuati sia nel mercato primario che secondario per
9. Il termine indica la riduzione dell’indebitamento e quindi la diminuzione del leverage.
258
60 miliardi di titoli coperti emessi dalle banche dell’area dell’euro. L’obiettivo di questo
programma è quello di rinvigorire questo segmento del mercato finanziario.
c) La prima fase del debito sovrano
Nel 2010 il problema della sostenibilità della finanza pubblica di alcuni paesi richiama
l’attenzione degli investitori. Sempre in questo periodo lo spread tra i rendimenti dei titoli pubblici dei paesi vulnerabili e quelli dei Bund tedeschi si amplia sensibilmente. Nel
mese di maggio del 2010 i mercati dei titoli pubblici sono inariditi, l’offerta di titoli del
debito sovrano non ha in contropartita una domanda adeguata e i rendimenti rischiano
di toccare livelli insostenibili. Queste circostanze sono ritenute in grado di danneggiare
ancor di più il meccanismo di trasmissione della politica monetaria. Per almeno tre
motivi: perché il mercato dei titoli pubblici assume un ruolo di benchmark per i tassi di
finanziamento del settore privato, perché i titoli pubblici hanno un peso notevole nei
balance sheet delle banche, perché essi sono cruciali ai fini delle operazioni di concessione
di liquidità. Ma all’obiettivo del ripristino del meccanismo di trasmissione si aggiunge
anche quello di permettere ad alcuni paesi di effettuare le riforme strutturali di cui hanno bisogno, come si è più volte sottolineato.
Così nella prima parte del 2010 la BCE implementa il Securities Markets Programme
(SMP), un programma di acquisto di titoli pubblici e privati dell’Unione. In questo caso
la preoccupazione della BCE riguarda il malfunzionamento di segmenti del mercato
finanziario legati al finanziamento dei deficit e debiti pubblici. Cioè la BCE introduce
il SMP che assicura liquidità ai settori in crisi e può riguardare i titoli privati o pubblici.
Ma, in linea con le prescrizioni del Trattato, le operazioni sui titoli sovrano debbono
esser effettuate solo nei mercati secondari.
Il SMP è, all’inizio, efficace e stabilizza i mercati; consente una riduzione dei rendimenti dei titoli sovrani. Nello stesso periodo viene costituto l’European Financial Stability Facility (EFSF) il fondo attraverso il quale i governi possono fornire supporto nei
programmi di aggiustamento di alcuni paesi.
Il SMP punta, come si è detto, a dare ai paesi interessati il tempo necessario per le
riforme. Esso impedisce un aumento fuori controllo dei rendimenti nonché aumenti
eccessivi del costo dei finanziamenti che avrebbero avuto effetti perversi sulla stabilità
monetaria.
Per alcuni mesi il SMP resta inattivo, per essere riesumato nella seconda parte del
2011, quando la crisi del debito sovrano in alcuni paesi europei (Spagna ed Italia in
primis)provoca gravi disfunzioni nel mercato dei titoli pubblici. Cosi la Bce interviene tramite il SMP per attenuare tali disfunzioni. Ma in autunno dello stesso anno le
quotazioni dei titoli pubblici dei paesi vulnerabili della eurozona subiscono ulteriori
pressioni al ribasso, con pesanti e negative ricadute sui bilanci bancari. L’interazione nefasta tra debiti sovrani e bilanci bancari diviene evidente. I mercati si interrogano sulla
solvibilità di alcune banche e il crollo delle quotazioni dei titoli pubblici interessa anche
paesi esterni alla area più debole della zona dell’euro. Lo squilibrio tra le situazioni di
liquidità delle istituzioni creditizie all’interno della zona dell’euro cresce fino a livelli
insostenibili. In alcuni paesi le banche si trovano a fronteggiare gravi crisi di liquidità,
259
in altri, invece, esse registrano eccessi di liquidità. È il momento in cui gli investitori
dei paesi con surplus delle partite correnti si mostrano riluttanti a finanziare i paesi in
deficit e sollevano obiezioni all’aumento dei saldi contabili tra banche centrali registrati
dal TARGET210.
A ciò si aggiungono impegni a carico delle banche che impongono alle stesse, insieme alla tendenza ad eliminare i titoli rischiosi dal bilancio, uno sforzo di deleveraging
che viene stimato in almeno un trilione di euro (Cour-Thimann e Winkler [2013]). Per
evitare un grave credit crunch diffuso nell’intera area dell’euro, la BCE interviene nel
dicembre del 2011 con una serie di misure. Le più importanti sono le due LongerTerm
Refinancing Operations (LTRO)ognuna a tre anni, la riduzione del tasso sulla riserva obbligatoria dal 2 all’1 per cento, l’ampliamento della lista delle attività collaterali. Le due
LTRO – una del dicembre del 2011 e la seconda del febbraio del 2012 – permettono alle
banche di evitare il taglio del credito grazie ad una liquidità finalmente sufficiente sul
medio periodo. Esse presentano interessanti novità che favoriscono le banche. Queste
ottengono in totale circa un trilione di euro e ben 800 banche partecipano alla LTRO
del febbraio 2012.
d) La seconda fase del debito sovrano
Ma nell’estate del 2012 la crisi del debito si fa drammatica. Mario Draghi sottolinea la
sua decisione di difenderlo a tutti i costi11. Il costo del finanziamento bancario è spinto
verso l’alto per le tensioni sul mercato dei titoli pubblici che si fanno avvertire, come
appena osservato, sui bilanci delle banche. Inoltre, per i paesi vulnerabili i tassi sui titoli
incorporano il premio al rischio di ridenominazione, cioè di disintegrazione dell’area
dell’euro. Di nuovo, l’andamento dei tassi nell’Unione indica l’errata trasmissione dei
segnali della politica monetaria. Lo spread con il Bund tedesco rimane ben al disopra dei
fondamentali di molti paesi.
Nel settembre del 2012 quindi la BCE è di nuovo spinta ad intervenire a sostegno
dei titoli del debito sovrano sul mercato secondario. Questa volta lo fa annunciando le
Outright Monetary Transactions (OMTs).
Ciò è molto importante perché gli investitori non temono più di essere impossibilitati a vendere i titoli in questione, qualora i mercati attacchino i paesi emittenti. In
effetti i rendimenti dei paesi vulnerabili – in primis Italia e Spagna – grazie all’annuncio
delle OMTs – scendono significativamente. I paesi interessati debbono preliminarmente
rivolgersi all’European Stability Mechanism (ESM) e accettare determinate condizioni
stringenti. Attuare il consolidamento fiscale e le riforme strutturali. L’OMT assomiglia
all’SMP per quanto riguarda l’obiettivo (ripristinare il meccanismo di trasmissione della
monetary policy) e perché gli acquisti sono sterilizzati. Differisce da esso perché gli acquisti dei titoli sono condizionati e perché non esistono limiti quantitativi che esistono
10. Cfr. capitolo 11, nota 6.
11.«Within our mandate, the ECB is ready to do whatever it takes to preserve the euro: and believe me, it
will be enough», Mario Draghi, 26 luglio 2012.
260
per l’SMP. La BCE si impegna a sospendere le OMTs se il governo non rispetta le condizionalità.
Gli acquisti di titoli pubblici da parte della BCE riporta al centro dell’attenzione il
problema della natura – monetaria o fiscale – di tali acquisti. In questa ottica, si fa rilevare da parte della BCE che gli interventi sono effettuati sul mercato secondario e quindi
i pagamenti sono fatti agli investitori non ai singoli stati. Inoltre, gli acquisti dei titoli di
un paese sono condizionati al fatto che esso ponga in essere le politiche necessarie atte a
ristabilire la sostenibilità delle finanze pubbliche.
12.5.3 Le operazioni non convenzionali della FED e della BCE: un rapido confronto
A questo punto possiamo tentare di tirare le somme di quanto detto in questo paragrafo, evidenziando rapidamente le differenze tra le operazioni non standard della FED e
quelle della BCE. In realtà si tratta di richiamarle brevemente essendo state sottolineate
nelle pagine precedenti. Le operazioni della BCE puntano in primo luogo a ristabilire un
meccanismo di trasmissione della politica monetaria adeguato. Inoltre, da un certo punto
in poi, la BCE appare anche preoccupata di garantire del tempo ai paesi in difficoltà per
porre in essere delle riforme strutturali. Sul piano della implementazione le misure della
BCE si basano sui finanziamenti alle banche, ciò perché la struttura finanziaria dell’eurozona fa perno prevalentemente sulle banche. Infine, la BCE considera le operazioni
non standard inserite pienamente nella sua strategia mirante alla stabilità monetaria,
cioè esse sono intese dalla BCE come temporanee e straordinarie, risposte inevitabili
a circostanze eccezionali. Se restassero a lungo potrebbero ingenerare distorsioni nei
mercati e portare ad una instabilità monetaria e dei prezzi. Anche per questo motivo, la
liquidità immessa nel sistema è di norma sterilizzata dalla BCE.
La FED invece ha come obiettivo prioritario quello di fornire uno stimolo monetario all’economia aggirando lo ZLB. Più che sui finanziamenti alle banche procede con
acquisti dei titoli a lungo termine, dal momento che le banche hanno un peso nella
struttura finanziaria contenuto, inferiore al 20 per cento.
12.6
LE MISURE NON CONVENZIONALI DI POLITICA MONETARIA: GLI EFFETTI
Le misure non convenzionali della politica monetaria sono state efficaci?
Su questo punto, ci sono stati solo pochi tentativi di verifiche empiriche, ma che
hanno contributo a rendere più chiari i termini del problema (Cecioni et al. [2011]).
Una conclusione di carattere generale è difficile da trarre dagli eventi analizzati. Anche perché le misure di politica monetaria straordinaria hanno assunto modalità molto
diverse, come si è visto poc’anzi dall’elenco di quelle implementate, rispettivamente,
dalla FED e dalla BCE.
Peraltro, alcuni contributi si riferiscono solo ad una o ad alcune delle misure straordinarie (Casiraghi et al. [2013])e non danno una valutazione di insieme.
Ma ai nostri fini, ciò che rileva è una valutazione complessiva, ancorché approssimata, di questi nuovi strumenti della politica monetaria.
261
Al riguardo ciò che sembra si possa dire è che, nell’insieme, guardando ai fatti e ad
alcuni indicatori monetari, le unconventional measures sono state efficaci. Almeno se ci
limita al breve periodo.
Cioè esse hanno permesso di fronteggiare con successo le crisi finanziarie, sia quella
globale (2007-2009) che quella del debito sovrano (2010-2013) impedendo, come è stato affermato da Blanchard e White, citati all’inizio del capitolo, il collasso del sistema
finanziario.
Ad essi possiamo aggiungere un altro autorevole osservatore, predecessore di Blanchard all’FMI ed attuale governatore della banca centrale indiana, per il quale «central
bankers are deservedly heroes» (Rajan [2013]).
Incidentalmente osservo che, con un sistema finanziario e bancario al collasso, la
globalizzazione avrebbe ricevuto un brutto colpo. È, questa, una conclusione coerente
con la tesi di questo lavoro: i fattori di vulnerabilità economica, sociale, e di altra natura
della globalizzazione, persistendo, rappresentano altrettante premesse per il suo ripiegamento.
Tornando alle misure non convenzionali è vero che gli effetti mutano notevolmente
a seconda del tipo di misura posta in essere.
In questa ottica, la quantificazione degli effetti è certamente più ardua. Tuttavia,
una stima è stata effettuata di recente da Casiraghi et al. [2013] che producono un interessante esercizio econometrico con riferimento però alla sola Italia. Esso considera le
misure non standard della BCE durante la fase più acuta della crisi del debito sovrano.
In particolare l’SMP e le LTRO per 3 anni e l’annuncio delle OMT. L’esercizio è stato
realizzato con un approccio a due stadi.
Nel primo si utilizzano specifiche e particolari metodologie econometriche dirette
a stimare l’impatto delle citate operazioni non standard sui tassi di interesse, sui rendimenti dei titoli pubblici e sulla disponibilità di credito. Nel secondo stadio, queste
variazioni dei tassi di interesse e della disponibilità di credito sono “immesse” in un
tradizionale modello dell’economia italiana per verificare l’impatto di dette variazioni sulle principali variabili macroeconomiche. I risultati mostrano che SMP, LTRO e
OMT sono state efficaci nell’“assorbire” aumenti dei rendimenti dei titoli pubblici ed
hanno allentato le tensioni nei mercati monetari, con un impatto significativo sulla
offerta del credito.
Per chiudere l’argomento degli effetti c’è da dire che secondo White [2012] le «unconventional monetary policy measures hanno certamente delle unintended consequences».
Le possiamo citare senza discuterle ancorché non tutte appaiono condivisbili: a)
la perdita potenziale dell’indipendenza della banca centrale; b) l’incentivo per i governi a trascurare il problema del debito e ad assumere comportamenti opportunistici,
come l’azzardo morale; c) l’impatto redistributivo su redditi e ricchezze fortemente
regressivo.
Osserviamo soltanto che per quanto riguarda il punto c) El-Erian [2012, p. 257]
sostiene che «To the extent that such policy activism succeeds in bolstering asset valuations, but not real economy, the rich benefit disproportionately more than the poor».
262
12.7
LE MISURE NON CONVENZIONALI DI POLITICA MONETARIA: I RISCHI
Se la valutazione complessiva degli effetti delle misure non convenzionali delle banche
centrali non è affatto semplice, non è certamente più agevole quella dei rischi connessi
alle stesse.
Anche in questo caso, sarebbe necessario collegare tali rischi alle singole misure implementate dalle banche centrali. Tuttavia, non potendo procedere “caso per caso” e
ragionando in termini generali, sia pure grossolani e non rigorosi, possiamo cercare di
fissare alcuni punti fermi.
Possiamo indicare quattro rischi connessi in una qualche misura a tutte le misure
non standard.
L’original sin sta nella superiorità riconosciuta alla Bagehot’s rule, in base alla quale, in
caso di crisi di liquidità, occorre dare al sistema in difficoltà tutta la quantità della stessa
di cui ha bisogno.
In effetti lo stesso Ben Bernanke [2013] osserva che su questa regola si fondano
le misure non convenzionali delle banche centrali nel corso delle ultime due gravissime crisi. Questo privilegio accordato alla regola espressa dal giornalista del “Lombard”
sembra fare emergere un complesso di colpa dei banchieri centrali accusati, a proposito
della Grande Depressione (1929-1933), per aver negato al sistema la liquidità necessaria,
accentuando, se non provocando, la crisi stessa.
Questa regola potrebbe creare grandi difficoltà in futuro, cioè problemi che potrebbero essere difficili da gestire12.
I quattro rischi ritenuti connessi alle operazioni di cui si parla sono:
a) un rischio inflazionistico legato all’immissione di una quantità enorme di base monetaria;
b) il rischio legato al rialzo dei tassi di interesse;
c) il rischio di insolvenza delle banche prenditrici;
d) il rischio di un’uscita dalla politica ultra espansiva o di un tapering, dal timing diverso da quello ottimale.
Per quanto poi il punto a) riguardante il rischio inflazionistico, Bernake [2013] stesso
obietta che le aspettative dei mercati ormai sono agganciate a tassi contenuti di inflazione, grazie alla politica monetaria delle banche centrali. Sia nel periodo della “Grande Moderazione” (1984-2006) che in quello della “Grande Recessione” (2008-2009), le
banche centrali hanno assicurato un po’ ovunque la stabilità dei prezzi. Ciò ha notevolmente influenzato le aspettative inflazionistiche di medio-lungo termine, che sono
restate, per lungo tempo, stabili e basse. Così l’inflazione rappresenta una self-fulfilling
12. Per Tremonti [2012, p. 29] la regola di Bagehot è «come pretendere di disintossicare un alcolizzato continuando somministrargli bevande alcoliche». Si è fatta la cosa sbagliata perché la crisi che attraversiamo non
è una crisi di liquidità ma di solvibilità, provocata dal debito. È il debito che ha sostenuto la globalizzazione
ed ora ci presenta il conto. Vale a dire ci saranno squilibri tra masse di crediti e masse di debiti tra blocchi di
interessi privati e pubblici, di persone, di banche e di Stati nazionali. Infine ci sarà uno squilibrio tra blocchi
continentali che possono essere all’origine di nuovi venti e di nuovi rischi di guerra».
263
prophecy, cioè una profezia che si autorealizza: aspettative stabili portano poi ad un’inflazione stabile anche in futuro. Senza contare che al momento il rischio più grave è quello
della deflazione. Quindi su questo punto, rischi non se ne vedono.
Il secondo rischio – il rialzo dei tassi di interesse – è più concreto. Il ritorno alla
normalità o, meglio ancora, alla crescita economica spingerà i tassi all’insù, con negative ricadute per il balance sheet della banca centrale impegnata negli acquisti di assets a
medio lungo termine. Questo rischio dovrebbe riguardare in particolare la FED perché
ha fatto quasi esclusivo uso degli acquisti di titoli a medio lungo termine, il LSAP o
quantitative easing.
L’eventualità di una crisi delle banche e quindi di un’impossibilità delle stesse di
ripagare i finanziamenti avuti in quantità elevata dalla BCE è un altro rischio possibile.
Naturalmente va detto che la BCE è largamente coperta da un’adeguata quantità del
collaterale e da significativi haircuts nonché dalla facoltà di poter chiedere nuovo collaterale. Ma tutto ciò non elimina il rischio che la BCE rimanga in possesso di collaterali
non realizzabili o tali solo in misura ridotta.
L’altro prevedibile rischio al quale si è fatto cenno è quello riguardante il timing
dell’exit strategy dalla politica monetaria extra espansiva. Si potrebbe uscire da essa in
modo prematuro ed in questo caso sarà l’opportunità di ripresa a soffrirne e se la ripresa
fosse già in atto questa potrebbe abortire. Se si aspetta troppo ad uscire, l’inflazione
potrebbe riprendere slancio. Lo stesso potrebbe dirsi con il tapering13. Il tapering però
consiste in un rallentamento e non nella sospensione delle immissioni di liquidità.
Last but not least un rischio è quello legato al fatto che concedendo ai paesi in crisi di
acquistare tempo per attuare le riforme strutturali, le misure non convenzionali potrebbero rivelarsi inefficaci, cioè tali da impedire il necessario aggiustamento delle economie
interessate.
12.8
CONCLUDENDO
Nel capitolo 2, par. 2.3, abbiamo riassunto le conclusioni di questo lavoro a sostegno della
tesi di una “frenata” della globalizzazione. Questa integrazione è suggerita da un paio di
valutazioni. La prima è che la lettura di un libro così complesso per quanto riguarda il
numero e la rilevanza degli argomenti potrebbe esigere, per comodità del lettore, un sia
pur sintetico richiamo delle ragioni che all’inizio erano state individuate in grado di rallentare o, perdurando, di far tornare indietro il processo di globalizzazione. La seconda è
che possono essere emersi fatti nuovi riguardanti gli argomenti trattati o che meritano comunque di essere citati. Intanto riprendiamo, da pagina 32, i tre pilastri della nostra tesi:
a) il passaggio tra i losers della globalizzazione del ceto medio dei paesi avanzati, cioè del
ceto che costituisce l’architrave della struttura politica e sociale;
13. Tapering ovvero assottigliamento degli acquisti di asset a medio-lungo termine o dei finanziamenti. Il
termine prende il nome dal verbo to taper usato da Ben Bernanke chairman della FED per segnalare un
graduale ridimensionamento del fenomeno del quantitative easing (QE).
264
b) l’inesistenza di una potenza egemone in grado di operare quale regista della globaliz
zazione, come è avvenuto nelle due precedenti fasi della stessa;
c) l’impossibilità di rimuovere, almeno nel breve periodo, i fattori che sono alla base
delle attuali difficoltà del mondo avanzato, prodotte dalla globalizzazione (pene
trazione dell’import cinese, delocalizzazioni delle imprese, innovazione tecnologica
imposta dalla concorrenza basata sui bassi salari).
Ad essi, al fine appena citato – rafforzare la tesi del libro – possiamo aggiungere:
i) quanto al punto a), la globalizzazione risulta associata ad un declino più marcato di
quello notato nel capitolo 2 della classe media americana che non può essere ignorato che potrebbe rivelarsi decisivo ai fini delle negative ricadute sulla globalizzazione;
ii) quanto al punto b) l’assenza di un unico regista in grado di assicurare la tenuta della
globalizzazione è confermata dal fatto che, nel 2014, la Cina supererà gli USA quale
prima potenza mondiale;
iii) nel libro abbiamo osservato che la povertà nel mondo è diminuita anche e soprattutto perché milioni di cinesi e di indiani sono stati tirati fuori dallo stato di povertà.
Ciò è vero, ma non si è detto invece che malgrado il balzo in avanti della Cina e
dell’India, esse hanno ancora numero elevatissimo di poverissimi – soprattutto nei
villaggi rurali – e un reddito medio annuo pro capite molto basso: nel caso della
Cina, esso è di appena 2.000 euro il che equivale al 110° posto nella graduatoria dei
redditi;
iv) a conferma di quanto qui sostenuto, negli USA è cresciuta la consapevolezza che gli
accordi regionali di libero scambio come il TPP – Trans-Pacific Partnership – non
avranno i benefici previsti: anzi! In più le teorie neoclassiche libero scambiste sono
ora viste negli USA con minore simpatia che nel passato (cfr. Stiglitz in “La Repubblica” del 24 marzo 2014);
v) considerando insieme gli ultimi sette capitoli, va nettamente evidenziato il ruolo
negativo svolto dalle Istituzioni Finanziarie Internazionali (IFI) e del Tesoro USA
nell’ambito del Washington Consensus nel favorire l’affermarsi di un contesto mondiale più favorevole allo scoppio delle crisi valutarie e finanziarie e, con esse, al
diffondersi della povertà e delle disuguaglianze, dopo l’encomiabile azione svolta nel
periodo di Bretton Woods e della crisi debitoria del Terzo Mondo.
vi) last but not least: non va dimenticato il ruolo nefasto svolto dal capitale finanziario
internazionale nel favorire lo scoppio di distruttive crisi finanziarie valutarie.
265
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