Camera di Commercio e dell'Industria Mali

Politica fiscale
Frenare la spesa senza aumentare le imposte
Stefano Modenini
Direttore AITI
Associazione industrie ticinesi
Luca Albertoni
Direttore Cc-Ti
Camera di commercio,
dell’industria,
dell’artigianato e dei servizi
del Cantone Ticino
Il mondo economico cantonale si esprime sulla proposta
d’introduzione dei principi di gestione finanziaria e sul
freno ai disavanzi pubblici nella Costituzione cantonale
1.
Introduzione
L’obiettivo dell’equilibrio delle finanze pubbliche è al centro
della discussione politica da diverso tempo in numerosi Paesi.
La realtà dei fatti ha ampiamente dimostrato che sui principi,
magari pure elevati al rango costituzionale, v’è generale consenso, ma quando si tratta di passare alle decisioni concrete le
opinioni divergono.
Per venire alle nostre latitudini, la Confederazione elvetica si
ritrovò confrontata all’inizio degli anni novanta ad una situazione debitoria pesante a causa del notevole aumento della spesa pubblica. Il peggioramento delle finanze federali fu
ugualmente rapido e indusse infine il Consiglio federale e le
Camere federali prima e il popolo svizzero successivamente,
ad adottare delle norme concrete in materia di uscite, il cosiddetto “freno all’indebitamento”. Quest’ultimo è lo strumento
attraverso il quale la Confederazione nell’arco di un ciclo congiunturale equilibra le finanze federali, creando eccedenze nei
periodi di alta congiuntura che servono a loro volta a compensare i disavanzi nel periodo di recessione successivo.
Il freno all’indebitamento venne ampiamente sostenuto a livello popolare. Suo elemento fondante fu l’assunzione di responsabilità da parte delle istituzioni medesime prima ancora
dei cittadini, nell’agire responsabilmente attraverso decisioni politiche che pongono la disciplina finanziaria al centro
dell’azione politica. In effetti, il freno all’indebitamento della
Confederazione non si limita a proporre semplici enunciazioni,
ma comporta anche un meccanismo di sanzioni che obbliga a
compensare i sorpassi di spesa.
I suoi quasi dieci anni di applicazione hanno maturato un percorso di esperienze interessanti; nella sostanza il freno all’indebitamento è servito positivamente ad equilibrare le finanze
pubbliche da un punto di vista strutturale. I fatti ci dimostrano
inoltre che la disciplina applicata in materia finanziaria ha dato
i suoi frutti senza per questo venire meno alla progettualità
politica in materia di spese e investimenti. Bisogna tuttavia
evidenziare in maniera significativa che fin da subito il Consiglio federale e il Parlamento espressero una volontà di premere sulle uscite per equilibrare le finanze pubbliche.
2.
Dal freno alla spesa al freno ai disavanzi pubblici
A livello del Cantone Ticino la discussione politica sull’equilibrio
delle finanze pubbliche si trascina oramai da oltre un decennio.
Anche nel nostro Cantone si dibatte (giustamente) attorno
alla necessità di dotarsi di strumenti e norme che permettano
di agire responsabilmente sull’equilibrio finanziario senza togliere progettualità politica al Governo e al Parlamento, ma il
dibattito politico purtroppo non ha conosciuto la maturazione
che c’è invece stata a livello nazionale. Nei primi anni duemila, in linea fondamentalmente con quanto avveniva a livello
della Confederazione, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino
propose un messaggio che concentrava la sua attenzione sul
freno alla spesa pubblica. Analogamente alla Confederazione, il Governo ticinese individuava il problema essenziale nel
controllo della spesa dello Stato. Come tutti sappiamo, quel
messaggio è finito nei cassetti della commissione parlamentare competente per mancanza di consenso politico. Il nuovo Governo uscito dalle urne del 2007 ha ripreso in mano la
questione cambiando tuttavia orientamento, puntando cioè
al cosiddetto freno ai disavanzi pubblici.
Come hanno avuto modo di esprimere comunemente in una
lettera al Consiglio di Stato e alla Commissione della Gestione
del Gran Consiglio lo scorso 18 aprile, le principali associazioni
economiche cantonali – Associazione bancaria ticinese; Associazione industrie ticinesi; Camera di commercio, dell’industria, dell’artigianato e dei servizi del Cantone Ticino; Camera
ticinese dell’economia fondiaria e Società impresari costruttori
sezione Ticino – già nel 2008, in occasione della procedura di
consultazione sulla precedente proposta di legge sul freno ai
disavanzi pubblici, avevano avuto modo di sottolineare sia la
loro contrarietà all’introduzione di un coefficiente d’imposta
cantonale che permettesse sostanzialmente un aumento della pressione fiscale, sia il fatto che la variabile da controllare
fosse piuttosto quella delle uscite. A distanza di quasi quattro
anni, di fronte alla presentazione di un nuovo messaggio (lo
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Novità fiscali / n.05 / maggio 2012
scorso 6 aprile) in merito alla gestione finanziaria e al freno dei
disavanzi pubblici, le obiezioni espresse allora mantengono la
propria validità.
Sussiste ovviamente convergenza sull’obiettivo complessivo
di garantire l’equilibrio finanziario delle finanze pubbliche e
dunque procedere a un controllo rigoroso dell’evoluzione della
spesa pubblica. L’assunzione di responsabilità richiesta prima
di tutto al Parlamento nelle scelte che comportano spesa e
nuovi oneri è condivisa.
aumenti d’imposta necessari per finanziare la spesa. Se, per
ipotesi, Governo, Parlamento e cittadini dovessero avallare
aumenti importanti delle imposte per finanziare altrettante importanti evoluzioni della spesa pubblica, avremmo forse raggiunto l’equilibrio finanziario ma renderemmo il Ticino
un Cantone non più concorrenziale dal punto di vista fiscale, con gravi quanto evidenti conseguenze non solo di ordine
economico. Inoltre, la prospettiva di un’evoluzione fluttuante
del carico fiscale per le imprese, le società e i cittadini penalizzerebbe ulteriormente l’attrattività del Cantone Ticino quale
territorio favorevole per l’attività economica e il soggiorno,
amplificando appunto gli elementi di “instabilità fiscale”.
Non consideriamo altresì giudiziosa la reale prospettiva, se
non addirittura l’intenzione palesata di propendere in futuro
per un sistema sanzionatorio che imponga al cittadino di scegliere fra la riduzione della spesa e l’aumento delle imposte.
Non siamo sostanzialmente convinti che il meccanismo ideato
generi il “virtuosismo” atteso e siamo dell’opinione che il ricorso alla leva fiscale verrà in fin dei conti facilitato, mentre, d’altra
parte, la riduzione del coefficiente d’imposta, come dichiarato
nel messaggio stesso dal Consiglio di Stato (cfr. Modifica della Legge sulla gestione e sul controllo finanziario dello Stato,
articolo 31f) verrà resa difficile in base alle condizioni poste.
3.
La questione del coefficiente d’imposta cantonale
Le regole utilizzate sia dalla Confederazione sia da diversi Cantoni per perseguire l’obiettivo dell’equilibrio finanziario
evidenziano una sostanziale quanto prevalente attenzione al
contenimento della spesa e non all’aumento delle imposte. La
Confederazione ad esempio, qualora i disavanzi del conto di
compensazione superino il 6% dell’insieme delle spese registrate nel conto dell’anno precedente, fa scattare delle sanzioni
che riguardano soprattutto misure di risparmio. Questo vincolo è stato rafforzato nel 2008 dal Consiglio federale attraverso
la norma complementare al freno all’indebitamento, poi approvata dalle Camere federali nella sessione primaverile 2009.
In base a questa norma anche le uscite straordinarie devono
essere pienamente considerate nel freno all’indebitamento.
Le associazioni economiche cantonali condividono altresì l’opinione di quanti rendono attenti sul fatto che in futuro l’obiettivo della politica finanziaria del Cantone arrischia di
concentrarsi più sul fatto di evitare che il disavanzo d’esercizio
superi il limite del 3% dei ricavi correnti, invece che tendere al
reale equilibrio fra entrate e uscite. Inoltre, pur comprendendo
che il riferimento al PIL cantonale per le sue caratteristiche di
calcolo possa comportare un’affidabilità delle stime non ottimale, si ritiene necessaria l’esistenza di un legame fra il disavanzo d’esercizio e la misura dell’andamento dell’economia
reale, per meglio mettere in relazione e considerare il rapporto
fra la spesa e l’evoluzione economica.
Pure la gran parte dei Cantoni che conoscono vincoli di disciplina finanziaria oltre l’enunciazione del principio del pareggio di bilancio, agiscono prevalentemente sulla spesa; laddove previsto (per esempio Neuchâtel) il ricorso all’aumento
del moltiplicatore d’imposta può essere adottato solo a forte
maggioranza del Parlamento.
Si ritiene pertanto che anche nel Cantone Ticino la priorità
debba essere data al controllo della crescita della spesa pubblica. Le associazioni economiche ritengono altresì che non
vi sia spazio nel nostro Cantone per aumenti dell’imposizione
fiscale. Tutte le più precise analisi concordano inoltre sul fatto che siano necessarie riforme fiscali, ad esempio per ridurre
l’impatto della fiscalità sui redditi più elevati e dare competitività al nostro Cantone.
Riteniamo discutibile, o perlomeno opinabile, che, come affermato nel messaggio governativo, il vincolo di bilancio permetta quindi di stabilire che la spesa è troppo alta unicamente
se i cittadini non sono disposti ad accettare i corrispondenti
Riteniamo inoltre utile spendere anche qualche parola sull’affermazione secondo cui ormai tutti i Cantoni avrebbero introdotto strumenti analoghi a quello proposto. In realtà, come del
resto evidenziato anche nel messaggio presentato dal Consiglio di Stato, ad ogni Cantone corrisponde praticamente un
modello diverso, con esiti differenti e opinabili. Ovviamente
un’analisi comparativa dettagliata richiederebbe un ampio approfondimento. Vi sono però alcune considerazioni di ordine
generale che sono comunque importanti. Avantutto, il gene-
Novità fiscali / n.05 / maggio 2012
rico richiamo agli strumenti degli altri Cantoni non può essere
ripreso 1 a 1. In effetti, si passa dalle enunciazioni di principio a modelli misti di freno alla spesa e freno all’indebitamento, da situazioni con priorità posta sull’uno o l’altro aspetto ad
un profondamente diverso utilizzo del referendum finanziario.
Anche le competenze attribuite di volta in volta ai parlamenti cantonali sono assai variegate e in varie situazioni si tende a
escludere la possibilità di un aumento delle imposte. È pertanto
improprio asserire che siamo gli unici o quasi a non avere regole
costituzionali di carattere vincolante nella delicata materia delle
finanze pubbliche. Inoltre, che le misure proposte possano essere la panacea di tutti i mali legati ad una gestione finanziaria
poco coerente da parte della politica, può essere messo in dubbio. Proprio in diversi Cantoni citati come modello si sono posti numerosi problemi concernenti il destino degli investimenti,
della possibilità di tenere conto della situazione congiunturale
considerando il reale andamento dell’economia, eccetera.
le che possa comportare un aumento dell’imposizione fiscale.
Occorre ricordare sempre a questo proposito che già a partire dagli anni ottanta e in più occasioni il Parlamento cantonale ha respinto l’idea di introdurre un moltiplicatore d’imposta cantonale. Le incerte prospettive dettate dalla difficile
situazione economica, alla quale non è estranea la situazione
di forti disavanzi pubblici di molti Stati industrializzati, induce
grande prudenza nel proporre strumenti che potrebbero infine contribuire ad elevare il carico fiscale.
L’esperienza della Confederazione e di altri Cantoni ci dimostra
che nell’azione politica di equilibrio delle finanze pubbliche a
fronte di disavanzi d’esercizio, l’accento viene messo sulle misure di risparmio.
Il riequilibrio dei disavanzi pubblici non è un esercizio tecnico
fine a se stesso, bensì deve considerare gli aspetti di progettualità politica e la relazione fra l’evoluzione della spesa e le
entrate pubbliche legate al ciclo economico. Anche l’aspetto
della stabilità fiscale nei confronti dei diversi attori della società, in primo luogo l’economia e i cittadini, merita la più ampia
attenzione possibile. L’obiettivo dell’equilibrio finanziario non
può andare a discapito della stabilità e competitività del sistema fiscale cantonale.
Per maggiori informazioni:
Cancelleria dello Stato del Cantone Ticino, Freno ai disavanzi, Cartella stampa, 6 aprile 2012, in: http://www3.ti.ch/index.php?fuseaction=press.
cartella&id=59836 [21.05.2012]
Vero che, su quest’ultimo punto, sono previste eccezioni anche
nel progetto proposto, ma lavorando soprattutto sul preventivo e senza il PIL quale base di riferimento, v’è il concreto rischio
che non si tenga conto dell’andamento reale del mondo produttivo, con il pericolo d’interventi prematuri e intempestivi
che sono poi difficili da recuperare dopo qualche anno. Non è
quindi automaticamente virtuoso chi si dota di una base costituzionale coercitiva, perché l’equilibrio finanziario e politico
può anche passare per altre strade.
4.
Referendum finanziario: uno strumento poco significativo
Nel corso iniziale del dibattito attorno al progetto governativo
di equilibrio finanziario e di freno ai disavanzi pubblici, si è fatta
pure menzione del referendum finanziario. Il Cantone Ticino
rientra fra i Cantoni che prevedono il referendum facoltativo
in materia finanziaria. Il principio è iscritto nella Costituzione
cantonale (articolo 42): 7’000 cittadini, oppure un quinto dei
Comuni, possono domandare che le nuove spese, superiori ad
un milione di franchi se uniche o a 250’000 franchi se periodiche, siano sottoposte al giudizio dei cittadini. Si tratta di uno
strumento di controllo democratico delle singole nuove spese
(ma non di quelle esistenti) e non uno strumento di giudizio
della spesa pubblica complessiva. Pertanto, il suo impatto sul
controllo della spesa pubblica è assai limitato.
5.
Conclusioni
Per le ragioni evidenziate globalmente in precedenza, le associazioni economiche cantonali si sono espresse negativamente sull’introduzione di un coefficiente d’imposta cantona-
Cinque associazioni economiche del Cantone Ticino, Lettera associazioni
economiche sul messaggio del Consiglio di Stato per l’introduzione di un articolo costituzionale sul freno al disavanzo, 19 aprile 2012, in: http://www.ccti.ch/wp-content/uploads/2012/04/Lettera-associazioni-economichesul-freno-alla-spesa.pdf [21.05.2012]
Elenco delle fonti fotografiche:
http://media-public.pmm.rtsi.ch/media/previewimage/rtsi/3b12455fcdf4-426b-b1a0-9e8b1f34a5cd [21.05.2012]
http://media-public.pmm.rtsi.ch/media/object/rtsi/1d95de57-69764208-94ce-71d166db1ef8?width=460&height=460 [21.05.2012]
h t t p : // i m g . t i o . c h / t i o _ c o m m o n /m u l t i m e d i a /55/0 6 1 /_ _T F M F_
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