I562 - FIAVET EMILIA ROMAGNA-MARCHE-BLUVACANZE

I562 - FIAVET EMILIA ROMAGNA-MARCHE-BLUVACANZE-FIAVET LOMBARDIA
Provvedimento n. 13698
L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO
NELLA SUA ADUNANZA del 28 ottobre 2004;
SENTITO il Relatore Professor Nicola Occhiocupo;
VISTA la legge 10 ottobre 1990, n. 287;
VISTO il D.P.R. 30 aprile 1998, n. 217;
VISTA la propria delibera del 30 luglio 2003, con la quale è stata avviata un’istruttoria, ai sensi dell’articolo 14 della
legge n. 287/90, nei confronti della Fiavet Emilia Romagna - Marche volta ad accertare eventuali violazioni dell’articolo
2 della legge n. 287/90;
VISTA la Comunicazione delle Risultanze Istruttorie, inviata in data 12 luglio 2004;
VISTE le memorie di Fiavet Emilia Romagna - Marche pervenute in data 19 novembre 2003 e in data 15 settembre
2004;
SENTITI, in data 23 ottobre 2003, i rappresentanti dell’associazione di categoria Fiavet Emilia Romagna - Marche, in
data 27 ottobre 2003, il Presidente della Fiavet Lombardia all’epoca della segnalazione, in data 8 marzo 2004, i
rappresentanti dell’associazione di categoria Fiavet nazionale, in data 8 aprile 2004, i rappresentanti della società
Robintur, in data 14 aprile 2004, i rappresentanti dell’associazione di categoria Assotravel, in data 3 maggio 2004, i
rappresentanti dell’associazione di categoria Fiavet Lombardia;
VISTI gli altri atti del procedimento;
CONSIDERATO quanto segue:
I. LE PARTI
1. Fiavet Emilia Romagna-Marche (di seguito anche Fiavet ER-M), con sede a Bologna, è un’associazione di imprese
che esercitano le attività di operatori ed agenti di viaggi e turismo.
Essa conta attualmente 282 imprese associate, di cui 253 localizzate in Emilia Romagna e le restanti localizzate nelle
Marche. L’attuale associazione è frutto di un accorpamento, formalizzato nel febbraio - marzo 2003, tra le due
associazioni regionali (Emilia Romagna e Marche) preesistenti. La rappresentatività dell’associazione in termini
numerici, calcolata sulla base dei dati forniti dalla Fiavet ER-M, è pari a circa il 39% in Emilia Romagna e a circa il 13%
nelle Marche (in media, nelle due regioni, il 33% circa). Le quote associative riscosse nel 2003 ammontano a circa
98.000 euro.
L’associazione persegue, tra gli altri, i seguenti obbiettivi statutari: rappresentare la Categoria degli Agenti di Viaggi e
Turismo dell’area di competenza nei rapporti con il Governo e con le Istituzioni e gli Enti Amministrativi e politici locali;
attuare il riconoscimento giuridico e la tutela dell’attività professionale delle imprese di viaggi e turismo dell’area di
competenza; stipulare i contratti collettivi e gli accordi con le organizzazioni sindacali per l’area di competenza;
tutelare gli interessi delle imprese associate nel campo politico, economico, giuridico e sindacale; svolgere ogni azione
per impedire concorrenza abusiva e/o sleale di imprese, organizzazioni ed Enti; rispettare e far rispettare i principi del
codice di comportamento; promuovere forme di propaganda e pubblicità collettiva, nonché iniziative di formazione
professionale.
I suddetti obbiettivi vengono perseguiti in via diretta, a livello territoriale, e per il tramite della Federazione Nazionale
Fiavet, a livello nazionale o sopranazionale. Fiavet ER-M è, infatti, a sua volta socia della associazione nazionale Fiavet
- Federazione Italiana delle Associazioni delle Imprese di Viaggi e Turismo, con sede in Roma, che è la principale
organizzazione nazionale di categoria, aderente alla Confcommercio.
L’associazione Fiavet nazionale è organizzata verticalmente su base territoriale: essa è composta da 18 Associazioni
Professionali Territoriali, a struttura regionale o interregionale, che hanno qualifica e condizione di soci effettivi.
Tra gli obbiettivi statutari della Federazione, vi sono: rappresentare l’intera categoria nei rapporti con le istituzioni e gli
enti amministrativi e politici sul piano nazionale ed internazionale; attuare sul piano nazionale il riconoscimento
giuridico e la tutela dell’attività professionale delle imprese di viaggi e turismo; stipulare in rappresentanza dell’intera
categoria degli agenti di viaggio i contratti collettivi di lavoro e gli accordi con le organizzazioni sindacali; tutelare gli
interessi delle imprese nel campo politico, economico, giuridico e sindacale; svolgere ogni azione per impedire
concorrenza abusiva tra imprese; rispettare e far rispettare i principi del codice di comportamento; promuovere forme
di propaganda e pubblicità collettiva, nonché iniziative cooperativistiche ed economiche nell’interesse delle imprese
associate.
Fiavet ER–M, unitamente alle altre analoghe Associazioni Professionali Territoriali, partecipa alla Federazione Nazionale,
di cui assume il marchio FIAVET seguito dall’indicazione qualificante per territorio.
2. Bluvacanze S.p.A. è un network di agenzie di viaggi e turismo specializzato nella vendita di pacchetti turistici
organizzati, con sede a Milano.
3. Fiavet Lombardia, con sede a Milano, è un’associazione di imprese che esercitano le attività di operatori ed agenti di
viaggi e turismo. Essa, analogamente a Fiavet ER-M, aderisce alla Federazione Nazionale, di cui assume il marchio
FIAVET, seguito dall’indicazione qualificante per territorio.
In data 18 giugno 2003, il Consiglio Nazionale Fiavet ha deliberato il commissariamento della Fiavet Lombardia,
dichiarandone decaduti il Presidente e il Consiglio direttivo, le cui funzioni vengono attualmente svolte da un
Commissario nominato dalla Fiavet nazionale stessa.
II. L’ATTIVITÀ ISTRUTTORIA
4. In data 30 luglio 2003, a seguito di una segnalazione da parte della società Bluvacanze S.p.A., pervenuta il 12
novembre 2001, e di una segnalazione da parte della associazione Fiavet Lombardia, pervenuta il 29 febbraio 2003, è
stata avviata un’istruttoria per presunta violazione dell’articolo 2 della legge n. 287/90 nei confronti della associazione
Fiavet Emilia Romagna-Marche.
In particolare, il procedimento ha per oggetto i comportamenti posti in essere dalla Fiavet Emilia Romagna - Marche
consistenti nella predisposizione e diffusione di tariffari relativi ai diritti di agenzia (c.d. agency fee), nonché nella
redazione di un Codice di comportamento che: a) invita le agenzie ad attenersi, per quanto riguarda la remunerazione
dei propri servizi da richiedere al consumatore, ad un tariffario approvato dalla Fiavet Emilia Romagna e depositato
preso le Camere di commercio territorialmente competenti; b) invita le agenzie che svolgono attività di mediazione tra
tour operator e clienti finali ad astenersi dal praticare sconti o comunque prezzi diversi da quelli indicati dai tour
operator.
5. Nella stessa data, l’Autorità ha deliberato di procedere a due accertamenti ispettivi: uno presso la Fiavet ER-M, con
sede a Bologna, e l’altro presso la Federazione nazionale, sita in Roma. Gli accertamenti si sono svolti in data 31 luglio
2003.
6. Nello svolgimento dell’attività istruttoria sono state inoltre sentite in audizione: 1) la Fiavet Emilia Romagna e
Marche, in quanto destinataria del procedimento istruttorio in oggetto, in data 23 ottobre 2003; 2) il Presidente della
Fiavet Lombardia all’epoca della segnalazione, in data 27 ottobre 2003; 3) i rappresentanti dell’associazione di
categoria Fiavet nazionale, in data 8 marzo 2004; 4) i rappresentanti della società Robintur, catena di agenzie di viaggi
con sedi sparse su tutto il territorio nazionale, in data 8 aprile 2004; 5) i rappresentanti dell’associazione di categoria
Assotravel, in data 14 aprile 2004, 6) i rappresentanti dell’associazione di categoria Fiavet Lombardia, in data 3
maggio 2004.
7. Nello svolgimento dell’attività istruttoria e, in particolare, nel corso delle rispettive audizioni, sono state formulate
richieste di informazioni alla Fiavet ER-M, alla Fiavet Lombardia, alla società Robintur, alla Fiavet nazionale,
all’associazione di categoria Assotravel.
8. Nell’ambito del presente procedimento, è stata inoltre effettuata un’indagine campionaria con l’ausilio del Nucleo
Speciale Tutela Concorrenza e Mercato della Guardia di Finanza (di seguito G.d.F.), per valutare l’attuazione, da parte
delle agenzie di viaggi, delle indicazioni fornite dalla Fiavet ER-M in merito a prezzi e tariffe.
In particolare, in data 13 febbraio 2004, è stato conferito alla G.d.F. l’incarico di acquisire informazioni presso un
campione di circa 70 agenzie di viaggio localizzate in Emilia Romagna e nelle Marche, attraverso un questionario
relativo all’applicazione o meno dei diritti di agenzia, all’eventuale modalità di definizione del tariffario applicato e alla
applicazione o meno di sconti sui prezzi di vendita dei pacchetti turistici venduti per conto di tour operator1.
I verbali delle operazioni compiute dalla G.d.F. in esecuzione del suddetto incarico, svolte tra il 16 e il 17 febbraio
2004, sono stati trasmessi all’Autorità in data 24 febbraio 2004.2
Ai fini dell’elaborazione dei risultati ottenuti, non sono stati utilizzati 10 dei 71 questionari somministrati, riguardando
essi operatori attivi su specifiche nicchie di mercato (quali ad esempio il noleggio di barche) oppure tour operator, ai
quali i quesiti posti non risultavano applicabili.
Come evidenziato dalla tabella n. 1, delle 61 interviste effettivamente utilizzate, 45 riguardano soci Fiavet.
Tabella n. 1 – Ripartizione delle interviste effettivamente utilizzate
Provincia
Comune
Fiavet
Non Fiavet
Bologna
Bologna
17
6
Tot.Utilizzate
Emilia
Romagna
1 [Cfr. la lettera di incarico e il questionario ad essa allegato, doc. n. 96.]
2 [Cfr. doc. n. 97 bis.]
23
Imola
4
Casalecchio
3
Reggio Emilia
Rimini
1
5
3
5
3
8
Rimini
6
2
8
Riccione
3
1
4
Ancona
7
3
10
45
16
61
Marche
Ancona
Totale
9. In data 12 luglio 2004 è stata inviata alle parti la Comunicazione delle risultanze istruttorie.
L’associazione Fiavet ER-M ha quindi esercitato il diritto di accedere agli atti del fascicolo, in data 28 luglio 2004, e ha
trasmesso una propria memoria difensiva in data 15 settembre 2004.
III. LE RISULTANZE ISTRUTTORIE
3.1. La struttura organizzativa dell’associazione Fiavet ER-M
10. L’organizzazione della Fiavet ER-M, essendo questa aderente alla Fiavet nazionale, va inquadrata nell’ambito della
struttura organizzativa della federazione nazionale.
Secondo quanto rappresentato dalla Fiavet nazionale nella propria audizione dell’8 marzo 20043, la federazione
nazionale è composta di associazioni regionali che risultano entità giuridicamente autonome e distinte rispetto alla
federazione stessa: le sezioni regionali rappresenterebbero, infatti, i “soci/azionisti” della federazione nazionale. Le
associazioni regionali si esprimono nel consiglio nazionale attraverso il proprio presidente, nonché attraverso altri
consiglieri in numero proporzionale al numero degli iscritti: ciascun consigliere ha diritto ad un voto (l’associazione
della Lombardia, che è la più grande, è rappresentata dal presidente e da 7 consiglieri, mentre altre associazioni
regionali partecipano al consiglio nazionale attraverso il solo presidente).
11. Le associazioni Fiavet regionali o interregionali hanno un’organizzazione-tipo formata da un presidente, una giunta
esecutiva, un consiglio direttivo, un collegio di revisori dei conti, un collegio di probiviri ed un ufficio di segreteria; esse
aderiscono tutte alla federazione nazionale, di cui sono obbligate a rispettare lo statuto.
Per quanto riguarda l’organizzazione territoriale delle singole associazioni, ogni associazione regionale si organizza
autonomamente, con il solo vincolo di coerenza del proprio statuto con quello della Fiavet nazionale. Generalmente, gli
statuti regionali prevedono la figura del delegato provinciale, incaricato di seguire l’attività dell’associazione nelle
diverse province.
12. Per quanto riguarda la suddivisione delle competenze tra la Federazione nazionale e le associazioni territoriali, i
rappresentanti della Fiavet nazionale hanno precisato che “il Consiglio [nazionale ndr] tratta le sole questioni di portata
interregionale che richiedono una rappresentanza generalizzata e trasversale, quali ad esempio i rapporti con i vettori
nazionali”, mentre le associazioni regionali, in genere, contattano la federazione per risolvere i problemi della
categoria, conservando la propria autonomia “come se le associazioni fossero azioniste della federazione”.4
Le singole associazioni sono tuttavia obbligate ad avere uno statuto conforme ai principi e alle norme dello statuto
federale e ad adottare una linea politica e sindacale non difforme da quella deliberata dai competenti organi della
Fiavet nazionale. In caso di trasgressione di tali obblighi, il Presidente della Federazione ha facoltà di deliberare il
commissariamento dell’associazione.5
13. Sulla base dei dati forniti dalla Fiavet ER-M, risultano iscritti all’associazione circa 282 agenti turistici, di cui 253 in
Emilia Romagna e 29 nelle Marche, mentre operano in totale nelle due regioni 860 agenti, di cui 643 in Emilia
Romagna e 217 nelle Marche. La rappresentatività dell’Associazione sarebbe pertanto pari, mediamente, al 39% circa
in Emilia Romagna e al 13% circa nelle Marche.
Rapportando, inoltre, il numero di associati per provincia, risultante dal sito internet dell’associazione Fiavet ER-M, al
numero di agenzie operanti in ciascuna di tali province, fornito dall’associazione, si ottengono i dati, riportati nella
tabella che segue, relativi alla rappresentatività dell’associazione in ciascuna provincia.
Tabella n. 2 – Rappresentatività della Fiavet ER-M nelle diverse province
Emilia Romagna
Marche
3 [Cfr. il verbale di audizione dell’8 marzo 2004, doc. n. 100.]
4 [Cfr. il verbale dell’audizione del 8 marzo 2004, doc. n. 100.]
5 [Cfr. lo statuto delle Federazione nazionale, approvato in data 24 gennaio 2003, doc. n. 48.]
Bologna
43%
Ancona
19%
Ferrara
32%
Ascoli Piceno
5,5%
2%
Macerata
9,5%
48,7%
Pesaro Urbino
5%
Forlì
Modena
Parma
17%
Piacenza
24%
Ravenna
40%
Reggio Emilia
32%
Rimini
38%
14. In merito all’esistenza di un’unica associazione territoriale per le due regioni Emilia Romagna e Marche, Fiavet ER–
M ha chiarito, nella propria audizione del 23 ottobre 20036, che l’attuale associazione è frutto di un accorpamento tra
le due associazione regionali preesistenti, formalizzato nel febbraio - marzo 2003, ma effettivo già dall’estate
precedente. L’associazione delle Marche, infatti, avendo solo 28 soci, non riusciva a sostenere la struttura degli organi
associativi: essa era pertanto pressoché inattiva per mancanza di risorse economiche e già dall’estate precedente tutti
i soci marchigiani si avvalevano delle strutture associative della vicina Fiavet Emilia Romagna.
3.2 Il mercato dei servizi turistici di agenzia
15. Le fattispecie in esame riguardano la fornitura agli utilizzatori finali di servizi turistici d'agenzia, consistenti, tra
l’altro, nella consulenza per l'effettuazione di viaggi, nella vendita di pacchetti turistici, nella prenotazione di soggiorni
presso strutture di ricezione turistica, nella prenotazione e vendita di biglietteria relativa a diversi mezzi di trasporto.
La suddetta attività costituisce il mercato dei servizi turistici di agenzia, sul quale sono attive le agenzie di viaggio.
Queste ultime operano, nella maggior parte dei casi, quali soggetti mediatori tra i consumatori finali, da un lato, e i
vettori di trasporto o i fornitori di pacchetti turistici e di servizi di alloggio, dall’altro; in alcuni casi, le agenzie operano,
invece, quali venditori diretti dei pacchetti turistici, o perché li acquistano precedentemente o perché sono produttori
integrati verticalmente a valle nella distribuzione.
La tipologia degli operatori di tale settore è estremamente variegata, sotto i profili dell’integrazione verticale, della
gamma dei servizi offerti, delle caratteristiche organizzative e dimensionali: coesistono infatti sul medesimo mercato
tour operator che vendono direttamente i propri prodotti turistici e agenzie che svolgono esclusivamente attività di
intermediazione; grandi catene con numerosi dipendenti e piccole aziende a gestione familiare; agenzie che offrono
l’intera gamma di servizi e agenzie che operano in un unico segmento di mercato.
Per l’erogazione dei suddetti servizi di mediazione, le agenzie possono percepire compensi dall’acquirente, dal fornitore
dei servizi intermediati o da entrambi. L’incidenza delle diverse fonti di ricavo varia ovviamente in funzione delle
specifiche politiche aziendali, le quali tengono conto, fra l’altro, della dimensione aziendale e della tipologia della
clientela prevalente.
In Italia, sino a pochi anni or sono, la gran parte dei compensi percepiti dalle agenzie per l’attività di vendita di
pacchetti turistici e di servizi di trasporto era costituita dalle commissioni percepite dai vettori e dai tour operator.
Negli ultimi anni, a seguito del processo di liberalizzazione intervenuto nel settore del trasporto aereo, la maggior parte
dei vettori aerei ha progressivamente ridotto le commissioni riconosciute alle agenzie, passate in tempi relativamente
ravvicinati dall’8% e 9%, rispettivamente sui voli nazionali e su quelli internazionali, all’1% circa7, determinando una
situazione di generale difficoltà per le agenzie di viaggi, le quali hanno generalmente deciso di incrementare o di
introdurre ex-novo i compensi richiesti al consumatore, con particolare riferimento alla vendita di biglietti aerei.
Analoga riduzione delle commissioni è stata peraltro recentemente praticata dalla compagnia ferroviaria nazionale.
3.3. La predisposizione di tariffari da parte della Fiavet ER-M
16. Nel corso dell’accertamento ispettivo presso la sede della Federazione regionale, è stata acquisita copiosa
documentazione attestante l’attività di predisposizione di tariffari relativi ai diritti di agenzia da parte dell’associazione
Fiavet ER-M.
6 [Cfr. verbale di audizione del 23 ottobre 2003, doc. n. 85. ]
7 [In particolare, Alitalia, seguita poi dalla maggior parte degli altri vettori aerei, ha ridotto, a far data dal 1° dicembre 1998, le
commissioni sulla biglietteria nazionale dall’8% lordo (7,27% al netto di IVA) al 6% lordo (5,45% al netto di IVA); successivamente,
sono state ridotte le commissioni dal 9% al 7% sulla biglietteria internazionale (esente da IVA); dal 1° maggio 2003 le commissioni
sono state portate al 3% lordo sulla biglietteria nazionale e dal 1° marzo 2004 all’1% lordo sia sulla biglietteria nazionale che
internazionale.]
In particolare, dai verbali delle riunioni del Consiglio Direttivo (di Fiavet Emilia Romagna prima, e, a partire dal 1°
luglio 2002, di Fiavet Emilia Romagna e Marche8) emerge che, già nel 2000, l’associazione regionale predisponeva un
“Tariffario dei diritti di agenzia”.
Nel verbale della riunione del 14 dicembre 2000, infatti, si legge: “Si apre infine la discussione sui diritti di agenzia. Al
riguardo il Consiglio s’impegna a presentare nella prossima riunione una bozza del nuovo tariffario …”.9
Inoltre, dal verbale del Consiglio Direttivo del 22 febbraio 2001, risulta che quest’ultimo ha in tale sede approvato il
“nuovo tariffario sulle spese e i diritti di agenzia”, con entrata in vigore prevista per il 1° aprile 2001, redatto da
un’apposita commissione consiliare incaricata di redigerne il testo, illustrato nella medesima seduta.10
Parimenti, nel verbale del Consiglio Direttivo del 17 maggio 200111, elencando le iniziative che l’associazione
intendeva promuovere al fine di porre rimedio alla riduzione della commissione corrisposta da Alitalia e da altri vettori,
si fa riferimento all’approvazione della stampa di una locandina da inviare a tutte le agenzie associate, destinata ad
essere esposta negli uffici, al fine di informare la clientela dell’avvenuta riduzione delle commissioni e della
conseguente applicazione di un diritto di agenzia sull’emissione dei biglietti aerei internazionali, stabilito in lire 25.000
per ogni biglietto emesso12.
Ancora, nel corso dell’accertamento ispettivo, sono stati acquisiti i tariffari in vigore dal 1° gennaio 2002 e dal 1°
gennaio 200313. Nel verbale del Consiglio del 5 febbraio 200314, si dà conto dell’aggiornamento effettuato per il 2003
al “tariffario per i diritti che possono essere richiesti ai clienti per servizi prenotati in agenzia.”
17. La Fiavet ER-M, nel corso dell’audizione del 23 ottobre 2003, ha confermato l’esistenza di tariffari predisposti dalla
Fiavet Emilia Romagna in merito ai diritti di agenzia, specificando che tali tariffari esistono da almeno 20 anni, con
riferimento a determinate tipologie di servizi che non sarebbero altrimenti retribuiti, come l’invio di telex o le
telefonate all’estero. La pratica dell’applicazione dei diritti di agenzia sarebbe infatti diffusa da molto tempo nel settore.
Solo a partire dal 1999, tuttavia, in concomitanza con la riduzione delle commissioni riconosciute dai vettori aerei,
sarebbero stati introdotti i diritti anche in relazione alla biglietteria aerea.15
La Fiavet ER-M, inoltre, facendo seguito all’impegno assunto nel corso dell’audizione di consegnare copia di un
tariffario esemplificativo relativo ad un anno antecedente al 1999, ha inviato, in data 19 novembre 2003, un tariffario
in vigore dal 1° giugno 1998.16
18. Anche la società Robintur, facendo seguito agli impegni assunti in tal senso nel corso dell’audizione, ha inviato, con
nota pervenuta in data 16 aprile 2004, copia di un tariffario elaborato dalla Fiavet, relativo all’anno 2004; in
particolare, i rappresentanti del gruppo hanno inviato il verbale dell’assemblea straordinaria della Fiavet ER-M tenutasi
il 23 gennaio 2004, la quale ha approvato all’unanimità le indicazioni di una commissione, appositamente nominata,
relative alla misura dei diritti da applicare per singola operazione di biglietteria aerea; al verbale è allegato l’intero
tariffario relativo al 2004, nel quale risultano recepite le indicazioni della commissione.17
Al suddetto verbale è allegato anche il verbale della riunione del 12 gennaio 2004 della citata commissione, nella quale
essa, oltre a stabilire i diritti da applicare per singola operazione di biglietteria aerea (25 euro per voli nazionali e, per i
voli internazionali, 30, 45 e 70 euro per biglietti, rispettivamente, fino a 300 euro, fra 300 e 600 euro e oltre 600
euro), indica la commissione da richiedere ai clienti con i quali si sviluppa un fatturato superiore a 25.000 euro annui,
pari al 7% +IVA.
La stessa assemblea del 23 gennaio 2004 ha inoltre approvato la proposta “di richiedere comunque al cliente un
importo pari al 50% dell’ammontare del fee a titolo di anticipo sulle spese che l’agenzia dovrà sostenere per la ricerca
della tariffa, prenotazione ecc. indipendentemente dall’emissione del biglietto aereo. Detto importo potrà essere
conguagliato a vendita perfezionata.”
19. I tariffari predisposti da Fiavet ER-M, acquisiti agli atti del presente procedimento, si presentano come un elenco di
servizi, a fianco dei quali è indicato un importo in euro; in testa a tale lista è scritto “spese e diritti di agenziA in vigore
dal [ mese e anno di entrata in vigore]”. In calce al listino sono inoltre evidenziati il logo dell’associazione e la scritta
“Agenzia associata Fiavet Emilia Romagna (e Marche)” I servizi elencati nei listini relativi ai diversi anni sono
sostanzialmente gli stessi, e riguardano: le spedizioni a mezzo corriere, i voli nazionali e quelli internazionali (per
biglietto), la prenotazione biglietti pullman, la prenotazione di viaggi e soggiorni da catalogo, la prenotazione traghetti,
8 [Benché l’accorpamento delle due associazioni sia stato formalizzato solo nel corso del 2003, esso era già di fatto operativo nel corso
del 2002.]
9 [Cfr. doc. n. 33.]
10 [Cfr. doc. n. 34.]
11 [Cfr. doc. n. 35.]
12 [Cfr. doc. n. 12.]
13 [Cfr. doc. nn. 39 e 40.]
14 [Cfr. doc. n. 38.]
15 [Cfr. doc. n. 85.]
16 [Cfr. doc. n. 88.]
17 [Cfr. doc. n. 106.]
il noleggio auto, i visti consolari. Per quanto riguarda la biglietteria aerea, essa risulta elencata anche nel tariffario
relativo al 1998, sebbene sotto una voce unica, mentre risulta distinta in 4 diverse voci nell’ultimo tariffario del 2004,
successivo alla recente drastica riduzione delle commissioni da parte dei vettori aerei. In particolare, in tale tariffario,
sono indicati un importo per i biglietti di volo nazionale (25 euro) e distinti importi per i biglietti di volo internazionale,
rispettivamente, fino a 300 euro, fra 300 e 600 euro e oltre 600 euro (30, 45 e 70 euro).
3.4. La diffusione dei tariffari della Fiavet ER-M
20. Dagli atti acquisiti nel corso dell’istruttoria risulta che i suddetti tariffari vengono regolarmente inviati dalla Fiavet
ER-M, generalmente via e-mail, a tutti gli associati. Inoltre, risulta che anche alcune agenzie non associate alla Fiavet
ER-M siano entrate in possesso, almeno nel corso del 2004, dei tariffari dell’associazione. Sulla base delle dichiarazioni
rilasciate da alcune di tali agenzie, essi sarebbero stati inviati anche ai non soci dalla Fiavet ER-M.
21. Infatti, dal verbale del Consiglio Direttivo del 22 febbraio 2001, emerge che il Consiglio, approvato il “nuovo
tariffario sulle spese e i diritti di agenzia” predisposto dall’apposita commissione, ha incaricato la segreteria di
predisporne un fac-simile, e di inviarlo a tutti i soci. “Sarà compito delle singole agenzie di riproporlo su propria carta
intestata ed esporlo, ben visibile negli uffici.” 18
Inoltre, nel verbale del Consiglio del 5 febbraio 2003, dando conto dell’aggiornamento effettuato per il 2003 al
tariffario relativo ai diritti di agenzia, è scritto: “Detto tariffario verrà trasmesso via e.mail alle agenzie associate.”19
Parimenti, nel verbale del Consiglio Direttivo del 17 maggio 2001, nel quale viene approvata la decisione di stampare
“una locandina da inviare a tutte le agenzie associate per essere esposta negli uffici al fine di informare la clientela del
provvedimento di riduzione [delle commissioni, ndr] assunto dei vettori e la conseguente applicazione di un diritto di
agenzia sull’emissione dei biglietti aerei internazionali”, viene anche stabilito di dare incarico ai Consiglieri provinciali di
provvedere alla distribuzione delle locandine.20
Infine, dalle lettere acquisite in sede ispettiva con le quali la Fiavet ER-M comunica ai nuovi soci l’accettazione delle
relative richieste di adesione, risulta che, anche in tale occasione, l’associazione regionale provvede, contestualmente
all’accettazione della nuova iscrizione, a trasmettere all’associato il “tariffario per i diritti minimi di agenzia attualmente
in vigore”, unitamente a copia dello Statuto sociale.21
22. Dalle risposte ai questionari somministrati dalla G.d.F. risulta, inoltre, che anche alcune agenzie non associate a
Fiavet abbiano ricevuto il tariffario predisposto dall’associazione, direttamente via e-mail, consultando il sito internet, o
tramite contatti con altre agenzie.
In particolare, l’agenzia Franzoni Superviaggi Sas, con sede a Bologna, non iscritta ad alcuna associazione di categoria,
ha dichiarato: “applichiamo i diritti di agenzia in base al tariffario Fiavet, inviato per posta elettronica anche ai non
associati”.22 Inoltre, l’agenzia Esclusivamente S.r.l., anch’essa con sede a Bologna e non iscritta ad alcuna
associazione, ha dichiarato: “applichiamo i diritti di agenzia che la Fiavet pubblica nel sito, per essere omogenei al
mercato.”23
Infine, l’agenzia viaggi Cutty Sark Amatori S.r.l., con sede ad Ancona e non iscritta ad alcuna associazione di categoria,
ha affermato: “dal primo febbraio [2004 ndr] stiamo applicando i diritti di agenzia sulla base del tariffario Fiavet”.24
3.5. L’invito all’applicazione dei diritti di agenzia
23. Dai documenti agli atti del presente procedimento, risulta, infine, che la Fiavet ER-M abbia ripetutamente invitato i
propri associati, e in alcuni casi anche le agenzie non associate, a seguire le indicazioni dell’associazione in merito
all’applicazione dei diritti di agenzia.
24. In particolare, in un comunicato ai soci del 17 maggio 2001, si informa che “il Consiglio Direttivo della Fiavet […]
ha deciso di applicare, a partire dal 1° giugno 2001, un diritto di agenzia di lire 25.000 per ogni biglietto emesso. Ha
deciso inoltre di predisporre un apposito manifesto che verrà distribuito ai soci tramite i Consiglieri provinciali, da
esporre in agenzia”.25 Inoltre, nel corso del Consiglio Direttivo del 17 maggio 2001, è stato dato “incarico ai Consiglieri
provinciali […] di fare opera di sensibilizzazione sul problema, ovvero invitare le agenzie associate ad applicare il diritto
d’agenzia.” 26
Inoltre, nella successiva lettera del 28 maggio 2001, avente ad oggetto la “distribuzione locandine per diritto d’agenzia
su biglietteria aerea internazionale”, la Fiavet Emilia Romagna scrive alle agenzie associate: “Al fine di sensibilizzare la
18 [Cfr.
19 [Cfr.
20 [Cfr.
21 [Cfr.
22 [Cfr.
23 [Cfr.
24 [Cfr.
25 [Cfr.
26 [Cfr.
doc. n. 34.]
doc. n. 38.]
doc. n. 35.]
doc. n. 28.]
doc. n. 97bis, questionario n.8. ]
doc. n. 97bis, questionario n.5.]
doc. n. 97bis, questionario n. 55.]
doc. n. 23.]
doc. n. 35.]
clientela all’introduzione del diritto d’agenzia […] è necessario esporre in luogo ben visibile (vetrina) la locandina, ma
in particolare, che da parte di tutti venga applicato l’importo di lire 25.000 per biglietto emesso. Analogo invito ad
applicare il diritto di agenzia è stato rivolto alle agenzie non associate a Fiavet”. 27
Nel verbale del Consiglio del 28 giugno 2001 si dà quindi conto dell’attività svolta dal Consigliere della provincia di
Modena, il quale “ha riunito a Modena gli agenti di viaggio (soci e non soci) della provincia per discutere circa
l’applicazione del diritto di agenzia sulla vendita di biglietteria aerea […] Unanime è stata la decisione dei presenti di
applicare – con effetto immediato – un diritto di agenzia di lire 10.000 – per la vendita di ogni biglietto per volo
nazionale e di lire 20.000 – per volo internazionale.”28
L’esortazione al rispetto delle indicazioni tariffarie fornite dalla Fiavet regionale è stata ancora ribadita in occasione
dell’incontro dell’associazione regionale con gli agenti della regione Marche, tenutosi il 7 novembre 2002. Dal verbale
dell’incontro, risulta che il Presidente della Fiavet ER-M ha rivolto un invito esplicito ai soci della regione Marche ad
attenersi alla procedura di richiedere il pagamento dei diritti di agenzia non solo sui biglietti aerei, ma anche su altri
servizi resi al cliente. A tal fine, si è data comunicazione del fatto che “la segreteria Fiavet invierà agli associati la
tabella dei diritti attualmente in vigore”.29
Nel medesimo verbale, inoltre, si fa riferimento alle problematiche inerenti alla richiesta del pagamento dei diritti di
agenzia, mettendole in relazione alle difficoltà incontrate dagli operatori del settore a seguito della riduzione delle
commissioni corrisposte dalle compagnie di trasporto. In particolare, viene considerato un elemento problematico “il
fatto che alcune agenzie lo applichino e altre no”. Si aggiunge, pertanto, che “diventa indispensabile per
salvaguardare, almeno in parte, la gestione dell’agenzia che tali diritti vengano applicati da tutte le agenzie”. Si
sottolinea inoltre che, in particolare nelle Marche, “tale procedura è ancora limitata”.
Più di recente, nel corso di un convegno promosso dalla Fiavet Emilia Romagna-Marche, tenutosi a Imola nel marzo
2003, l’associazione ha ribadito la necessità dell’applicazione dei diritti di agenzia anche per fronteggiare l’ulteriore
riduzione annunciata da Alitalia, con decorrenza 1° maggio 2003, delle commissioni sulla vendita della biglietteria
aerea nazionale. In particolare, nel comunicato stampa relativo all’evento, si precisa che “l’80% degli agenti di viaggio
già applica i diritti di agenzia; l’opinione comune è che entro pochi mesi, la quasi totalità delle agenzie applicherà i
diritti sui servizi svolti per il cliente […] l’impegno assunto è quello di applicare effettivamente questi diritti su tutte le
pratiche svolte in agenzia”.30
Ancora, in un messaggio elettronico inviato agli associati il 6 febbraio 2003, avente ad oggetto il “tariffario per i diritti
minimi di agenzia”, si comunica l’aggiornamento del tariffario di cui all’oggetto e si allega il tariffario aggiornato,
specificando che esso può essere “personalizzato inserendo il logo dell’Agenzia nella parte alta dello spazio lasciato
libero.” Inoltre, pur ricordando che lo “strumento può esser applicato a discrezione dell’agenzia negli importi proposti o
modificato sulla base di decisioni aziendali”, si sottolinea che “l’auspicio formulato dal Consiglio è quello che tutte le
Agenzie comunque applichino i diritti di agenzia per il lavoro svolto.”31
Infine, in una lettera inviata agli associati del 26 marzo 2003, alla quale viene allegato il tariffario modificato
dall’Assemblea dei soci del 21 marzo, la Fiavet ER-M, pur ricordando che il tariffario ha valore meramente indicativo,
ribadisce quanto sarebbe emerso nel corso dell’Assemblea, e cioè che “ognuno deve assumersi l’impegno di applicare
effettivamente questi diritti di agenzia su tutte le pratiche svolte”.32
3.6. La consapevolezza dei comportamenti di Fiavet ER-M
25. La documentazione acquista agli atti del procedimento conferma che la FIAVET ER-M era pienamente consapevole
della rilevanza anticoncorrenziale dell’attività di predisposizione e diffusione di tariffari.
Infatti, in una lettera inviata in data 21 maggio 2003 dalla Fiavet nazionale a tutte le associazioni regionali Fiavet, si
legge : “desideriamo richiamare l’attenzione delle Associazioni […] su quanto già in precedenza sottolineato ed
evidenziato dalla Fiavet nazionale in merito all’eventualità che gli accordi finalizzati alla fissazione dei diritti di agenzia
possano configurare una violazione dell’articolo 2 della Legge n. 287/1990 che […] sanziona sia gli accordi assunti in
sede associativa sia quelli che vengano stipulati direttamente tra imprese.” 33
Al riguardo, è opportuno ricordare in questa sede che, nell’ambito del procedimento “I/378 Assoutenti/Fiavet”,
l’Autorità si era occupata di un comportamento analogo a quello in esame, assunto dalle associazioni nazionali delle
agenzie di viaggio e dei tour operator (ASSOTOUR, ASSOTRAVEL, ASSOVIAGGI, ATOI e FIAVET): queste ultime
avevano firmato congiuntamente un comunicato, inviato in data 22 gennaio 1999 a tutte le agenzie di viaggi, con il
quale esse venivano invitate ad applicare, per i servizi di assistenza-consulenza ed emissione sulla biglietteria aerea
27 [Cfr. doc. n. 12.]
28 [Cfr. doc. n. 36.]
29 [Cfr. doc. n. 32.]
30 [Cfr. doc. n. 10.]
31 [Cfr. il verbale di operazioni compiute dalla G.d.F. presso la sede della Duemme Tour di Ancona, nel doc. n. 97 bis. ]
32 [Cfr. doc. n. 29.]
33 [Cfr. doc. n. 17.]
nazionale, un sovrapprezzo di 5.000 lire per singola tratta. Nel comunicato si specificava, inoltre, che erano allo studio
procedure per contabilizzare automaticamente i diritti riscossi. Il caso è stato archiviato in quanto, a seguito di incontri
degli uffici dell’Autorità con le suddette associazioni, queste ultime si sono impegnate a diramare un nuovo comunicato
a tutti i soci e le agenzie aderenti, poi effettivamente diffuso sia tramite invio diretto sia tramite comunicato stampa.
Con tale comunicato le associazioni operavano una rettifica del contenuto della precedente comunicazione,
illustrandone le ragioni di incompatibilità con la normativa antitrust ed esprimendo, altresì, l’impegno a rispettare in
seguito l’autonomia delle singole imprese in materia.
Non solo, quindi, tutte le agenzie aderenti alla Fiavet ER-M erano singolarmente informate della valenza
anticoncorrenziale dell’attività di predisposizione e diffusione dei tariffari, ma lo stesso presidente della Fiavet ER-M, in
quanto membro del Consiglio direttivo nazionale, aveva direttamente preso parte alla decisione della federazione
nazionale di diffondere il suddetto comunicato e di assumere l’impegno di rispettare in seguito l’autonomia delle
singole imprese in materia.
Che l’associazione Fiavet ER-M fosse stata informata, già nel corso del 1999, della valenza anticoncorrenziale della
fissazione di importi per i diritti di agenzia risulta infine confermato dal verbale della riunione della stessa associazione
del 14 dicembre 2000, che recita: “…il Consiglio s’impegna a presentare nella prossima riunione una bozza del nuovo
tariffario tenendo conto di quanto è stato espresso dall’Antitrust in materia”.34
3.7. L’effettiva applicazione dei tariffari Fiavet ER-M
26. Un’indicazione sulla misura e sulle modalità di applicazione da parte delle agenzie dei tariffari predisposti
dall’associazione Fiavet ER-M può trarsi dalla rilevazione effettuata dalla G.d.F..
Tale rilevazione è stata realizzata sottoponendo ad un campione di agenzie di viaggi un questionario relativo
all’applicazione di diritti di agenzia e di sconti sui pacchetti turistici. Le interviste e la verbalizzazione delle risposte
sono state effettuate dalla G.d.F. nella sede delle agenzie, ove, in alcuni casi, sono stati acquisiti anche documenti
cartacei, quali il listino prezzi praticato e/o fatture esemplificative rilasciate a seguito del pagamento dei diritti.
27. Tra le agenzie associate alla Fiavet intervistate, circa l’89% ha dichiarato di applicare ai clienti diritti di agenzia: di
tali agenzie, circa il 52,5% ha dichiarato esplicitamente di utilizzare il tariffario Fiavet come base per la definizione di
tali diritti.
Tali risultati possono essere, peraltro, interpretati quali percentuali minime di applicazione dei tariffari in quanto le
risposte dei soci Fiavet che hanno dichiarato di non seguire le indicazioni dell’associazione non risultano
sufficientemente attendibili. Infatti, ove è stato possibile confrontare tali dichiarazioni con i tariffari acquisiti dalla
G.d.F., si è verificato che non sempre le dichiarazioni rilasciate risultano coerenti con i suddetti documenti.
In particolare, su 19 agenzie associate Fiavet che hanno dichiarato di stabilire i diritti senza far riferimento al tariffario
dell’associazione, 8 hanno allegato al questionario il tariffario applicato.
Degli 8 tariffari consegnati, 535 risultano molto simili a quello Fiavet, mentre uno36, pur discostandosene nella
quantificazione degli importi, reca l’avvertenza “in conformità con le regole stabilite dall’Associazione di categoria”, e
infatti, tutti gli importi indicati risultano, ad eccezione di uno, superiori a quelli contenuti nel tariffario Fiavet, a
dimostrazione che quest’ultimo è stato effettivamente utilizzato quale indicazione minima di prezzo.
Tabella n. 3
34 [Cfr. doc. n. 33.]
35 [Cfr. questionari nn. 12, 23, 32, 52 e 59.]
36 [Cfr. questionario n. 1.]
16
42
6
13
6
21
11
12%
numero di voci
identiche
disdette
Diritti di prevendita
Visti consolari
Noleggio auto
Prenotaz. Traghetti
Prenotaz. Turistiche
Biglietti pullman
Voli internaz.
Voli nazionali
Spedizioni per corriere
estero
Spedizioni per corriere
Italia
Socio Fiavet
Provincia
Tariffario Fiavet
2003
11
16
26
25
11
16
5
10
16
5
Quest. N. 32
RE
SI
16
42
13
13
Quest. N. 12
BO
SI
16
42
10
13
6
15
Quest. N. 23
BO
SI
16
42
5 – 10
20
6
21
13
10
20
Quest. N. 52
AN
SI
16
42
10
13
10
15
10
10
10
3
Quest. N. 59
AN
SI
16
42
10
13
10
15
10
10
10
3
Quest. N. 1*
BO
SI
10
15
20
25
15
20
0
12%
26
4
il tariffario, pur discostandosi nella quantificazione degli importi (tutti, ad eccezione di uno, superiori) rispetto a quello Fiavet ER-M,
eca l’avvertenza “in conformità con le regole stabilite dall’Associazione di categoria”.
Pertanto, almeno 6 agenzie, contrariamente a quanto dichiarato, sembrano aver definito l’importo dei diritti applicati
sulla base del tariffario Fiavet.
Inoltre, 7 agenzie hanno allegato fatture attestanti l’importo richiesto per uno specifico servizio reso e, sulla base di
tali documenti, due di esse37 risultano applicare diritti esattamente corrispondenti a quelli indicati dalla Fiavet.
Anche volendo trascurare le due agenzie per le quali i riscontri documentali si limitano a singole voci del tariffario,
includendo tra le agenzie che applicano il tariffario Fiavet almeno le 6 agenzie di cui sopra, la percentuale di
applicazione del tariffario Fiavet passa al 60% delle agenzie Fiavet intervistate (ovvero il 68% delle agenzie Fiavet che
applicano i diritti).
28. Dalle dichiarazioni rese a verbale alla G.d.F. emerge, inoltre, come già evidenziato, che la Fiavet ER-M fa pervenire
i propri tariffari non soltanto ai propri associati, ma anche ad altre agenzie attive sul territorio.
Risulta, altresì, che il comportamento della Fiavet ha prodotto effetti anche nella concreta condotta tenuta dalle
agenzie non iscritte. Infatti, pur senza attribuire significatività statistica ai dati citati di seguito,38 si rileva che, tra le
16 agenzie intervistate non associate a Fiavet, 13 hanno dichiarato di applicare diritti di agenzia (81%); di queste, 3
hanno dichiarato di utilizzare il tariffario Fiavet (quasi un quarto di quelle che applicano i diritti).
Infine, anche per una delle agenzie non associate a Fiavet39 la dichiarazione rilasciata in merito alla non applicazione
del tariffario Fiavet appare incoerente con i documenti acquisiti dalla G.d.F., in quanto tale agenzia applica un tariffario
che, come si vedrà meglio più avanti, è stato rielaborato a livello locale (Ancona) sulla base del tariffario Fiavet.
Includendo tale agenzia, l’effettiva applicazione del tariffario Fiavet riguarderebbe quindi il 31% delle agenzie non
Fiavet intervistate che applicano i diritti (ovvero il 25% di tutte le agenzie non Fiavet intervistate).
29. Le imprese, iscritte e non iscritte alla Fiavet, che dichiarano di applicare diritti di agenzia rappresentano l’87% del
totale, e di esse il 47% circa dichiara esplicitamente di utilizzare il tariffario Fiavet; includendo inoltre le (almeno) 7
agenzie che, pur non avendolo dichiarato, sembrano comunque aver utilizzato il tariffario Fiavet come base per definire
i propri diritti, l’effettiva applicazione del tariffario Fiavet riguarderebbe circa il 58% delle agenzie intervistate che
applicano i diritti, ovvero il 51% dell’insieme delle agenzie intervistate.
30. Pur considerando che la significatività statistica del campione si riduce aumentando la segmentazione dello stesso,
si osserva che la percentuale di applicazione dei diritti di agenzia non si modifica sostanzialmente se si considerano
37 [Cfr. questionari nn. 15 e 18.]
38 [Si ricorda infatti che il campione di agenzie intervistate non iscritte alla Fiavet si compone di 16 agenzie su 578.]
39 [Cfr. questionario n. 58.]
distintamente gruppi di agenzie di diversa dimensione in termini di fatturato. Varia, invece, sensibilmente la
percentuale di applicazione del tariffario Fiavet all’interno delle diverse classi dimensionali. In particolare, suddividendo
il fatturato delle agenzie intervistate in 3 classi (fino a 250 mila euro; fra 250 mila e 1 milione di euro; oltre 1 milione
di euro), si nota una netta differenza nella percentuale di applicazione del tariffario Fiavet tra le due classi estreme,
risultando più elevata fra le agenzie di dimensioni maggiori che fra quelle più piccole (53% contro il 39%).40
31. Non si sono riscontrate invece rilevanti differenze, sia nella percentuale di applicazione dei diritti che in quella di
utilizzo del tariffario Fiavet, distinguendo i capoluoghi di provincia rispetto ai centri minori.
32. Per quello che riguarda le modalità di applicazione dei tariffari oggetto dell’intesa in esame, si fa presente che su
25 agenzie che hanno dichiarato di utilizzare il tariffario dell’associazione, 12 hanno consegnato alla G.d.F. il tariffario
utilizzato.
La tabella n. 4 mostra che, dei suddetti 12 tariffari, 5 sono perfettamente identici a quello Fiavet del 2003, 3, uguali
tra di loro e relativi ad agenzie localizzate ad Ancona, se ne discostano in alcune voci, ma ne ricalcano sostanzialmente
l’impostazione e alcuni degli importi richiesti, mentre 1, anch’esso relativo alla provincia di Ancona, riguarda le tariffe
applicate a partire dal mese di marzo 2004: esso presenta tutte le voci identiche al tariffario Fiavet 2003 applicato ad
Ancona, ad eccezione delle voci relative al trasporto aereo, aggiornate secondo le indicazioni date dalla Fiavet ER-M nel
corso del 2004. I restanti 3, relativi al 2003, pur utilizzando diverse delle voci identificate da Fiavet, modificano in
modo significativo gli importi richiesti. Le modifiche negli importi sono sia in aumento che in diminuzione rispetto a
quelle indicate nel tariffario Fiavet.
Tabella n. 4
40 [Sono state considerate, per tali calcoli, tutte le agenzie del campione, socie e non socie, allo scopo di aumentare la numerosità delle
classi.]
numero di voci
identiche
Disdette
Diritti di prevendita
Visti consolari
Noleggio auto
Prenotaz. Traghetti
Prenotaz. Turistiche
Biglietti pullman
Voli internaz.
Voli nazionali
Spedizioni per corriere
estero
Spedizioni per corriere
Italia
Socio Fiavet
Provincia
Tariffario Fiavet 2003
16
42
6
13
6
21
11
11
16
12%
26
Quest. N.45
RN
SI
16
42
6
13
6
21
11
11
16
12%
26
9
Quest. N. 50
RN
SI
16
42
6
13
6
21
11
11
16
12%
26
9
Quest. N. 60
AN
SI
16
42
6
13
6
21
11
11
16
12%
26
9
Quest. N. 56
AN
SI
16
42
6
13
6
21
11
11
16
12%
26
9
Quest. N. 24
BO
SI
16
16
6
13
6
21
11
11
16
12%
26
9
Quest. N. 57
AN
SI
16
42
10
13
10
15
10
10
_
_
3
Quest. N. 54
AN
SI
16
42
10
13
10
15
10
10
10
_
_
3
Quest. N. 53 Conero
AN
SI
16
_
10
13
5
15
10
10
10
_
_
2
Quest. N. 55
AN
NO
16
42
25
vari
10
15
10
10
10
_
_
n. c.
Quest. N. 37
RE
SI
_
_
10 - 25
10 - 25
_
20
13
11
30
_
26
1
Quest. N. 35
RE
SI
10
36
10
15
_
10
10
_
_
_
_
0
Quest. N. 40
RN
SI
_
_
5-10
5-10
_
10
10
10
_
_
_
0
* il tariffario è quello in vigore dal mese di marzo 2004, e riprende gli aggiornamenti per le tariffe sui voli internazionali stabilite dalla
Fiavet nel corso del 2004, mentre gli altri importi sono identici a quelli riportati negli altri tariffari Fiavet utilizzati ad Ancona.
33. Infine, dalla rilevazione effettuata, emerge come le agenzie di Ancona associate alla Fiavet, coinvolgendo anche
alcune altre agenzie non socie, abbiano tutte applicato il tariffario suggerito dalla Fiavet ER-M, cui sono state apportate
alcune modifiche.
Infatti, 6 delle 10 agenzie intervistate hanno consegnato il medesimo tariffario recante in calce l’elenco delle agenzie
che lo applicano (10 o 11, in quanto un paio di imprese non sono comprese in tutti gli elenchi): in tale elenco, sono
comprese 9 delle 10 imprese del campione intervistato e, più in generale, sono comprese tutte le associate Fiavet della
città di Ancona, oltre ad alcune imprese non associate. Il suddetto tariffario appare chiaramente riconducibile alle
indicazioni date dalla sede regionale dell’associazione: ciò risulta sia dal numero limitato delle modifiche apportate al
tariffario diffuso dalla Fiavet ER-M, del quale sono rimasti sostanzialmente inalterati l’impostazione complessiva e i
principali importi (quali, in particolare, quelli relativi all’emissione di biglietteria aerea), sia dal fatto che 6 delle 9
imprese intervistate comprese nell’elenco riportato a tergo del tariffario modificato hanno espressamente dichiarato di
applicare un tariffario Fiavet.
34. Vale la pena segnalare che, tra le agenzie intervistate ad Ancona che hanno dichiarato di applicare il tariffario
Fiavet, consegnandone copia, c’è anche la “Conero Viaggi e Turismo”, della catena Robintur. Così pure, fra le agenzie
intervistate a Bologna, la Cucets Viaggi S.p.A., della medesima catena Robintur, ha dichiarato di applicare il tariffario
Fiavet inviato via posta elettronica o via fax.
Al riguardo si fa presente che il direttore generale della Robintur, socia Fiavet, ascoltato in audizione per il presente
caso, ha negato l’applicazione dei tariffari Fiavet da parte delle agenzie della catena. Egli stesso ha tuttavia inviato,
successivamente all’audizione, quale listino applicato ad Ancona nel 2003, il medesimo listino consegnato alla G.d.F.
dall’agenzia Conero e, quale listino applicato a Bologna nel 2003, il tariffario Fiavet modificato in modo marginale.41
35. La documentazione inviata dalla Robintur comprende inoltre anche i listini prezzo applicati dalle proprie agenzie di
Bologna e di Ancona per il 2004. Anche tali listini confermano la sostanziale aderenza alle indicazioni fornite dalla
Fiavet per tale anno.
36. In sintesi, dalla rilevazione effettuata dalla G.d.F., basata, come si è detto, su 61 interviste, di cui 45 ad associati
Fiavet, risulta che almeno il 67% delle agenzie Fiavet intervistate che applicano i diritti, pari al 60% di tutte le agenzie
Fiavet intervistate, costruisce il proprio tariffario assumendo come base quello elaborato dall’associazione.
Inoltre, tra i 18 tariffari acquisiti da agenzie che sono state incluse tra quelle che hanno utilizzato il tariffario Fiavet ERM42, 11 risultano identici a quello elaborato dalla Fiavet regionale oppure a quello applicato dalle altre agenzie della
provincia ed elaborato sulla base di quello Fiavet, 4 risultano molto simili a quello Fiavet, mentre 4, pur presentando la
medesima impostazione, se ne discostano negli importi stabiliti per le diverse voci.
3.8. Le norme del Codice di Comportamento
37. Lo Statuto della Fiavet ER-M prevede, tra gli scopi associativi, quello di rispettare e far rispettare i principi del
Codice di comportamento (articolo 3 dello Statuto). All’articolo 6, esso specifica inoltre che “l’adesione all’associazione
comporta per tutti i Soci l’obbligo di attenersi alle previsioni ed ai principi dello Statuto e del Codice di
comportamento.”43
38. Il Codice di comportamento della Fiavet ER-M, al punto 5 della parte II del capitolo 1, dedicato ai rapporti tra gli
associati Fiavet ed il pubblico, dispone che il travel agent, il quale “trova normalmente la sua remunerazione nelle
commissioni che i fornitori e tour operator gli riconoscono […] può richiedere al cliente il pagamento di “diritti di
agenzia” sulla base di un tariffario approvato dalla Fiavet E.R. e depositato presso le Camere di Commercio
territorialmente competenti”.44
Nel capitolo 2, dedicato ai rapporti tra i soci, il medesimo codice prevede che gli associati alla Fiavet si astengano da
atti quali: “non rispettare prezzi e tariffe convenute o rese note al pubblico, in qualsiasi forma, dai vettori, dai fornitori
di servizi, da altri agenti di viaggi; dividere commissioni, praticare sconti, estendere crediti ed offrire vantaggi di altro
genere a condizioni contrarie alla corretta pratica commerciale”.
Sempre al capitolo 2, si afferma che “il travel agent è tenuto a vendere i viaggi organizzati dal tour operator
esclusivamente al prezzo ed alle condizioni stabilite e pubblicate”.
39. Al Capitolo IV del Codice di Comportamento della Fiavet ER-M sono inoltre illustrate le procedure di accertamento
e di sanzione delle violazioni alle norme del Codice stesso. In particolare, è prevista la costituzione di un Comitato di
accertamento (composto da un minimo di 3 ad un massimo di 7 membri nominati dal Consiglio direttivo), il quale ha la
funzione di decidere se specifici comportamenti nei confronti dei quali viene richiesto un intervento siano o meno
contrari alle norme del Codice. In caso di accertamento della violazione, i soci devono adeguarsi alle decisioni assunte
dal Comitato; diversamente essi sono passibili di sanzioni che vanno dalla diffida fino alla radiazione dalla Fiavet, a
seconda della gravità del comportamento.
3.9. L’applicazione del Codice di Comportamento
40. La parte ha dichiarato, nella propria audizione del 23 ottobre 200345, che il Codice di Comportamento, redatto
molti anni addietro, non è mai stato realmente applicato: non vi sarebbe mai stato, infatti, sempre secondo la parte,
un richiamo formale ad agenti che non avessero rispettato il Codice né sarebbe stato mai costituito il Comitato di
Accertamento, l’organo di controllo preposto a vigilare sull’applicazione del Codice.
41. Come già illustrato precedentemente, il Codice di Comportamento risulta essere stato applicato nella parte che
prevede l’approvazione, da parte della Fiavet ER-M, di un tariffario per l’applicazione dei “diritti di agenzia” da parte
delle agenzie di viaggio.
42. In merito alla previsione del Codice di Comportamento relativa al rispetto dei prezzi e delle tariffe stabilite dai
fornitori dei servizi intermediati dalle agenzie, si fa presente che la rilevazione effettuata dalla G.d.F. ha riguardato
anche l’applicazione o meno di sconti nella vendita di pacchetti turistici rispetto ai prezzi indicati dai tour operator.
Da tale indagine, risulta che la maggior parte delle agenzie di viaggi applica, in alcune occasioni, sconti sui pacchetti
turistici. In particolare, il 57% delle agenzie intervistate ha dichiarato, allegando in molti casi anche una o più fatture
esemplificative, di praticare sconti nella vendita di pacchetti turistici, benché la maggior parte di esse limiti tale prassi
a circostanze ben definite, quali grandi clienti, convenzioni, clientela affezionata, ecc..
41 [In particolare, oltre ad essere state aggiunte alcune voci, sono stati confermati tutti gli importi suggeriti da Fiavet tranne quello
relativo alla voce: “prenotazione di viaggi e soggiorni da catalogo, residence, appartamenti, hotels”. Cfr. doc. n. 106.]
42 [I 12 tariffari di cui alla tabella n. 4 più i 6 di cui alla tabella n. 3.]
43 [Cfr. doc. n. 19.]
44 [Cfr. doc. n. 20.]
45 [Cfr. verbale di audizione del 23 ottobre 2003, doc. n. 85.]
Considerando che la percentuale di agenzie che ha dichiarato di applicare sconti risulta essere anche più alta all’interno
delle sole associate Fiavet (60% circa), i risultati dell’indagine sembrano indicare che il divieto, contenuto nel Codice
del Comportamento della Fiavet Emilia Romagna, di praticare sconti o comunque prezzi diversi da quelli indicati dai
tour operator sia stato sostanzialmente disatteso.
IV. LA POSIZIONE DELLA FIAVET EMILIA ROMAGNA–MARCHE
43. L’associazione, nel corso dell’audizione46 e nelle proprie memorie pervenute il 19 novembre 200347 e il 15
settembre 200448, ha sostenuto di non aver mai adottato, almeno nella sostanza, comportamenti lesivi della
concorrenza.
44. Per quanto riguarda l’indicazione fornita alle agenzie in merito ai diritti da applicare, ha dichiarato di essersi
limitata ad informare gli iscritti circa la situazione del mercato e, quindi, ad esortarli ad applicare le fee, lasciando
tuttavia libere le agenzie iscritte di applicare o meno tali diritti e di deciderne, nel caso, l’ammontare. In particolare,
l’attività della Fiavet ER-M si sarebbe “limitata alla sola e mera elencazione ed indicazione dei servizi forniti dalle
agenzie e di livelli tariffari, senza porre agli associati vincolo alcuno in merito all’applicazione delle tariffe ed alla loro
misura.”
La parte ha, inoltre, precisato di essere “un’associazione di piccoli imprenditori: le agenzie di viaggio. Quindi cerchiamo
di aiutare i nostri associati a stare sul mercato soprattutto in un momento, come quello attuale, per noi molto difficile.”
Essa ha, dunque, sottolineato la situazione di difficoltà attraversata dalla maggior parte delle agenzie di viaggi a
seguito della progressiva riduzione delle commissioni riconosciute dai vettori aerei, la quale ha comportato l’erosione
dei margini di redditività delle agenzie, a fronte di un incremento dei costi fissi, e, pertanto, una più ampia diffusione
della pratica di applicare i diritti di agenzia.
“In questo scenario, ci è sembrato opportuno avvisare i nostri soci affinché si organizzassero per sostituire questa voce
di guadagno con il diritto di agenzia”.
La Fiavet Emilia Romagna, quindi, attesi i propri scopi statutari rivolti, tra l’altro, a “tutelare gli interessi delle Imprese
associate nel campo politico e in quello economico, giuridico e sindacale”, nonché “realizzare opere di assistenza e
consulenza in favore delle imprese associate” (articolo 3 dello Statuto), si sarebbe limitata “a fornire agli associati una
mera indicazione di massima in merito alle tariffe da applicare, determinate in base al costo medio del servizio svolto
ed all’eventuale provvigione riconosciuta dal fornitore”. Ciò anche al fine di mantenere il livello dello standard
qualitativo delle prestazioni erogate dalle agenzie, nonché di evitare che l’applicazione delle fee si traducesse in una
penalizzazione per la clientela esposta a richieste di diritti di agenzia “di importo spropositato e comunque non
commisurato alla tipologia di servizio acquistato”.
La parte ha, inoltre, sottolineato come l’applicazione dei diritti di agenzia costituisca non già una innovazione introdotta
su iniziativa dell’associazione, bensì una prassi invalsa da molti anni.
45. Secondo la parte, la circostanza che le indicazioni fornite attraverso il tariffario non risultavano vincolanti per i soci
risulterebbe dimostrata anche dai documenti acquisiti agli atti del procedimento, tra cui, in particolare: la lettera
inviata alla redazione di “Travel News” in data 27 febbraio 200349, nella quale la Fiavet ER-M ha precisato di aver
ritenuto opportuno “suggerire l’applicazione dei diritti [di agenzia ndr] fornendo, orientativamente, l’indicazione di
importi che possono essere diminuiti, aumentati o ignorati”; la lettera inviata agli associati il 26 marzo 200350, alla
quale viene allegato il tariffario per i diritti minimi di agenzia modificato dall’Assemblea dei soci del 21 marzo, nella
quale la Fiavet ER-M ha ricordato che il “tariffario serve unicamente a dare un’indicazione, lasciando libera ogni
agenzia di applicare le tariffe ritenute più idonee al lavoro svolto”; il verbale dell’assemblea Fiavet ER-M del 23 gennaio
200451, ove si afferma: “viene ribadito che, non essendoci cartello, ogni agenzia è, per il principio della piena
autonomia aziendale, libera di applicare o meno i fee negli importi che ritiene opportuno”.
46. Ad ulteriore dimostrazione del carattere non vincolante delle indicazioni fornite, la Fiavet ER-M, nella propria
audizione del 23 ottobre 2003, ha sostenuto che, da una rilevazione effettuata presso i propri iscritti, basata su circa
30 agenzie, sarebbe emerso che nessuna agenzia applica fedelmente le indicazioni ricevute dall’associazione,
precisando, nel contempo, che “laddove l’agenzia applica il fee, l’importo dello stesso non è mai superiore a quello
indicato dalla associazione”.52
47. La parte ha, inoltre, sostenuto che l’impatto dell’azione di Fiavet ER-M sulla costruzione delle tariffe delle singole
agenzie è stato praticamente nullo. Infatti, anche dalla rilevazione effettuata dalla G.d.F., emergerebbe che: l’11%
delle agenzie associate intervistate continua a non applicare i diritti; solo la metà delle agenzie intervistate che
46 [Cfr. doc. n. 85]
47 [Cfr. doc. n. 88.]
48 [Cfr. doc. n. 122.]
49 [Cfr. doc. n. 24.]
50 [Cfr. doc. n. 29.]
51 [Cfr. doc. n. 107.]
52 [Cfr. verbale di audizione del 23 ottobre 2003, doc. n. 85.]
applicano i diritti dichiara di aver utilizzato come “base” il tariffario Fiavet; tali agenzie utilizzano comunque il tariffario
Fiavet “solo per l’individuazione dei servizi, ma non per gli importi”, in quanto questi ultimi risultano in molti casi
sensibilmente differenti da quelli recati dal tariffario Fiavet. Al riguardo, la Fiavet ER-M sottolinea come soltanto 4 dei
tariffari raccolti sarebbero identici al tariffario Fiavet (pari all’8% delle agenzie Fiavet intervistate), mentre tutti gli altri
presenterebbero importi che si discostano da quelli consigliati per percentuali anche superiori al 200%: da una tabella
contenuta nella memoria, emergerebbe in particolare che ben 22 tariffari consegnanti presenterebbero tariffe relative
alla biglietteria aerea sensibilmente diverse da quelle consigliate dalla Fiavet.
48. La Fiavet ER-M ha, inoltre, negato di aver inviato il proprio tariffario ad agenzie che non fossero iscritte
all’associazione, allegando in merito una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà resa dal Segretario
dell’associazione stessa.
49. Sulla base di quanto esposto, la parte ha sostenuto, con particolare riferimento all’applicabilità dell’articolo 2 della
legge n. 287/90, che la propria attività relativa alla predisposizione e diffusione di tariffari non ha avuto per oggetto, e
tanto meno per effetto, quello di condizionare il gioco della concorrenza, essendosi tradotta in una mera indicazione
fornita agli associati.
In ogni caso, la parte ha escluso che il presunto condizionamento della concorrenza possa essere considerato
consistente e riguardare una parte rilevante del mercato nazionale.
In merito alla consistenza, infatti, la parte ha osservato che, da un lato, la rappresentatività di Fiavet ER-M nelle due
regioni è del 33% circa e, dall’altro, le indicazioni circa l’importo delle tariffe sono state sostanzialmente disattese dalla
maggior parte degli associati. In particolare, dalla rilevazione svolta dalla G.d.F. risulterebbe che solo il 40% delle
agenzie Fiavet adotta come base, ma modificandone gli importi, il tariffario Fiavet, traducendosi tali cifre in una stima
sull’applicazione del tariffario Faivet pari al 13% delle agenzie complessivamente presenti nelle due regioni e,
addirittura, al 2,7% considerando la sola percentuale di “applicazione fedele degli importi consigliati”.
Secondo la parte, perciò, “l’utenza emiliano-romagnola e marchigiana continua ad avere la possibilità di acquistare
servizi turistici presso l’87% di agenzie che non adottano nemmeno come semplice “base” il tariffario Fiavet.”
I comportamenti dell’associazione, infine, non riguarderebbero una parte rilevante del mercato nazionale in quanto,
come rilevato dalla stessa Autorità nel provvedimento di avvio, al mercato dei servizi di agenzia offerti ai consumatori
viene in genere riconosciuta un’ampiezza geografica sostanzialmente limitata ad ambiti locali.
50. In merito, poi, al Codice di Comportamento, con specifico riferimento al divieto ivi imposto alle agenzie di viaggio
di praticare sconti sui pacchetti turistici prodotti dai tour operator, la Fiavet ER-M ha affermato che, vendendo l’agenzia
di viaggio un prodotto per il quale esiste un listino prezzi, come da catalogo, ed essendo essa remunerata sulla base
della commissione pattuita con il tour operator, è interesse proprio di quest’ultimo evitare che l’agente di viaggio
modifichi il prezzo di vendita. In altri termini, si tratta di servizi venduti a prezzi già fissati nel catalogo, sebbene “nulla
vieta all’agente di applicare sconti al suo cliente abituale, […] perdendo parte della remunerazione”.
Fiavet ER-M ha sottolineato, inoltre, di non aver mai imposto, o anche soltanto suggerito, ai propri associati di non
praticare sconti o di non rinunciare a parte della commissione a beneficio dei clienti, precisando che tale imposizione o
suggerimento neppure può desumersi dalla norma richiamata del Codice, la quale non è intesa a stabilire un divieto
generalizzato di sconti o di condivisione con il pubblico della commissione, ma solo di farlo “a condizioni contrarie alla
corretta pratica commerciale”, secondo lo spirito del divieto di atti di concorrenza sleale contenuto nell’articolo 2598 n.
3 C.C..
La parte ha chiarito, al riguardo, che il Codice di Comportamento, redatto molti anni addietro, non è comunque mai
stato realmente applicato, tant’è vero che non vi è mai stato un richiamo ad agenti che non avessero rispettato il
Codice né è stato mai costituito il Comitato di Accertamento, l’organo di controllo preposto a vigilare sull’applicazione
del Codice.
V. VALUTAZIONI GIURIDICHE
5.1. I mercati rilevanti
51. Le fattispecie segnalate interessano il mercato dei servizi turistici d'agenzia offerti ai consumatori, al quale viene in
genere attribuita un’ampiezza geografica sostanzialmente limitata ad ambiti locali: il grado di sostituibilità tra agenzie
localizzate in aree diverse è, infatti, limitato dalla disponibilità dei consumatori stessi a spostarsi sul territorio per
l'acquisto dei relativi servizi, disponibilità circoscritta agli ambiti territoriali circostanti il luogo di residenza.
Al riguardo, va anche osservato che si sta assistendo ad una crescente costituzione e diffusione di network di agenzie,
attivi su scala regionale e nazionale, i quali, unitamente ad altri canali distributivi in forte sviluppo, quali il commercio
elettronico e i call center, potrebbero rendere gradualmente più omogenee sul territorio nazionale le condizioni
concorrenziali del mercato dei servizi turistici di agenzia, creando in tal modo i presupposti per un’eventuale
estensione della dimensione geografica dello stesso.
Tuttavia, tale processo non sembra avere ancora prodotto compiuti effetti di uniformazione delle condizioni
concorrenziali esistenti nelle diverse aree del Paese, come dimostrato, d’altro canto, dalla stessa realizzazione delle
intese in esame, le quali trovano la loro ragione di esistere proprio nella specificità delle condizioni di concorrenza che
caratterizzano le singole aree territoriali regionali o sub-regionali. Le specifiche modifiche effettuate dalle agenzie di
Ancona al tariffario regionale depongono, peraltro, a favore di una dimensione dei mercati anche più ristretta di quella
regionale.
52. I mercati rilevanti per la presente operazione, pertanto, sono quelli della vendita dei servizi turistici di agenzia in
Emilia Romagna e nelle Marche.
Nel caso di specie, l’esatta delimitazione della dimensione territoriale dei mercati non risulta necessaria, in quanto la
valutazione non si modifica prendendo in considerazione mercati di dimensione regionale o di dimensione subregionale, approssimativamente coincidente con gli ambiti amministrativi provinciali.
Corre comunque l’obbligo di precisare che, poiché le Marche sono state accorpate nell’associazione solo nel corso del
2003, l’intesa in esame riguarda la regione Marche solo per un periodo di tempo limitato.
53. Benché i comportamenti segnalati possano, in linea teorica, produrre effetti anche sui mercati della vendita di
servizi di agenzia ai tour operator e agli altri fornitori di servizi, in quanto le riduzioni di prezzo sulla vendita dei
prodotti e servizi turistici vengono generalmente praticate dalle agenzie attraverso la rinuncia a una parte della
commissione che i fornitori riconoscono loro sul prezzo complessivo, tali effetti possono considerarsi trascurabili, in
quanto la capacità di confronto concorrenziale tra le agenzie nei rapporti con i fornitori dipende da una numerosa serie
di variabili, tra cui la prassi di praticare sconti al consumatore finale incide in misura assolutamente marginale. Gli
effetti dei comportamenti in esame su tale mercato non costituiscono pertanto oggetto di ulteriore valutazione nel
presente provvedimento.
5.2. Qualificazione delle fattispecie
54. Gli agenti turistici, in quanto svolgono un’attività economica, consistente nell’offerta di servizi turistici di
consulenza e di intermediazione, sono imprese ai sensi dell’articolo 2, comma 1, della legge n. 287/90.
La Fiavet ER-M è pertanto un’associazione di imprese ai sensi dell’articolo 2, comma 1, della legge n. 287/90.
Le norme del Codice di Comportamento relative all’utilizzo di tariffari per i diritti di agenzie, nonché l’attività della
Fiavet ER-M di predisposizione, diffusione ed esortazione ad applicare i suddetti tariffari, spesso accompagnati da altre
specifiche indicazioni di politica commerciale, in quanto deliberazioni di un’associazione di imprese, costituiscono
un’intesa ai sensi dell’articolo 2, comma 1, della legge n. 287/90.
Analogamente, in quanto deliberazione di un’associazione di imprese, costituiscono un’intesa ai sensi dell’articolo 2,
comma 1, della legge n. 287/90 le norme del Codice di Comportamento della Fiavet ER-M, che obbligano al rispetto
delle tariffe stabilite dai fornitori dei servizi, vietando, in particolare, la pratica di sconti nella vendita di viaggi
organizzati da tour operator.
5.3 Illiceità dell’oggetto delle intese
55. Come più ampiamente argomentato di seguito, sia le indicazioni in tema di tariffe fornite dalla Fiavet ER-M,
conformemente a quanto previsto dal Codice di Comportamento in merito all’utilizzo di tariffari, sia le norme dello
stesso Codice di Comportamento relative al divieto di praticare sconti costituiscono intese aventi oggetto restrittivo
della concorrenza, anche a prescindere dalla messa in pratica da parte dell’associazione di misure atte a garantirne
l’applicazione da parte degli associati.
Tali indicazioni e disposizioni svolgono, infatti, in ogni caso, una funzione di orientamento del comportamento
concorrenziale, suggerendo le linee direttrici dell’azione degli associati in merito alla determinazione dei prezzi di
vendita dei servizi, nonché in merito ai criteri di definizione e di applicazione dei prezzi stessi.
L’intesa sui diritti di agenzia
56. In merito alla prima intesa in esame, si osserva che gli elementi acquisiti nel corso dell’istruttoria dimostrano
incontrovertibilmente che la Fiavet Emilia Romagna ha, per numerosi anni, deliberato l’adozione di tariffari relativi ai
diritti di agenzia, realizzandone effettivamente la predisposizione e la diffusione, nonché raccomandandone ai soci, sia
pur in modo non vincolante, l’utilizzazione quali “tariffari minimi”.
Infatti, secondo quanto dichiarato in audizione dallo stesso presidente della Fiavet ER-M, “il tariffario esiste da sempre,
almeno da 20 anni”, benché esso abbia trovato più ampia applicazione solo di recente, dal 1999 in poi. Inoltre, nel
corso dell’istruttoria, sono stati acquisiti ulteriori elementi probatori sull’esistenza di tariffari relativi agli anni 1998,
2000, 2001, 2002, 2003, 2004.
L’associazione ha inoltre fornito ai soci, in più occasioni, indicazioni ulteriori sulle modalità di riscossione dei diritti,
quali la richiesta al cliente del 50% dell’ammontare del fee, a titolo di anticipo, indipendentemente dall’emissione del
biglietto, nonché su altre specifiche condizioni commerciali, quali l’applicazione di diritti calcolati con un criterio
differenziato per i clienti con i quali l’agenzia sviluppa un fatturato superiore a 25.000 euro annui.
Risulta confermata, infine, la vigenza delle norme contenute nel Codice di Comportamento, che prevedono l’utilizzo, da
parte degli associati, del tariffario approvato dall’associazione.
57. Sia la predisposizione dei tariffari, accompagnata dalle ulteriori indicazioni sulle modalità di definizione e di
riscossione delle tariffe, che la sopra richiamata previsione del Codice di Comportamento hanno un oggetto restrittivo
della concorrenza, in quanto hanno la finalità di uniformare il comportamento delle agenzie di viaggi in merito alla
definizione dei prezzi, ai criteri di determinazione degli stessi, nonché alle condizioni di vendita dei propri servizi.
Al riguardo, si fa presente che la stessa articolazione del tariffario, costituita da un’elencazione di voci di servizio cui
sono affiancati gli importi da richiedere, espressi in valuta, dà indicazioni non solo sui diritti da applicare, ma anche
sull’identificazione delle voci di servizio alle quali applicare i diritti stessi, nonché sui loro criteri di determinazione.
Infatti, si osserva che, in assenza di tali indicazioni, le agenzie di viaggio potrebbero differenziarsi prima ancora che
sull’entità dei diritti richiesti, sulle voci di servizio e sui criteri di determinazione degli importi: a mero titolo di esempio,
si fa presente come alcune agenzie potrebbero richiedere, indipendentemente dall’effettiva realizzazione di una
vendita, il pagamento del proprio servizio di consulenza, oppure calcolare gli importi da applicare in percentuale sulle
vendite, piuttosto che in valore fisso.
I citati comportamenti sono pertanto idonei a restringere la concorrenza in merito alle variabili più significative
dell’attività economica delle imprese, e cioè i prezzi e le condizioni commerciali, limitando l’autonomia decisionale che
caratterizza le imprese attive in un mercato concorrenziale.
58. Si rileva che, secondo una consolidata giurisprudenza, le intese aventi ad oggetto indicazioni di prezzo, in
particolare quando esse stabiliscono prezzi minimi, hanno natura intrinsecamente restrittiva, in quanto comprimono la
concorrenza su uno dei più qualificanti elementi dell'attività economica delle imprese. 53
A maggior ragione, la predisposizione di un tariffario, e cioè di un elenco di beni o servizi cui è affiancato il relativo
prezzo di vendita, deve ritenersi un comportamento avente natura intrinsecamente restrittiva, in quanto volto ad
uniformare non solo uno specifico prezzo di vendita, ma l’intera struttura tariffaria utilizzata dagli operatori del mercato
interessato.
59. La natura anticoncorrenziale delle intese aventi ad oggetto i prezzi di vendita, inoltre, ai sensi della giurisprudenza
comunitaria, si rinviene indipendentemente dal carattere vincolante o meno delle indicazioni di prezzo, in quanto
queste ultime sono comunque suscettibili di svolgere una funzione di orientamento per il coordinamento del
comportamento degli operatori, i quali sono in condizione di prevedere quasi con certezza quale sarà la politica dei
prezzi dei concorrenti.54
In particolare, ai fini della valutazione della restrittività di un’intesa posta in essere da un’associazione di imprese, non
è rilevante che essa crei degli obblighi a carico delle imprese aderenti all’organismo associativo, poiché “l’articolo 85,
comma 1, si applica alle associazioni nella misura in cui la loro propria attività o quella delle imprese aderenti tende a
perseguire gli effetti che esso contempla”.55
La natura restrittiva dell’attività di predisposizione e diffusione di tariffari, pertanto, non risulta attenuata dalla
circostanza, evidenziata dalla Fiavet ER-M, che i tariffari non si sarebbero tradotti in direttive vincolanti per gli
associati.
60. La predisposizione di tariffe minime, d’altro canto, non può essere giustificata dalla volontà di garantire
un’adeguata qualità dei servizi prestati56. Non è, infatti, plausibile ritenere che un soggetto economico – nel caso di
specie un agente – sottratto alla concorrenza sul prezzo, ovvero in grado di ottenere una remunerazione minima
garantita, possa risultare incentivato a migliorare la qualità dei servizi. Sul punto, anche la Commissione ha affermato
che "l'imposizione di prezzi minimi non può in nessun caso giustificarsi con un asserito intento di garanzia della qualità.
A tal fine, una misura di questo genere è inutile ed inefficace"57. L’esistenza di minimi tariffari potrebbe anzi tradursi
in una minore qualità e quantità dei servizi prestati, nella consapevolezza che vi è comunque una garanzia minima di
remunerazione indipendentemente dal servizio reso.
61. Appare altresì inadeguata l’ulteriore giustificazione fornita dalla parte, secondo la quale la particolare tipologia
delle agenzie rappresentate dalla Fiavet ER-M, generalmente di piccola dimensione, avrebbe reso opportuno un
intervento dell’associazione al fine di aiutare i soci a rimanere sul mercato, individuando gli strumenti più opportuni per
sostituire la voce di guadagno rappresentata dalle commissioni.
Al riguardo, si osserva che, sebbene sia normale che un’associazione fornisca ai suoi membri un supporto per la
gestione della propria società, siffatta attività non deve in nessun caso influenzare, direttamente o indirettamente, le
normali dinamiche concorrenziali.58 La diffusione, da parte di associazioni rappresentative di una parte rilevante del
mercato, di tariffe consigliate risulta, comunque, una pratica restrittiva della concorrenza, in quanto può stimolare le
53 [Cfr., tra l’altro, quanto affermato dalla Corte di Giustizia delle Comunità Europee nella sentenza del 30 gennaio 1985, causa 123/83,
BNIC/Clair: "per sua stessa natura, l'accordo che fissi un prezzo minimo [...] per il complesso degli operatori economici del mercato di
cui trattasi, ha l'oggetto di alterare il gioco della concorrenza sul mercato stesso". ]
54 [ Cfr. sent. del 17 ottobre 1972, causa n. 8/72, Vereeniging Van Cementhandelaren / Commissione; in tal senso anche la sentenza
10 marzo 1992 del Tribunale di primo grado, Ici/Commissione, causa T-13/89 e la decisione della Commissione del 5 giugno 1996,
caso IV/34.983, FENEX.3. Tale orientamento risulta, inoltre, confermato dalla sentenza del TAR del Lazio del 25 ottobre 1995, n.
476/96, concernente il ricorso proposto dall'Associazione Nazionale di Amministratori Immobiliari avverso il provvedimento dell'Autorità
del 14 dicembre 1994 n. 2550, Tariffe Amministratori Condomini.]
55 [ Cfr. sent. Corte di Giustizia del 29 ottobre 1980, n. 85, Fedetab, cause da 209 a 215 e 218/78; dec. Frubo del 25/7/74 in GUCE L
237 del 29/8/74; dec. Eurochèques uniformi del 10/12/84 in GUCE L 35 del 7/2/85. Anche il Consiglio di Stato, in diverse sentenze, si è
pronunciato sulla rilevanza, ai sensi della legge n. 287/90, di intese aventi oggetto restrittivo della concorrenza, anche a prescindere dai
loro effetti sul mercato: cfr., da ultimo, sent. del 24 aprile 2002, n. 2199/2002, RCAuto.]
56 [Corte di Giustizia delle Comunità Europee, sentenza del 25 novembre 1981, cause congiunte 46 e 63/82, VBBB/VBVB.]
57 [Cfr. dec. del 15 dicembre 1992, caso n. IV/29883, UGAL/BNIC]
58 [Cfr. provv. N. 6500 del 29 ottobre 1998, caso 317, Imprese di costruzione e manutenzione ascensori, Bollettino n. 44/98.]
imprese ad allineare le proprie condizioni commerciali, a prescindere dai costi, disincentivando le imprese più efficienti
dal ridurre i propri prezzi, e avvantaggiando artificialmente le imprese con i costi più elevati.59
Nella presente fattispecie, d’altro canto, la predisposizione di tariffari effettuata dalla Fiavet Emilia Romagna non
appare nemmeno qualificabile, come sostenuto dalla parte, come una sorta di consulenza alle imprese: infatti,
risolvendosi essa in un’indicazione uniforme sui prezzi da applicare, non può costituire uno strumento operativo utile
per un gruppo numeroso di imprese, quale è quello delle agenzie di viaggio socie dell’associazione, estremamente
differenziato in termini di organizzazione, struttura dei costi, dimensioni e mix di prodotti venduti.
Si osserva, peraltro, che, dall’indagine svolta dall’Autorità risulta che tra i soci di piccole dimensioni la percentuale di
applicazione dei tariffari Fiavet è inferiore all’analoga percentuale riferita ai soci di maggiore dimensione. Tale risultato
non sembra congruente con l’ipotesi che la definizione di un tariffario sia stata prevalentemente rivolta alle piccole
agenzie, incapaci di effettuare accurate analisi dei propri costi. Per contro, la disapplicazione dei tariffari Fiavet da
parte delle imprese di piccole dimensioni sembrerebbe deporre a favore della tesi, sostenuta in audizione
dall’associazione Assotravel,60 che proprio le piccole agenzie siano maggiormente in condizione di reagire
autonomamente all’attuale crisi settoriale, grazie alla loro tipica flessibilità organizzativa e strutturale.
62. Non risulta invece conferente l’argomentazione utilizzata dalla parte, secondo la quale la predisposizione dei
tariffari verrebbe effettuata anche a difesa del consumatore, il quale potrebbe diversamente essere esposto a richieste
di diritti di agenzia di importo spropositato e non commisurato al servizio ricevuto. La stessa Fiavet ER-M, infatti, nelle
comunicazioni agli associati, indica i listini inviati quali “tariffari minimi”.
L’intesa sul divieto di praticare sconti
63. In merito alla seconda intesa in esame, gli elementi acquisiti nel corso dell’istruttoria hanno confermato la vigenza,
da numerosi anni, delle norme del Codice di Comportamento, che obbligano al rispetto di tariffe e prezzi stabiliti dai
fornitori dei servizi intermediati dalle agenzie, vietando, in particolare, la pratica di sconti nella vendita dei pacchetti
turistici.
E’ stato altresì accertato che il medesimo Codice di Comportamento prevede precise procedure di accertamento e
sanzione delle violazioni del Codice stesso, ancorché non risulti che esse siano state attivate. Inoltre, il rispetto delle
norme del Codice di Comportamento è un obbligo sancito dallo Statuto dell’associazione.
64. Anche le suddette previsioni del Codice di Comportamento hanno un oggetto restrittivo della concorrenza, in
quanto hanno la finalità di uniformare il comportamento delle agenzie di viaggi in merito alle condizioni di vendita dei
prodotti e servizi intermediati.
65. Ai fini della valutazione dell’oggetto dell’intesa in esame valgono gli stessi riferimenti normativi e giurisprudenziali
già richiamati per l’intesa sui diritti di agenzia. Anche in questo caso, infatti, si tratta di un’intesa avente per oggetto il
coordinamento di comportamenti relativi alle condizioni di vendita di prodotti e servizi, e, pertanto, risulta
intrinsecamente restrittiva. Inoltre, le indicazioni fornite in merito al rispetto delle tariffe rese note dai vettori e dai
fornitori dei servizi, così come precisate nella norma relativa al divieto di praticare sconti nella vendita di viaggi
organizzati dai tour operator, si traducono di fatto, anche in questo caso, nella fissazione di prezzi minimi di vendita.
Pertanto, ai sensi della giurisprudenza comunitaria, il carattere anticoncorrenziale dell’intesa in esame si rinviene
indipendentemente dal carattere vincolante o meno delle indicazioni di prezzo.
66. Anche le argomentazioni utilizzate dalla parte in merito alle previsioni relative alla pratica degli sconti non risultano
idonee a confutarne la valenza anticoncorrenziale.
A proposito del menzionato interesse del tour operator ad evitare modifiche del prezzo di vendita dei propri prodotti e
del ruolo di mero intermediario svolto dall’agenzia, si fa presente che, al di là dell’eventuale interesse che può avere il
tour operator, il quale non risulta oggetto della presente valutazione, l’obbligo al rispetto dei prezzi da esso stabiliti è
previsto non in un contratto tra travel agent e tour operator, bensì dal Codice di comportamento delle agenzie di
viaggi, tra gli atti “contrari all’etica professionale e di concorrenza sleale nei confronti dei colleghi”. Ciò premesso,
poiché ogni agenzia offre ai clienti finali i pacchetti turistici prodotti dai tour operator in concorrenza con gli altri agenti,
la facoltà di offrire gli stessi ad un prezzo inferiore a quello consigliato dai tour operator rappresenta uno dei principali
strumenti di concorrenza.
Quanto all’interpretazione fornita dalla parte del divieto contenuto nel Codice di praticare sconti, il quale vieterebbe le
sole riduzioni di prezzo effettuate “a condizioni contrarie alla corretta pratica commerciale” (secondo i principi
dell’articolo 2598, n. 3 del cc), si fa presente che, nel Codice di comportamento, la citata previsione è preceduta da
quella che obbliga al rispetto di “prezzi e tariffe convenute o rese note al pubblico, in qualsiasi forma, dai vettori, dai
fornitori di servizi, da altri agenti di viaggi”; essa è inoltre seguita da un’ulteriore previsione nella quale si afferma che
“il travel agent è tenuto a vendere i viaggi organizzati dal tour operator esclusivamente al prezzo ed alle condizioni
stabilite e pubblicate”. La lettura complessiva di tali previsioni appare fugare, pertanto, ogni dubbio circa
59 [Cfr. dec. del 5 giugno 1996, caso n. IV/34983, FENEX. ]
60 [Cfr. l’audizione di Assotravel del 14 aprile 2004, doc. n. 105.]
l’interpretazione da dare al detto divieto di praticare sconti, il quale risulta evidentemente riferito a qualsiasi tipologia
di riduzione sul prezzo stabilito e pubblicato dai tour operator. 61
5.4. Consistenza delle intese
67. In merito alla consistenza delle due intese in argomento, va osservato che Fiavet ER-M è una delle associazioni più
rappresentative nel territorio di riferimento, alla quale aderisce una quota rilevante del totale degli agenti turistici.
Sulla base dei dati forniti dalla stessa associazione, la sua rappresentatività sarebbe infatti pari, mediamente, al 39%
circa nelle province dell’Emilia Romagna e al 13% circa nelle province delle Marche. Volendo valutare la consistenza
delle intese su base provinciale, si fa presente che in una sola provincia (Forlì) la rappresentatività dell’associazione
risulta inferiore al 5%, mentre in 6 province essa è superiore al 30%: in particolare, in due importanti province
dell’Emilia Romagna (Bologna e Modena) essa è anche superiore al 40%.
5.5. Attuazione delle intese
L’intesa sui diritti di agenzia
68. Sulla base degli accertamenti istruttori svolti, i tariffari predisposti e diffusi dalla Fiavet ER-M hanno trovato
concreta attuazione da parte di una larga percentuale di associati. Infatti, per lo meno nel corso degli ultimi due anni,
nei quali ha avuto luogo la progressiva riduzione delle commissioni riconosciute alle agenzie dagli operatori del
trasporto aereo e ferroviario, si può stimare che almeno il 60% delle agenzie associate alla Fiavet abbia applicato
integralmente il tariffario Fiavet oppure lo abbia utilizzato come base per definire i propri listini.
Inoltre, l’applicazione del tariffario Fiavet risulta riguardare anche una percentuale, non quantificabile alla luce delle
informazioni acquisite, di agenzie non iscritte alla Fiavet.62
69. La parte, nella propria memoria del 15 settembre 2004, ha contestato le risultanze istruttorie appena richiamate,
in primo luogo, obiettando all’inclusione di alcune agenzie che hanno dichiarato di non applicare il tariffario Fiavet tra le
agenzie che invece lo applicano e, in secondo luogo, sostenendo che anche le agenzie che dichiarano di applicare il
tariffario Fiavet ne utilizzano, in realtà, al più, l’elencazione dei servizi, mentre se ne discostano sensibilmente (con
scostamenti anche superiori al 200%) nella determinazione degli importi. L’applicazione del tariffario Fiavet
riguarderebbe, secondo quanto sostenuto dalla parte, appena il 13% delle agenzie presenti sui mercati interessati,
mentre l’applicazione “fedele” del tariffario stesso riguarderebbe addirittura il 3% di tali agenzie.
La parte ha infine sostenuto di non aver mai inviato il proprio tariffario ad agenzie di viaggio non socie, allegando in
merito una dichiarazione rilasciata dalla segretaria dell’associazione.
70. Pur ribadendo che il caso in esame riguarda intese intrinsecamente restrittive, indipendentemente dalla attuazione
o meno delle stesse, si osserva che i rilievi mossi dalla parte circa le elaborazioni effettuate sui questionari non
risultano fondati. Infatti:
in merito all’obiezione della parte relativa all’inclusione tra le agenzie che applicano il tariffario Fiavet di 6 agenzie che
hanno dichiarato di non applicarlo, si fa presente che esse sono state incluse nel campione di agenzie che applicano il
tariffario Fiavet sulla base di precisi indizi documentali, descritti nei paragrafi precedenti e risultanti dal confronto tra il
tariffario Fiavet e il tariffario consegnato, che sembrano smentire le dichiarazioni rilasciate63;
delle 24 agenzie associate che hanno dichiarato di non utilizzare il tariffario Fiavet, solo 8 hanno consegnato il tariffario
effettivamente applicato e questo, in ben 6 casi, appare smentire la dichiarazione rilasciata dall’agenzia. Per quanto
tale risultato non sia di per sé sufficiente a sostenere che anche i ¾ delle restanti dichiarazioni relative alla
disapplicazione del tariffario siano non veritiere, rimangono certamente dubbi circa la loro attendibilità: si deve
pertanto ritenere che la percentuale di applicazione su riportata rappresenti comunque una sottostima del dato reale;
anche volendo considerare soltanto le dichiarazioni rilasciate dalle agenzie intervistate, senza metterne in dubbio la
veridicità alla luce dell’ulteriore documentazione acquisita, la percentuale di applicazione del tariffario Fiavet
risulterebbe comunque significativa, essendo pari al 43% delle agenzie Fiavet;
in merito alla obiezione secondo cui anche le agenzie che dichiarano di applicare il tariffario Fiavet ne utilizzerebbero,
in realtà, al più, l’elencazione dei servizi, mentre se ne discosterebbero sensibilmente (con scostamenti anche superiori
al 200%) nella determinazione degli importi, si osserva quanto segue:
gli scostamenti negli importi dei diritti rilevabili dai tariffari consegnati dalle agenzie che hanno dichiarato di utilizzare il
tariffario dell’associazione non sono né tanto numerosi né tanto significativi come asserito dalla parte. Infatti, su 25
61 [Si rileva comunque che, anche qualora il divieto di praticare sconti fosse stato previsto, come sostenuto dalla parte, a garanzia
contro pratiche sleali, ciò non sarebbe comunque una ragione sufficiente per sottrarre un mercato all'applicazione delle regole di
concorrenza, risolvendosi di fatto tale divieto nell’imposizione di un prezzo minimo di vendita. Cfr. Corte di Giustizia delle Comunità
Europee, sentenza del 25 novembre 1981, cause congiunte 46 e 63/82, VBBB/VBVB.]
62 [Dalle interviste effettuate su un campione non rappresentativo di agenzie non iscritte alla Fiavet risulta una percentuale di
applicazione pari al 31%.]
63 [E’ stata invece accolta l’obiezione della parte in merito all’insufficienza degli indizi rappresentati da uno o due fatture che presentano
diritti di agenzia coincidenti con quelli del tariffario Fiavet, in base ai quali 2 ulteriori agenzie sembrerebbero potersi includere tra quelle
che applicano il tariffario Fiavet: tali agenzie sono state pertanto scomputate dal novero di quelle che risultano applicare il tariffario
Fiavet;]
agenzie che hanno dichiarato di utilizzare il tariffario dell’associazione, solo 12 hanno consegnato il tariffario utilizzato,
e ¾ di queste riprendono integralmente il tariffario Fiavet o lo applicano in modo uniforme su base locale; le rimanenti
tre agenzie modificano effettivamente gli importi consigliati, ma spesso in aumento rispetto a quelli Fiavet. In
particolare, le riduzioni sulla biglietteria aerea si limitano a due agenzie, che applicano 10 euro indifferentemente per
voli nazionali e internazionali; una delle due, inoltre, applica 5 euro per le tratte singole (si ricorda che il tariffario
Fiavet prevede diritti di 6 o 13 euro a seconda che si tratti di voli nazionali o internazionali64);
nella tabella elaborata dalla parte, secondo la quale i tariffari applicati presenterebbero elevatissimi scostamenti
rispetto a quello Fiavet, sono stati inclusi: 7 tariffari di agenzie che, nelle risultanze istruttorie, non sono state affatto
incluse nel novero di quelle che applicano il tariffario Fiavet; 5 tariffari di agenzie che applicano il tariffario Fiavet
modificato su base locale; 1 tariffario relativo al 2004, e pertanto non confrontabile con quello Fiavet del 2003; nella
stessa tabella non sono stati invece inseriti i 5 tariffari identici a quello Fiavet;
anche le agenzie che dichiarano di aver utilizzato il tariffario Fiavet, avendone tuttavia utilizzato “soltanto”
l’elencazione dei servizi e i criteri di applicazione delle tariffe (in valore fisso piuttosto che in percentuale) vanno
comunque incluse tra le imprese che, nella definizione delle condizioni commerciali da applicare alla clientela, sono
state influenzate dalle indicazioni della Fiavet ER-M.
L’intesa sul divieto di praticare sconti
71. Le disposizioni contenute nel Codice di Comportamento della Fiavet ER-M, relative al rispetto delle tariffe e dei
prezzi stabiliti dai fornitori, non sembrano aver trovato attuazione per quanto riguarda l’attività di mediazione tra tour
operator e clienti finali, con particolare riferimento all’obbligo imposto alle agenzie di astenersi dal praticare sconti o
comunque prezzi diversi da quelli indicati dai tour operator. Si è verificato, infatti, che la maggior parte delle agenzie,
indipendentemente dall’appartenenza o meno alla Fiavet ER-M, pratica sconti nella vendita di pacchetti turistici, sia
pure in circostanze ben definite (grandi clienti, convenzioni, clientela affezionata, ecc.).
5.6. Effetti delle intese
72. Stante la natura anticompetitiva delle intese esaminate, riconducibile alla potenzialità delle stesse di incidere in
modo sostanziale sulle politiche di prezzo delle imprese, un’analisi dettagliata in merito agli effetti sul mercato da esse
prodotti non risulta strettamente necessaria alla valutazione. Infatti, secondo un consolidato orientamento
giurisprudenziale della Corte di Giustizia CE, ribadito dalla giurisprudenza amministrativa in materia di concorrenza, è
sufficiente “anche soltanto la capacità potenziale dell'accordo o della pratica concordata di restringere la concorrenza
nel mercato, in quanto riscontri concreti delle effettive conseguenze prodottesi sono necessari soltanto nella diversa e
distinta ipotesi dell'abuso di posizione dominante"65.
73. Del resto, per quanto riguarda, in particolare, l’intesa relativa ai diritti di agenzia, sulla base degli accertamenti
svolti, è innegabile che essa abbia prodotto significativi e concreti effetti sul comportamento delle agenzie aderenti alla
Fiavet ER-M, e non solo.
74. In primo luogo, l’attività di predisposizione e diffusione dei tariffari ha influito notevolmente sulle decisioni
imprenditoriali delle agenzie di viaggi associate, in quanto, come già evidenziato, una larga percentuale di agenzie
aderenti alla Fiavet ER-M, almeno pari al 60%, ha impostato la propria politica di prezzi utilizzando come riferimento i
tariffari predisposti dall’associazione.
L’applicazione di tali tariffari, sia pure con modifiche da parte di un certo numero di agenzie, ha reso uniformi, tra gli
operatori che li hanno utilizzati, i criteri di applicazione dei diritti di agenzia e l’importo richiesto per la maggior parte
dei servizi, con conseguente riduzione della concorrenza sui mercati interessati.
75. In secondo luogo, dagli atti acquisiti in istruttoria emerge come i suddetti tariffari siano stati diffusi anche presso
agenzie di viaggio non associate alla Fiavet ER-M.
Al riguardo, la parte ha sostenuto di non aver mai inviato i propri tariffari ad agenzie non socie. In merito a tale
dichiarazione si fa tuttavia presente quanto segue:
a) 3 agenzie non socie hanno dichiarato a verbale di aver utilizzato il tariffario Fiavet, due delle quali sostenendo di
averlo ricevuto direttamente dall’associazione;
b) anche altri documenti acquisti agli atti istruttori danno conto di come in più occasioni la Fiavet ER-M abbia
attivamente sollecitato le agenzie non socie all’applicazione dei diritti di agenzia. In particolare si ricorda che, nel
verbale del Consiglio del 28 giugno 200166, si dà conto dell’attività svolta dal Consigliere della provincia di Modena, il
quale “ha riunito a Modena gli agenti di viaggio (soci e non soci) della provincia per discutere circa l’applicazione del
64 [Cfr. tabella n. 4.]
65 [ Cfr. Corte di Giustizia CE, causa C-49/92P (ANIC), sent. dell’8 luglio 1999, in Racc. 1999, al punto 122.
Al riguardo si vedano anche: Corte di Giustizia CE, causa 56 e 58/64, Etablissements Consten SA & Grundig – Verkaufs – GmbH/
Commissione, sent. del 13 luglio 1966, Rec.1966, pag. 429; Corte di Giustizia CE, causa 123/83 BNIC/Clair, sent. del 30 gennaio 1985,
in Racc. 1985. pag. 391; Corte di Giustizia CE, causa 246/86,
Belasco/Commissione, sent. dell’11 luglio1989, in Racc. 1989, pag.
2117; causa C-235/92P, Montecatini, sent. dell’8 luglio 1999, in Racc. 1999, al punto 122.
Cfr. anche TAR Lazio, sez. I, sentenza n. 873 /2000 del 15 aprile 1999, nel caso “Associazione Vendomusica”. Si veda, inoltre TAR
Lazio, Sez. I, sentenza n. 1541/2000 dell’8 marzo 2000, nel caso “Caldaie murali a gas”.]
66 [Cfr. doc. n. 36.]
diritto di agenzia sulla vendita di biglietteria aerea”; inoltre, nella lettera del 28 maggio 200167, la Fiavet Emilia
Romagna scrive alle agenzie associate: “[…] è necessario esporre in luogo ben visibile (vetrina) la locandina, ma in
particolare, che da parte di tutti venga applicato l’importo di lire 25.000 per biglietto emesso. Analogo invito ad
applicare il diritto di agenzia è stato rivolto alle agenzie non associate a Fiavet.”
Dalla rilevazione effettuata dalla G.d.F. emerge, inoltre, che gli effetti di uniformazione dei comportamenti tra gli
operatori dei mercati interessati risultano estesi anche ad una percentuale, non esattamente quantificabile alla luce
delle informazioni disponibili, di agenzie non aderenti alla Fiavet ER-M.68
76. Tra gli effetti dell’attività svolta dalla Fiavet ER-M in merito alla predisposizione dei tariffari, alla loro diffusione e
all’invito ad applicarli, va anche annoverato il comportamento adottato dalle agenzie appartenenti alla Fiavet di Ancona
e da alcune altre agenzie non associate, consistente nell’applicazione del tariffario Fiavet ER-M con le medesime
modifiche.
77. L’associazione ha più volte ribadito, nel corso dell’istruttoria, che l’impegno profuso negli ultimi anni nell’esortare le
agenzie ad applicare i diritti di agenzia e nel fornire indicazioni al riguardo va interpretato come una reazione alla
situazione di crisi determinatasi sul mercato delle agenzie di viaggio, a seguito delle riduzioni delle commissioni
riconosciute loro dai principali vettori nella vendita della biglietteria aerea.
In merito si osserva che il suddetto fenomeno di riduzione delle commissioni si inserisce in un più generale processo
evolutivo che, a seguito della liberalizzazione del settore del trasporto aereo, sta caratterizzando, anche a livello
internazionale, il settore stesso. In tale contesto, pertanto, qualsiasi intesa orizzontale tra concorrenti, anche situati a
valle nella filiera produttiva, può contribuire ad attenuare o a ritardare gli effetti attesi della liberalizzazione, in termini
di riduzione dei prezzi finali per il consumatore.
VI. PRESUPPOSTI DI APPLICAZIONE DELLA SANZIONE E SUA QUANTIFICAZIONE
6.1. Gravità e durata delle intese
78. L’articolo 15, comma 1, della legge n. 287/90, nel testo modificato dall’articolo 11, comma 4, della legge n. 57/01,
prevede che l’Autorità, nei casi di infrazioni gravi, tenuto conto della loro gravità e durata, disponga l’applicazione di
una sanzione amministrativa pecuniaria fino al dieci per cento del fatturato realizzato da ciascuna impresa od ente
nell’ultimo esercizio.
Ciò considerato, e tenendo conto dei parametri individuati dagli orientamenti nazionale e comunitario69, nel caso di
specie occorre valutare gravità e durata di ciascuna delle due intese restrittive della concorrenza accertate nei mercati
della vendita di servizi turistici di agenzia dell’Emilia Romagna e delle Marche.
79. In ordine alla valutazione della gravità delle intese, rileva, in primo luogo, la natura delle stesse.
Entrambe le intese accertate hanno ad oggetto un coordinamento orizzontale dei comportamenti di prezzo, la quale
configura, come noto, una delle ipotesi più gravi di violazioni della normativa antitrust, secondo costante orientamento
dell’Autorità e degli organismi comunitari70.
È di rilievo ricordare, al riguardo, che la determinazione dei prezzi finali di offerta dei servizi rappresenta un elemento
qualificante dell’attività economica delle imprese. Ogni vincolo su tale elemento limita la concorrenza fra le imprese,
che vengono private di uno dei più efficaci strumenti di concorrenza di cui possono disporre.
Pertanto, ciascuna delle intese in esame si configura come molto grave in ragione del suo stesso oggetto.
80. Nella valutazione della gravità delle intese deve anche tenersi conto del ruolo dei soggetti cui tali comportamenti
sono imputati.
Nei casi di specie, si è di fronte ad indicazioni di prezzo provenienti da uno degli organismi esponenziali di categoria più
rappresentativi, cui gli operatori del settore riconoscono autorevolezza, sentendosi, pertanto, tenuti ad adeguarsi alle
sue determinazioni.
Inoltre, benché non risulti che siano state mai assunte misure repressive nei confronti dei soci che non si siano attenuti
alle indicazioni della Fiavet ER-M, non si può trascurare la circostanza che, comunque, lo statuto istitutivo
dell’associazione prevede l’obbligo per gli iscritti di conformarsi alle deliberazioni della stessa, nonché alle disposizioni
del Codice di comportamento.
81. La gravità delle restrizioni va infine valutata con riguardo alla loro durata che, per entrambe le intese in esame, si
estende a tutt’oggi, a partire almeno dalla data di entrata in vigore della legge n. 287/90, salvo che per la regione
Marche, accorpata all’associazione solo nel corso del 2003.
67 [Cfr. doc. n. 12.]
68 [Nell’indagine condotta dalla G.d.F., la percentuale di applicazione del tariffario Fiavet tra le agenzie non associate alla Fiavet è
risultata pari a circa il 30%; il campione utilizzato tuttavia è estremamente ristretto e quindi di scarsa significatività statistica. ]
69 [Cfr. sentenza Corte di Giustizia del 15 luglio 1970 causa C-45/69 Boehringer, in Racc. 1970, p.769; ripresa e precisata nella
sentenza del 7 giugno 1983, cause riunite C-100-103/80, Musique Diffusion Française, in Racc. 1983, p.1825; e nella sentenza del 9
novembre 1983, causa C-322/81, Michelin, in Racc. 1983, p.3461.]
70 [Corte di Giustizia, caso C-48/69, ICI/Commissione, sentenza del 14 luglio 1972, in Racc. 1972, pag. 619; cfr. altresì Autorità 26
agosto 1991, Assirevi, in Boll. 1991/7, p. 6; decisione dell’Autorità del 9 ottobre 1997, Associazione Vendomusica, e da ultimo Autorità
25 febbraio 1999, Byk Gulden Italia/Istituto Gentili, in Boll. 1999/8, p. 6). ]
Si deve tener conto al riguardo che, come la parte stessa ha confermato nel corso dell’istruttoria, il Codice di
Comportamento della Fiavet ER-M è in vigore da molti anni, benché la parte non ne abbia saputo specificare l’esatta
data di approvazione.
Inoltre, con specifico riguardo all’intesa relativa ai diritti di agenzia, lo stesso presidente della Fiavet ER-M ha dichiarato
che il tariffario esiste da almeno 20 anni, benché esso abbia trovato più ampia applicazione solo di recente. Inoltre,
risultano agli atti ulteriori elementi probatori sull’esistenza di tariffari relativi agli anni 1998, 2000, 2001, 2002, 2003,
2004.
Le infrazioni all’articolo 2 della legge n. 287/90 rappresentate dalle intese in esame possono pertanto essere imputate
alla parte sin dall’entrata in vigore della legge n. 287/90.
6.2 Quantificazione della sanzione
82. In ordine alla quantificazione della sanzione, ai sensi dell'articolo 11 della legge n. 689/81, richiamato dall’articolo
31 della legge n. 287/90, devono essere considerati la gravità della violazione, le condizioni economiche, nonché il
comportamento delle imprese coinvolte e, in particolare, le eventuali iniziative volte a eliminare o attenuare le
conseguenze delle violazioni. Ai fini dell’individuazione di tali criteri, si richiama altresì la Comunicazione della
Commissione 98/C9/03, per quanto applicabile alla fattispecie in esame considerato che il caso di specie riguarda
comportamenti posti in essere da un’associazione di imprese e non da singole imprese.71
Alla luce di tali criteri, si vanno a determinare gli importi delle sanzioni comminabili alle parti, per ciascuna fattispecie.
83. L'attività istruttoria ha consentito di accertare l'esistenza di due intese restrittive della concorrenza che, per la loro
natura, per l'importanza delle aree interessate e dell’associazione che le ha poste in essere, nonché per la loro durata
sono molto gravi.
84. A tale proposito, per quanto riguarda l’intesa relativa ai diritti di agenzia rileva la circostanza che essa ha prodotto
concreti e rilevanti effetti nella condotta di una larga parte delle agenzie di viaggio associate alla Fiavet ER-M, nonché
di una parte di agenzie non associate, risolvendosi in una uniformazione dei criteri di applicazione dei diritti di agenzia
e dei principali importi ad essi relativi in una significativa parte dei mercati interessati.
85. Inoltre, con riguardo alla medesima intesa relativa ai diritti di agenzia rileva il fatto che la Fiavet ER-M doveva
ritenersi pienamente consapevole della idoneità dei comportamenti posti in essere a restringere la concorrenza.
Non può, infatti, non tenersi conto della circostanza che, in occasione di un intervento dell’Autorità del 1999, le
associazioni rappresentative degli agenti turistici, fra cui la federazione Fiavet nazionale, e, pertanto, il Presidente della
Fiavet ER-M, in quanto membro del Consiglio direttivo nazionale, erano già state informate della valenza
anticoncorrenziale dell’attività di predisposizione e diffusione dei tariffari.
La consapevolezza della Fiavet ER-M risulta altresì confermata sia dal verbale della riunione del Consiglio Direttivo della
stessa del 14 dicembre 200072 sia dalla lettera inviata in data 21 maggio 2003 dalla Fiavet nazionale a tutte le
associazioni regionali Fiavet73.
Al riguardo, si osserva che, ai fini dell’applicazione della sanzione, è sufficiente che l’autore dell’infrazione non abbia
potuto ignorare che il suo comportamento avesse una valenza anticoncorrenziale. 74
86. La sanzione da irrogare all’impresa deve essere quantificata tenendo anche conto dell’effettiva capacità economica
della parte di pregiudicare in modo significativo la concorrenza.
Nei casi di specie, pertanto, assumono rilievo l’importanza dell’associazione nei mercati interessati, nonché la
dimensione dei mercati stessi.
Al riguardo va rilevato che Fiavet ER-M detiene una posizione di assoluto rilievo nella rappresentanza delle agenzie
turistiche dell’intera regione Emilia Romagna, nonché singolarmente di molte province della stessa; nella regione
Marche, la rappresentatività dell’associazione è più limitata, anche in considerazione della circostanza che
l’accorpamento di tale regione nell’associazione è avvenuto solo nel corso del 2003. Accanto al numero degli iscritti, è
altresì significativa al riguardo la funzione di provata importanza e di qualificata rappresentatività svolta
dall’associazione, sia in proprio sia attraverso l’adesione alla omonima federazione, che la rende un interlocutore di
particolare rilievo anche a livello locale nei rapporti con le istituzioni.
Per quanto riguarda la dimensione dei mercati interessati, si fa presente che le presenti fattispecie riguardano diversi
mercati locali, che, complessivamente, coprono due intere regioni, l’Emilia Romagna e le Marche, nelle quali il settore
turistico e, conseguentemente, quello dei servizi turistici di agenzia risultano particolarmente sviluppati.
87. In merito alla durata delle infrazioni, si rileva che entrambe le intese accertate, essendosi protratte per un periodo
di tempo superiore a cinque anni, sono qualificabili come infrazioni di lunga durata.
71 [Orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 15, paragrafo, del regolamento n. 17 e dell’articolo 65,
paragrafo 5 del trattato CECA, in GUCE 14.1.1998.]
72 [Cfr. doc. n. 33.]
73 [Cfr. doc. n. 17.]
74 [In proposito, si vedano sentenza del Tribunale del 22 ottobre 1997, Stichting Certificatie Kraanverhuur, T-213/95 T-18/96, Rec. II –
1739 e sentenza del Tribunale del 7 luglio 1994, Dunlop Slazenger Commissione, T – 43/92, Rec. II – 441. ]
In considerazione della circostanza che l’intesa si è protratta oltre la data di entrata in vigore della legge n. 57/2001 (4
aprile 2001), risulta applicabile il nuovo disposto dell’articolo 15, comma 1, della legge n. 287/90, come modificato
dalla stessa legge n. 57/2001.
88. Ai fini della determinazione della sanzione, è necessario accertare il fatturato della parte del procedimento che, nel
caso delle associazioni di impresa, è da individuarsi con riferimento alla totalità delle entrate associative.
A tal riguardo si rileva che le entrate associative, secondo le indicazioni fornite dalla associazione stessa, ammontano,
per l’esercizio 2003, a 89.937 euro per le quote associative dell’Emilia Romagna e a 7.638 euro per le quote
associative delle Marche.
89. La sanzione deve essere quantificata tenendo anche conto delle condizioni economiche della parte, al fine di
valutarne la congruità alle stesse. Al riguardo si rileva che, secondo le indicazioni fornite dall’associazione stessa, essa
ha realizzato negli esercizi 2002 e 2003 risultati economici positivi.
90. Si rileva, infine, che la parte non ha attuato alcuna misura volta all’eliminazione o all’attenuazione delle
conseguenze delle violazioni.
Si osserva, anzi, che Fiavet ER-M ha proseguito nella sua attività di predisposizione e diffusione dei tariffari anche a
seguito dell’avvio della presente istruttoria, risultando dagli atti istruttori75 che, in data 23 gennaio 2004, l’assemblea
dell’associazione ha approvato il tariffario avente validità dal 1° marzo 2004, che recepisce i risultati dei lavori di una
Commissione costituita per stabilire l’importo dei diritti relativi alla biglietteria aerea.
91. Sulla base delle precedenti considerazioni, l’importo delle sanzioni è fissato, entro i limiti del massimo edittale,76
per l’intesa relativa ai diritti di agenzia nella misura corrispondente a 5.000 euro e, per l’intesa relativa al divieto di
praticare sconti, nella misura corrispondente a 2.500 euro.
Tutto ciò premesso e considerato;
DELIBERA
a) che la Fiavet Emilia Romagna-Marche ha posto in essere due intese in violazione dell'articolo 2, comma 2, legge
n. 287/90;
b) che la Fiavet Emilia Romagna-Marche cessi immediatamente dall’attuazione e continuazione delle infrazioni
accertate, si astenga dal porre in essere intese analoghe a quelle accertate e comunichi all’Autorità entro 60 giorni
dalla notificazione del presente provvedimento le misure adottate per rimuovere le infrazioni accertate;
c) che, in ragione della gravità e durata delle intese di cui al punto a), alla Fiavet Emilia Romagna-Marche vengano
applicate le sanzioni amministrative pecuniarie nelle misure indicate di euro 5.000 e di euro 2.500;
Le sanzioni amministrative pecuniarie devono essere pagate entro il termine di novanta giorni dalla notificazione del
presente provvedimento con versamento diretto al Concessionario del Servizio della Riscossione oppure mediante
delega alla banca o alle Poste Italiane S.p.A., presentando il modello allegato al presente provvedimento, così come
previsto dal Decreto Legislativo 9 luglio 1997, n. 237.
Decorso il predetto termine, per il periodo di ritardo inferiore ad un semestre, devono essere corrisposti gli interessi di
mora nella misura del tasso legale a decorrere dal giorno successivo alla scadenza del termine del pagamento e sino
alla data del pagamento. In caso di ulteriore ritardo nell’adempimento, ai sensi dell’articolo 27, comma 6, della legge
n. 689/81, la somma dovuta per la sanzione irrogata è maggiorata di un decimo per ogni semestre a decorrere dal
giorno successivo alla scadenza del termine del pagamento e sino a quello in cui il ruolo è trasmesso al concessionario
per la riscossione; in tal caso la maggiorazione assorbe gli interessi di mora maturati nel medesimo periodo.
Degli avvenuti pagamenti deve essere data immediata comunicazione all'Autorità, attraverso l'invio di copia del
modello attestante il versamento effettuato.
Il presente provvedimento verrà notificato ai soggetti interessati e successivamente pubblicato ai sensi di legge.
Avverso il presente provvedimento può essere presentato ricorso al TAR del Lazio, ai sensi dell'articolo 33, comma 1,
della legge n. 287/90, entro il termine di sessanta giorni dalla data di notificazione del provvedimento stesso.
IL SEGRETARIO GENERALE
Rita Ciccone
IL PRESIDENTE
Giuseppe Tesauro
75 [Cfr. doc. n. 106.]
76 [In tal senso, cfr. sentenza del Tar del Lazio n. 9203/03, secondo cui l’elemento del fatturato, nel testo vigente dell’articolo 15,
introdotto dalla legge n. 57/2002, riveste un rilievo necessario unicamente ai fini della precisazione del limite massimo della potestà
sanzionatoria e, pertanto, non costituisce più il naturale punto di partenza del computo teso alla quantificazione della sanzione, ma,
salvo il rispetto del massimo edittale, è un elemento anche da un punto di vista logico non più centrale, rivestendo il ruolo di dare corpo
al limite estremo del trattamento sanzionatorio.]