standardizzazione dei piani tariffari e ricadute sul consumatore: un

XVIII
CONFERENZA
SERVIZI PUBBLICI.
Nuove tendenze nella regolamentazione, nella produzione e nel finanziamento
Pavia, Università, 14 - 15 settembre 2006
STANDARDIZZAZIONE DEI PIANI TARIFFARI E RICADUTE SUL
CONSUMATORE: UN’ANALISI DEL CASO PIEMONTESE
GRAZIANO ABRATE, BENIAMINA BUZZO MARGARI
pubblicazione internet realizzata con contributo della
società italiana di economia pubblica
dipartimento di economia pubblica e territoriale – università di pavia
STANDARDIZZAZIONE DEI PIANI TARIFFARI E RICADUTE SUL
CONSUMATORE: UN’ANALISI DEL CASO PIEMONTESE
Graziano Abrate
HERMES (Centro di Ricerca sui Servizi Regolamentati) – Fondazione Collegio Carlo Alberto
Beniamina Buzzo Margari*
HERMES (Centro di Ricerca sui Servizi Regolamentati) – Fondazione Collegio Carlo Alberto
Settembre 2006
Abstract
La riforma del settore idrico, avviata in Italia con la Legge Galli (L. 36/1994), e successivamente implementata a
livello regionale, pone tra i suoi principali obiettivi il superamento dell’elevata frammentazione del sistema idrico
nazionale. A tal fine essa prevede l’organizzazione del servizio in Ambiti Territoriali Ottimali (ATO), la gestione
integrata del ciclo dell’acqua (Servizio Idrico Integrato, SII) e l’introduzione di una nuova politica tariffaria volta
a uniformare il prezzo per il servizio all’interno dell’ATO. La Regione Piemonte ha suddiviso il territorio in 6
ATO, nei quali tuttavia permane una marcata variabilità in termini tariffari legata anche alla mancata assegnazione
del SII ad un unico operatore. Il processo di convergenza verso un unico piano tariffario di ATO potrà comportare
da un lato ricadute in termini di ricavi totali conseguibili e dall’altro variazioni anche significative nei livelli di
spesa associati al consumo di un bene primario come l’acqua.
L’obiettivo principale del lavoro è quello di simulare l’impatto di tale uniformazione tariffaria. Disponendo di un
campione di circa 500 osservazioni relative ai piani tariffari applicati in Piemonte nell’anno 2004 ed al piano
immediatamente precedente, si valutano due ipotesi di standardizzazione, una a livello di ATO e l’altra regionale.
L’analisi si concentra da un lato sui potenziali effetti redistributivi in termini di spesa degli utenti, per differenti
livelli di consumo; inoltre viene condotta un’analisi di sensitività sui ricavi totali volta a valutare le ricadute
dell’applicazione delle diverse ipotesi di schema tipo per la modulazione della tariffa. Le due ipotesi di livello di
aggregazione permettono di mettere in luce gli squilibri presenti all’interno del territorio piemontese.
JEL Code: L95; H41;Q25
*Corresponding Author: [email protected]
#
Il presente lavoro è stato realizzato all’interno del progetto HERMES – Ceris-CNR “Analisi economica del
metodo normalizzato per la determinazione della tariffa integrata nel servizio idrico e verifica delle possibili
implicazioni per i livelli tariffari degli ATO piemontesi”, con il finanziamento ed il supporto della Regione
Piemonte.
1. Introduzione
All’inizio degli anni ’90 il settore idrico italiano presentava una struttura estremamente
frammentata, residuo storico di quella municipalizzazione del servizio voluta all’inizio del
secolo dalla Legge Giolitti (Legge 103/1903). Nel 1994 si contavano infatti oltre 8.000
operatori, di cui alcuni si occupavano della gestione integrata del ciclo, mentre altri solo di
singole fasi (Muraro, 2005). Con il mutare delle necessità e modalità di sfruttamento della
risorsa, il cristallizzarsi di una tale parcellizzazione ha però contribuito a creare gravi
inefficienze e disparità di trattamento tra territori uniformi e limitrofi, rendendo necessario un
intervento normativo centrale, volto a riequilibrare la situazione.
La riforma nel settore, che ha preso avvio con la Legge 36/1994 (cd. Legge Galli), è orientata
proprio al superamento di tale frammentazione e contempla tra i suoi obiettivi primari
l’ottenimento di condizioni operative che rispettino i principi di efficienza, efficacia ed
economicità della gestione. A tale scopo è prevista innanzi tutto l’integrazione funzionale
dell’intero ciclo dell’acqua (Servizio Idrico Integrato, SII) e la sua organizzazione territoriale
su larga scala: ciascuna regione deve suddividere il proprio territorio in Ambiti Territoriali
Ottimali (ATO), che permettano lo sfruttamento economie di scala e di diversificazione grazie
al conseguimento di adeguate dimensioni in termini di bacini di utenza e volumi trattati. Spetta
poi all’Autorità di ATO (AATO) la definizione di tariffe omogenee, elaborate attraverso il
metodo normalizzato (MN) come definito dal Comitato per l’Uso delle Risorse Idriche
(Co.Vi.R.I.) a livello nazionale, che consentano di coprire tutti i costi del servizio, sia di
carattere operativo sia per investimenti.
A oltre 10 anni dall’approvazione della riforma, alcuni progressi sono stati fatti: quasi la
totalità degli ATO (87 su 91 previsti, circa il 97% della popolazione) sono ormai insediati e 80
di essi hanno approvato il Piano di Ambito (PdA), spesso però senza dar corso alle procedure
di affidamento del servizio (solo in 43 ATO il servizio è stato affidato in modo da ottenere il
superamento dei sistemi in economia)1.
Il CoViRI (2005) continua a sottolineare l’importanza della convergenza verso piani tariffari
unificati e di una gestione integrata del SII. Rispetto a questo orientamento teorico, nella
pratica si manifestano notevoli difficoltà applicative legate ad un contesto ancora frammentato
1
Dati Co.Vi.R.I. (2005).
2
(dal punto di vista sia gestionale sia tariffario) e caratterizzato da ricavi tariffari insufficienti
alla copertura dei costi (Muraro, 2005). D’altra parte, Miniaci et al. (2005) sottolineano
l’importanza della valutazione degli effetti redistributivi in corrispondenza di modifiche dei
sistemi tariffari nei servizi pubblici essenziali
Il presente lavoro esamina un campione di piani tariffari piemontesi distribuiti su due anni e
che interessano circa il 64% e 72% (rispettivamente) della popolazione regionale. Attraverso la
definizione di un’unica struttura tariffaria in grado di sintetizzare in modo coerente i dati
originari, si perseguono quattro obiettivi principali: (1) effettuare un confronto di tipo crosssection tra le varie realtà osservate; (2) verificare l’evoluzione (il trend) temporale e l’esistenza
di una convergenza tariffaria a livello di ATO e regionale; (3) simulare l’impatto in termini di
spesa per l’utente di una convergenza verso un ipotetico piano tariffario unico di ATO e
regionale; (4) stimare la variazione di ricavi totali in seguito all’introduzione di tali piani
standardizzati.
Il lavoro è organizzato come segue. Dopo una descrizione della situazione tariffaria in
Piemonte e del campione utilizzato (paragrafo 2), viene proposta la costruzione di un piano
tariffario
standardizzato
(paragrafo
3).
Successivamente
viene
valutato
l’impatto
dell’introduzione del piano standardizzato in termini di effetti redistributivi (paragrafo 4) e di
effetti sui ricavi (paragrafo 5). Il paragrafo 6 è dedicato alle conclusioni.
2. La situazione tariffaria in Piemonte
Con la L.R. 13/1997, la Regione Piemonte, ha disciplinato il settore idrico in attuazione della
Legge Galli, provvedendo all’identificazione di sei ATO2, “funzionali alla rappresentazione a
livello territoriale della domanda di servizio idrico integrato delle popolazioni in esse residenti”
(art. 2), che attualmente risultano tutti insediati. Nonostante i PdA siano stati tutti elaborati, il
grado di convergenza verso tariffe unificate di ATO risulta ancora nettamente disomogeneo ed
incompleto.
La tabella 1 fornisce una prima rappresentazione del campione utilizzato, che comprende
osservazioni relative a due piani tariffari consecutivi – quello vigente nel 2004 (290 piani, 72%
2
Si tratta dell’ ATO 1 – Verbano Cusio Ossola e Pianura Novarese, ATO 2 – Biellese Vercellese e Casalese, ATO
3 – Torinese, ATO 4 – Cuneese, ATO 5 – Astigiano e ATO 6 – Alessandrino.
3
della popolazione regionale) e quello immediatamente precedente (212 piani, 64% della
popolazione regionale), indicati rispettivamente come anno 2 e anno 1 – applicati alle utenze
domestiche. Il database è stato costruito mediante indagine diretta, attraverso la
somministrazione alle AATO ed ai gestori di un apposito questionario. Non tutti i gestori
hanno fornito lo stesso dettaglio di informazioni per entrambi gli anni in questione. Tuttavia, si
può notare che la rappresentatività del campione in termini di popolazione servita rimane
alquanto simile nei due anni (anche a livello di ATO).
Anno 1
Tabella 1. Rappresentatività del campione
N. di osservazioni
Popolazione
ATO 1
21
294,891
ATO 2
122
397,244
ATO 3
46
1,459,176
ATO 4
10
141,675
ATO 5
4
201,593
ATO 6
9
Regione Piemonte
Anno 2
[% di popolazione]
212
177,760
2,672,339
[64%]
ATO 1
20
299,532
ATO 2
35
400,548
ATO 3
128
1,627,050
ATO 4
41
236,832
ATO 5
4
204,571
ATO 6
62
216,228
Regione Piemonte
[% di popolazione]
290
2,984,761
[72%]
Per quanto riguarda la numerosità delle osservazioni, va notato che l’aumento riscontrabile per
gli ATO 3, 4 e 6 è essenzialmente riconducibile all’aggiunta di informazioni relative a realtà
molto piccole. Al contrario, nel caso dell’ATO 2 si assiste ad un processo di aggregazione
abbastanza marcato a livello di singoli gestori. Dato che le analisi successive contemplano
sempre una ponderazione per la popolazione, si è scelto di utilizzare tutte le informazioni
disponibili.
La tariffazione nel settore idrico è generalmente progressiva per scaglioni di consumo (sono
rari i casi di prezzo unico al mc). Il confronto tra piani assume pertanto un aspetto
4
multidimensionale, che non può essere colto pienamente attraverso un indicatore di tariffa
media, - ottenibile dal rapporto tra ricavi totali e volumi totali fatturati – il quale non fornisce
informazioni sul grado di progressività ed è influenzato dalle abitudini di consumo.
Ciascun piano tariffario è caratterizzato da:
•
l’eventuale presenza di una quota fissa (qf) pagata dall’utente per aver accesso al servizio
(legata alla tipologia di utenza, ma non al livello di consumo) e/o di un minimo impiegato (mi),
volume minimo fatturato indipendentemente dal consumo effettivo;
•
la numerosità e l’ampiezza degli scaglioni previsti, definiti tramite l’individuazione
dell’estremo inferiore (Si-1) e superiore (Si);
•
la tariffa (ti) applicata all’interno di ciascuno scaglione.
Definita in tal modo la struttura tariffaria, la spesa complessiva (Sp) associata al livello di
consumo di x metri cubi di acqua può essere calcolata come segue:
Sp x = qf + mi +
N
∑ (S
i
− S i −1 )t i + ( x − S N −1 )t N
[1]
i =1| S i ≤ x
dove N è l’ultimo scaglione associato al livello di consumo x.
Le Tabelle 2a e 2b mostrano le principali statistiche descrittive del campione utilizzato. In
particolare, vengono illustrati per ciascuna tariffa e per ciascun estremo di scaglione la
numerosità delle osservazioni presenti (Obs.), la media dei valori (Mean), la deviazione
standard (Std.Dev.) e i valori minimo e massimo (Min e Max).
In linea generale, l’anno 1 (Tabella 2a) è caratterizzato da un’elevata frammentazione e da una
marcata eterogeneità sia nella determinazione del numero e dell’ampiezza degli scaglioni, sia
nel livello delle tariffe. Un discorso analogo vale anche per l’anno 2, nonostante si intraveda
una qualche tendenza – almeno all’interno di alcuni ATO – verso una convergenza delle fasce
tariffarie, tuttavia ancora ben lontane da una totale standardizzazione.3
3
L’unico caso di uniformazione delle fasce tariffarie riguarda l’ATO 3 – Torinese, in cui operano 2 soli gestori e
all’interno del quale tuttavia permangono differenziazioni tariffarie significative.
5
ATO 6
ATO 5
ATO 4
ATO 3
ATO 2
ATO 1
REGIONE
Tabella 2a. Statistiche descrittive (anno 1)
Obs
Mean
Std. Dev.
Min
Max
Obs
Mean
Std. Dev.
Min
Max
Obs
Mean
Std. Dev.
Min
Max
Obs
Mean
Std. Dev.
Min
Max
Obs
Mean
Std. Dev.
Min
Max
Obs
Mean
Std. Dev.
Min
Max
Obs
Mean
Std. Dev.
Min
Max
qf
89
6.654
3.116
1.290
15.490
7
3.305
2.299
1.290
8.367
19
4.545
3.325
2.280
15.490
46
8.582
0.061
8.573
8.990
4
4.976
2.346
2.961
8.360
4
9.343
1.994
7.000
11.000
9
3.401
3.960
1.394
12.960
mi
66
13.996
8.211
2.300
42.298
11
13.138
6.296
5.820
22.800
47
14.146
8.996
2.300
42.298
0
1
27.114
0
7
12.461
3.300
8.553
15.933
S0
212
18
31.189
0
150
21
31
42.988
0
150
122
23
32.785
0
150
46
0
0.000
0
0
10
5
15.811
0
50
4
0
0.000
0
0
9
44
27.180
0
72
t1
212
0.249
0.158
0.028
0.682
21
0.195
0.090
0.078
0.420
122
0.281
0.173
0.028
0.682
46
0.174
0.077
0.145
0.491
10
0.165
0.157
0.039
0.542
4
0.399
0.196
0.210
0.656
9
0.359
0.143
0.156
0.531
S1
205
86
46.105
10
450
16
114
97.500
24
450
120
84
46.924
10
250
46
85
0.737
85
90
10
73
14.944
50
100
4
50
0.000
50
50
9
102
25.386
60
140
t2
205
0.398
0.195
0.045
1.012
16
0.278
0.116
0.129
0.565
120
0.413
0.218
0.045
1.012
46
0.378
0.061
0.359
0.666
10
0.297
0.213
0.096
0.790
4
0.701
0.228
0.440
0.908
9
0.496
0.188
0.228
0.799
S2
179
152
68.62
40
550
13
198
124.525
60
550
98
143
73.20
40
550
46
152
2.507
135
152
10
155
60.599
90
300
4
99
18.428
75
120
8
209
60.578
120
300
t3
179
0.549
0.275
0.057
1.441
13
0.374
0.145
0.181
0.610
98
0.575
0.303
0.057
1.123
46
0.494
0.082
0.434
0.837
10
0.479
0.349
0.114
1.063
4
1.081
0.356
0.590
1.441
8
0.657
0.314
0.415
1.225
S3
105
221
66.257
55
500
7
287
156.707
120
500
38
202
59.927
55
400
46
227
7.077
180
228
9
239
109.557
135
450
3
137
21.939
112
150
2
270
42.426
240
300
t4
105
0.822
0.367
0.079
1.704
7
0.528
0.195
0.280
0.770
38
0.921
0.505
0.079
1.704
46
0.831
0.077
0.488
1.086
9
0.486
0.352
0.139
1.193
3
1.278
0.438
0.780
1.602
2
0.604
0.065
0.558
0.650
S4
69
331
107.899
200
1000
3
527
411.866
250
1000
16
369
68.007
200
400
41
304
0.000
304
304
7
354
171.936
200
600
2
200
0.000
200
200
t5
69
1.214
0.495
0.191
1.997
3
0.538
0.126
0.447
0.682
16
1.701
0.601
0.362
1.997
41
1.192
0.092
0.620
1.218
7
0.369
0.156
0.191
0.677
2
1.732
0.137
1.635
1.829
S5
3
1117
831.164
350
2000
2
1175
1166.726
350
2000
t6
3
0.699
0.104
0.606
0.811
2
0.644
0.054
0.606
0.682
1
1000
1
0.811
qf = quota fissa; mi = minimo impiegato; Si = estremo superiore dello scaglione i-esimo ed estremo inferiore dello scaglione i+1; ti = tariffa applicata alla i-esima fascia
6
ATO 6
ATO 5
ATO 4
ATO 3
ATO 2
ATO 1
REGIONE
Tabella 2b. Statistiche descrittive (anno 2)
Obs
Mean
Std. Dev.
Min
Max
Obs
Mean
Std. Dev.
Min
Max
Obs
Mean
Std. Dev.
Min
Max
Obs
Mean
Std. Dev.
Min
Max
Obs
Mean
Std. Dev.
Min
Max
Obs
Mean
Std. Dev.
Min
Max
Obs
Mean
Std. Dev.
Min
Max
qf
257
8.106
3.922
1.680
20.658
10
6.686
5.253
2.780
20.658
35
9.671
1.874
3.750
14.000
128
5.465
2.251
1.680
10.993
18
6.006
2.382
2.789
9.882
4
10.750
0.500
10.000
11.000
62
13.343
0.613
12.182
13.867
mi
7
13.646
4.705
5.820
18.592
6
12.822
4.567
5.820
17.560
0
0
1
18.592
0
0
S0
290
1
8.546
0
80
20
16
26.303
0
80
35
0
0.000
0
0
128
0
0.000
0
0
41
1
9.370
0
60
4
0
0.000
0
0
62
0
0.000
0
0
t1
290
0.245
0.123
0.044
0.710
20
0.226
0.088
0.083
0.420
35
0.312
0.120
0.180
0.504
128
0.200
0.104
0.054
0.499
41
0.230
0.169
0.044
0.620
4
0.428
0.212
0.220
0.710
62
0.306
0.069
0.254
0.462
S1
285
77
26.713
20
250
16
106
61.138
24
250
34
51
5.145
40
70
128
85
0.000
85
85
41
70
26.287
20
150
4
50
0.000
50
50
62
75
33.372
60
150
t2
285
0.409
0.173
0.103
1.000
16
0.275
0.082
0.134
0.440
34
0.597
0.243
0.300
0.921
128
0.363
0.136
0.103
0.678
41
0.337
0.175
0.103
0.869
4
0.768
0.224
0.520
1.000
62
0.459
0.043
0.406
0.549
S2
285
149
46.468
50
500
16
217
125.070
100
500
34
102
12.567
80
150
128
152
0.000
152
152
41
134
55.997
50
300
4
105
10.000
100
120
62
165
33.372
150
240
t3
285
0.526
0.221
0.129
1.601
16
0.390
0.135
0.199
0.700
34
0.703
0.256
0.400
1.110
128
0.479
0.201
0.137
1.601
41
0.477
0.238
0.129
1.136
4
1.178
0.315
0.750
1.500
62
0.551
0.065
0.482
0.693
S3
259
226
56.169
70
600
10
305
120.301
150
500
34
181
25.952
120
200
128
228
0.000
228
228
32
224
127.439
70
600
3
150
0.000
150
150
52
240
0.000
240
240
t4
259
0.680
0.278
0.105
1.650
10
0.514
0.200
0.305
0.880
34
0.953
0.312
0.595
1.382
128
0.656
0.265
0.105
1.090
32
0.502
0.244
0.158
1.312
3
1.318
0.455
0.800
1.650
52
0.663
0.031
0.609
0.693
S4
194
308
94.527
90
1000
6
428
281.881
250
1000
32
319
100.076
160
400
128
304
0.000
304
304
25
295
191.974
90
1000
3
200
0.000
200
200
t5
194
0.870
0.388
0.217
1.850
6
0.490
0.100
0.413
0.682
32
1.157
0.427
0.700
1.750
128
0.883
0.324
0.258
1.247
25
0.452
0.145
0.217
0.739
3
1.464
0.538
0.850
1.850
S5
2
1175
1166.726
350
2000
2
1175
1166.726
350
2000
t6
2
0.651
0.044
0.620
0.682
2
0.651
0.044
0.620
0.682
qf = quota fissa; mi = minimo impiegato; Si = estremo superiore dello scaglione i-esimo ed estremo inferiore dello scaglione i+1; ti = tariffa applicata alla i-esima fascia
7
Esaminando più in dettaglio i dati regionali in Tabella 2b, relativa ai piani tariffari in vigore nel
2004, si può notare come a fronte di 5 piani che presentano un’unica tariffa per qualsiasi livello
di consumo ne esistano ben 194 (corrispondenti al 67% delle osservazioni) caratterizzati da
almeno 5 scaglioni. Inoltre, i dati relativi ai minimi e massimi di fascia palesano discrepanze
molto accentuate; può ad esempio capitare che un livello di consumo annuo di 100 mc sia
interamente tariffato in prima fascia oppure distribuito anche fra cinque scaglioni. D’altra
parte, anche dal lato delle tariffe la variabilità risulta decisamente marcata. A tal proposito,
spicca il dato relativo al minimo di quinta fascia (0.217), inferiore alla tariffa media regionale e
alla quasi totalità delle medie di ATO applicate al primo scaglione. Nonostante l’analisi a
livello di ATO evidenzi in molti casi minori divari sul numero di scaglioni previsti e sul loro
dimensionamento, le differenze in termini di tariffe applicate continuano ad essere decisamente
elevate, come evidenziato dai valori della deviazione standard. Rimangono infine abbastanza
numerosi – anche se in netta diminuzione rispetto all’anno 1 (Tabella 2a) – i casi in cui è
ancora presente il minimo impiegato, che secondo il dettato normativo dovrebbe
progressivamente scomparire per essere eventualmente sostituito da una quota fissa di accesso
al servizio.
L’eterogeneità delle tariffe unita alla presenza di scaglioni tariffari diversi sia per dimensione
sia per ampiezza costituisce un serio problema per la comparabilità dei piani tariffari. Per tale
motivo, come si vedrà nel paragrafo successivo, per la presente analisi si è scelto di individuare
una struttura uniforme per scaglioni, sulla quale sono state poi ricalibrate le informazioni
tariffarie esistenti.
3. Costruzione di un piano tariffario standardizzato
Ai fini delle analisi proposte nel presente lavoro, il piano tariffario standardizzato deve
rispondere ad un duplice obiettivo: da un punto di vista statistico, deve facilitare il confronto
tra i singoli piani; da un punto di vista pratico, dovrebbe minimizzare l’impatto del processo di
convergenza sulle diverse realtà locali, senza influenzare il livello complessivo dei ricavi. Per
definire un tale piano è perciò necessario identificare una metodologia che tenga conto delle
molteplici differenze tra i singoli piani e che ne rappresenti una sintesi il più possibile coerente
con la struttura originaria.
Alla luce di tali considerazioni, la costruzione del piano standardizzato si è articolata in tre fasi:
8
a) definizione di un costo fisso del servizio, calcolato come media (ponderata per gli abitanti)
della somma degli importi di quota fissa e minimo impiegato previsti dai singoli piani;
b) scelta degli scaglioni di consumo, i cui estremi sono individuati nei valori mediani
dell’intero campione;
c) calcolo delle tariffe marginali relative agli scaglioni definiti come al precedente punto b) e
ottenute come medie ponderate per abitante.4
Tale esercizio teorico è stato condotto sia a livello di ATO, ovvero l’unità di aggregazione
prevista dalla normativa, sia su scala regionale, per permettere un confronto orizzontale più
esteso. La Figura 1 esemplifica l’andamento della spesa e delle tariffe nel caso dell’aggregato
regionale nel secondo anno di osservazione (2004).
Figura 1: Piano standardizzato regionale (anno 2): andamento della spesa e della tariffa
1.5
200
1
100
0.5
Spesa
300
0
0
50
100
150
200
250
300
350
0
400
Livello di consumo
Spesa anno 2
Tariffa media
Tariffa marginale
4
In particolare, per ciascun piano tariffario, è stata calcolata la quota di spesa variabile attribuibile allo scaglione
di riferimento. La media ponderata di tale valore, diviso per l’ampiezza dello scaglione, ha consentito di
individuare la tariffa marginale.
9
La presenza della quota fissa rende decrescente la tariffa media nel primo scaglione di
consumo. Intorno ai 200 metri cubi annui, che rappresentano un livello medio di consumo per
utenza domestica, la tariffa media risulta inferiore a 0.5 Euro.
La successiva Tabella 3 presenta nel dettaglio i risultati ottenuti per i due anni di osservazioni
disponibili, sia a livello regionale e sia per ciascun ATO.
Tabella 3: Piani Tariffari Standardizzati per ATO e per l’intera regione.
Piano Tariffario
Anno 1
ATO 1
ATO 2
ATO 3
ATO 4
ATO 5
ATO 6
REGIONE
Media
6.949
6.551
8.603
5.217
9.594
10.207
8.092
(dev.st.)
(8.421)
(9.112)
(0.108)
(10.972)
(1.421)
(4.360)
(5.517)
1° scaglione: Media
0-85 mc
(dev.st.)
0.131
0.232
0.170
0.127
0.592
0.142
0.203
(0.066)
(0.163)
(0.067)
(0.081)
(0.169)
(0.07)
(0.152)
0.257
0.441
0.384
0.349
1.083
0.310
0.425
(0.122)
(0.181)
(0.069)
(0.229)
(0.230)
(0.121)
(0.237)
0.369
0.570
0.512
0.511
1.425
0.358
0.564
(0.116)
(0.224)
(0.136)
(0.367)
(0.281)
(0.144)
(0.312)
0.420
0.644
0.850
0.604
1.507
0.466
0.781
(0.120)
(0.275)
(0.073)
(0.392)
(0.348)
(0.140)
(0.319)
Media
0.510
0.656
1.015
0.630
1.507
0.565
0.889
(dev.st.)
(0.123)
(0.297)
(0.054)
(0.372)
(0.348)
(0.115)
(0.326)
Quota fissa
2° scaglione: Media
85-150 mc (dev.st.)
3° scaglione: Media
150-228 mc (dev.st.)
4° scaglione: Media
228-304 mc (dev.st.)
5° scaglione
> 304 mc
Anno 2
Media
3.940
10.113
6.531
2.962
10.946
12.987
7.239
(dev.st.)
(6.203)
(3.607)
(1.097)
(3.677)
(0.226)
(0.568)
(3.824)
1° scaglione: Media
0-85 mc
(dev.st.)
0.175
0.407
0.160
0.203
0.646
0.321
0.243
(0.088)
(0.111)
(0.051)
(0.160)
(0.183)
(0.026)
(0.167)
2° scaglione: Media
85-150 mc (dev.st.)
0.244
0.576
0.375
0.383
1.155
0.433
0.447
(0.076)
(0.139)
0.053)
(0.258)
(0.228)
(0.019)
(0.240)
3° scaglione: Media
150-228 mc (dev.st.)
0.337
0.722
0.488
0.511
1.500
0.514
0.577
(0.075)
(0.253)
(0.074)
(0.318)
(0.254)
(0.022)
(0.311)
4° scaglione: Media
228-304 mc (dev.st.)
0.411
0.774
0.824
0.578
1.576
0.627
0.794
(0.110)
(0.274)
(0.121)
(0.338)
(0.307)
(0.027)
(0.313)
5° scaglione
> 304 mc
Media
0.513
0.796
0.997
0.600
1.576
0.649
0.904
(dev.st.)
(0.132)
(0.281)
(0.151)
(0.324)
(0.307)
(0.028)
(0.323)
Quota fissa
*Medie ponderate per la popolazione
10
Oltre a rappresentare l’ipotetico piano tariffario medio di ATO, questi dati permettono una
sintesi statistica efficace delle differenze tra le varie aree regionali. In particolare, spiccano le
tariffe notevolmente più elevate dell’ATO 5, dove al 1° scaglione di consumo si raggiunge già
un livello tariffario addirittura più elevato rispetto a quello massimo presente in altri ATO. Si
noti inoltre come l’ATO 3 sia caratterizzato da una struttura tariffaria maggiormente
progressiva (nell’anno 2 la tariffa per il primo scaglione, pari a 0.160, è la più bassa, mentre
quella del quinto scaglione è seconda solo all’ATO 5). Il dato sulla deviazione standard, che a
livello di ATO risulta tendenzialmente in calo nell’anno 2, conferma che una lenta fase di
convergenza tra piani tariffari è in atto. Essa tuttavia può dirsi in corso di completamento
soltanto per l’ATO 6.
I dati a livello regionale non fanno emergere invece alcun processo di omogeneizzazione.
4. Effetti redistributivi
Allo scopo di simulare l’impatto redistributivo derivante dall’introduzione di un unico piano
tariffario (di ATO o regionale) – come definito al paragrafo precedente – si è scelto di
effettuare la valutazione delle ricadute in termini di spesa per l’utente a due livelli standard di
consumo, 150 e 228 mc/anno. Da un lato, il fatto che tali valori rappresentino estremi di
scaglione nei piani standardizzati implica che in media il livello di spesa in essi calcolato sia
esattamente pari a quello effettivo, consentendo di isolare gli effetti redistributivi tra le diverse
realtà locali. Dall’altro lato, essi possono essere considerati una buona approssimazione del
consumo medio di una famiglia rispettivamente di due e di tre componenti5.
Per ciascuna osservazione sono stati calcolati il costo derivante dall’applicazione del piano
standardizzato al livello di consumo x, indicato con Spx(std), ed il costo associato
all’applicazione del piano tariffario effettivamente in vigore, espresso con Spx(eff). Individuati
tali valori è stato possibile costruire gli indici di comparazione Ix, così definiti:
Ix = [Spx(eff)- Spx(std)]/ Spx(std)
5
[2]
Il dato sul consumo medio per abitante nel campione utilizzato è infatti pari a 79 mc/anno.
11
Tali indicatori consentono di valutare l’impatto del cambiamento di regime tariffario, dal
momento che identificano in termini percentuali la maggiore o minore spesa sostenuta
dall’utente con l’applicazione del piano effettivo rispetto al piano teorico6. L’analisi della
distribuzione per quantili può inoltre essere utile nell’identificare le realtà maggiormente
svantaggiate e la porzione di popolazione che sarebbe influenzata in maniera rilevante dal
cambio tariffario proposto. Allo scopo di indagare più in dettaglio tale aspetto, è stata infine
calcolata la percentuale di popolazione la cui spesa effettiva presenta uno scostamento non
superiore al 25 % rispetto a quella teorica.
La tabella 4 mostra i risultati dell’analisi considerando i piani teorici di ATO per ciascun
periodo e per ciascun livello di consumo.
Un primo dato interessante riguarda il dato aggregato a livello regionale (ultima colonna), da
cui si ricava che l’adozione dei piani teorici standardizzati per ATO comporterebbe uno
scostamento di spesa superiore al 25% solo per il 30% della popolazione circa per l’anno 1.
Tale percentuale si riduce ulteriormente nel secondo anno, dove scende al 20% circa.
Nonostante il piano teorico si dimostri sempre leggermente più oneroso per l’utente mediano
(tutti i valori di mediana sono infatti negativi), l’analisi per quantili mostra una distribuzione
abbastanza omogenea degli scostamenti positivi e negativi: i dati relativi al primo e all’ultimo
decile sono simili in valore assoluto, soprattutto per quanto riguarda l’anno 2. Si noti infine la
sostanziale analogia nei risultati per entrambi i livelli di consumo considerati.
L’analisi per singoli ATO mette nuovamente in luce le forti eterogeneità presenti sul territorio
a livello locale. In particolare la realtà più frammentata sembra essere quella dell’ATO 4 –
Cuneese, in cui nell’anno 1 più dell’80% della popolazione assisterebbe a variazioni di spesa
superiori al 25%; la situazione migliora solo leggermente con il passaggio al secondo anno,
dove comunque i dati di primo ed ultimo decile evidenziano in generale impatti ancora molto
forti. Al contrario, nell’anno 2 una standardizzazione tariffaria per ATO avrebbe effetti
decisamente limitati su tre dei sei ATO piemontesi. a tal proposito, va notato il caso dell’ATO
6 – Alessandrino, in cui gli scostamenti nell’anno 2 sono decisamente contenuti, portando la
totalità della popolazione all’interno dell’intervallo [-25%;+25%].
66
La scelta di rapportare le variazioni di spesa al piano teorico se da un lato risponde all’esigenza di utilizzare un
denominatore comune per tutte le osservazioni di piano, dall’altro non consente una valutazione immediata degli
incrementi/riduzioni percentuali della spesa effettiva. Infatti fatta 100 la spesa teorica, l’intervallo ± 25%
racchiude i valori di spesa effettiva compresi tra 75 e 125. Ciò significa che negli estremi gli utenti subirebbero
rispettivamente un aumento del 33% e una riduzione del 20%.
12
Tabella 4: Simulazione della spesa a diversi livelli di spesa: confronto tra spesa effettiva e
spesa derivante dall’applicazione del piano tariffario standardizzato a livello di ATO
ATO 1
ATO 2
ATO 3
ATO 4
ATO 5
ATO 6
REGIONE
10%
-0.382
-0.252
-0.077
-0.610
-0.226
-0.211
-0.382
Mediana (50%)
-0.023
0.095
-0.077
-0.595
0.024
-0.150
-0.077
90%
0.622
0.480
0.288
1.958
0.217
0.598
0.556
Dev. Std
0.384
0.421
0.212
0.879
0.218
0.318
0.346
I150 ∈[-0.25;0.25]
39.3%
45.1%
87.6%
17.9%
94.5%
72.8%
71.4%
10%
-0.272
-0.450
-0.083
-0.599
-0.207
-0.272
-0.272
Mediana (50%)
-0.011
0.089
-0.083
-0.054
0.043
-0.045
-0.083
90%
0.649
0.382
0.233
1.580
0.201
0.528
0.492
Dev. Std
0.336
0.395
0.234
0.780
0.208
0.341
0.331
I228 ∈[-0.25;0.25]
39.4%
54.3%
91.1%
17.3%
94.5%
24.9%
71.6%
10%
-0.367
-0.251
-0.046
-0.646
-0.215
-0.065
-0.251
Mediana (50%)
0.050
0.084
-0.026
-0.135
-0.019
-0.006
-0.026
90%
0.544
0.127
-0.026
0.771
0.217
0.064
0.217
Dev. Std
0.337
0.188
0.170
0.697
0.216
0.054
0.272
I150 ∈[-0.25;0.25]
39.8%
73.5%
90.4%
28.4%
94.6%
100%
79.1%
10%
-0.225
-0.278
-0.040
-0.614
-0.183
-0.064
-0.225
Mediana (50%)
0.013
-0.075
-0.020
-0.040
0.012
-0.004
-0.020
90%
0.437
0.260
-0.020
0.818
0.186
0.065
0.242
Dev. Std
0.262
0.204
0.157
0.644
0.193
0.049
0.248
I228 ∈[-0.25;0.25]
64.8%
64.3%
90.9%
32.2%
94.6%
100%
80.9%
Anno 1 I150
Anno 1 I228
Anno 2 I150
Anno 2 I228
La tabella 5 mostra invece gli effetti di una ipotetica standardizzazione a livello regionale. Si
osserva un impatto redistributivo ben più marcato rispetto a quello ingenerato dall’adozione di
piani standardizzati di ATO, con effetti fortemente eterogenei sulla spesa di utenti appartenenti
ad ATO diversi. In tal caso infatti, la struttura tariffaria del piano standardizzato si allineerebbe
sostanzialmente a quella degli ATO 3 e 6, avendo però contemporaneamente forti ripercussioni
sugli altri ATO. Il caso estremo è rappresentato dall’ATO 5, in cui la totalità degli utenti
beneficerebbe in entrambi gli anni e per ciascun livello di consumo di riduzioni di spesa
davvero significative.
13
Tabella 5: Simulazione della spesa a diversi livelli di spesa: confronto tra spesa effettiva e
spesa derivante dall’applicazione del piano tariffario standardizzato a livello regionale
ATO 1
ATO 2
ATO 3
ATO 4
ATO 5
ATO 6
REGIONE
10%
-0.594
-0.503
-0.164
-0.715
0.906
-0.367
-0.425
Mediana (50%)
-0.358
0.137
-0.164
-0.705
1.519
0.318
-0.164
90%
0.065
0.454
0.167
1.160
1.996
0.282
0.610
Dev. Std
0.252
0.438
0.192
0.642
0.538
0.255
0.536
I150 ∈[-0.25;0.25]
21.9%
34.8%
91.1%
0.5%
0%
21.8%
58.4%
10%
-0.523
-0.435
-0.168
-0.675
0.975
-0.471
-0.471
Mediana (50%)
-0.352
0.118
-0.168
-0.638
1.598
-0.306
-0.168
90%
0.082
0.419
0.119
1.090
1.992
0.111
0.563
Dev. Std
0.220
0.405
0.212
0.632
0.518
0.248
0.539
I228 ∈[-0.25;0.25]
21.4%
57.0%
91.1%
0.17%
0%
31.2%
63.5%
10%
-0.615
0.079
-0.254
-0.270
0.940
0.122
-0.385
Mediana (50%)
-0.360
0.561
-0.239
-0.315
1.427
0.194
-0.239
90%
-0.059
0.724
-0.239
0.402
2.009
0.277
0.640
Dev. Std
0.205
0.271
0.133
0.552
0.533
0.065
0.539
I150 ∈[-0.25;0.25]
27.1%
26.2%
84.2%
23.6%
0%
77.4%
59.6%
10%
-0.536
-0.020
-0.223
-0.678
1.066
-0.004
-0.383
Mediana (50%)
-0.394
0.255
-0.207
-0.200
1.557
0.059
-0.207
90%
-0.140
0.710
-0.207
0.515
1.997
0.133
0.596
Dev. Std
0.157
0.276
0.127
0.536
0.488
0.053
0.526
I228 ∈[-0.25;0.25]
26.6%
24.4%
92.9%
33.4%
0%
100%
66.5%
Anno 1 I150
Anno 1 I228
Anno 2 I150
Anno 2 I228
L’analisi congiunta della Tabella 5 e delle Figure 2a e 2b fornisce un’ulteriore indicazione
sulla distribuzione delle riduzioni o degli aggravi di spesa indotti dall’ipotetico piano unico
regionale. I benefici in termini di riduzione della spesa risulterebbero concentrati su una quota
limitata di popolazione; per contro la standardizzazione provocherebbe un aumento di spesa
maggiormente diluito su oltre il 70% della popolazione.
14
Figura 2b. Distribuzione anno 2
0
0
.2
.2
cumI150
.4
.6
cumI150
.4
.6
.8
.8
1
1
Figura 2a: Distribuzione anno 1
-1
0
I150
1
2
-1
0
I150
1
2
5. Effetti sui ricavi
Nel paragrafo 4 gli effetti redistributivi dell’introduzione di un piano standardizzato sono stati
valutati per livelli di consumo predefiniti. Al fine di simulare gli effetti sui ricavi e verificare
quindi la fattibilità finanziaria del piano teorico proposto, è però necessario considerare il dato
relativo ai consumi effettivi. Inoltre, per le analisi che seguono si ipotizza che una modifica
nella struttura tariffaria non influisca sul livello stesso dei consumi, tralasciando così le
problematiche legate agli aspetti di elasticità della domanda.7
Il database utilizzato contiene le informazioni relative alla distribuzione per fascia tariffaria dei
consumi; tali dati tuttavia non sono immediatamente utilizzabili poiché il numero e l’ampiezza
degli scaglioni risultano tutt’altro che uniformi (come si è visto nel paragrafo 2). Questa
frammentazione genera un problema di proporzionamento dei consumi rispetto alle fasce del
piano standardizzato: ad esempio, se il piano originario prevede un primo scaglione tra 0 e 200,
occorrerà ripartire il dato relativo al consumo nelle tre fasce standard 0-85, 85-150, 150-228.
Per attribuire correttamente tale porzione di consumo, occorre dunque stimarne l’andamento al
crescere dello scaglione di riferimento.
7
Questo approccio appare comunque giustificabile in quanto le simulazioni si basano su medie ponderate, quindi
gli eventuali effetti di un aumento tariffario in determinate aree possono compensarsi con eventuali effetti della
riduzione tariffaria che necessariamente deve essere attribuita ad un'altra area geografica.
15
Dati i valori di Ci (consumo relativo allo scaglione i-esimo) e di pop (popolazione a cui è
applicato il piano considerato), il consumo pro-capite per unità di scaglione (CU) può essere
definito come segue:
CU =
Ci
pop ⋅ ( S i − S i −1 )
[3]
Il valore di CU può essere utilmente interpretato come la quota di utenze che hanno un
consumo almeno pari ad un livello interno allo scaglione [Si-1, Si]; per questa ragione non può
essere superiore all’unità8 ed è necessariamente decrescente all’aumentare dello scaglione.
La figura 3 esemplifica l’andamento di CU
per un ipotetico piano tariffario ed illustra
graficamente le problematiche relative alla mancata coincidenza tra fasce effettive e teoriche. si
noti che l’area complessiva evidenziata in giallo rappresenta il consumo pro-capite
nell’esempio considerato.
Figura 3. Riproporzionamento dei consumi: un esempio grafico.
85
CU
150
228
304
0,8
0,6
0,4
0,2
0
100
200
300
400
Si
8
In realtà, il valore massimo di tale indicatore è dato dalla relazione Utenze/Popolazione servita. Nella generalità
dei casi il valore massimo è intorno allo 0.5, che rappresenta una situazione dove in media il nucleo abitativo è
formato da 2 persone.
16
Dai dati discreti relativi agli N piani tariffari a disposizione, è possibile ricavare, attraverso un
processo di interpolazione, una relazione funzionale che leghi il valore di CU a ciascun Si.
Per descrivere tale relazione, si è scelto di utilizzare un metodo di regressione non parametrico:
lo stimatore Nadaraya-Watson.9 Tale approccio, basato sulla stima di una funzione di densità
Kernel, risulta particolarmente adatto a questo caso, dove non si hanno informazioni a priori
circa la forma di una funzione CU(Si), tranne l’aspettativa di un andamento decrescente e non
lineare.
Il risultato della regressione è evidenziato in Figura 4.
Figura 4. Stima dell’andamento del consumo pro-capite per “unità di scaglione”
CU
.432855
.011229
0
150
300
450
600
Scaglione
E’ interessante notare come la pendenza della curva aumenti vistosamente per valori di
scaglione compresi tra 70 e 100 e nell’intorno di 150; tali livelli di consumo possono essere
verosimilmente associati ad unità abitative composte rispettivamente da 1 e 2 persone.
Una volta definita la funzione CU(Si), la quota di consumo da attribuire alle fasce
standardizzate può essere stimata in base alla proporzione tra il valore dell’integrale di CU(Si),
9
Per un’introduzione circa i metodi non parametrici di stima, si può fare riferimento al testo di Greene (2003) o,
più specificamente, a Altman (1992) ed a Pagan and Ullah (1999).
17
calcolato considerando come estremi quelli delle fasce standardizzate, e il valore dell’integrale
di CU(Si), calcolato considerando come estremi quelli delle fasce effettive del piano tariffario.
Ottenuta in tal modo la ripartizione dei consumi nelle fasce del piano teorico e considerando le
aggregazioni per ATO o a livello regionale, è possibile simulare l’andamento dei ricavi teorici
e confrontarli con quelli effettivi (Tabella 6).
Tabella 5: Simulazione dei ricavi ottenibili attraverso i piani standardizzati
ATO 1
ATO 2
ATO 3
ATO 4
ATO 5
ATO 6
REGIONE
Anno 1
Piano standard ATO
Ricavi Totali Teorici
5,112
8,393
40,918
2,471
11,137
3,360
71,391
Ricavi Effettivi
5,461
8,468
40,037
2,042
10,511
3,375
69,894
Scostamento %
-6.4%
-0.9%
+2.2%
+21.0%
+6.0%
-0.5%
+2.1%
Piano Standard Reg.
Ricavi Totali Teorici
Ricavi Effettivi
71,554
_
_
_
_
_
_
Scostamento %
69,894
+6.7%
Anno 2
Piano standard ATO
Ricavi Totali Teorici
5,916
14,864
43,233
4,684
12,006
5,638
86,341
Ricavi Effettivi
5,887
13,790
44,119
4,173
11,422
5,566
84,958
Scostamento %
+0.5%
+7.8%
-2.0%
+12.2%
+5.1%
+1.3%
+1.6%
Piano Standard Reg.
Ricavi Totali Teorici
Ricavi Effettivi
Scostamento %
89,762
_
_
_
_
_
_
84,958
+5.6%
*Dati in migliaia di Euro
In generale, emerge una tendenza del piano standardizzato a generare maggiori ricavi rispetto a
quelli attuali, sia nell’anno 1 (+2.1% nel caso della standardizzazione a livello di ATO, +6.7%
per il caso della tariffa unica regionale) che nell’anno 2 (+1.6% e +5.6% rispettivamente).
Questo dato suggerisce che la metodologia proposta tende a sovrastimare il dato relativo alle
medie tariffarie, anche se contemporaneamente tale caratteristica rende il piano proposto
desiderabile a livello di implementazione pratica. Lo scostamento può essere dovuto al fatto
che mentre le tariffe marginali sono ottenute attraverso una ponderazione per abitante e non
18
tengono conto delle quantità consumate, la simulazione sull’ammontare dei ricavi è condotta
sui livelli di consumo effettivi. Inoltre, il valore generalmente positivo di tale scostamento
potrebbe sottintendere che un più alto consumo pro-capite sia associato a tariffe idriche più
basse, e viceversa. Questo sarebbe coerente con la presenza di un’elasticità (negativa) della
domanda dal prezzo, aspetto trascurato nella presente analisi di simulazione ma variamente
rilevato nella letteratura empirica10.
6. Conclusioni
Sulla base di un campione di dati relativi a due anni di osservazioni su consumi e tariffe idriche
nel contesto piemontese, il presente lavoro propone un’ipotesi di standardizzazione dei piani
tariffari – sia a livello di ATO sia regionale – allo scopo di valutarne gli effetti redistributivi e
di simularne le ripercussioni in termini di entrate totali.
In linea generale si evidenzia un lento processo di convergenza a livello di ATO – ancora
lontano dalla omogeneizzazione prevista dalla Legge Galli – che tuttavia non riduce
l’eterogeneità del panorama regionale.
Mentre il passaggio alla tariffa unica di ATO comporterebbe modeste variazioni di spesa
(±25%) per la maggior parte della popolazione (~ 80%), una convergenza verso un’ipotetica
tariffa unica regionale avrebbe effetti redistributivi decisamente più marcati, rappresentando
quindi una scelta politicamente più difficile da sostenere.
Le simulazioni sui livelli di ricavi portano risultati positivi, che però andrebbero indagati
ulteriormente, anche perché potrebbero essere inficiati da aspetti di elasticità della domanda.
10
Per una rassegna dettagliata sull’argomento si veda Arbués et al. (2003)
19
Bibliografia:
Altman N. S. (1992), “An introduction to kernel and nearest-neighbor nonparametric
regression”, The American Statistician, 46(3).
Arbués F., García-Valiñas M.A. e Martínez-Espiñeira R. (2003), “Estimation of residential
water demand: a state-of-the-art review”, Journal of Socio-Economics 32(1),81-102.
Comitato per la Vigilanza sull’Uso delle Risorse Idriche, 2005, Relazione annuale al
Parlamento sullo stato dei Servizi Idrici, Anno 2005, Roma
http://www2.minambiente.it/sito/cvri/cvri.htm
Greene W.H., 2003, Econometric Analysis, Fifth Edition, Prenctice Hall.
Miniaci R., Scarpa C. e Valbonesi P., 2005, Restructuring Italian Utility Markets: Household
Distributional Effects, Working Paper FEEM n.134
Muraro G. (2005), La riforma dei servizi idrici e il ruolo del Comitato, Senato della
Repubblica, Audizione alla commissione 13° “Territorio, Ambiente, Beni Ambientali”,
Roma 10 settembre
http://www2.minambiente.it/sito/cvri/docs/audizione_senato_10_03_05.pdf
Muraro G. e P. Valbonesi, 2003, I servizi idrici tra mercato e regole, Ed. Carocci
Pagan A. and Ullah A. (1999), Nonparametric Econometrics, Cambridge: Cambridge
University Press.
20