Padis - Sapienza

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Padis - Sapienza

DIPARTIMENTO DI DESIGN
TECNOLOGIA DELL’ARCHITETTURA
TERRITORIO E AMBIENTE
SAPIENZA
UNIVERSITÀ DI ROMA
SCUOLA DI DOTTORATO IN INGEGNERIA CIVILE E ARCHITETTURA
DOTTORATO DI RICERCA IN PIANIFICAZIONE TERRITORIALE E URBANA
CICLO XXIII
Dottoranda: Maria Pia Collu
Tutor: Pietro Garau
LO SLUM UPGRADING, GLI OBIETTIVI DEL MILLENNIO E LA
PIANIFICAZIONE STRATEGICA PARTECIPATA PER LO SVILUPPO:
IL CASO AFRICANO
In copertina:
Lo slum di Korogocho a Nairobi, Kenya.
DIPARTIMENTO DI DESIGN
TECNOLOGIA DELL’ARCHITETTURA
TERRITORIO E AMBIENTE
SAPIENZA
UNIVERSITÀ DI ROMA
SCUOLA DI DOTTORATO IN INGEGNERIA CIVILE E ARCHITETTURA
DOTTORATO DI RICERCA IN PIANIFICAZIONE TERRITORIALE E URBANA
CICLO XXIII
Dottoranda: Maria Pia Collu
LO SLUM UPGRADING, GLI OBIETTIVI DEL MILLENNIO E LA
PIANIFICAZIONE STRATEGICA PARTECIPATA PER LO SVILUPPO:
IL CASO AFRICANO
Parole chiave: povertà urbana, Millennium Development Goals, slum upgrading,
Africa sub-sahariana, pianificazione strategica partecipata.
Collegio Docenti: Giovanna Bianchi (coordinatrice), Daniela De Leo, Paolo De
Pascali,Giacinto Donvito, Paola Falini, Antonella Galassi, Pietro Garau, Francesco
Karrer, Valeria Mazzarelli, Bruno Monardo, Massimo Olivieri, Barbara Pizzo. Manuela
Ricci, Saverio Santangelo, Paolo Scattoni, Michele Talia, Pietro Valentino, Sergio
Zevi.
INDICE
INTRODUZIONE
Capitolo 1
SLUM UN FENOMENO URBANO
1.1 Cosa sono gli slums ..........................................................................pag.9
1.2 La dimensione del fenomeno.............................................................pag.12
1.3 Gli slums nell!Africa sub-Sahariana...................................................pag.22
1.4 Le ragioni della slums formation........................................................pag.29
1.5 Slums ed evoluzione delle politiche locali..........................................pag.34
1.6 L!orientamento delle politiche per la questione degli slums dal 2000
ad oggi................................................................................................pag.41
Capitolo 2
LA RISPOSTA DEI MILLENNIUM DEVELOPMENT GOALS:
MIGLIORARE L!ESISTENZA DI ALMENO 100 MILIONI D!ABITANTI DEGLI
SLUMS ENTRO IL 2020
2.1 La dichiarazione del Millennio: genesi dei Millennium Development Goals
(MDG).................................................................................................pag.45
2.2 I Millennium Development Goals (MDG).............................................pag.47
2.3 Come nasce l!obiettivo 7D..................................................................pag.50
2.4 L!interpretazione dell!obiettivo 7D.......................................................pag.52
2.5 L!indicatore ufficiale............................................................................pag.54
1
2.6 Gli elementi che costituiscono l!indicatore ufficiale.............................pag.57
2.6.1 Mancanza d!accesso all!approvvigionamento d!acqua
potabile....................................................................................pag.57
2.6.2 Mancanza d!accesso a servizi igienici adeguati.......................pag.59
2.6.3 Sovraffollamento.......................................................................pag.60
2.6.4 Abitazioni in materiali non durevoli...........................................pag.61
2.7 La Security of tenure: una questione controversa...............................pag.62
2.8 L!inadeguatezza dell!indicatore...........................................................pag.65
2.9 Gli MDGs nel loro insieme come risposta al miglioramento
dell!esistenza degli abitanti degli slums..............................................pag.67
Capitolo 3
A HOME IN THE CITY : STRATEGIE, POLITICHE E RISORSE PER IL
RAGGIUNGIMENTO DELL!OBIETTIVO 7D
3.1 Le ragioni del rapporto.......................................................................pag.71
3.2 Le politiche.........................................................................................pag.73
3.3 Le strategie operative proposte.........................................................pag.76
3.4 Mobilitare le risorse finanziarie..........................................................pag.85
3.5 Attività di monitoraggio......................................................................pag.90
3.6 Promuovere azioni a livello locale.....................................................pag.96
3.7 Investire nell!obiettivo di migliorare le condizioni di vita negli slums:
previsioni di costi...............................................................................pag.100
3.8 Conclusioni........................................................................................pag.103
Capitolo 4
PROGRAMMI E PIANI PER LA VALUTAZIONE D!INTERVENTI MIRATI AL
RAGGIUNGIMENTO DELL!OBIETTIVO 7D
4.1 L!esigenza di programmi nazionali....................................................pag.107
2
4.2 Il Progetto: KENSUP, Kenya slum upgrading programme................pag.108
4.2.1 Gli obiettivi specifici.................................................................pag.109
4.2.2 Attori principali e loro relazioni................................................pag.110
4.2.3 Approccio e metodologia generale d!intervento......................pag.112
4.2.4 Le attività previste...................................................................pag.114
4.3 Il Progetto: Uganda National Slum Upgrading Strategy and action
plan....................................................................................................pag.118
4.3.1 Gli obiettivi specifici.................................................................pag.119
4.3.2 Attori principali e il loro ruolo...................................................pag.120
4.3.3 Approccio e metodologia generale d!intervento......................pag.123
4.3.4 Le attività previste...................................................................pag.125
4.4 Conclusioni........................................................................................pag.129
Capitolo 5
LA PIANIFICAZIONE STRATEGICA PARTECIPATA
5.1 La pianificazione strategica partecipata, strumento per il raggiungimento
dell!obiettivo 7D.................................................................................pag.131
5.2 La governance...................................................................................pag.139
5.3 Participatory slum upgrading and prevention programme.................pag.143
5.3.1 Gli obiettivi specifici..................................................................pag.147
5.3.2 Attori principali e il loro ruolo....................................................pag.148
5.3.3 Risultati conseguiti...................................................................pag.149
5.4 Conclusioni........................................................................................pag.152
CONCLUSIONI.........................................................................................pag.157
ALLEGATI................................................................................................pag.163
BIBLIOGRAFIA........................................................................................pag.167
3
4
INTRODUZIONE
La città contemporanea rappresenta il luogo dell!abitare per circa metà della
popolazione mondiale. Questo fenomeno è stato determinato dalla crescita
esponenziale del tasso di urbanizzazione delle città dei Paesi in via di sviluppo.
Nella maggior parte del mondo in via di sviluppo però la crescita delle città è
priva dei potenti fattori di crescita economica insiti nell!industrializzazione e
slegata dallo sviluppo in se.
I poveri urbani si trovano a dover risolvere una complessa equazione per
cercare di ottimizzare i costi abitativi, la qualità del riparo, la vicinanza ad un
eventuale luogo di lavoro. La soluzione abitativa è spesso trovata negli
insediamenti informali e negli slums.
Le città dei Paesi in via di sviluppo si caratterizzano per il dilagante
fenomeno degli slums, divenuti ormai la rappresentazione fisica della povertà
urbana.
Nella Dichiarazione del Millennium del 2000, per la lotta alla povertà, le
Nazioni Unite hanno preso atto della rilevanza di questo fenomeno e della sua
importanza a livello mondiale, dedicandovi un obiettivo specifico dei Millennium
Development Goals.
Il lavoro di ricerca è partito dalla volontà di comprendere quali programmi
fossero maggiormente efficaci per il raggiungimento dell!obiettivo 7D dei
Millennium Development Goals, che si propone di “Raggiungere entro il 2020
un significativo miglioramento della vita di almeno 100 milioni di abitanti degli
slums”, espresso nella Dichiarazione del Millennio.
Per poter far questo è necessario comprendere la dimensione del fenomeno
degli slums e coglierne a pieno tutte le sue componenti, prima far tutte le
motivazioni che hanno determinato la loro proliferazione.
Sarà necessario conoscere a fondo come UN-Habitat, agenzia delle Nazioni
Unite incaricata di monitorare l!obiettivo, abbia strutturato la misurazione
5
dell!obiettivo, ne abbia definito i termini e quali strumenti abbia messo a
disposizione delle amministrazioni pubbliche per affrontare la questione degli
slums.
Il primo passo sarà quello di individuare l"indicatore attraverso il quale si
misurano i risultati, eventualmente raggiunti dai vari progetti, per il
raggiungimento dell!obiettivo 7 D; l!indicatore è stato codificato da UN-Habitat,
come “la percentuale di popolazione urbana abitante negli slums”.!
Sarà dedicata particolare attenzione al rapporto “A Home in the City”, lo
studio commissionato dal segretario Generale dell!ONU, con l!intento dichiarato
di identificare delle strategie e mezzi operativi di attuazione di interventi per il
raggiungimento del miglioramento della vita degli abitanti degli slums. Il
rapporto afferma con forte determinazione che questa sfida potrà essere
affrontata dalle autorità locali e dai governi nazionali solo se agiranno in stretta
collaborazione con i poveri delle città con metodi di partecipazione.
L!analisi di alcuni programmi sarà utile per capire se e come le proposte
presentate nel rapporto “A Home in the City”, siano state recepite e come le
autorità locali e i governi nazionali si confrontano con la stesura di programmi
specificatamente dedicati al raggiungimento dell!obiettivo 7D.
I programmi che sono stati selezionati come casi studio appartengono a
nazioni dell!Africa Sub sahariana; questa scelta geografica è determinata dal
fatto che l!Africa rappresenta un fenomeno recente di urbanizzazione e con
tassi di crescita ineguali in altra parte del mondo e in nessun altro periodo
storico. Un altro aspetto interessante è che in questo continente gli strumenti
urbanistici messi in atto per la gestione del fenomeno urbano sono
relativamente recenti e di conseguenza si può pensare che eventuali correzioni
possono essere fatte con maggior semplicità.
I programmi presi in esame sono: il Kenya National Slum Upgrading
Programme (KENSUP) e l!Uganda National Upgrading Programme.
!
Misurato attraverso una proxy rappresentata dalla popolazione urbana che vive in
un!abitazione con almeno una di queste quattro caratteristiche:mancanza di accesso all!acqua
potabile, mancanza di accesso agli impianti igienici, sovraffollamento (3 o più persone per
camera) e abitazioni costruite con materiali non solidi
6
I programmi hanno come elemento rilevante quello di voler proporre delle
politiche nazionali che andranno ad supportare i progetti delle singole città.
Verranno messe in evidenza le strategie e le azioni proposte dai programmi,
il ruolo e la relazione con UN-Habitat e con la necessità o meno di fornire
risposta alla domanda di quanto tali programmi concorrano al raggiungimento
dell!obiettivo
7D.
Infine
l!esame
dei
programmi
dovrebbe
aiutare
la
comprensione di come la pratica della partecipazione si inserisca nelle loro
strategie e politiche d!intervento e verificare il grado di maturazione che queste
amministrazioni hanno conseguito.
In conclusione sarà dato rilievo al Participatory slum upgrading and
prevention programme, realizzato da UN-Habiat che intuendo la potenzialità
dell!approccio partecipativo intende dare un sostegno ai governi di vario livello
che abbiano intenzione di realizzare dei programmi di slum upgrading e di
riduzione della povertà urbana attraverso gli MDG.
7
8
Gli slums un fenomeno urbano
CAPITOLO 1
CAPITOLO 1
GLI SLUMS UN FENOMENO URBANO
1.1 Cosa sono gli slums1
Geoffrey Payne2 sostiene che il primo passo per risolvere un problema sia
quello di definire in modo corretto i termini della questione; in questo caso,
quindi, sviluppare una definizione operativa del termine "slums" diventa un
imperativo.
Una chiara e precisa definizione di ciò che s!intende per slums rappresenta
inoltre un primo passo per poter quantificare e localizzare la popolazione delle
baraccopoli.
Il termine “slum” comparve agli inizi del XIX secolo a Londra, per definire un
ambiente di scarsa onorabilità o parti di città scarsamente frequentate. Durante
la maggior parte del XIX secolo il termine apparse nella lingua scritta tra
virgolette principalmente nella forma di “backslum”. Alla fine del XIX secolo fu
usato seguendo la definizione data dall! Oxford English Dictionary che così lo
interpretava: "Una strada, vicolo, corte, ecc situato in un quartiere affollato di
città e abitato da persone di classe bassa o dai più poveri; un certo numero di
queste strade o corti formano un quartiere densamente popolato o dove le case
e le condizioni di vita sono di un carattere squallido e miserabile ".
La parola poi ha subito una serie di modifiche durante il Movimento di
Riforma dell! Housing, in Inghilterra. Ci volle un!accezione giuridica e tecnica ad
indicare "una casa materialmente inabitabile" e divenne una parola di uso
comune perdendo le sue virgolette nel 1880.
1
“Il termine inglese slum è un termine fortemente specialistico e allora è consigliabile
utilizzare il plurale della lingua d!origine.” Accademia della crusca.
2
Payne Geoffrey, Urban Land Tenure and Property Rights in Developing Countries: a
review. IT Publications/ODA 1977.
9
La Riforma dell!Housing modificò una parola popolare che in principio era
stata usata per descrivere un fenomeno imbarazzante; ora, invece, definisce un
concetto operativo generale il quale rende possibile la delimitazione di “aree
slum” sulle mappe attuali delle città al fine della pianificazione.
È diventato un termine comune nel mondo anglofono, utilizzato ad esempio
in India per designare "bustees", "chawl", o "cheris" di Mumbai, Delhi e
Chennai.
Il XX secolo ha reso la parola obsoleta in molti contesti che richiedono
termini più precisi e rigorosi come "tenement-house", "quartiere di abitazioni" e
"quartiere deteriorato". Allo stesso tempo, il Movimento sociale ha generato
parole nuove come "quartieri" o "comunità" per qualificare gli slums designati, al
fine di "rinominare" gli slums socialmente stigmatizzati.
Va messa in evidenza l'attuale distinzione che intercorre fino ad oggi tra il
concetto di slum e le baracche. Mentre slum descrive vecchi edifici residenziali
che si sono deteriorati e mancano di servizi essenziali (ma nella maggior parte
dei casi non manca la sicurezza in termini di possesso), le baracche fanno
riferimento agli insediamenti spontanei che si sono sviluppati in periferia e nelle
aree non edificate delle città. Alla First World Urban Forum, un documento
elaborato da UN-HABITAT in "City without slum", il termine slum è usato per
descrivere una vasta gamma di insediamenti a basso reddito e/o in cattive
condizioni di vita;
si noti che queste condizioni abitative inadeguate
esemplificano la varietà di manifestazioni di povertà, come definiti nel World
Summit for Social Development.
Il termine slum comprende il significato tradizionale, cioè, le aree residenziali
che una volta erano rispettabili o persino desiderabili, ma che da allora sono
peggiorate, come gli abitanti originari che ora si sono trasferiti in aree nuove e
migliori delle città.
Le condizioni delle vecchie case si sono poi deteriorate, e le unità sono state
progressivamente suddivise e affittate a basso reddito. Un esempio tipico è
quello degli slums all!interno delle città in molti centri storici, sia nei Paesi
industrializzati che nei Paesi in via di sviluppo.
10
CAPITOLO 1
Il termine slum è, tuttavia, venuto a includere anche i vasti insediamenti
informali che stanno rapidamente diventando l'espressione più visibile della
povertà urbana.
La qualità delle abitazioni in questi insediamenti varia dalla più semplice
baracca alle strutture permanenti, mentre l'accesso all'acqua, elettricità, servizi
igienici e altri servizi di base e delle infrastrutture tende ad essere limitato. Tali
insediamenti sono indicati da una vasta gamma di nomi e includono un!ampia
varietà di tipologia di possesso.
Gli slums sono la manifestazione fisica della povertà, della disuguaglianza e
dell!esclusione sociale nelle aree urbane.
Gli abitanti degli slums vivono in parti trascurate delle città in cui le condizioni
abitative e di vita sono spaventosamente misere e spesso pericolose, dove i
servizi di base sono carenti. Gli abitanti degli Slums non sono considerati come
membri della comunità urbana e hanno pochi diritti. In molte aree vivono sotto
la costante minaccia di sfratto.
UN-Habitat, agenzia delle Nazioni Unite il cui ambito d!azione è quello degli
insediamenti umani, ha codificato il termine slum per poter operare in maniera
univoca e universalmente condivisa, in ambito degli Obiettivi del Millennio,
dandone la definizione che segue:
Un insediamento contiguo, dove gli abitanti si caratterizzano come aventi
alloggi e servizi di base inadeguati. Lo slum spesso non viene riconosciuto e
affrontato dalle autorità pubbliche come parte integrante o uguale della città3.
Nel predisporre gli strumenti operativi utili a rispondere alle esigenze degli
Obiettivi del Millennio, UN-Habitat ha definito nucleo famigliare che abita negli
slums come un gruppo di persone che vivono sotto lo stesso tetto, mancante di
una o più delle seguenti condizioni:
- Accesso all'acqua potabile;
- Accesso a servizi igienici adeguati;
- Superficie abitabile sufficiente, non sovraffollato;
- La qualità strutturale delle abitazioni;
3
UN-HABITAT, Expert Group Meeting on Urban Indicators - Secure Tenure, Slums and
Global Sample of Cities, Nairobi, 2002, pag.8.
11
- Sicurezza del possesso4.
Tutto ciò permette di affrontare la questione degli slums con il supporto degli
strumenti messi in campo da UN-Habitat per perseguire gli Obiettivi del
Millennio con delle definizioni univoche e codificate, seppur nella molteplicità
delle manifestazioni degli slums.
1.2 La dimensione del fenomeno
Tra le maggiori sfide che l'umanità deve affrontare nel nuovo millennio, vi
sono la rapida urbanizzazione e l'aumento della povertà urbana. In media
annualmente la popolazione urbana mondiale aumenterà di circa settanta
milioni di persone. Il maggior impatto di questo aumento si farà sentire nel
mondo in via di sviluppo, soprattutto in Asia e Africa sub-sahariana.
La relazione che si crea tra urbanizzazione e povertà urbana ha un!incidenza
particolarmente importante nei Paesi poveri in quanto non vi è l!elemento che
ha caratterizzato l!urbanizzazione europea nel periodo della rivoluzione
industriale, che si connotò di tassi di urbanizzazione di un!entità pari a quelli che
si stanno registrando ora nei suddetti Paesi. Manca infatti l!elemento di forte
crescita economica e quindi la necessità di forza lavoro tale da giustificare una
così forte migrazione verso le città.
Non esiste quindi un nesso fra l!urbanizzazione di tipo industriale che ha
caratterizzato i paesi occidentali dell!Ottocento e l!urbanizzazione dei Paesi del
Terzo Mondo, proprio perché in questi paesi le grandi metropoli presentano
sempre tassi altissimi di disoccupazione. La ragione per cui i centri urbani in
queste zone esercitano sempre una grandissima attrattiva sulle popolazioni
rurali è dovuta al fatto che la vita in città, anche in condizioni di assoluta
povertà, è spesso percepita come migliore rispetto alla vita povera rurale;
interviene, dunque, un fattore di tipo psicologico. La città diventa un!aspirazione
per riuscire finalmente a cambiare vita.
4
UN-HABITAT , Slums of the world: The face of urban poverty in the new millennium?
Monitoring the MDGs Target 11 – world-wide slum dweller estimation, 2003, p.18.
12
CAPITOLO 1
Nel complesso, si verifica che il rapporto tra urbanizzazione e povertà sia in
positivo, in quanto l'incidenza della povertà tende ad essere meno pronunciata
nelle aree urbane che nelle zone rurali. Questo divario urbano / rurale tende a
prevalere in tutto il mondo.
Analisi effettuate su Paesi campione suggeriscono che, nel complesso,
l'incidenza della povertà sia più elevata nelle zone rurali che nelle aree urbane
di oltre il 60 %. In particolare, quasi la metà (48,9 %) della popolazione rurale in
tali Paesi è sotto la soglia di povertà rurale, mentre meno di un terzo (30,3 %)
della popolazione urbana è sotto la soglia di povertà urbana. La prevalenza
relativamente bassa della povertà urbana è in gran parte causata dal fatto che i
costi elevati dei prodotti non alimentari, nelle città, non sono considerati
nell'equazione povertà. Se fossero stati considerati tali prodotti nel costo della
vita, la prevalenza della povertà urbana sarebbe certamente superiore.
A livello nazionale, questa relazione positiva tra urbanizzazione e povertà
vale per il 90% dei casi, mentre vi è un 5% che ha un andamento differente.
Paesi come il Burundi mostrano un divario molto ridotto tra la povertà nelle zone
rurali e quella urbana. Vi sono poi delle eccezioni, come in Sri Lanka e nei paesi
dell'Asia occidentale della Georgia, Armenia e Azerbaigian, dove le aree urbane
presentano una maggiore incidenza di povertà rispetto alle aree rurali. Il divario
è notevole nel caso dello Sri Lanka, dove la povertà urbana è più di tre volte
superiore a quello della povertà rurale. Tuttavia, tale divario è meno pronunciato
nei paesi occidentali dell'Asia5.
Mentre il tradizionale confronto rurale urbano rivela che effettivamente, nel
suo complesso, le popolazioni urbane vivono meglio di quelle nelle zone rurali,
d!altro canto questa situazione nasconde alcune differenze profonde delle
condizioni di vita nelle aree urbane, una dimensione importante del divario
urbano. Disaggregando i dati a livello rurale, urbano, dei quartieri poveri e non
slums, risulta evidente che ci sono somiglianze notevoli tra le condizioni di vita
nelle zone rurali e nei quartieri poveri per quanto riguarda gli indicatori sociali
come la sanità e l'istruzione.
5
Monitoring the MDGs Target 11 – world-wide slums dweller estimation, 2003, p. 10-12.
13
Data la minore incidenza di povertà relativa nelle aree urbane, ci si può
aspettare una diminuzione del tasso di povertà complessiva (urbano e rurale),
all!aumentare della quota di popolazione urbana, supponendo che la
distribuzione del reddito all'interno di aree urbane o rurali rimanga invariata. La
crescita urbana è, quindi, sia positiva sia necessaria per la riduzione della
povertà rurale. La relazione inversa tra l'urbanizzazione e la povertà è, infatti,
evidente in linee di tendenza per entrambi, nel tempo e in varie regioni del
mondo; questo è particolarmente vero nell! Asia orientale dove l'urbanizzazione
è in costante aumento e la povertà è diminuita drasticamente. Le città possono
realmente combattere la povertà.
Le mappe seguenti mostrano come vi sia una corrispondenza tra i livelli di
urbanizzazione e la misura della ricchezza nei vari Paesi.
Figura 1 Tasso di urbanizzazione (2005).
L'evidenza empirica indica anche una relazione inversa tra il grado di
urbanizzazione e l'incidenza complessiva della povertà: i Paesi che sono più
urbanizzati tendono a caratterizzarsi da tassi di povertà più bassi rispetto alla
linea di povertà nazionale.
14
CAPITOLO 1
Figura 2 Prodotto interno lordo pro capite (2008).
L'opposto sembra essere il caso per i Paesi che sono poco urbanizzati, dove
l'incidenza della povertà tende ad essere maggiore.
La relazione empirica tra urbanizzazione e povertà non implica causalità, in
quanto l'urbanizzazione di per sé non comporta la riduzione della povertà
globale. Più probabilmente, il rapporto tra urbanizzazione e povertà riflette una
forte relazione tra queste due situazioni e altri fattori come le politiche a favore
dei poveri e la crescita economica. Con la crescita economica, l'urbanizzazione
ha contribuito a ridurre la povertà globale, fornendo nuove opportunità,
incrementando i redditi e aumentando il numero di possibilità di sostentamento
per le popolazioni sia rurali sia urbane. L'urbanizzazione, quindi, effettivamente
è in grado di svolgere un ruolo positivo nella riduzione della povertà globale,
soprattutto se supportata da politiche adeguate.
In sintesi, le città tendono ad essere centri di potere economico, sia all'interno
delle regioni locali che come apporto all'economia nazionale. La loro influenza
deriva non solo dal loro crescente peso demografico, ma anche dalla loro
posizione e dai loro vantaggi economici, comprese le economie di
agglomerazione e di scala. La prosperità delle città di solito rispecchia la
prosperità dei paesi, come un aumento dell'urbanizzazione, in genere, va di pari
passo con un più alto PIL pro capite e, in alcuni paesi, contribuisce a una
diminuzione globale della povertà a livello nazionale.
15
Tuttavia, le città possono essere anche luoghi di forte disuguaglianza, così
come una maggiore prosperità spesso non si traduce in una distribuzione più
egualitaria della ricchezza o del reddito.
La popolazione urbana dei Paesi in via di sviluppo, nel corso del XX secolo, è
passata da 150-160 milioni a un miliardo e 400 milioni, con un ritmo di crescita
annuo medio del 4,5 % , passando da un tasso di urbanizzazione del 12% ad
uno del 32%6.
Questi dati, che dimostrano la presenza di un fenomeno in netta crescita, di
rilevante importanza, ci introducono ai giorni nostri dove l!attenzione al
processo di urbanizzazione si è spostata quasi totalmente ai Paesi del sud del
mondo.
Questa crescita ha subito il suo più ampio incremento a partire all!incirca dal
1950; in poco più di mezzo secolo la popolazione mondiale è passata da 2,5
miliardi a 6 miliardi di abitanti. Il 60% di questo incremento si è verificato proprio
nelle aree urbane ed in particolar modo nelle aree dei Paesi in via di sviluppo,
dove la popolazione è cresciuta di più di 6 volte in soli cinquant!anni. Nel 1950,
le città con una popolazione superiore al milione di abitanti erano 86 in tutto il
mondo; oggi sono 400 e le previsioni per il 2015 sono di 550 metropoli. All!alba
del nuovo millennio, il pianeta presenta 19 città con più di 10 milioni di abitanti,
22 città con popolazione compresa fra i 5 e i 10 milioni, 370 città da 1 a 5 milioni
di abitanti, 433 città con popolazione da 0,5 a 1 milione. Inoltre, circa un
miliardo e mezzo di persone vive in aree urbane, di dimensione inferiore al
mezzo milione di abitanti. I dati ci presentano lo stato di trasformazione
dell!umanità verso un modello decisamente urbano, considerando il fatto che
probabilmente questi numeri rappresentano un processo giunto a metà del suo
percorso. Le stime che descrivono l!aspetto globale futuro prevedono, infatti,
nel 2030, oltre il 60% di tutti gli abitanti del pianeta (5 miliardi su 8,1 miliardi)
vivrà in una città. La popolazione rurale, invece, sempre secondo i dati riportati
6
United Nations Population Division, “Population Distribution, Urbanization,
Internal Migration and Development: An International Perspective, Department of Economic
and Social Affairs, New York, 2011.
16
CAPITOLO 1
dall!agenzia7 Un-Habitat, subirà una contrazione che porterà il tasso di crescita
media annua ad un -0,32%, vale a dire meno 155 milioni di persone che
abiteranno le campagne8.
Figura 3 Tendenze globali della crescita della popolazione rurale e urbana dal 1970 al 2030.
Secondo
la
prospettiva
ricavata,
le
aree
maggiormente
interessate
dall!incremento urbano, nel secondo decennio del nuovo millennio, saranno le
zone dell!Africa sub-sahariana con un tasso di crescita urbana del 4,58%,
seguito dal sud-est asiatico (3,82%), l!Asia orientale (3,39%), dall!Asia
occidentale (2,96%), dal Sud Asia (2,89%) e infine dal Nord Africa con il 2,48%.
La crescita urbana delle città del mondo sviluppato sarà intorno allo 0,75%
annuo.
Ad oggi, la popolazione mondiale aumenta in media di 70 milioni di unità,
l!equivalente di 7 megacittà; considerando che il numero di abitanti delle
campagne ha raggiunto la sua soglia limite, circa 3,2 miliardi di persone, e che
comincerà a decrescere a partire dal 2020, spetterà alle zone urbane dover
assorbire la futura crescita della popolazione. Questo sviluppo, dovrebbe,
sempre secondo i dati delle Nazioni Unite, attestarsi intorno al 2100, quando il
7
United Nations Population Division. “World Urbanization Prospects: The 2001 Revision.”
Department of Economic and Social Affairs, New York, 2002.
8
UN-HABITAT, State of the world!s cities 2006/7- The Millenium Development Goals and
Urban Sustainability:30 yeas of Shaping the habitat Agenda, Earthscan, London, 2006.
17
pianeta arriverà ad ospitare 9 miliardi di persone, soglia massima che dovrebbe
mantenersi anche nei secoli successivi.
In molti Paesi in via di sviluppo, l!espansione urbana è stata spesso
caratterizzata da insediamenti informali nonché dall'illegalità. Soprattutto, la
crescita urbana è stata fortemente associata alla povertà e alla crescita degli
slums.
Le città, in particolare nel Sud del mondo, sono ben lungi dall'offrire pari
condizioni e opportunità ai propri residenti. La maggior parte della popolazione
urbana è preclusa, o limitata, nel soddisfacimento dei propri bisogni di base a
causa della loro condizione economica, sociale o culturale, origine etnica, sesso
o età. Altri, una minoranza, possono beneficiare del progresso economico e
sociale che è tipicamente associato con l'urbanizzazione. In alcune di queste
città, il divario urbano tra abbienti e non abbienti è in aumento e ciò può
produrre instabilità sociale, o quanto meno generare elevati costi sociali ed
economici, non solo per i poveri delle città, ma per la società in generale.
Figura 4 Percentuale di popolazione urbana in slums9
L'urbanizzazione nei Paesi poveri ha accentuato la situazione che vede una
forte concentrazione della povertà nella città, soprattutto a causa del numero
crescente della percentuale di residenti della città che vivono negli slums, in
particolare nei centri storici delle città e nelle zone periurbane. Anche se è vero
9
UN “Millennium Development Goals Indicator” Database” (2006)
18
CAPITOLO 1
che non tutti poveri urbani vivono in slums , né tutti gli abitanti degli slums sono
poveri, è pur vero che gli slums rappresentano la manifestazione fisica e
spaziale della povertà urbana.
Vi sono pochissime stime globali sulla povertà urbana; l'evidenza suggerisce
che continuerà ad aumentare, in molti Paesi in via di sviluppo, soggetti a
problemi di aggiustamento strutturale, di cattiva gestione territoriale e
istituzionale, per gli errori economici. L'evidenza empirica suggerisce che la
percentuale di poveri urbani aumenterà più rapidamente della crescita della
popolazione urbana, provocando un notevole aumento dell'incidenza degli
slums. In una proiezione piuttosto moderata, si stima che entro il 2020, l'attuale
30 per cento del livello della povertà urbana nel mondo potrebbe raggiungere il
45 / 50 per cento della popolazione totale in città, vale a dire 381 a 455 milioni
di famiglie, rispetto ai 128 milioni di famiglie nel 2000, con una crescita che
rappresenta un valore dal 297 sino al 355 per cento di aumento in valori
assoluti10.
UN-HABITAT stima che quasi 1 miliardo di persone vivono in slums nelle
città del mondo. Questo è un settimo della popolazione mondiale. Ogni singolo
secondo, da qualche parte, in tutto il mondo, una persona vive in uno slums o in
un insediamento abusivo.
Più precisamente si stima che circa 924 milioni di persone vivevano negli
slums in tutto il mondo nel 2001, ovvero circa il 31,6 % della popolazione
mondiale urbana. Gli slums si osservano praticamente in tutte le parti del
mondo, con una maggiore concentrazione nelle città del mondo in via di
sviluppo che rappresentano il 43 % della popolazione urbana, contro il 6 %
nelle regioni più sviluppate.
10
Monitoring the MDGs Target 11 – world-wide slums dweller estimation, 2003, p.12.
19
Figura 5 Numero di abitanti urbani e parte di abitanti negli slums (2001).
Nel grafico possiamo vedere come la popolazione urbana mondiale è
suddivisa nelle varie regioni geografiche e la quota di popolazione che abita
negli slums. Da qui si può notare come la quantità di abitanti degli slums, in
numero assoluto, è maggiore nelle regioni asiatiche ma in proporzione e
maggiore nella regione dell!Africa sub sahariana.
Tra le regioni in via di sviluppo, l!Africa sub-sahariana ha la percentuale più
elevata di popolazione urbana residente in slums (71,9 per cento) mentre l!
Oceania ha la percentuale più bassa (24,1 per cento). Tra questi si inseriscono i
dati dell! Asia centrale (58 per cento), Asia orientale (36,4 per cento), Asia
occidentale (33,1 per cento), America Latina e Caraibi (31,9 per cento), del
Nord Africa (28,2 per cento) e Sud-Est Asia (28 per cento).
Il grafico seguente rappresenta ciò che è stato appena dichiarato.
20
CAPITOLO 1
Figura 6 Percentuale di abitanti in slums per Aree geografiche 2001
E' quasi certo che gli abitanti degli slums sono aumentati notevolmente nel
corso degli anni 90. È inoltre previsto che nei prossimi 30 anni il numero
complessivo di abitanti degli slums aumenterà a circa 2 miliardi, in assenza di
un'azione ferma e concreta, in particolare per migliorare l'accesso acqua
potabile, ai servizi igienici, alla secure tenure11, e ad abitazioni “durevoli” , dove
per "durevoli" si intendono abitazioni realizzate in posizioni non pericolose che
abbiano una struttura permanente, abbastanza adeguata per proteggere i loro
abitanti da condizioni climatiche estreme, quali pioggia, caldo, freddo e
umidità12.
11
La secure tenure o security of tenure è un concetto che indica la sicurezza sia legale ma
anche percepita, che gli abitanti di un insediamento hanno di non subire uno sgombero forzato.
Nel prossimo capitolo il concetto verrà esplicitato in maniera più dettagliata.
12
Monitoring the MDGs Target 11 – world-wide slums dweller estimation, 2003, p.9.
21
1.3 Gli slums nell!Africa sub-sahariana
Nell'Africa sub-sahariana, la maggioranza della popolazione diventerà
urbana nei prossimi trenta anni e questa "transizione urbana" rappresenta sia
un'opportunità che una sfida. Le autorità locali e centrali devono sviluppare
politiche e strategie efficaci per assicurare che le aree urbane assolvano
efficacemente al loro ruolo di motori della crescita economica nazionale, capaci
di ridurre la povertà e migliorare la qualità della vita per tutti; in caso contrario, la
crescita urbana si tradurrà in una concentrazione di poveri in città invece delle
zone rurali e conseguentemente non vi sarà alcuna rilevante riduzione generale
della povertà.
L!Africa sub-sahariana rappresenta un!anomalia rispetto alla relazione tra
urbanizzazione e povertà,
evidenziata in modo maggiormente rilevante in
questi ultimi due decenni.
È stata, infatti, descritta come "patologica" o "disfunzionale" la rapida crescita
urbana del continente, in media circa il 4,85% l'anno negli anni "80 e !90; a
differenza del resto del mondo, l'urbanizzazione in Africa non è stata spesso
accompagnata da una crescita economica sostenuta e dalla riduzione della
povertà. Inoltre, i paesi africani sperimentano ciò che è stata definita
"l'urbanizzazione senza crescita" venendo definiti anche come "Stati falliti" o
sotto industrializzati; le economie agrarie non sono state in grado di
diversificare e migliorare la produttività.
Se è vero che la crescita economica non ha tenuto il passo con la crescita
delle popolazioni urbane in diversi paesi, in particolare negli anni "80 e "90, vi
sono, in questi ultimi anni, delle situazioni che mostrano una realtà differente.
Analisi fatte da UN-Habitat su dati provenienti da 36 paesi africani dimostrano
che la metà dei paesi, tra cui Angola, Etiopia, Liberia, Malawi, Mozambico e
Sudan, sperimentato tassi di crescita economica relativamente elevati (oltre il
5%) nel 2006 e nel 2007, con l'Angola, l'Etiopia e Sudan in crescendo con tassi
a due cifre rispettivamente del 21,1%, 11,1% e 10,2%. Eppure in molti di questi
paesi, i tassi medi annui di crescita urbana tra il 2005 e il 2010 non sono stati
significativamente più alti rispetto alla media continentale del 3,3%. Infatti, in
22
CAPITOLO 1
Sud Africa e Botswana, dove oltre il 60 % della popolazione è urbana e dove i
tassi di crescita del PIL hanno raggiunto un valore di oltre il 5 per cento nel
2006 e 2007, i tassi annuali di crescita urbana tra il 2005 e il 2010 (stima) sono
risultati significativamente inferiore alla media continentale, al 1,35% e 2,51%,
rispettivamente. La crescita dell'economia formale di molti paesi africani è stata
alimentata soprattutto dai settori industriali (comprese le costruzioni e le
miniere) e dei servizi, che tendono ad essere legati alla realtà urbana. Di tutti i
settori economici, compresa l'agricoltura, il settore dei servizi è quello che è
cresciuto maggiormente in Africa partire dagli anni "90.
Nonostante la solida crescita economica in diversi paesi, tuttavia, circa un
terzo dei 36 paesi africani presi in esame hanno subito cambiamenti sostanziali
nella popolazione, senza riduzione della povertà commisurata. Anche se un
solo paese ha fatto registrare una crescita negativa del PIL nel 2006 e nel 2007,
la crescita del PIL pro capite fornisce una prospettiva diversa. Un terzo dei
paesi, tra cui Burundi, Eritrea, Guinea, Mali, Niger e Togo, è caratterizzato da
un PIL negativo per tassi di crescita pro capite nel 2006 e 2007, con lo
Zimbabwe che ha subito un peggioramento sino al -6,0 %. In alcuni paesi,
come il Kenya, tassi relativamente alti di crescita economica dal 2003 al 2007
sono stati compromessi dai recenti conflitti civili e da fattori politici, che ne
hanno ostacolato la crescita economica e la produttività nel 2008 e nel 200913.
13
UN-HABITAT, State of the world!s cities 2006/7- The Millenium Development Goals and
Urban Sustainability:30 yeas of Shaping the habitat Agenda, Earthscan, London, 2006, p.28.
23
Figura 7 Pil pro capite 2005 (dollari)
Inoltre, le preoccupazioni degli osservatori esterni sono state giustificate dalle
esperienze di molti paesi africani in cui alti tassi di crescita economica non
hanno portato direttamente alla riduzione delle popolazioni degli slums o la
povertà urbana. Questo indicherebbe un modello di crescita urbano "patologico"
che, in fondo, riflette una mancanza di volontà politica per combattere la
povertà urbana in modo sistematico, ma può anche derivare dalle scarse
prestazioni di politiche e programmi adottati in molti paesi. Strategie di sviluppo
e gli interventi relativi sono, in larga misura, dettati da potenti gruppi di
interesse. In alcuni casi le politiche sociali, comprese quelle riguardanti
l'assistenza dei donatori, hanno dimostrato di essere estremamente inefficaci.
L!alta prevalenza di slums in molte città africane può anche essere attribuita a
cedimenti strutturali e politiche nella distribuzione dei beni pubblici, nonché alla
mancanza di risorse umane e finanziarie per affrontare la povertà urbana.
In questo contesto, la crescita economica in molti casi ha avuto poco impatto
sia sulla povertà che sulla disuguaglianza, o su entrambi. In altre parole, una
crescita economica sostenuta non è stata in grado di guidare il processo di
24
CAPITOLO 1
urbanizzazione con risultati desiderabili. Nelle economie africane in più rapida
crescita, come in Angola e in Sudan, gli abitanti degli slums costituiscono la
maggioranza della popolazione urbana, oltre l'80%.
Figura 8 Percentuale di popolazione urbana insediata in slums14
Le esigue rese agricole e la guerra civile sono stati ritenuti la causa degli alti
tassi di crescita urbana e degli slums in questi paesi, al pari dei migranti rurali
accorsi verso le città per sfuggire alla fame o ai conflitti. Mentre la crescita
naturale della popolazione nelle città africane è sempre più la norma (sono più
persone nate in città che quelle che vi migrano), la guerra civile e le crisi
ambientali, in alcuni paesi, stanno ancora spingendo le popolazioni rurali verso
le aree urbane, dove la maggioranza dei migranti finiscono per abitare negli
slums o in quartieri mal serviti.
14
UN-HABITAT, State of the world!s cities 2006/7- The Millennium Development Goals and
25
Sebbene i tassi di povertà rurali tendano ad essere superiori a quelli nelle
aree urbane, il divario si sta rapidamente avvicinando. In Kenya, per esempio, i
tassi di povertà urbana e rurale nel 1997 erano il 49% e 53%, rispettivamente.
Le proiezioni per il 2020 indicano che la povertà urbana rappresenterà oltre il
40% della povertà totale in diversi paesi africani, tra cui Benin, Camerun,
Kenya, Mauritania, Mozambico, Nigeria, Senegal e Tanzania. Queste proiezioni
indicano che la rapida urbanizzazione può portare ad un cambiamento nella
genesi della povertà in Africa, dalle aree rurali a quelle urbane, lasciando le città
con una quota maggiore di povertà assoluta nei prossimi decenni.
Tuttavia, le statistiche spesso non tengono in considerazione le economie
sotterranee africane nelle quali la maggior parte della popolazione urbana
lavora nel settore informale. Molte città africane che possono apparire come "un
mosaico di slums, campi profughi, zone industriali e comunità residenziali"
sono, in realtà, gruppi di attività economiche che sono collegati attraverso
entrambe le reti formali e informali. Uno studio15 ha mostrato che negli anni
1999 e 2000, l'economia informale ha rappresentato il 42% del prodotto interno
lordo dei 23 paesi africani nazionale (PNL).
Si è osservato che in alcuni paesi africani l'economia informale continua a
crescere anche se il settore formale è stagnante. Si stima, ad esempio, che le
attività informali rappresentano il 93% di tutti i nuovi posti di lavoro e il 61%
dell'occupazione urbana in Africa. Anche se questa economia in gran parte
invisibile non è in grado di portar fuori il continente dalla condizione di estrema
povertà, gioca un ruolo importante nella trasformazione urbana e lo sviluppo
dell'Africa.
Negli ultimi decenni, le città dell'Africa sub-sahariana hanno registrato tassi
sostenuti di crescita urbana. Nei primi anni "60 - il periodo in cui la maggior
parte delle nazioni africane ottenne l'indipendenza - la popolazione urbana del
continente era pari a circa 31 milioni di persone. Entro l'anno 2000, il numero
degli abitanti delle città si era gonfiato a 210 milioni. Si stima che circa 533
15
Bassett E. M., Informal Settlement Upgrading in Sub-Saharan Africa: Retrospective and
Lessons Learned, World Bank, Washington DC, 2003.
26
CAPITOLO 1
milioni gli africani vivrà nelle città entro il 202516. In altre parole, oggi, circa il
33% della popolazione africana è urbanizzata, mentre entro il 2025 si stima che
il 52% della popolazione vivrà in città.
Come ci si poteva aspettare dalla discussione precedente, i tassi di
urbanizzazione sono stati elevati e sostenuti in tutto questo periodo. Le aree
urbane dello Zambia, per esempio, sono cresciute ad un tasso medio del 6,7%
nel periodo tra gli anni "50 e i "90, con la crescita più rapida (8,8%) che si
verifica tra gli anni "50 e i "70. In Kenya, il tasso di crescita per gli anni "50 e "60
è stato inferiore (6,9%), ma l'urbanizzazione del paese è salita all! 8% negli anni
"70, un tasso sostenuto per tutto il prossimo decennio. Le nazioni dell'Africa
occidentale hanno registrato un andamento simile, con le città della regione in
crescita ad un tasso medio del 5,5% dagli anni "50 ai "90.
In molti luoghi, inoltre, l'urbanizzazione è stata geograficamente irregolare
con le città capitale che assorbono la quota maggiore della crescita urbana. La
capitale Dakar in Senegal, per esempio, era sede al 29% della popolazione
urbana negli anni "50, mentre nel 2000 la città comprendeva il 46,5% di tutti i
residenti urbani. La fonte di crescita è principalmente dovuta all!immigrazione
dalla campagna circostante; a partire dal 1997 circa il 44% dei residenti Dakar
erano immigrati nella fascia di età tra i 25 e i 34 anni. Sebbene le città capitali
abbiano registrato la crescita più drastica, negli ultimi decenni, le città
secondarie più piccole hanno anch!esse assistito ad un flusso di immigrati
provenienti dalle aree rurali. Nel corso degli anni "80, per esempio, le piccole
città del Kenya sono cresciute ad un tasso che va da 5% al 9% annuo.
Il tasso annuo di crescita urbana in Africa Sub-Sahariana è quasi il 5 per
cento, il doppio di ciò che avviene in America Latina e Asia. Le aree urbane
quindi
influenzeranno
fortemente
l'Africa
del
ventunesimo
secolo.
Di
conseguenza, nei prossimi due decenni circa l'87% della crescita della
popolazione in Africa si svolgerà nelle aree urbane17.
16
United Nations Population Division. World Urbanization Prospects: The 2010 Revision,
Data Tables and Highlights. New York, The United Nations. 2011.
17
Monitoring the MDGs Target 11 – world-wide slums dweller estimation, 2003.
27
La rapida urbanizzazione ha portato con sé tutta una serie di sfide per i
governi locali e nazionali. La sfida più visibile sta nel fornire adeguati servizi
urbani e ricovero per i residenti delle città. Il rapido afflusso di persone
provenienti dalle zone rurali ha portato a una sempre crescente domanda di
servizi pubblici di base e ha posto un grande stress per le infrastrutture delle
città esistenti. I nuovi residenti hanno bisogno di acqua potabile e servizi
igienici, ma anche il servizio di energia elettrica. Nuovi insediamenti richiedono
una rete estesa stradale, raccolta dei rifiuti, una serie di servizi come scuole e
centri sanitari.
Lo sviluppo degli slums dell'Africa sub-sahariana è aumentato ad un ritmo
molto elevato nel corso degli ultimi decenni. Fin dai primi tempi del processo di
indipendenza africana, negli anni "60 - "70, le città africane sono state
caratterizzate dalla più veloce crescita al mondo18.
Oggi, con 72,3 per cento l'Africa sub-sahariana ha la più grande proporzione
di abitanti degli slums del mondo.
Negli ultimi quindici anni, il numero di abitanti degli slums nella regione è
quasi raddoppiato. Se questo trend continuerà, il numero degli abitanti degli
slums sarà destinato a raddoppiare entro il 2020, raggiungendo quasi 400
milioni, e superando le popolazioni degli slums sia in Asia meridionale e Asia
orientale.
Le condizioni di vita nella maggior parte degli slums africani sono gravi. Le
famiglie che vivono negli slums soffrono per la mancanza d'acqua, di servizi
igienici, per edifici di qualità scadente, per spazio vitale insufficiente, per la
mancanza di secure tenure o una combinazione di almeno tre di questi fattori.
Forse la sfida più significativa all'interno degli slums delle città africane è la non
esistenza o lo stato fatiscente e l!inaffidabilità delle infrastrutture fisiche, di cui il
problema peggiore è quello igienico-sanitario.
La mancanza di security of tenure e la vulnerabilità agli sfratti è una
situazione comune degli abitanti degli slums. Gli sfratti sono ancora
ampiamente praticati a causa di fattori convergenti, come la mancanza
18
UN-HABITAT, State of the world!s cities 2006/7- The Millennium Development Goals and
28
CAPITOLO 1
d!implementazione e inefficacia delle politiche per gli insediamenti, il
malgoverno e i conflitti civili. Si tratta di un reale impedimento al miglioramento
delle condizioni di vita e di sviluppo.
Gli slums nelle città africane si sviluppano a causa di una combinazione tra le
ingenti migrazioni rurali verso le città, aumentando la povertà urbana e la
disuguaglianza, l!impossibilità dei poveri urbani di usufruire della terra a prezzi
accessibili per le abitazioni, gli investimenti insufficienti in nuovi alloggi a basso
reddito, i salari estremamente bassi dati dal settore informale e la scarsa
manutenzione del patrimonio edilizio esistente.
Questo è un riflesso del fallimento generale sia delle politiche e delle
strategie orientate verso lo stato sociale sia a quelle basate sul mercato
immobiliare destinato alla popolazione a basso reddito, adottate da molti Paesi
africani.
1.4 Le ragioni della slums formation
Come abbiamo visto, vi è uno stretto legame tra la forte urbanizzazione e la
formazione degli slums.
Per quel che riguarda i Paesi in via di sviluppo si possono individuare due
precisi momenti storici nei quali vi è stata una repentina crescita dei tassi di
urbanizzazione.
Il primo, negli anni Cinquanta e Sessanta, dovuto sia all!abolizione della
legge coloniale sui «lasciapassare» (in particolare nell!Africa sub-sahariana) sia
alla «pressione delle guerre civili e delle insurrezioni (America Latina, Algeria,
India-Pakistan, Sud-est asiatico), e lo spostamento nelle città di masse
contadine attratte dalle opportunità di lavoro offerte dallo sviluppo dell!industria
locale in regioni e paesi come l!America Latina, la Corea del Sud e Taiwan. Ma
segnato dall! incapacità dei governi che si sono succeduti dopo l!indipendenza
(in Africa e in Asia meridionale) di fornire abitazioni ai nuovi lavoratori urbani,
perché invece di occuparsi dei poveri hanno avvantaggiato le élite locali.
Ma il «Big Bang» della povertà urbana è esploso nel 1975, con l!imposizione
del Programma di Adeguamento Strutturale (PAS) varato dal Fondo Monetario
29
Internazionale (FMI) e dalla Banca Mondiale, che ha mandato in rovina i piccoli
proprietari terrieri, abolendo gli aiuti e costringendoli ad affogare o a nuotare nei
mercati globali dei prodotti agricoli dominati dalle grandi società agro-industriali
generosamente sovvenzionate dal Primo Mondo. Al tempo stesso il PAS ha
imposto la «privatizzazione e l!eliminazione dei controlli sulle importazioni
nonché uno spietato ridimensionamento del settore pubblico». Nel 1976 il
Fondo Monetario Internazionale e la Banca Mondiale – sotto l!influenza
congiunta di Robert McNamara e di John Turner, urbanista ed ex anarchico –
hanno cambiato politica, decidendo di migliorare le condizioni abitative degli
slums con un programma «self-help» anziché con la costruzione di nuovi edifici.
Una decisione che, rappresentava «un massiccio ridimensionamento dei diritti»,
trasformatasi in una rigida ortodossia neoliberista e statalista. Il risultato finale è
stato
una
gigantesca
crescita
dell!urbanizzazione,
indipendente
dall!industrializzazione e perfino dallo sviluppo stesso19.
Lo schema seguente rappresenta un!estrema sintesi di quanto affermato in
precedenza.
Diseguaglianza di
reddito
Povertà
Immigrazione
Mancanza di abitazioni a
prezzi accessibili
Formazione degli slums
19
Mancanza di
crescita economica
Davis M., Il pianeta degli slum, Feltrinelli, Milano, 2006.
30
CAPITOLO 1
Ma come abbiamo esaminato in precedenza, le cause che portano alla
formazione degli slums sono molto più ampie e complesse e i fattori che li
determinano sono molteplici e non sempre univocamente condivisi; vi sono
infatti delle interpretazione soggettive che attengono ad un!interpretazione socio
politica.
Mentre abbiamo visto in precedenza che la relazione tra urbanizzazione e
povertà non è di causalità ma di compresenza, dobbiamo invece evidenziare
come la relazione tra slums e povertà sia estremamente diversa.
Teorie di differenziazione residenziale iniziarono con la Scuola di Chicago
degli anni "30, che vide la crescita della città come una colonizzazione dei
diversi quartieri suddivisi per redditi diversi e per gruppi etnici. I loro successori,
gli economisti urbani neo-liberali, considerarono gli slums come risposta
naturale del mercato nella fornitura di alloggi per i poveri: l'alloggiamento le
soluzioni abitative che possono permettersi. I poveri devono vivere in aree ad
alta densità abitativa e di conseguenza di scarsa qualità, al fine di potersi
permettere un alloggio accessibile, in prossimità dei luoghi ove vi sono
opportunità di reddito e di guadagno. Sono stati individuati alcuni altri motivi per
spiegare perché i poveri sono segregati nello spazio e tra questi vi sono:
regolamenti, questioni legate alla limitazione della spesa pubblica, la
separazione dei luoghi di lavoro per i ricchi e per i poveri.
Teorie post-moderne ritengono che questi spazi urbani siano in qualche
misura la risultante al modello di città policentrico e frammentato del XXI secolo.
Molte città sono divise e occupate da differenti gruppi: i molto ricchi, i
professionisti ricchi, la classe media suburbana, gli operai non qualificati, i
lavoratori informali e i restanti emarginati “sottoclasse ". Ognuno ha una precisa
parte della città, supportati da reti immobiliari e distribuzioni differenti quando
non vi è sovrapposizione tra queste20.
La povertà e gli slums sono strettamente correlati e si rafforzano a vicenda,
ma la relazione non è sempre diretta o semplice. Da un lato, gli abitanti degli
20
UN-HABITAT, The Challenge of slums- Global report on human settlements 2003,
Earthscan, London 2003, p.17-22.
31
slums non sono una popolazione omogenea, e alcune persone con redditi
ragionevoli scelgono di vivere dentro, o, ai margini, della comunità degli slums.
Anche se la maggior parte degli abitanti dei quartieri poveri lavorano
nell'economia informale, non è raro che abbiano redditi che superano i
guadagni dei lavoratori dipendenti del settore formale. Gli slums sono aree
definite in cui è più facile vedere persone povere in maggiore concentrazione e
con le peggiori condizioni, ma di contro anche nelle zone più esclusive e
costose vi possono essere alcune persone a basso reddito.
Le modalità di designazione degli slums e la misurazione degli spazi
svantaggiati, utilizzando indici di ecologia fattoriali, sistemi di informazione
geografica e altre tecniche, permettono di individuare questi diversi gruppi nello
spazio.
La formazione degli slums, quasi senza eccezione, è principalmente
originata
dalla
rapida
espansione
della
popolazione
urbana
che
è
principalmente determinata dai seguenti fattori:
• migrazione rurale urbana;
• crescita naturale;
• combinazioni di crescita naturale e migratoria;
• spostamenti di popolazione in seguito a conflitti armati o conflitti interni e
violenze.
Inoltre, in alcune città, l!impatto demografico è stati aggravato da specifici
processi di trasformazione urbana con chiare implicazioni di segregazione, quali
il deterioramento del centro città, l!imborghesimento e la contro-urbanizzazione.
Repentini aumenti di popolazione urbana sono spesso legati alla
segregazione spaziale di segmenti di popolazione urbana, per motivi socioeconomici ed etnici, e diventano un problema in molte città per una varietà di
ragioni, tra le quali le più comuni sono:
-
un periodo relativamente lungo di generale laisser-faire da parte delle
autorità urbane nei confronti dell'occupazione illegale di terre urbane e
commisurate violazioni dei regolamenti edilizi e / o delle prescrizioni
urbanistiche sulla destinazione d!uso dei suoli;
32
-
CAPITOLO 1
un fallimento generale dei mercati immobiliari e dei terreni, per sopperire
alle esigenze abitative e di suolo della popolazione urbana a basso
reddito in rapida crescita, in modo tempestivo e in quantità sufficiente, in
luoghi adeguati.
In molti casi, una notevole inerzia politica e istituzionale ha permesso
l!espansione degli slums a livelli in cui la loro dimensione assoluta sopraffa! la
capacità degli attuali accordi istituzionali per affrontare efficacemente il
problema. Questa inerzia, forse, ha anche superato ogni opportunità politica di
intervento. Interventi urbanistici formali si sono svolti per affrontare questioni
come la degenerazione urbana, la crescita esplosiva di abitazioni informali, o
l!illegale occupazione del territorio urbano; troppo spesso, tali interventi si sono
rivelati marginali e insignificanti rispetto alla scala e alla portata dei problemi in
questione. La natura di tali interventi sembra indicare che il fenomeno degli
slums e dei problemi connessi sono generalmente poco compresi, e che gli
interventi pubblici - il più delle volte, sono rivolti ai sintomi piuttosto che alle
cause sottostanti. Il numero di città che considerano occupazioni abusive,
slums e insediamenti informali come un fenomeno fortemente indesiderabile e
temporaneo per essere affrontato attraverso vari esercizi di facciata, piuttosto
che affrontare le questioni centrali della povertà urbana, è forse indicativo della
generale mancanza di comprensione delle forze, degli andamenti e delle
condizioni che causano la rapida crescita dell'urbanizzazione informale.
Il mondo si trova ad affrontare la realtà di città grandi e medie sempre più
impoverite da aree di emarginazione urbana, che circondano relativamente
piccole sacche di ricchezza urbana. Spesso questa tendenza è il risultato
spaziale di squilibri e sconnessioni tra le macro-politiche nazionali e l'assenza di
connessioni coerenti con le politiche a livello cittadino. Con la nascita della città
come luogo preferito, predominante e residenziale della maggioranza della
popolazione mondiale, la traduzione spaziale di tali disconnessioni politiche sta
diventando sempre più visibile e problematica attraverso processi urbani come
la contro-urbanizzazione, la frammentazione urbana, la stratificazione sociale,
la segregazione e la crescita esplosiva di forme informali di sviluppo urbano al
di là del controllo delle autorità cittadine. Qualsiasi tentativo di risolvere i
33
problemi semplicemente combattendo i loro sintomi spaziali è un esercizio futile
che, nella migliore delle ipotesi, darà qualche sollievo temporaneo in luoghi di
piccole dimensioni, e che, nel peggiore dei casi, porterà a instabilità economica,
sociale e politica. Piuttosto, la questione centrale delle inadeguatezze delle
politiche attuali, sia a livello nazionale che urbano, è che devono essere
reindirizzate poiché non hanno nessun impatto tangibile in termini di riduzione
della povertà urbana e di miglioramento generale delle condizioni di vita degli
abitanti degli slums.
1.5 Slums ed evoluzione delle politiche locali
Le risposte che sono state date al proliferare degli slums da parte dei governi
delle città sono state differenti nei diversi periodi storici.
La prima reazione della maggior parte dei governi di fronte alla forte
immigrazione e agli insediamenti spontanei fu relativamente uniforme: aumento
dei regolamenti e maggiore controllo della loro applicazione21. Gli insediamenti
informali sono stati visti esclusivamente come slums - luoghi di povertà, malattie
e criminalità. Questo era l!orientamento, in particolare dei governi africani che
ambivano a realizzare città correttamente progettate e adeguatamente
sviluppate; gli slums, per loro, rappresentavano una minaccia ai valori delle
proprietà dei quartieri formalmente sviluppati e agli investimenti commerciali.
Così come i governi si sforzarono di far rispettare i regolamenti, gli atti di
pianificazione della sanità pubblica e i codici di costruzione per proteggere le
aree formali delle loro città, tentando di scoraggiare immigrazione e la crescita
degli insediamenti informali attraverso politiche di demolizione e campagne di
persuasione. Nel 1970 a Nairobi, in Kenya, per esempio, il Governo condusse
una campagna chiamata Turudi Mashambani ("Torniamo alle aree rurali"), e
contestualmente adottò una politica ufficiale di risanamento edilizio.
21
Payne Geoffrey, Informal Housing and Land Subdivisions in Third World Cities: A Review
of the Literature. Oxford, UK, The Centre for Development and Environmental Planning at
Oxford Polytechnic, 1989, p.37.
34
CAPITOLO 1
Al tempo stesso, però, molti governi tentarono di fornire nuovi alloggi
attraverso la costruzione di edifici multipiano, pianificati, progettati e finanziati
dagli enti nazionali preposti all! edilizia popolare. Le iniziative abitative portate
avanti dai governi ben presto si rivelarono insufficienti. In generale le unità
abitative realizzate erano troppo costose in termini economici a causa degli
elevati standard costruttivi richiesti dalla legge e spesso richiesti dai funzionari
governativi. Il volume di unità prodotte, inoltre, era insufficiente a soddisfare la
domanda crescente. Infine, vi erano numerose interferenze politiche nelle
operazioni delle società di edilizia popolare. Tra le altre conseguenze, di queste
interferenze politiche nella ripartizione delle unità abitative realizzate per le
persone a basso reddito, vi è quella che vede assegnare tali abitazioni ad un
elite di reddito superiore.
Negli anni "70 si iniziò a verificare un cambiamento di atteggiamento verso gli
insediamenti informali e gli slums. I governi incominciarono a considerare gli
slums piuttosto che brutture, rischiosi per la salute, o paradisi per i criminali,
come strutture auto-costruite essenzialmente proattive, ovvero risposte
intelligenti ad una situazione di acuta scarsità di abitazioni pianificate. Si è
cominciato a riconoscere i residenti degli slums come auto costruttori industriosi
che avevano bisogno solo di una limitata assistenza da parte dello Stato,
principalmente sotto forma di security of tenure e servizi urbani di base, al fine
di migliorare la loro situazione. Nel 1976 la Dichiarazione di Vancouver ha
affermato che un riparo adeguato è un diritto umano fondamentale, che era
compito dei governi garantirli attraverso l'auto-aiuto diretto e l!azione
comunitaria22.
Il riconoscimento degli elementi positivi degli slums, in ultima analisi, ha
portato a cambiamenti nella politica urbana. Numerose analisi, avendo
determinato l!inutilità e lo svantaggio delle azioni tese ad eliminare gli slums,
hanno indotto i governi a cominciare a formulare modi per migliorare gli
insediamenti informali esistenti e a capitalizzare le energie che erano state
22
UN-HABITAT, Vancouver Declaration on Human Settlements and the Action Plan,
Vancouver, June 1976.
35
spese per costruire tali insediamenti. Sotto questo nuovo corso politico, i
governi si ritirarono dalla produzione diretta di unità abitative e invece si
concentrarono su come abilitare o facilitare il miglioramento degli insediamenti
garantendo la disponibilità degli input di base, vale a dire delle infrastrutture
urbane, di terra con security of tenure e di adeguati servizi finanziari e tecnici,
che permettessero alle persone di migliorare la loro situazione di vita. Nasce
così una nuova generazione di progetti urbani come l!introduzione del site and
service e di upgrading.
Molti approcci politici agli slums sono stati tentati nel corso degli ultimi
decenni. Si spazia dall!ignorare passivamente o ripetutamente le violenze che
vengono perpetuate nei confronti di uomini e donne che vivono negli slums, agli
interventi volti a tutelare i diritti degli abitanti degli slums e aiutandoli a
migliorare i loro redditi e il loro ambienti di vita.
Un!analisi comparativa degli approcci strategici agli slums mostra che,
attualmente, in molte città si stanno ancora praticando molti di quegli approcci
che erano in uso decenni fa. Per esempio, l'uso di sfratti sommari e la bonifica
degli slums come si verificava nelle città europee del XIX secolo possono
ancora essere viste oggi in qualche parte del mondo.
Spesso, gli approcci politici derivano dalle lezioni apprese e dall!analisi critica
degli sforzi e dei tentativi fatti in precedenza. Tuttavia, i chiari cambiamenti nel
modo tradizionale per affrontare al meglio la questione degli slums, e le
conseguenti
modifiche
degli
approcci
utilizzati,
sarebbero
difficilmente
interpretabili come un semplice processo di evoluzione politica nel tempo.
Mentre nuovi approcci strategici sono stati sviluppati in risposta alle nuove
esigenze e al superamento delle carenze del passato, molti 'vecchi' approcci, o
almeno alcuni dei loro componenti, continuano ad essere utilizzati tutt!oggi.
Ad esempio, i problemi educativi e culturali erano una preoccupazione
fondamentale dei programmi e delle politiche fondate sulla prospettiva di
“cultura della povertà” del dopoguerra. Oggi, mentre questo punto di vista è
ampiamente screditato, un focus su “l'educazione” per gli abitanti degli slums è
di nuovo evidente, allo scopo di instillare i valori appropriati e modificare i
36
CAPITOLO 1
comportamenti negativi, in particolare nel contesto degli attuali sforzi per
migliorare l!aspetto igienico sanitario là dove risulti particolarmente inadeguato.
I fattori culturali sono importanti sotto molti aspetti. Alcuni sono considerati
nel tentativo di creare comunità con redditi misti, dove ci si aspetta che le
famiglie della classe media siano da modello per i vicini disoccupati. La Banca
Mondiale, col suo gruppo di Culture in Sustainable Development, ha lo scopo di
sostenere la cultura come elemento chiave dello sviluppo sociale ed economico
per la riduzione della povertà, inclusione sociale e protezione ambientale. Alcuni
approcci politici agli slums che sono stati utilizzati in passato (e tutti quelli che
continuano ad essere utilizzati oggi in varie forme e contesti), sono analizzati in
dettaglio qui di seguito.
Un approccio che può essere definito come negligente e che è stato
adottato nei primi anni !70 e si basava su due convinzioni: la prima riteneva che
gli slums fossero illegali e la seconda che si trattasse di un fenomeno inevitabile
ma temporaneo che potesse essere eliminato dallo sviluppo economico, sia
nelle aree urbane che in quelle rurali.
Questo atteggiamento si riscontrava nella condotta di alcuni governi che
persino nei documenti di piano, ignoravano la presenza degli slums, segnando
come bianche, ad indicare terreni non edificati, le aree dove sorgevano gli
slums.
Questo modello era influenza dell!esperienza Europea del periodo del
secondo dopo guerra, che aveva visto affrontare la questione con un!imponente
politica di abitazioni popolari per la popolazione povera. Ma questo tipo di
politica si rivelò impraticabile per la maggioranza dei Paesi poveri, poichè
richiedeva risorse finanziarie che non erano disponibili. Inoltre i governi
postcoloniali concepivano le città come luoghi della modernità da esibire come
esempi del proprio successo, e le aree rurali come immensi depositi per il
sottosviluppo e la povertà diffusa.
In molti paesi, soprattutto nell'Africa sub-sahariana, la situazione fu
aggravata dai vincoli economici di post-indipendenza che produsse un aumento
delle disuguaglianze sociali e la segregazione spaziale nelle città.
37
Tra gli anni !70 e !80 la risposta allo sviluppo degli slums furono gli sgomberi
forzati, che furono predominanti negli ambienti politici dove il potere centrale
era particolarmente forte, e si scontrava con la debolezza dei governi locali e
delle amministrazioni. In questi ambiti la gestione urbana può essere definita
non democratica e non vi era il riconoscimento dei movimenti della società civile
e mancava la protezione legale contro gli sgomberi forzati.
Quando divenne chiaro alle autorità pubbliche che lo sviluppo economico
non aveva intenzione di integrare le popolazioni degli slums, alcuni governi
optarono per una soluzione repressiva con una combinazione di varie forme di
vessazioni e di pressione sulle comunità degli slums, con conseguente sfratto
selettivo o di massa degli abitanti degli slums.
A fronte di questi sgomberi non si ponevano in atto azioni di negoziazione
volte a fornire una qualche forma di risarcimento alle famiglie sfrattate o
proporre delle soluzioni alternative. Gli sfratti erano di solito giustificati dalla
realizzazione di progetti di rinnovo urbano (in particolare durante la
riqualificazione dei centri storici) e dalla costruzione di infrastrutture urbane o
per la salute, sanitari e motivi di sicurezza. La più alta pressione è stata quindi
esercitata su quegli abitanti che occupavano i luoghi migliori per lo sviluppo con
un migliore accesso alle infrastrutture. Questo approccio non ha risolto i
problemi degli slums, spostandolo, invece, verso la periferia delle città - alle
frange urbane rurali - dove l'accesso alla terra è stato più facile e la
pianificazione e il controllo era inesistente. La continua crescita spaziale delle
città ha portato un ciclo infinito di nuovi sfratti e la creazione di nuovi slums alla
periferia delle città, al di fuori dei confini comunali, o l!aumento di
sovraffollamento degli edifici fatiscenti all'interno delle città. La domanda di
terreni e case da parte dei poveri delle città durante gli anni "70 e "80 diede
luogo alla rapida evoluzione dei mercati informali e alla mercificazione di tutti i
sistemi informali di consegna degli alloggi, compresi quelli in insediamenti
abusivi.
Alla fine degli anni !70 l!approccio di Auto-aiuto e di upgrading in situ, tentò
di rispondere alla questione degli slums. Esso si basava sul presupposto della
diversità delle situazioni locali, di quadri giuridici e normativi, e del fallimento
38
CAPITOLO 1
delle risposte basate principalmente sulle opzioni repressive e la fornitura
diretta e altamente sovvenzionata di terreni e abitazioni dal settore pubblico per
il segmento più povero della popolazione urbana. Inoltre, questo nuovo
approccio è stato favorito da una maggiore consapevolezza del diritto alla casa
e alla protezione nei confronti degli sfratti a livello internazionale e la definizione
di nuove norme nazionali e locali agende politiche, in un contesto di una società
civile emergente, nonché in processi di democratizzazione e di decentramento.
Le Politiche di auto-aiuto e di upgrading in situ tendevano a concentrarsi su
tre aree principali di interesse:
1. Fornitura di servizi urbani di base.
2. Fornitura di security of tenure per gli abitanti degli slums e l'attuazione
di pratiche innovative in materia di accesso alla terra.
3. Accesso innovativo al credito, adattato al profilo economico, ai bisogni
e alle esigenze degli abitanti delle slums e delle comunità.
Le iniziative di slums upgrading, svolte durante il primo periodo dagli anni "70
agli anni !90, erano non più di successo o sostenibili dei site and service. Certo,
lo slums upgrading sembrava essere notevolmente più economico rispetto ad
altre alternative.
Come altri progetti di aiuto che si concentravano esclusivamente sulla
costruzione, i progetti (anche se coinvolgono un gran numero di famiglie)
esistevano separatamente sia dal governo che delle comunità. I governi non
hanno seguito i servizi, le comunità non hanno mantenuto gli impianti e le
strutture di governo sparivano quando esperti internazionali preposti al controllo
e al finanziamento, andavano via. Altra problematica rilevante erano i bassi
standard di questi servizi. In tali circostanze, l'apatia dei cittadini piuttosto che
l!energia era la regola. Chiaramente fu molto più difficile da implementare lo
slums upgrading in modo sostenibile di quanto si pensasse inizialmente. Un
certo numero di soluzioni diverse furono proposte, ognuno con i propri aderenti
e ideologi, e il risultato conseguente è stato l'approccio di “enabling”.
L!evoluzione dello slum upgrading, affrontando le questioni di security of
tenure e dello sviluppo economico negli slums, ha portato la consapevolezza
39
della necessità di coinvolgere gli abitanti degli slums non solo nei processi di
costruzione di miglioramento slums, ma anche nei processi decisionali e di
progettazione stabilendo le priorità di azione e il supporto per l'attuazione. Così
l'approccio di 'abilitazione', a partire dalla metà degli anni !80 sino al 1996 con
l'Agenda
Habitat23,
fu
sviluppato
per
coordinare
la
mobilitazione
e
l!organizzazione della comunità e per dare sostegno alle politiche per il ritiro
dello Stato dalla fornitura dei beni immobiliari e servizi, e favorire l!azione dello
Stato verso il favorevole sostegno alla determinazione e all! azione locale.
La politica della devolution, di decentramento e la deregolamentazione che è
associata con tali approcci è complessa. I meccanismi di attuazione di tali
politiche minano molti dei principi e delle pratiche su cui sono costruite le
burocrazie locali. Inoltre, le comunità sono complesse e raramente unite. Così,
mentre ci sono molti esempi di strategie che consentono efficacia e successo, il
processo non è facile.
La “relocation” è stato associato con quasi tutti i tipi di approcci agli slums.
Si abbraccia una vasta gamma di strategie, anche se tutte si basano su
percezioni di migliorare l'uso della terra e dei beni su cui si trovano gli slums o
gli insediamenti. Nella migliore delle ipotesi, il trasferimento viene effettuato con
il consenso e la collaborazione delle famiglie degli slums coinvolti, nel peggiore
dei casi, la “relocation”
è poco più di uno sgombero forzato, senza alcun
tentativo di consultazione o considerazione delle conseguenze sociali ed
economiche di persone in movimento in sedi lontane, spesso periferiche, che
non hanno accesso alle infrastrutture, ai servizi urbani o di trasporto.
Nella maggior parte delle città, il numero di abitanti urbani che vivono in
slums rimane stabile o aumenta, eccetto nei Paesi che combinano slum
upgrading su larga scala e programmi di regolarizzazione di possesso con la
produzione di siti con servizi a basso costo e programmi di edilizia abitativa.
Tuttavia, questa vasta gamma di approcci agli slums continuano ad essere
utilizzati oggi in diversi contesti, tra cui approcci meno illuminati, come ad
esempio la negligenza o lo sfratto sommario. Si può, tuttavia, affermare che vi è
stata un'evoluzione di approcci strategici agli slums. In generale, c'è stato un
23
Fonte: A New Agenda for Human Settlements, Habitatm 1986.
40
CAPITOLO 1
riconoscimento che gli approcci più efficaci devono andare al di là di affrontare i
problemi specifici delle slums - che siano abitazioni inadeguate , infrastrutture o
servizi - e deve affrontare le cause profonde della povertà urbana24.
1.6 L!orientamento delle politiche per la questione degli slums dal 2000
ad oggi
La migliore pratica accettata per gli interventi residenziali nei paesi in via di
sviluppo è ormai ritenuta lo slum upgrading partecipativo. Tuttavia, finora,
queste pratiche sono per lo più state adottate su scala ridotta o su progetti
dimostrativi.
Gli interventi sono destinati a favorire i più poveri, spesso in situazioni dove
non ci sono i mercati. I migliori esempi sono approcci olistici allo slum
upgrading, con particolare attenzione alla salute, all!istruzione, all!alloggio, al
sostentamento e alla parità di genere.
I governi rivestono un ruolo chiave nell!agevolare e dare avvio alle iniziative,
pur mantenendo la responsabilità finanziaria e il rispetto delle norme di qualità.
Adesso si ritiene una buona pratica sia quella di coinvolgere le comunità fin
dall'inizio, spesso attraverso un processo formalizzato, e di richiedere un
contributo agli occupanti in termini non strettamente monetari ma molto più
sovente in termini di contributo lavorativo.
Gli sforzi più sostenibili sembrano essere quelli legati ai programmi relativi
alle strategie di sviluppo degli assi portanti della città, quali l!upgrading in tutta
la città e l!impegno politico per la manutenzione. In generale si ritiene che
debbano essere assistiti i più emarginati o i più limitati culturalmente, rendendo
necessaria una maggiore partecipazione e partnership.
Molte agenzie sono state coinvolte nello slum upgrading, nel corso degli
ultimi 25 anni, in tutte le regioni del mondo, insieme a migliaia di
amministrazioni locali e di ONG. Per
realizzare progetti di questo tipo è
24
UN-HABITAT, The Challenge of slums- Global report on human settlements 2003,
Earthscan, London 2003, p.138-131.
41
necessario un!ottima organizzazione, una buona volontà locale, la coesione, la
volontà politica e resta da vedere se siano replicabili su vasta scala.
Le esperienze più recenti di upgrading possono essere caratterizzate
dall!avere obiettivi più modesti e su scala ridotta, spesso concentrandosi su uno
o due interventi, a partire da un unico quartiere di dimensioni limitate.
Gli investimenti in infrastrutture, realizzati in questi progetti, devono
migliorare le condizioni di vita dei poveri urbani; le comunità selezionano i propri
investimenti, da destinare alla realizzazione delle infrastrutture che ritengono
prioritarie, attraverso un processo di pianificazione partecipativa supportato da
un team di intermediazione sociale. Anche i recenti progetti multi - settoriali
hanno avuto la tendenza ad includere minor numero di interventi rispetto ai
progetti di prima generazione. Mentre la ragione per la scala più piccola o la
gamma più limitata di interventi riflette in parte le critiche ai progetti precedenti
ritenuti troppo ambizioso, è anche in funzione della nuova diversità degli attori
coinvolti nella riqualificazione insediamento. Un numero significativo di ONG
internazionali, sono attive, come è crescente il numero di organizzazioni locali
su base comunitaria (CBO) e organizzazioni non governative (ONG).
I donatori bilaterali, invece, non hanno del tutto rinunciato a progetti più ampi,
ma agiscono cercando prima di tutto di rafforzare le capacità delle istituzioni,
sostenendo lo sviluppo e la riforma della politica prima di provare ad agire su
una scala più ampia.
Sia ai progetti di upgrading di prima generazione sia a quelli più recenti, sono
stati riconosciuti effetti specifici positivi. I progetti hanno aumentato lo stock
abitativo e la qualità di quelli esistenti.
Le valutazioni di diverse iniziative di upgrading realizzate dalla Banca
Mondiale25 hanno messo in evidenza che le abitazioni realizzate secondo questi
progetti erano accessibili alla maggior parte dei beneficiari a basso reddito ai
quali erano destinati. I dati disponibili indicano, inoltre, che le spese per questo
miglioramento dell!edilizia abitativa non sono andate a scapito di altre esigenze,
come del cibo o dei servizi sanitari.
25
World Bank, Informal Settlement Upgrading in Sub-Saharan Africa: Retrospective and
Lessons Learned. Washington, DC, The World Bank, 2003.
42
CAPITOLO 1
L!ottenimento della security of tenure, inoltre, ha dimostrato di avere gli effetti
positivi previsti: in numerosi progetti di security of tenure sono stati fatti degli
investimenti privati in abitazioni e miglioramento quartiere generale, in seguito
al miglioramento della security of tenure.
I redditi sono anche aumentati in particolare a seguito di progetti di
upgrading, che prevedevano la realizzazione di camere extra da destinare
all!affitto. Piccoli proprietari terrieri che hanno ottenuto appezzamenti attraverso
il Self-Help Housing, per esempio, sono in grado di trovare facilmente degli
affittuari e ciò consente loro di soddisfare i pagamenti mensili del lotto e di
fornire un flusso di reddito importante per la sopravvivenza delle famiglie.
Infine, la fornitura delle infrastrutture e dei principali servizi urbani ha
migliorato la qualità della vita dei residenti degli slums; si è infatti osservato
come la fornitura di acqua corrente ha abbassato la spesa che gli abitanti
dovevano affrontare in precedenza per acquistare l!acqua da venditori
ambulanti.
Nonostante questi contributi positivi, lo slum l'upgrading, come approccio per
affrontare la povertà urbana e migliorare la qualità della vita dei poveri delle
città, non è esente da critiche. L'upgrading ha dimostrato di avere una serie di
carenze, sia nella sua attuazione a livello di progetto, sia come approccio
politico per affrontare la realizzazione di alloggi a basso costo. In termini di
attuazione, i progetti di riqualificazione hanno avuto diverse difficoltà ed
insuccessi.
Si è rivelato totalmente fallimentare l!aspetto che concerne il recupero dei
costi. Senza recupero dei costi è difficile tentare di continuare gli sforzi
l'upgrading altrove. Un secondo fallimento rilevante è stato nel settore della
gestione e della manutenzione di infrastrutture costose.
Una terza area principale di difficoltà è stata nel settore della prestazione di
security of tenure. Nonostante i tentativi di semplificare le procedure, la
sistemazione delle questioni di proprietà della terra e l'elaborazione di
documenti legali che definiscono la sicurezza hanno sempre complicato e
rallentato l'attuazione dei progetti e gli investimenti nelle infrastrutture.
43
Una critica fondamentale definisce l'upgrading come un cerotto, un approccio
frammentario che va a beneficio di pochi fortunati e fa ben poco per affrontare
le dinamiche di fondo di sviluppo degli slums, quali l!iniqua distribuzione della
terra, le disfunzionali strutture istituzionali, la povertà strutturale. La scala delle
iniziative di upgrading, inoltre, è inadeguata ad affrontare la continua richiesta di
alloggi a basso costo.
In risposta a queste criticità, l'agenda di sviluppo urbano per le
organizzazioni ed i governi nazionali si sono evolute già a partire dagli anni "90.
I Programmi Urbani, soprattutto quelli sostenuti dalla Banca Mondiale e US AID
hanno cominciato a valutare sistematicamente, rafforzare e riformare le
istituzioni chiave, compresi i mercati delle aree urbane, i sistemi di
finanziamento delle abitazioni, e controllare più efficacemente i processi di
sviluppo e di pianificazione messi in atto dai governi centrali e locali.
Dato questo programma di riforma istituzionale in corso complementare,
l!opportunità di upgrading più diffuso e più efficace appare più forte. Un numero
crescente di governi e donatori, quindi, stanno attuando una terza generazione
di programmi di upgrading, in tutti i Paesi in via di sviluppo. Il supporto alle
politiche di upgrading nasce dalla convinzione che l'accelerazione della povertà
urbana deve essere seguita e tale upgrading rimane uno dei metodi più validi
per il miglioramento immediato e tangibile delle condizioni di vita dei poveri
urbani.
44
Obiettivo 7D:ottenere un miglioramento significativo dell!esistenza di
almeno 100 milioni di abitanti degli slums
CAPITOLO 2
CAPITOLO 2
OBIETTIVO 7D: OTTENERE UN MIGLIORAMENTO SIGNIFICATIVO
DELL!ESISTENZA DI ALMENO 100 MILIONI D!ABITANTI DEGLI
SLUMS ENTRO L'ANNO 2000
2.1 La dichiarazione del Millennio: genesi dei Millennium Development
Goals (MDG)
Nel settembre del 2000, presso le Nazioni Unite si sono riuniti 189 leader
mondiali per il Vertice del Millennio e hanno adottato la Dichiarazione del
Millennio, con la quale si sono fermamente impegnati a “ non risparmiare
alcuno sforzo per liberare i nostri simili, uomini, donne e bambini dalle
condizioni di abietta e disumana estrema povertà, a cui più di un miliardo di essi
sono attualmente sottoposti. Siamo impegnati a rendere il diritto allo sviluppo
una realtà per tutti, e di liberare l'intera razza umana dal bisogno. Decidiamo,
quindi, di creare un ambiente - a livello nazionale e globale allo stesso modo che è favorevole allo sviluppo e all'eliminazione della povertà ".1
Queste solenni promesse sono la base del patto globale per combattere
insieme la povertà, la fame, le disuguaglianze di genere, il degrado ambientale,
l!HIV/AIDS e assicurare l!accesso all!istruzione e all!acqua potabile, nonché alla
sanità, entro il 2015. Gli Obiettivi di Sviluppo del Millennio (MDG) comprendono
questa ampia gamma di impegni.
Gli MDG sono il risultato di varie iniziative delle Nazioni Unite che si sono
succedute nel corso degli anni per fornire obiettivi globali limitate nel tempo e
1
United Nations, A/RES/55/2, Resolution adopted by the General Assembly, 18 settembre
2000.
45
quantificabili per orientare e influenzare le strategie nazionali e internazionali
per lo sviluppo.
Fin dalla sua creazione, il sistema delle Nazioni Unite ha definito una grande
varietà di obiettivi globali con obiettivi specifici, tra cui risultano, tra gli altri, il
termine del colonialismo (un focus particolare nel periodo dal 1940 al 1960),
l!accelerazione della crescita economica attraverso una maggiore assistenza
internazionale (un focus durante il decennio per lo sviluppo delle Nazioni Unite
nel 1960 e nei tre decenni successivi) e sradicare il vaiolo, la malaria e altre
malattie trasmissibili (un focus a partire dal 1950).
Nel 1995, l'OECD Development Assistance Committee (DAC) è impegnata in
un
lungo processo di revisione di esperienze passate e di pianificazioni
politiche a lungo termine. Questa iniziativa ha determinato nel rapporto Shaping
the 21st Century: The Contribution of Development Co-operation,, pubblicato
nel maggio 1996, la formulazione di sette obiettivi estratti dalle risoluzioni delle
conferenze e riunioni ONU. Le successive riunioni di esperti hanno portato alla
definizione quantificata degli International Development Targets (IDT) (misurati
con 21 indicatori) da raggiungere entro il 2015. Gli MDG sono una sintesi degli
International Development Targets concordati nelle conferenze delle Nazioni
Unite per lo sviluppo sociale e riunioni al vertice mondiale degli anni 1990, e la
Dichiarazione del Millennio adottata dai capi di Stato in occasione del Vertice
del Millennio a New York nel settembre 2000. Nel 2001, gli MDG sono stati
approvati dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite come parte della
relazione del Segretario generale dell'ONU, una tabella di marcia verso
l'attuazione della Dichiarazione del Millennio delle Nazioni Unite2.
Il Vertice del Millennio ha integrato la maggior parte degli IDT nella sua
Dichiarazione del Millennio, mentre ha inserito dei nuovi obiettivi per dimezzare
la proporzione delle persone che soffrono la fame, invertire la diffusione dell'HIV
/ AIDS, la malaria, la tubercolosi e altre gravi malattie, dimezzare la proporzione
di persone che non hanno accesso all'acqua potabile, e migliorare la vita di 100
milioni di abitanti degli slums. L'aggiunta di un ottavo gol (per "Sviluppare un
2
Sanjay G. Reddy and Antoine Heuty, Achieving the Millennium Development Goals: What!s
wrong with existing analytical models?, DESA, Working Paper No. 30, September 2006, p.1-2.
46
CAPITOLO 2
partenariato globale per lo sviluppo") aveva lo scopo di integrare i sette obiettivi
sociali e ambientali e per sottolineare la necessità per i paesi sviluppati di
realizzare riforme politiche e fornire risorse tali da sostenere le capacità dei
Paesi in via di sviluppo di partecipare attivamente all'economia globale .
2.2 I Millennium Development Goals (MDG)
Gli Obiettivi di Sviluppo del Millennio (MDG) sono la più grande promessa del
mondo - un accordo globale attraverso l'azione collaborativa per ridurre la
povertà e le privazioni umane che hanno raggiunto dei tassi storicamente senza
precedenti. Si differenziano da tutti gli altri impegni globali per la riduzione della
povertà nella loro natura globale e per gli sforzi sistematici presi per finanziarli,
attuarli e monitorarli, e per lo sforzo fatto al fine di quantificare in modo preciso i
risultati che s!intendono raggiungere e dare una precisa scadenza temporale
entro il quale questo risultato dovrebbe esse raggiunto. Mentre gli MDG godono
di un clima favorevole intorno a loro, attraverso le buone intenzioni e il conforto
morale,
di contro ci sono accesi dibattiti negli ambienti accademici e
professionali sul loro valore. Queste vanno da i modernisti estremi, che li
assumono al valore nominale e sono ottimisti sul fatto che siano un modello per
la trasformazione della condizione umana; ai realisti strategici, che non credono
che gli MDG siano un progetto per l'azione, ma credono che siano
indispensabili per ampliare le ambizioni e mobilitare l'impegno politico e il
sostegno pubblico; ai critici, che li vedono come ben intenzioni, ma mal pensato
- distrae l'attenzione da obiettivi più appropriati e da politiche e azioni più
efficaci. Vi sono poi anche attraverso i critici radicali, che vedono gli MDG come
una cospirazione per oscurare la questione veramente importante del Millennio
ovvero la crescente disuguaglianza globale, le alternative al capitalismo e il
rafforzamento del ruolo delle donne3.
3
David Hulme, The Millennium Development Goals (MDGs): A Short History of the World!s
Biggest Promise, Brooks World Poverty Institute, Manchester, September 2009, p. 5.
47
Ma tornando alla sostanza specifica degli Obiettivi di sviluppo del Millennio,
essi sono nati da riflessioni e summit che si sono succeduti nel corso degli
ultimi decenni a partire dagli anni !60, sino ad arrivare al Vertice del Millennio
del 2000 dove gli Stati Membri delle Nazioni Unite stabilirono gli otto obiettivi,
così articolati:
(1) Eliminare la povertà estrema e la fame
(2) Raggiungere l'istruzione primaria universale
(3) Promuovere l'uguaglianza di genere e l'empowerment delle donne
(4) Ridurre la mortalità infantile
(5) Migliorare la salute materna
(6) Combattere l'HIV / AIDS, malaria e altre malattie
(7) Assicurare la sostenibilità ambientale
(8) Sviluppare una partnership globale per lo sviluppo4.
Gli obiettivi sono accompagnati da 18 target, che dovranno essere raggiunti
per la maggior parte entro il 2015 , e sono misurati da indicatori.
Il processo di selezione degli obiettivi e degli indicatori è stata condotta sotto
l'egida del Segretario generale dell'ONU e l'elenco è stato ampiamente
sostenuto dalle agenzie delle Nazioni Unite, la Banca Mondiale, il Fondo
Monetario Internazionale e l'OCSE.
I MDG comprendono i diritti fondamentali, i diritti umani di ogni persona sul
pianeta per la salute, l'istruzione, l'alloggio e la sicurezza come promesso nella
Dichiarazione Universale dei Diritti dell'Uomo e nella Dichiarazione del Millennio
dell'ONU. Nel 2005, i leader mondiali si sono riuniti al Palazzo di vetro delle
Nazioni Unite a New York per il Vertice di Alto Livello dell!Assemblea Generale,
durante il quale hanno parlato dei progressi fatti dai singoli Paesi nel
conseguimento degli Obiettivi di Sviluppo del Millennio.
I leader mondiali, al vertice straordinario del Millennio delle Nazioni Unite nel
settembre 2000, hanno voluto dare una risposta concreta alle condizioni di vita
della popolazione in relazione all!imponente problema della povertà.
4
Ogni obiettivo è associato a obiettivi specifici, diciotto in totale, e ogni obiettivo è legato agli
indicatori quantificabili, quarantotto in totale. I diversi obiettivi, i target e gli indicatori sono
presentati in appendice.
48
CAPITOLO 2
Se infatti, nel 2015 gli obiettivi saranno raggiunti, più di 500 milioni di persone
saranno uscite dalla povertà estrema, più di 300 milioni non soffriranno più la
fame. Ci saranno anche enormi progressi di salute del bambino, 30 milioni di
bambini saranno salvati, diminuendo la mortalità infantile sotto i cinque anni di
vita. Saranno salvate le vite di oltre 2 milioni di madri. Inoltre il raggiungimento
degli obiettivi significa acqua potabile per altri 350 milioni di persone, e accesso
ai servizi sanitari di base per 650 milioni, permettendo loro di condurre una vita
sana e più dignitosa.
Centinaia di altri milioni di donne e ragazze condurranno la loro vita in libertà,
con più sicurezza e maggiori opportunità. Dietro a questi grandi numeri ci sono
le vite e le speranze di persone che cercano nuove opportunità per porre fine il
peso di una povertà opprimente.
Molti Paesi stanno raccogliendo i benefici della globalizzazione e sono sulla
buona strada per raggiungere almeno alcuni degli Obiettivi entro il termine
stabilito del 2015. Tra il 1990 e il 2001, secondo le stime della Banca Mondiale,
la percentuale di persone che vivono in estrema povertà è scesa dal 28 per
cento al 21 per cento nei Paesi in via di sviluppo. Il numero di persone in
estrema povertà è sceso da 1,210 a 1,090 miliardi5. Molte regioni, soprattutto in
parti consistenti dell' Asia orientale e meridionale, hanno vissuto un significativo
progresso economico e sociale.
Eppure vaste regioni sono lontane dall!raggiungimento degli obiettivi. L'Africa
Sub-sahariana, in particolare, è quella più drammaticamente lontana e ancora
gravemente afflitta dall! AIDS, dalla malaria, dalla diminuzione della produzione
alimentare per persona, dal deterioramento delle condizioni delle abitazioni e
dal degrado ambientale. La maggior parte dei Paesi della regione hanno un
andamento che gli porterà a mancare la maggior parte o tutti gli Obiettivi6. Il
cambiamento
climatico
potrebbe
aggravare
5
la
situazione
aumentando
J.D.Sachs (Director), Investing in development-A practical plan to achieve the millennium
development goals, Earthscan, London, 2005, p.1-2.
6
UN, Achieving the Millennium Development Goals in Africa - Recommendations of the
MDG Africa Steering Group June 2008, United Nations Department of Public Information, New
York, 2008.
49
l'insicurezza alimentare, la diffusione di malattie virali e la probabilità di disastri
naturali; un prolungato periodo di scarse precipitazioni, in alcune zone
dell'Africa, ha già provocato il caos.
L'obiettivo per la parità di genere nell'istruzione primaria e secondaria, il cui
termine è stato anticipato al 2005, non è stato raggiunto, in molti Paesi.
Gli Obiettivi di Sviluppo del Millennio sono troppo importanti per poter fallire e
sono dotati per la prima volta di uno strumento che permette di individuare gli
obiettivi in maniera specifica e completa. Per il sistema politico internazionale,
sono il fulcro su cui si basa la politica di sviluppo. Per le persone, più di un
miliardo, che vivono in estrema povertà, rappresentano i mezzi per raggiungere
una vita produttiva. Per tutti sia Paesi poveri che Paesi ricchi, sono una chiave
di volta alla ricerca di un mondo più sicuro e pacifico.
2.3 Come nasce l!obiettivo 7D
La rinnovata attenzione per la povertà urbana ha portato i governi, durante il
Summit del Millennio nel settembre 2000, ad adottare un obiettivo specifico
sugli slums urbani, che mira a migliorare significativamente la vita di almeno
100 milioni di abitanti degli slums entro il 2020. Questo obiettivo è stato in
seguito proposto dalla task force delle Nazioni Unite sugli slums per essere
ampliato e formulato come segue: "Entro il 2020, migliorare sostanzialmente la
vita di almeno 100 milioni di abitanti degli slums, fornendo adeguate alternative
alla formazione di nuovi slums".
UN-Habitat è l!agenzia delle Nazioni Unite per gli insediamenti umani, la cui
missione dichiarata è quella “di promuovere socialmente e ambientalmente lo
sviluppo sostenibile, degli insediamenti umani e il raggiungimento di un alloggio
adeguato per tutti”; ha ricevuto mandato dall'Assemblea Generale delle Nazioni
Unite di monitorare gli sforzi degli Stati membri di attuare le finalità e gli obiettivi
dell'Agenda Habitat, definita in occasione della Conferenza Habitat II a Istanbul,
in Turchia, nel giugno 1996.
50
CAPITOLO 2
Nel 1999 UN-Habitat nella Dichiarazione di Visione Strategica rinnova
l!attenzione sulla povertà urbana, sull!empowerment delle donne e annuncia la
costituzione di strumenti di difesa dei diritti di base in ambito urbano, istituendo
la Campagna Globale per Secure Tenure e per la governance urbana.
Nel giugno 2001 gli Stati membri delle Nazioni Unite adottano la
Dichiarazione sulle città e altri insediamenti umani nel nuovo millennio.
Da questa nuova visione strategica, nasce la partnership tra UN-Habitat e la
Banca mondiale per lanciare Cities Alliance, sotto i cui auspici le due
organizzazioni hanno prodotto "Cities without slums" che patrocinato da Nelson
Mandela, delinea un piano d'azione per affrontare la questione degli slums.
Questo piano d'azione, con la sua chiara focalizzazione sugli abitanti degli
slums urbani, è stato successivamente articolato dal Segretario Generale Kofi
Annan nel suo rapporto per l'Assemblea del Millennio, del suo inserimento nella
Dichiarazione del Millennio e gli Obiettivi di Sviluppo del Millennio. Nel
novembre 2001 l'Assemblea Generale assegna al Centro per gli Insediamenti
Umani al Programma delle Nazioni Unite, UN-Habitat, il compito di monitorare
l!obiettivo 7D. La decisione è in risposta ai grandi cambiamenti demografici
delle popolazioni che si muovono verso le città.
UN-Habitat sostiene con le sue competenze specifiche i governi e alle
autorità locali, fornendo una vasta gamma di servizi di consulenza e assistenza
tecnica in materia di: alloggi e sviluppo urbano, infrastrutture, pianificazione e
gestione ambientale, gestione delle catastrofi, le finanze comunali e di gestione,
sicurezza urbana e sicurezza, ecc.
La Dichiarazione di Johannesburg sullo sviluppo sostenibile ha deliberato di
"aumentare rapidamente l'accesso ai requisiti di base come l'acqua pulita,
servizi igienici, un riparo adeguato ..." ponendo in tal modo l'area di
responsabilità di UN-Habitat in cima all'ordine del giorno.
Il Programma delle Nazioni Unite per gli insediamenti umani (UN-Habitat) si
concentra nell! alleviare la manifestazione più visibile di povertà urbana, vale a
dire, alloggi inadeguati e mancanza di fissa dimora, le infrastrutture deboli e
poveri i servizi di base. Nel dicembre 2001, l'Assemblea Generale ha
51
trasformato il Centro delle Nazioni Unite per gli Insediamenti Umani in un vero e
proprio Programma delle Nazioni Unite per gli insediamenti umani, dimostrando
un forte impegno per l'attuazione degli Obiettivi di Sviluppo del Millennio ".
La diciannovesima sessione del Consiglio direttivo tenutosi a Nairobi il 5-9
maggio 2003 ha adottato la Risoluzione 19/5 sulla "attuazione e il monitoraggio
dell'obiettivo della Dichiarazione del Millennio delle Nazioni Unite per migliorare
la vita degli abitanti degli slums", che appoggia e sostiene il ruolo chiave di UNHabitat nell'attuazione e nel monitoraggio l'obiettivo per migliorare la vita degli
abitanti degli slums.
Data la crescita della popolazione e gli alti tassi di urbanizzazione, a
prescindere dalle misure adottate per invertire le tendenze, la popolazione delle
città aumenterà, e una parte sostanziale di questi cittadini vivranno in slums. Un
aspetto cruciale per invertire queste tendenze sarà quello di pianificare la
gestione dei terreni urbani e di dotarli delle infrastrutture primarie, scoraggiando
così la formazione di nuovi slums.
2.4 L!interpretazione dell!obiettivo 7D
L!obiettivo, sin dalla sua prima formulazione, è stato interpretato da un punto
di vista meramente fisico. L!attenzione è andata agli slums in quanto
insediamenti fisici. Questa interpretazione è resa evidente dagli indicatori che
sono stati predisposti per monitorare il raggiungimento dell!obiettivo. Questi
sono incentrati, come vedremo in dettaglio nei successivi paragrafi, sulle
caratteristiche fisiche e infrastrutturali degli insediamenti.
A prova di ciò sta il fatto che sia stato preposto UN-Habitat, Programma
delle Nazioni Unite per gli insediamenti umani, per il monitoraggio dell!obiettivo.
La maggioranza degli enti governativi che si sono confrontati con questo
obiettivo hanno concentrato la loro attenzione sugli elementi che compongono
l!indicatore. Il punto di partenza è considerato l!insediamento e gli sforzi sono
incentrati sul suo miglioramento strutturale e infrastrutturale, considerando
52
CAPITOLO 2
come conseguenza di tali sforzi il miglioramento delle vite degli abitanti degli
slums.
Vi sono però delle interpretazioni più ampie che partono dal concetto di
“miglioramento delle vite degli abitanti degli slums”.
È importante definire la portata del miglioramento nella vita degli abitanti
degli slums; esso va oltre lo slum upgrading e assume un approccio globale,
che abbraccia l'eliminazione della povertà e il miglioramento della salute
pubblica e dei servizi educativi. Incrementare la salute pubblica, l'istruzione
primaria e le attività che generano occupazione, fanno migliorare la vita degli gli
abitanti degli slums, con o senza il miglioramento delle condizioni di vita fisica e
spaziale dell!insediamento. Ciò che giustifica un approccio globale é anche il
legame tra slum upgrading e la sostenibilità dei programmi atti a fornire salute e
servizi educativi. Molte malattie infantili sono causate dalla mancanza di servizi
igienico-sanitari, o per l'acqua non potabile.
La correlazione tra malattie respiratorie acute e l'inquinamento indoor è
anche stata documentata in termini di livello d!istruzione, molti studi indicano
che la maggioranza dei genitori che si stabiliscono negli slums posticipano
l'invio dei loro figli, a scuola, specialmente le ragazze, fino a che non abbiano
costruito le loro abitazioni o si sentano legalmente protetti.
Queste considerazioni giustificano giustifica un ulteriore approccio globale al
"miglioramento" consistente nell'incoraggiare strategie di sviluppo urbano
inclusive e egualitarie. Il parametro ultimo per misurare il miglioramento è
definito come la riduzione delle disuguaglianze urbane povertà vis à vis, la
salute, l'occupazione e l'istruzione. I principali strumenti utilizzati per misurare i
progressi nella riduzione di tali ineguaglianze sono i Sondaggi delle ingiustizie
Urbane, che confrontano la situazione e i progressi compiuti tra gli abitanti degli
slums e non slums, all'interno del contesto cittadino. Il numero di questionari
completati tuttavia, su trentacinque città campione, non fornisce la massa critica
utile per il monitoraggio globale7.
7
Department of Economic and Social Affairs, Progress towards the Millennium Development
Goals,1990-2005,
53
La Dichiarazione del Millennio ha aperto nuovi orizzonti portando la
questione degli abitanti degli slums nella agenda per lo sviluppo del mondo.
Tuttavia, l'obiettivo di 100 milioni, un decimo degli abitanti degli slums nel 2000,
non sarebbe l'ideale per abbracciare la maggior parte degli abitanti degli slums
esistenti, così come i potenziali. La modestia del target non è in grado di
stimolare soluzioni positive su larga scala. Tuttavia, creando una sinergia tra
l!obiettivo 7D e gli altri MDG, porterà a dimezzare la percentuale di abitanti degli
slums entro il 2020, e ciò dovrebbe fornire un clima politico più favorevole.
L!obiettivo 7D è l!unico tra i MDG che si pone come obiettivo specifico
la
povertà urbana ed è importante al fine di riconoscere il contesto urbano come
cruciale per il raggiungimento di tutti gli altri MDG.
2.5 L!indicatore ufficiale
L!indicatore ufficiale che era stato inizialmente predisposto per misurare il
livello di raggiungimento dell!obiettivo era definito come "la percentuale di
famiglie con la security of tenure nelle città".
L'inserimento di questo indicatore all'interno di un insieme di indicatori globali
convenzionali sulla povertà e lo sviluppo umano fu un punto di svolta per
controllare gli sforzi compiuti in materia di security of tenure nelle aree urbane.
A seguito della Dichiarazione del Millennio, il successivo principale strumento
politico per eliminare la povertà nelle città e nei villaggi fu lo sviluppo di agenzie
di sviluppo multilaterali e bilaterali. Queste agenzie hanno dovuto sviluppare
sistemi per la raccolta e analisi dei dati comparativi a livello internazionale. Un
gruppo tecnico interministeriale venne istituito e UN-Habitat divenne la
principale agenzia per lo sviluppo di questo indicatore.
Nel 2011, durante il ventitreesimo Consiglio direttivo di UN-Habitat, gli Stati
membri si sono impegnati a: "Promuovere la security of tenure di tutti i segmenti
della società, riconoscendo e rispettando una pluralità di sistemi di proprietà,
l'individuazione e l'adozione, forme intermedie di accordi di possesso,
adottando forme alternative di gestione del territorio e registri fondiari accanto ai
54
CAPITOLO 2
sistemi tradizionali di gestione del territorio, e intensificare gli sforzi per
raggiungere sicuri e riconosciuti diritti in situazioni di post conflitto e di postdisastro"8.
La dichiarazione è stata un segnale forte per sviluppare indicatori della
security of tenure nel contesto del continuum dei diritti fondiari.
Una iniziativa chiave per il monitoraggio di tale indicatore in materia di
security of tenure in insediamenti urbani è stata la
Expert Group Meeting
organizzato da UN-Habitat, nel novembre 2002, allo scopo di articolare una
definizione operativa di security of tenure. Questo si è tradotto nella definizione
di un questionario per le indagini sulle famiglie, che è stato poi svolto nel 2002.
I dati sono stati successivamente raccolti attraverso le Urban Inequities
Surveys (UIS) fatte in un certo numero di città. Le sintesi dei moduli di security
of tenure sono stati supportati dalle iniziative di indagine esistenti tra il 2003 e il
2006.
Le UIS hanno evidenziato molte sfumature di security of tenure sulla base di
grandi campioni di intervistati. Tuttavia, i sondaggi non riflettono il quadro
giuridico e istituzionale all'interno di una società che avrebbe potuto fornire dati
qualitativi sulla misura in cui l'ambiente politico è favorevole alla risoluzione di
questioni di possesso per i poveri delle città. Quindi, UN-Habitat ha sviluppato
un altro strumento, il Legal and Institutional Framework Index (LIFI), e ha creato
le opportunità per pilotarli.
Ma nonostante ciò si è presto messa in luce l!estrema difficoltà di avere una
misurazione e una valutazione efficace della security of tenure e quindi
l!inadeguatezza di tale indicatore. Così UN-Habitat ha formulato un!altro
indicatore, pur continuando a considerare la security of tenure un elemento
fondamentale per constatare il miglioramento delle vite degli abitanti degli
slums.
Il nuovo indicatore ufficiale messo in campo per valutare il raggiungimento
dell!obiettivo è stato individuato nella “percentuale di popolazione urbana che
8
UN-HABITAT risoluzione HSP/GC/23/CRP.18 on “Sustainable urban development through
expanding equitable access to land, housing, basic services and infrastructure” (p 4, paragrafo
7 (b)) adottata durante la 23esima Sessione in Nairobi, 14 Aprile 2011.
55
abita in slums”. Tale percentuale viene misurata attraverso una proxy9
rappresentata dalla popolazione urbana che abita in un!abitazione con almeno
una di queste caratteristiche:
(a) mancanza di adeguato accesso all!acqua potabile;
(b) mancanza di servizi sanitari adeguati;
(c) sovraffollamento (3 o più persone per stanza); e
(d) costruzioni realizzate con materiale non durevole10.
Questo indicatore focalizza l'attenzione sulle condizioni che caratterizzano la
vita degli slums, che rappresentano le carenze della povertà come un attributo
dell!ambiente in cui vivono gli abitanti degli slums.
La misurazione della presenza di slums e il miglioramento delle loro condizioni
sono stati effettuati facendo riferimento al livello d!accesso degli abitanti degli
slums ai servizi e alla security of tenure così come alla loro condizioni di vita, tra
cui il sovraffollamento, e la qualità delle loro abitazioni. Insieme, questi quattro
indicatori sono utilizzati per stimare il numero totale d!abitanti degli slums11.
In assenza di dati, a breve termine per definire e misurare "il miglioramento
della vita degli gli abitanti degli slums", sarà limitata ai criteri abbracciati nella
attuale definizione di slums. Una famiglia che abita negli slums non è
considerata '"migliorata", se non vi è progresso in uno o più dei quattro attributi
usati per definire una famiglia di abitanti degli slums.
Tuttavia, la definizione manca della componente spaziale e del tipo di
privazioni delle abitazioni. L'indicatore non tiene conto del numero e la portata
delle quattro condizioni di disagio abitativo, il che non fornisce informazioni sulla
gravità delle condizioni degli slums.
9
UN, Indicators for Monitoring the Millennium Development Goals, Department of Economic
and Social Affairs–Statistics Division, New York, 2003.
10
UN, Indicators for Monitoring the Millennium Development Goals, Department of Economic
and Social Affairs–Statistics Division, New York, 2003.
11
UN-HABITAT, Urban Indicators Guidelines “Better Information, Better Cities” Monitoring the
Habitat Agenda and the Millennium Development Goals- Slums Target, Nairobi, july 2009.
56
CAPITOLO 2
2.6 Gli elementi che costituiscono l!indicatore ufficiale
L!indicatore ufficiale definito come “percentuale di popolazione urbana che
abita in slums” si compone di quattro elementi :
(a) mancanza di adeguato accesso all!acqua potabile;
(b) mancanza di servizi sanitari adeguati;
(c) sovraffollamento (3 o più persone per stanza);
(d) costruzioni realizzate con materiale non durevole.
Questi rappresentano gli elementi che sono stati considerati essenziali per
caratterizzare la condizione di slum.
Aver inserito questi elementi nella proxy per la misurazione dell!indice
significa voler agire direttamente sul concetto stesso di slums, preso nella sua
accezione strettamente strutturale.
Analizzando gli elementi dell!indicatore in dettaglio si può meglio intendere
questo tipo di approccio.
2.6.1 Mancanza d!acceso all!approvvigionamento d!acqua potabile
L'acqua è una delle grandi necessità della vita umana, che è data per
scontata nel mondo sviluppato. Una fonte di acqua pulita è assolutamente
necessaria per la vita e la salute, ma quasi 2 miliardi di persone non
hanno accesso all'acqua potabile adeguata o può solo ottenerla a prezzi
elevati. In molte città, gli abitanti degli slums sono raramente connesse
alla rete idrica e possono contare solo su acqua distribuita da venditori
ambulanti che applicano un prezzo fino a 200 volte superiore di quello
richiesto per l!acqua fornita dalla rete pubblica. Migliorare l'accesso
all'acqua potabile comporta meno oneri per le persone, soprattutto per le
donne, che raccolgono l'acqua dalle fonti disponibili. Significa anche
ridurre l'onere globale di malattie legate all'acqua e il miglioramento della
qualità della vita.
57
L'accesso alla rete idrica è un dato abitualmente raccolto sia a livello
nazionale sia quello sub-nazionale nella maggior parte dei paesi che
utilizzano censimenti e sondaggi, al fine di avere un quadro della
situazione igienico sanitaria e degli standard di vita della popolazione.
In termini operativi l!accesso all! acqua potabile è legato alla presenza o
meno dei seguenti elementi:
• allaccio alla condotta pubblica dell!acqua
• tubazioni verticali pubbliche
• pozzo naturale
• pozzo artificiale protetto
• sorgente protetta
• raccolta delle acque piovane
• acqua imbottigliata
Una famiglia è considerata avente accesso all'acqua potabile se
dispone di una quantità sufficiente
di acqua per uso familiare, ad un
prezzo accessibile, disponibile per i membri della famiglia senza essere
sottoposti a uno sforzo estremo, in particolare a donne e bambini.
L'acqua deve essere accessibile, in quantità sufficiente e disponibile
senza eccessivi sforzi fisici e dispendio di tempo.
Questo indicatore richiede definizioni per i diversi elementi:
• accessibile: i costi dell!acqua devono incidere per una percentuale
ragionevole del reddito familiare, vale a dire meno del 10%;
• sufficiente quantità: l'acqua dovrebbe essere disponibile a una
quantità di almeno 20 litri per persona al giorno;
• Senza eccessivi sforzi e il tempo: il prelievo di acqua per le famiglie
non deve impiegare una percentuale eccessiva di tempo del nucleo
familiare (meno di un'ora al giorno per la quantità minima sufficiente di
almeno 20 litri per persona al giorno).
Queste definizioni dovrebbero essere adattate ai contesti locali.
58
CAPITOLO 2
2.6.2 Mancanza d!accesso a servizi igienici adeguati
La mancanza di servizi igienico-sanitari è un grave problema di salute
pubblica che crea un ambiente insalubre, morbidità e mortalità. Altamente
infettive, le deiezioni sono legate a malattie, come il colera che colpisce
ancora intere comunità nei paesi in via di sviluppo. La diarrea, che si
diffonde facilmente in un ambiente di scarsa igiene e servizi igienici
inadeguati, uccide circa 2,2 milioni di persone ogni anno, la maggior parte
dei quali bambini sotto i cinque anni. I servizi igienico-sanitari inadeguati,
attraverso il loro impatto sulla salute e sull'ambiente, hanno notevoli
implicazioni per lo sviluppo economico. Le persone perdono giorni di
lavoro a causa di malattia derivante da problemi al sistema gastroenterico.
Inoltre, la cattiva gestione dei rifiuti fognari
costituisce una minaccia
fondamentale per le risorse idriche mondiali.
Per quel che concerne l!accesso ad servizi igienici adeguati gli elementi
che li contraddistinguono sono i seguenti:
•
collegamento diretto alla rete pubblica fognaria
•
collegamento diretto ad una fossa settica
•
latrina a fossa con ventilazione migliorata
•
latrina a fossa coperta da soletta
Un nucleo famigliare è considerato avere un accesso adeguato ai
servizi igienico-sanitari, se ha accesso ad un sistema di smaltimento dei
liquami, sia sotto forma di una toilette privata o di un bagno pubblico
condiviso con un numero ragionevole di persone, e disponibile per i
membri della famiglia.
Questi indicatori richiedono la definizione di diversi elementi:
• condiviso: da un massimo di due famiglie;
• Capacità sufficiente: il sistema settico dovrebbe avere una capacità
sufficiente per non essere intasato.
Questi elementi devono, per nel loro carattere oggettivo, essere valutati
59
e soppesati a seconda dell!ambiente in cui si va ad intervenire. Vi posso
essere dei caratteri socio culturali i quali modificano le valutazioni prese in
termini generali.
2.6.3 Sovraffollamento
Si tratta di un indicatore chiave che misura l'adeguatezza dell!
abitazione. Lo spazio ridotto per persona è spesso associato ad alcune
categorie di rischi per la salute e quindi considerato come un criterio
chiave per definire gli slums.
Il sovraffollamento è associato ad un basso numero di metri quadrati
per persona, a tassi di occupazione elevati - numero di persone che
condividono una stanza - e ad un alto numero di unità consistenti in
un!unica stanza. Una stanza è definita come uno spazio di un'unità
abitativa o altri ambienti racchiusi da pareti che raggiungono il pavimento
al soffitto o copertura del tetto, o ad una altezza di almeno due metri, di
uno spazio sufficientemente grande per contenere un letto per un adulto ,
che è almeno quattro metri quadrati. Il numero totale di tipologie di camere
comprende quindi letto, sale da pranzo, salotti, studi, soffitte abitabili, sala,
cucina e servi altri spazi separati destinati a fini abitativi.
Esempi di slums in tutto il mondo mostrano che le unità abitative sono
spesso sovraffollate, con cinque e più persone a condividere la sola
stanza che costituisce l!unità abitativa, utilizzata per cucinare, dormire, e
per le altre attività domestiche. Diverse definizioni locali degli slums
includono soglie minime per la dimensione dell'area, il numero di strutture
in un gruppo d'insediamento, il numero di famiglie o di persone o la
densità delle unità di abitazioni in una zona. Esempi sono la definizione di
slums a Calcutta con un minimo di 700 mq. occupato da capanne,
Bangkok con un minimo di 15 unità abitative per Rai (1600 mq.) o la
definizione del censimento indiano con almeno 300 persone e 60 famiglie
60
CAPITOLO 2
che vivono in un cluster di insediamento12.
Può essere considerato un ambiente sovraffollato quello nel quale vi
siano più di tre persone che condividano la stessa stanza con dimensioni
minime di quattro metri quadrati.
2.6.4 Abitazioni in materiali non durevoli
Vengono definite durevoli le strutture adeguate e permanenti edificate in
luoghi non pericolosi.
Un alloggio è considerato 'resistente', se è costruito in una posizione
non pericolosa e ha una struttura permanente e abbastanza adeguata per
proteggere i suoi abitanti delle condizioni climatiche come pioggia, caldo,
freddo, umidità.
In generale, una struttura abitativa è considerata resistente quando
alcuni materiali da costruzione resistenti sono utilizzati per tetti, pareti e il
pavimento. Anche se alcune case possono essere costruite con materiali
classificati come durevoli, gli abitanti non possono ancora godere di una
protezione adeguata contro le intemperie e il clima a causa dello stato
generale di una abitazione. Di contro, un materiale che non può essere
definito durevole, secondo i criteri tecnologici moderni, lo può essere
secondo le tecniche tradizionali, quando è combinato con la capacità di
riparazione. Tali casi sono abitazioni popolari fatte di materiali naturali in
villaggi, a cui gli abitanti fanno una manutenzione ogni anno.
La resistenza dei materiali da costruzione è in larga misura soggetta
alle condizioni locali, nonché alla costruzione e alle tradizioni locali e le
competenze di manutenzione. Quali materiali possono essere considerati
resistenti in un determinato ambito locali, deve essere determinato da
esperti locali. Questo vale anche per il problema comune nelle abitazioni
12
UN-HABITAT, Guide to Monitoring Target 11: Improving the lives of 100 million slum
dwellers, Nairobi, May 2003, p.14.
61
semi-urbane alla periferia delle città dei paesi in via di sviluppo che spesso
seguono i modelli di costruzione rurali con materiali che possono essere
considerati non durevoli in condizioni urbane. Inoltre, vi sono delle
difficoltà legate all!interpretazione della conformità alle normative locali e
dell!ubicazione pericolosa. Questi due indicatori non possono essere
facilmente riscontrati in quanto richiedono conoscenze specifiche sullo
stato giuridico e il piano di utilizzo del territorio, nonché le competenze per
determinare le aree pericolose.
L!entità di questo indicatore può essere stimata utilizzando i dati del
censimento nazionale sulla qualità delle unità abitative. I dati ottenuti dal
censimento possono essere utilizzati come base per valutazioni. Dovrebbe
essere costituito, un gruppo di esperti, comprendente urbanisti, dirigenti
della città, informatori chiave selezionati in slums e non slums, ecc, al fine
di stimare il numero di famiglie che vivono in alloggi precari.
Le seguenti ubicazioni devono essere considerate come pericolose:
• Struttura collocata in zone geologicamente pericolose (frane /
terremoto e zone inondabili);
• Struttura in aree di frane di montagna;
• Struttura intorno aree industriali ad alto inquinamento;
• Struttura attorno ad altre zone a rischio, per esempio ferrovie,
aeroporti, linee elettriche di alta tensione.
I seguenti fattori di durabilità dovrebbero essere considerati quando si
vogliono classificare le unità abitative :
• Qualità di costruzione (materiali utilizzati per pareti, pavimento e tetto);
• Conformità con i codici di costruzione locali, norme e decreti.
2.7 La security of tenure: una questione controversa
Vi è un altro elemento che viene introdotto quando si affronta la questione
degli slums ed è quello della security of tenure. Questo sta nell!ambito della
legalità, che non è così facile da misurare o monitorare, dal momento che la
62
CAPITOLO 2
proprietà degli abitanti degli slums spesso dipende da diritti de facto o de iure o dalla loro mancanza. Non vi è alcun meccanismo attuale di monitorare la
security of tenure, dal momento che dati sul livello sul diritto di proprietà delle
famiglie, gli sfratti, la proprietà, e altri indicatori di security of tenure non sono
facilmente reperibili attraverso i sistemi tradizionali di raccolta dati, come i
censimenti e le indagini sulle famiglie.
“Il diritto fondiario si riferisce ai diritti di individui o gruppi riguardo alla terra.
La natura esatta e il contenuto di questi diritti, la fiducia che la gente ripone nel
rispetto e nel riconoscimento di questi diritti sia da parte delle autorità pubbliche
che delle comunità interessate, hanno un impatto diretto su come la terra è
utilizzata ”13.
In altre parole la security of tenure è il diritto di tutti gli individui e gruppi ad
una protezione efficace da parte dello Stato contro gli sgomberi arbitrari, forzati
e illegali, ciò può essere riconosciuto come una protezione de facto o percepita
dagli sgomberi forzati.14
Il possesso, spesso, coinvolge un insieme complesso di regole, sovente
definito come "insieme di diritti". Una data risorsa può avere più utenti, ciascuno
dei quali ha diritti particolari alla risorsa. Alcuni utenti possono avere accesso
all'intero pacchetto di diritti, con il pieno utilizzo e diritti di trasferimento. Altri
possono essere limitati nel loro uso della risorsa.
La sicurezza deriva dal fatto che i diritti di accesso e l'utilizzo dei terreni e
proprietà è sottoscritta da un insieme di regole conosciute e che tale diritto è
giudicabile. Durante una recente Riunione del Gruppo di esperti di UN-Habitat
sugli indicatori urbani nell!ottobre del 2002, la security of tenure è stata anche
definita come: " il diritto di tutti gli individui e gruppi per una protezione efficace
da parte dello Stato contro gli sgomberi forzati". Secondo il diritto internazionale,
"sfratto forzato" è definita come: "la rimozione permanente o temporanea contro
la loro volontà degli individui, delle famiglie e / o comunità dalle abitazioni e / o
13
Fourie, C, “Best Practices Analysis on Access to Land and Secure Tenure”, UNCHS Land
Management Series No. 8, p.30, 2000.
14
Department of Economic and Social Affairs, Progress towards the Millennium
Development Goals,1990-2005.
63
di terra che occupano, senza la fornitura e l'accesso a, adeguate forme di
protezione legale o di altro »15.
UN-Habitat considera la security of tenure come un punto di partenza
strategico piuttosto che come una panacea alla riduzione della povertà. In
termini pratici per i singoli abitanti degli slums, la security of tenure si traduce in
un grado di certezza che può motivare investimenti di risorse proprie al fine di
migliorare l'abitazione e i servizi. In alcuni casi, un certificato di diritto
d!occupazione anche temporanea può servire come uno strumento per farla
valere su risorse pubbliche o di negoziare con le autorità statali per l'accesso ai
servizi di base. La security of tenure può anche legittimare la presenza di terra
o strutture su una determinata area come forme di garanzie per il credito, e
quindi gli investimenti.
Un ulteriore valore strategico della security of tenure è che, prevedendo diritti
di occupazione, le autorità statali concedono gli abitanti degli slums un attestato
di cittadinanza urbana, "Diritto alla città". Anche se apparentemente senza
senso un semplice diritto d!occupazione è un grande traguardo per gli abitanti
degli slums. Non solo può generare un senso di autostima e rispetto, ma anche
di sensibilizzare gli abitanti degli slums ai loro diritti e doveri come cittadini
urbani. E può servire come strumento di mobilitazione sociale e di
sensibilizzazione, consentendo gli abitanti degli slums di istituire forme di
organizzazione che trascendono etnie, religione, sesso, età e confini geografici.
La security of tenure può essere considerata come la prima componente
della progressiva realizzazione del diritto alla casa elaborate al punto 61
dell'Agenda Habitat. La concessione della security of tenure non potrà, di per
sé, risolvere il problema dei senzatetto, della povertà, degli ambienti di vita
pericolosi e degli alloggi inadeguati. Tuttavia, la security of tenure è uno degli
elementi essenziali di una strategia di successo per l!abitazione. Infatti, è
possibile sostenere che una tale strategia non avrà successo senza la security
of tenure : è una condizione necessaria ma non sufficiente per il conseguimento
15
General Comment No. 7 (1997) adopted by the Committee on Economic, Social and
Cultural Rights, HRI/GEN/1/Rev. 3, p. 94.
64
CAPITOLO 2
di un abitare sostenibile e riqualificato che, a sua volta, porta benefici sociali ed
economici.
Si tratta di un prerequisito per gli investimenti locali. Nessuno investe se ci si
sente insicuri, anche se l'esperienza internazionale dimostra che perfino i poveri
investiranno quello che possono, se hanno una ragionevole sicurezza.
La sicurezza è in parte una questione di percezione. Titoli formali non sono
l'unico mezzo per far sentire le persone abbastanza sicure da investire nelle
loro case e quartieri.
Tuttavia, un!osservazione molto importante di cautela deve essere fatta qui;
security of tenure , per la casa non è necessariamente la security of tenure per
donne e bambini. Nell'intraprendere la Campagna, UN-Habitat e i suoi partner
stanno sostenendo che l'estensione della security of tenure deve andare a
vantaggio delle donne e degli uomini allo stesso modo, ciò richiederà alcuni
cambiamenti fondamentali dei diritti delle donne. Altrettanto importante, il diritto
delle donne ad un eguale trattamento nella successione costituisce anche una
parte vitale della Campagna16.
In poche parole, l'uguaglianza di genere è un principio fondamentale che
sottende l'intero strumento di difesa.
L'esistenza di condizioni diffuse di insecure of tenure in tutto il mondo
concentrati sui poveri urbani e sull'emarginazione delle donne, impedisce ai
governi di concentrare il loro impegno per consentire l!accesso di "alloggio
adeguato per tutti." Le politiche per la casa semplicemente non funzioneranno
correttamente senza una certezza di lungo termine necessaria per la security of
tenure.
16
UN-HABITAT, Global Campaign For Secure Tenure, A Tool for advocating the
provision of adequate shelter for the urban poor, Nairobi, 2003.
65
2.8 L!inadeguatezza dell!indicatore
Abbiamo visto come l!indicatore attualmente adottato da UN-Habitat per il
monitoraggio dell!obiettivo 7D sia definito come la “percentuale di popolazione
urbana residente in slums” e abbiamo analizzato in dettaglio gli elementi che lo
compongono. UN-Habitat ha dedicato molta attenzione all!esplicazione di
queste caratteristiche che compongono l!indicatore. Ma, nonostante questo,
sono presenti margini di ambiguità nel misurare i risultati dei programmi che
hanno come intento, quello di affrontare la questione degli slums, quantificando
il numero di abitanti degli slums che abbiano ottenuto un miglioramento della
propria vita.
L!Obiettivo e il suo indicatore con la sua struttura, si pestano ad una
interpretazione soggettiva. L!indicatore può essere utilizzato in maniera
aggregata senza tener conto degli elementi che lo costituisco; in questo modo
un intervento di sgombero forzato diminuisce la percentuale di popolazione che
abita in slums in tale città, ma non vi la possibilità di comprendere a priori se
tale intervento consenta un miglioramento della vita degli abitanti costretti ad
abbandonare il loro insediamento. Si arriva al paradosso che un intervento che
prevede la totale eliminazione fisica degli slums cittadini, senza nessun
intervento per gli abitati che vi erano insediati, possa essere ritenuto un ottimo
risultato, avendo eliminato la percentuale di popolazione residente negli slums.
Di contro, numerosi programmi, interpretano l!indicatore disaggregandolo e
utilizzando i singoli elementi che lo compongono come parametro per la
misurazione dei risultati ottenuti. Interventi che agiscono sulla dotazione di
infrastrutture quali servizi igienici, piuttosto che punti di accesso all!acqua
potabile possono essere monitorati in base agli utenti che avranno accesso a
tali servizi. Ma molto spesso gli interventi sugli slums, anche quelli
maggiormente articolati e strategici, non riescono ad affrontare ed intervenire su
tutti gli elementi che sono ritenuti caratteristiche degli slums: la mancanza di
adeguato accesso all!acqua potabile, la mancanza di servizi sanitari adeguati, il
sovraffollamento (3 o più persone per stanza) e costruzioni realizzate con
materiale durevole.
66
CAPITOLO 2
Questo fa si che seppur migliorato tale insediamento rimane, per definizione,
sempre uno slum. Così che la percentuale di popolazione urbana residente in
slums, non diminuisce.
Ma ciò non risulta corretto, infatti, gli insediamenti sono considerati slums da
UN-Habitat se sono caratterizzati anche da uno solo dei suddetti elementi,
quindi se gli interventi non comprendono tutte le componenti, poichè un
insediamento continua ad essere ritenuto uno slum.
A questo punto si potrebbe obiettare affermando che vi è un miglioramento
della vita degli abitanti degli slums, oggetto d!intervento pur nella sua parzialità,
ma tale miglioramento deve essere misurato dall!indicatore, ma abbiamo
appena riscontrato che utilizzando tale indicatore il miglioramento non può
essere verificato. Ci troviamo così in un circolo vizioso, che è ciò che determina
l!inadeguatezza dell!indicatore.
Vi è infine, la possibilità di considerare l!enunciato dell!obiettivo 7D come
indicatore a se stante ovvero valutare il miglioramento delle vite degli abitanti
degli slums senza ulteriori indicatore. Risulta evidente che in tale condizione vi
sono innumerevoli causalità che possono determinare tale miglioramento.
Ma volendo rimanere nel contesto dei MDG, vediamo che ciascuno
determina un miglioramento delle vite degli abitanti degli slums.
2.9 Gli MDGs nel loro insieme come risposta al miglioramento
dell!esistenza degli abitanti degli slums
Gli MDG sono interconnessi - il progresso di un singolo obiettivo favorisce il
progresso in altri. Per ottenere il miglior risultato possibile, è importante
investire in tutti gli MDG. Così è estremamente efficace avere un approccio
multisettoriale, promuovere e favorire il coordinamento tra le varie agenzie
esecutive17.
17
UNDP, What Will It Take to Achieve the Millennium Development Goals?– An
International Assessment, New York, June 2010, p. 18.
67
In particolare, se si vuole interpretare l!obiettivo 7D avendo come fine ultimo
il miglioramento delle vite di almeno 100 milioni di abitanti degli slums, si potrà
ritenere come il raggiungimento degli altri obiettivi, concorrerà al miglioramento
delle vite della popolazione povera.
La lotta alla povertà ingaggiata attraverso gli MDG rappresenta un
miglioramento della vita degli abitanti sia urbani sia rurali.
Gli slums sono sicuramente il luogo dove la povertà è predominante e
spesso, più acuita rispetto a quella che si riscontra in ambito rurale, anche se si
è già avuto modo di affermare in precedenza che non tutti gli abitanti degli
slums sono poveri e non tutti i poveri abitano negli slums.
Gli slums rappresentano un ambiente cruciale per il soddisfacimento di tutti
gli Obiettivi del Millennio.
Una buona gestione urbana e quindi anche degli slums determina un
supporto alle azioni intraprese per il raggiungimento di molti degli MDG, uno tra
tutti l!obiettivo 6, legato alla riduzione dell!incidenza del HIV/ aids, della malaria
e di altre malattie. È indubbio che raggiungere tale risultato migliori la vita degli
abitanti degli slums che lottano quotidianamente con le malattie causate in larga
parte dalle cattive condizioni igieniche dell!insediamento come la carenza di
acqua potabile, la mancanza di servizi igienici in numero sufficiente o il
sovraffollamento delle abitazioni stesse. Inoltre migliorare il proprio stato di
salute consente di lavorare di più e avere un reddito maggiore. L!innalzamento
del livello d!istruzione é legato ad avere un reddito più alto con la possibilità di
non far lavorare i figli in età scolare. Un più alto livello d!istruzione permette di
comprendere l!importanza sociale di far accedere alle ragazze all!istruzione,
cosa che permette loro una maggior consapevolezza della propria condizione di
donna in ambito sanitari e in particolare nella pianificazione famigliare e nella
gestione delle gravidanze in età non eccessivamente bassa.
Questi sono solo alcuni esempi di come gli MDG siano interconnessi tra di
loro e si comprende come possano essere fondamentali per il pieno
raggiungimento dell!obiettivo 7D, indipendentemente dall!interpretazione che i
Governi che si apprestano ad affrontare la questione degli slums vorranno dare.
68
CAPITOLO 2
Risulta altresì evidente che il considerare tutti gli MDG fondamentali per il
raggiungimento del miglioramento delle vite degli abitanti degli slums, non può
far perdere l!occasione
di occuparsi degli slums nella loro qualità fisica e
strutturale, in considerazione del fatto che per la prima volta la comunità
internazionale ne ha preso coscienza.
69
70
A home in the city: Strategie, politiche e risorse necessarie per il
raggiungimento dell!obiettivo7D
CAPITOLO 3
CAPITOLO 3
A HOME IN THE CITY: STRATEGIE, POLITICHE E RISORSE
NECESSARIE PER IL RAGGIUNGIMENTO DELL!OBIETTIVO 7D
3.1 Le ragioni del rapporto
A home in the city è il rapporto frutto del lavoro della Task force sul
Miglioramento delle Condizioni di Vita degli Abitanti degli Slums; il rapporto
insieme ad altre nove Task force compone il Progetto del Millennio delle Nazioni
Unite, organo di consulenza indipendente che ha ricevuto il mandato
direttamente da Segretario generale dell!ONU e dall!Amministratore dell!UNDP,
all!epoca della redazione del Progetto, nel 2005, erano rispettivamente Kofi
Annan e Mark Malloch.
Il Professor Jeffrey D.Sachs, in qualità di consulente speciale del
Segretariato Generale sugli Obiettivi del Millennio, ha diretto il Progetto del
Millennio delle Nazioni Unite coinvolgendo un vasto schieramento di
partecipanti provenienti dal mondo accademico, dai governi, dalle agenzie
ONU, dalle istituzioni finanziarie internazionali, dalle ONG, dalle agenzie di
donatori e dal settore privato le quali hanno creato una rete mondiale di
professionisti ed esperti dello sviluppo provenienti da un numero enorme di
Paesi, discipline e organizzazioni. Il Progetto del Millennio è stato reso possibile
grazie all!eccezionale impegno, capacità e caparbietà dei coordinatori delle task
force, che hanno guidato i propri gruppi nell' affrontare alcune delle più
impegnative questioni dello sviluppo, e ai membri della task force, che hanno
offerto il proprio tempo e messo a disposizione le loro capacità scientifiche e
umane.
! 71
Il rapporto A home in the city si è avvalso del lavoro di un numeroso gruppo
di professionisti che hanno messo a disposizione le proprie competenze,
coordinati da Pietro Garau, gia! direttore di ricerca all!UN-HABITAT ed ins
eguito Direttore del Centro di studi urbani per i Paesi in via di sviluppo del
Dipartimento di pianificazione territoriale e urbana dell! Università degli studi di
Roma “Sapienza” e da Elliott D. Sclar Direttore del Centro per lo sviluppo
urbano sostenibile, Professore di pianificazione urbana, Columbia University di
New York.
L!aver affidato un tale impegno a personalità di così alto rilievo in ambito
accademico e che hanno dedicato allo studio di queste tematiche gran parte
delle proprie energie, denota la chiara volontà da parte dell! allora Segretario
generale delle Nazioni Unite Kofi Annan, di realizzare un documento nel quale
ci si ponesse come obiettivo quello di identificare strategie pratiche per
sradicare la povertà, aumentando gli investimenti in infrastrutture e capitale
umano e promuovendo al contempo l!uguaglianza di genere e la sostenibilità
ambientale, attraverso la questione del miglioramento delle condizioni di vita
degli abitanti degli slums.
L!impegno della task force, terminato nel 2005 dopo tre anni di lavoro, aveva
come intento quello di produrre una relazione che non si limitasse ad analizzare
la situazione delle città e dei suoi abitanti più poveri che popolano gli slums, ma
anche di fornire strumenti operativi pratici per supportare quanti si pongano
l!intento di affrontare la questione degli slums delle città dei Paesi poveri,
avendo come punto di riferimento l!obiettivo 7D dei MDG - Il miglioramento delle
condizioni di vita di almeno 100 milioni di abitanti degli slums entro il 2020. Il
rapporto si propone di fornire degli elementi che facciano da sostegno alla reale
possibilità di raggiungere quanto auspicato dall!obiettivo. Per far ciò si
individuano delle questioni chiave che, se ben affrontate, possono far arrivare ai
risultati attesi.
Le strategie che vengono proposte sono essenzialmente incentrate
nell!ambito di strumenti operativi per le politiche sia nazionali che locali, per
l!aspetto dei finanziamenti e degli investimenti, per le attività di monitoraggio
72
CAPITOLO 3
dell!obiettivo ed infine si propongono delle strategie partendo da programmi
realizzati che hanno avuto esito soddisfacente.
Questo rapporto, nato per volontà delle Nazioni Unite, pur rappresentando
una visione per il conseguimento dell!obiettivo 7D del MDG, non si identifica
necessariamente con il punto di vista delle Nazioni Unite, ma essendo una
pubblicazione indipendente, rappresenta le conclusioni dei membri della Task
force.
3.2 Le politiche
Il primo passo per affrontare correttamente ed efficacemente la questione del
miglioramento delle condizioni di vita degli slums è stato quello di mettere in
evidenza il ruolo degli abitanti degli slums. La task force ritiene che i rapporti tra
i governi e i propri cittadini si debbano basare sulla collaborazione con le
organizzazioni dei poveri della città e debbano seguire le loro strategie.
La capacità dei poveri di organizzarsi, di negoziare, di prendere decisioni
efficaci e di collaborare con il governo cittadino, costituisce il fulcro per la
risoluzione dei problemi degli abitanti degli slums. Bisogna considerare che essi
sono naturalmente portati ad affrontare le problematiche legate ai loro
insediamenti utilizzando al meglio le proprie risorse in modo più efficace rispetto
a quanto riescono a fare gli imprenditori e le agenzie governative.
Tale ipotesi è stata supportata dall!analisi di numerosi progetti nei quali si è
potuto verificare come le organizzazioni e le federazioni dei poveri protagonisti
nella gestione e risoluzione della questione abitativa dei poveri della città
abbiano conseguito risultati esemplari.
Le federazioni dei poveri urbani sono per i propri membri un supporto
economico d!emergenza di rapido accesso, e agendo in partenariato con le
agenzie governative sviluppano programmi di upgrading e di nuove costruzioni.
Un numero significativo di queste federazioni conducono programmi rilevanti
! 73
che li hanno portati a realizzare assistenza nel migliorare le proprie abitazioni a
migliaia di famiglie. Questo ha fatto si che il loro peso sociale fosse tale da
metterle nella posizione di influenzare e cambiare le politiche dei governi e delle
amministrazioni locali. Alcuni dei paesi dove ciò si è verificato sono la
Cambogia, la Tailandia, l!India; qui le federazioni collaborano con il governo per
definire i programmi di miglioramento degli insediamenti, in particolare per quel
che riguarda la dotazione di servizi igienici. Questa collaborazione avviene
anche in Namibia, nelle Filippine e nello Zimbawe dove le federazioni lavorano
con i governi per migliorare le politiche sulla gestione dei terreni edificabili e
nella dotazione delle infrastrutture.
Il ruolo delle federazioni non è quello di sostituirsi all!attività dei governi nella
realizzazione di programmi di sviluppo, ma di dimostrare come la sinergia tra le
parti sociali determini una maggior efficacia nel raggiungimento dell!obiettivo.
Un aspetto rilevante delle federazioni è di essere connaturate da una forte
democrazia interna, partecipazione, inclusione e trasparenza nei confronti dei
loro membri, aspetto che può costituire un esempio virtuoso per gli altri attori
dello aviluppo e per gli amministratori locali.
La governance rappresenta un fattore determinante per il raggiungimento
degli obiettivi di sviluppo. Questa realta!, tuttavia, pur essendo largamente
condivisa, puo! creare tensioni e contrarietà da parte dei paesi a basso e medio
reddito quando e! percepita come una condizione imposta dall!esterno come
elemento vincolante per l!appoggio dei donatori internazionali. La tesi sostenuta
dalla task force è che l!incentivazione alla governance e lo stanziamento degli
aiuti debbano procedere parallelamente evitando così che l!assistenza dei
donatori causi un ingerenza nella politica interna dei paesi riceventi. Bisogna
tenere in considerazione che nel momento in cui si vuole trasformare il concetto
di governance in strumento operativo, vi è la difficoltà data dal fatto che la sua
definizione è soggettiva e quindi non univoca.
In ambito urbano la definizione di governance risulta meno controversa e la
task force si è potuta avvalere di una definizione ampiamente condivisa,
emersa nel corso della seconda Conferenza delle Nazioni Unite sugli
Insediamenti Umani (Habitat II) e dalla quale si evincono componenti essenziali
74
CAPITOLO 3
quali l!equità, l!efficienza, la trasparenza e la responsabilità. A queste
componenti la task force include la sussidiarietà, l!impegno civico e la
cittadinanza, la sicurezza degli individui e dell!ambiente in cui vivono, tutti
elementi condivisi dalla Comunità delle Nazioni.
Praticare e perseguire la governance così delineata significa implicitamente
lavorare con le organizzazioni dei poveri, facendo si che esse siano attivamente
coinvolte nella vita politica ed economica della città, intervenendo nelle decisioni
di bilancio, nella gestione finanziaria, nell! upgrading, nella pianificazione e nella
gestione delle infrastrutture di base.
Gli abitanti poveri della città, partecipando alle questioni inerenti agli
insediamenti in cui vivono e alle questioni ad essi legate, diventano soggetti
attivi della città e del suo governo e non più semplicemente clienti e beneficiari
di politiche decise dai governi e da essi subite. Questo dà la possibilità di
combattere l!esclusione sociale degli abitanti poveri della città facendoli
rientrare nella categoria di cittadinanza. Si parla in questo caso di diritto alla
città, come espressione della volontà di eliminare l!esclusione sociale, politica, e
la mancanza di accesso ai servizi propri della città formale da cui gli abitanti
degli slums rivengono esclusi. Il Brasile è uno dei paesi portati ad esempio per
aver praticato la strada del miglioramento della governance proprio attraverso il
concetto di diritto alla città.
È essenziale che vi sia una gestione e una pianificazione a livello dei governi
locali, pur riconoscendo la necessità di politiche nazionali miranti al
miglioramento delle condizioni di vita degli abitanti degli slums per consentire
una gestione delle risorse coerente, omogenea ed adeguata.
Si tratta di comprendere dinamiche strettamente legate al territorio che non
sempre posso ricadere nelle visioni o previsioni fatte a livello nazionale. Inoltre,
tenuto conto che si è ritenuto elemento assai rilevante per delle buone pratiche
quello di coinvolgere le associazioni di cittadini in tali politiche, non vi sarebbe
facilità di comunicazione se vi fosse uno scarso coinvolgimento delle
amministrazioni locali.
! 75
Possiamo quindi riassumere i tre punti cardine su cui la task force ritiene di
fondare la sua proposta per il raggiungimento dell!obiettivo 7D:
!
riconoscimento dei poveri come attori di sviluppo;
!
miglioramento della governance;
!
attuazioni di politiche locali realizzate dagli stessi amministratori locali.
Vedremo di seguito come questi elementi siano il filo conduttore per
l!attuazione delle strategie operative, finanziarie e di monitoraggio.
3.3 Le strategie operative proposte
La gestione urbana a livello locale comprende in particolare la gestione del
catasto, le normative sull!uso dei suoli e sul codice edilizio, la pianificazione
urbana, le infrastrutture, i trasporti. Queste politiche sono state spesso
affrontate esclusivamente dalle autorità di governo, senza interazione con i
cittadini coinvolti a vario titolo in queste questioni. Ora, riconoscendo il ruolo
della partecipazione della popolazione nella gestione urbana, si suggerisce
un!azione di forte coinvolgimento per migliorare le politiche urbane a favore dei
poveri.
Vi sono numerose azioni che posso essere intraprese per promuovere
queste politiche, qui di seguito brevemente descritte.
Attuazione di una legislazione contro gli sfratti forzati e fornire la
security of tenure.
La demolizione forzata degli slums ha rappresentato finora, e ancora in parte
a tutt!oggi, la soluzione tipo adottata dalle amministrazioni locali dei paesi in via
di sviluppo per affrontare la questione degli slums. Ma, come si è riscontrato più
volte, questa non è una soluzione, bensì “un fallimento politico”43.
Infatti, essa non solo rappresenta l!incapacità dei governi nell!attuare
politiche efficaci di pianificazione del territorio urbano, ma con gli sfratti forzati
43
P.Garau, E.D.Sclar, G.Y. Carolni, A home in the city, Millennium Project, 2005, p.49.
76
CAPITOLO 3
amplifica il problema, poichè non fa altro che determinare il reinsediamento
spontaneo degli abitanti in altri slums, distruggendo di fatto il sistema di auto
sostentamento che si era formato nell!insediamento d!origine.
Gli sfratti forzati vengono riconosciuti dalle Nazioni Unite come una palese
violazione dei diritti umani.
La security of tenure rappresenta lo strumento di protezione principale contro
gli sfratti forzati. La pianificazione dell!uso dei suoli e la trasparenza nelle
transazioni immobiliari sono gli elementi essenziali per il suo conseguimento.
L!incertezza abitativa influisce direttamente sulla povertà. La mancanza di
security of tenure impedisce di accedere alla fornitura dei servizi essenziali.
Senza security of tenure
gli abitanti non sono protetti dalla pressione del
mercato, nel caso in cui occupino parti di città ambite dal mercato o parti poste
su aree pericolose. La mancanza di security of tenure disincentiva gli abitanti ad
investire per il miglioramento delle proprie abitazioni, distorce i prezzi delle aree
edificabili e contrasta una pianificazione di lungo periodo; ha inoltre un impatto
negativo sugli investimenti nell! insediamento stesso.
Per quel che riguarda i governi locali, la security of tenure consentirebbe loro
di applicare delle imposte locali sulla proprietà e sulle attività economiche, utili
per dotare l!insediamento delle infrastrutture e dei servizi di base.
La dotazione di titoli individuali di proprietà o di locazione è di difficile
gestione in quanto non è facile trovare forme legali di legalizzazione compatibili
con le norme costituzionali e il quadro giuridico, accessibili agli interessati.
Sarebbe necessario creare una riforma del diritto, ma questo sarebbe
addirittura controproducente, poichè porterebbe alla sottovalutazione dei
requisiti di registrazione e una eccessiva pressione sulle amministrazioni più
deboli, portando ad una perdita della security of tenure.
! 77
È così da promuovere un!azione che favorisca la concessione di diritti di
occupazione rispetto a quelli di proprietà, preferendo gli interessi collettivi a
quelli individuali44.
Il diritto di occupazione rappresenta una sicurezza contro gli sfratti e si basa
sul riconoscimento implicito degli insediamenti informali attraverso la fornitura
dei servizi di base, della registrazione degli abitanti nello slum, l!inserimento
nelle liste elettorali, la numerazione stradale, il rilascio di carte d!identità.
Molto
spesso
questo
tipo
di
diritto
è
transitorio
e
può
portare
progressivamente al diritto di proprietà. Ciò consente ai governi di predisporre
nel tempo tecniche e norme per istituzionalizzare il nuovo approccio.
Questo approccio progressivo da! alla popolazione il tempo per dotarsi di tutti
quegli strumenti necessari per il conseguimento di un titolo di possesso
individuale.
La comunità ha la possibilità di consolidare il proprio insediamento, le
famiglie hanno il tempo di migliorare la propria condizione economica, si ha la
possibilità di far nascere delle associazioni degli abitanti, possono essere
individuati i detentori dei diritti, essere risolte le situazioni conflittuali all!interno
della comunità e tra questa e altri attori interessati.
Questo processo consente di portare ad ottenere il diritto di proprietà
coinvolgendo la popolazione per analizzare la situazione e comprendere le
dinamiche della proprietà e del possesso, determinando i diritti consolidati ed
infine attuare l!upgrading vero e proprio.
Un!ulteriore possibilità per conseguire la security of tenure è data dal
possesso comunitario e da titoli di proprietà di gruppo. In questo caso si ha una
registrazione di gruppo e diritti di locazione individualizzati gestiti da gruppi con
il supporto delle autorità locali.
Gli sforzi della comunità sono rivolti alla mobilitazione delle risorse,
all!acquisizione di aree edificabili, al ottenimento di permessi ufficiali e al
ottenimento da parte del governo delle infrastrutture.
44
Durand-Lasserve, Alain. “Land Issues and Security of Tenure.” Background report
prepared for UN Millennium Project Task Force on Improving the Lives of Slum Dwellers,
National Center for Scientific Research, France, 2003.
78
CAPITOLO 3
Per agevolare tale processo è auspicabile riconoscere le transazioni
consuetudinarie dei terreni, che vanno regolamentate e registrate formalmente
dallo Stato.
Fornire infrastrutture e servizi adeguati a costo equo
La fornitura di molti servizi di base può essere realizzata a prezzi accessibili
attraverso progetti e strutture innovative delle tariffe e delle sovvenzioni.
Una strategia che permette la riduzione dei costi è quella di far partecipare la
comunità interessata al processo di riqualificazione, di upgrading e di
risistemazione. La maggior voce di spesa è quella dovuta alla realizzazione
delle infrastrutture dalle quali dipende il buon funzionamento dei servizi erogati
e da questi il buon funzionamento della città.
Molti Paesi in via di sviluppo si sono orientati verso la privatizzazione dei
servizi, ipotizzando che i privati avrebbero assicurato servizi efficienti e che il
prezzo pagato dagli utenti, poveri compresi, sarebbe stato il più basso possibile,
e che ciò avrebbe reso non necessarie le sovvenzioni pubbliche. Questo non ha
portato a risultati sempre positivi; molto spesso, anzi, gli esiti sono stati
fortemente negativi. Nei paesi poveri i costi dati dalla realizzazione delle
infrastrutture sono molto elevati a causa della copertura limitata, e ciò fa sì che i
poveri non siano in grado di poter accedere ai servizi a causa delle tariffe tropo
elevate.
I costi possono essere abbassati attuando un partenariato, che metta in
relazione attori formali ed informali ai diversi livelli geografici e utilizzando
diverse tecnologie.
Realizzare contratti comunitari e di partenariato
I progetti di miglioramento locale devono essere accessibili ed aperti alle
comunità dei poveri, alle cooperative e alle organizzazioni degli abitanti degli
slums con il ruolo di appaltatori. Questo tipo di contratti dovranno esser gestiti
dagli imprenditori della comunità e quindi la loro dimensione dovrà essere
piccola. I contratti dovranno generare reddito, migliorare le capacità, creare il
! 79
senso della proprietà, mantenere all!interno i margini del profitto e migliorare la
trasparenza nell!uso delle risorse comunali.
I contratti comunitari permettono di migliorare le condizioni di vita, poichè
permettono alla comunità di partecipare ad accordi contrattuali col governo
locale. Il coinvolgimento della popolazione nelle trattative contrattuali consente
la creazione di posti di lavoro e di reddito, per il fatto di rafforzare le capacità e
lo sviluppo del partenariato45.
È stato dimostrato che i contratti comunitari consentono di ottenere un miglior
rapporto tra costo ed efficacia e che i metodi basati sull!uso delle risorse locali
possono generare risparmio46. Il confronto tra i contratti comunitari e quelli
tradizionali mette in evidenza due differenze: la prima è un processo negoziale
finalizzato a un contratto utile ad entrambe le parti; la seconda è la
regolarizzazione del partenariato attraverso un contratto che definisce le
responsabilità e gli obblighi di tutti i partner.
Le organizzazioni comunitarie necessitano di una legittimazione giuridica per
poter interagire con le parti esterne e poter stipulare contratti su larga scala.
Tale legittimazione avviene tramite una registrazione ufficiale e mette le
organizzazioni in condizioni di poter accedere a fondi pubblici e partecipare a
contratti con le autorità locali. La legalizzazione aumenta il potere di
partecipazione delle organizzazioni e la loro credibilità nell!esprimere le loro
istanze.
Costruire e mantenere sistemi e servizi di trasporto pubblico
I sistemi di trasporto rivestono un!importanza essenziale nella vita degli
abitanti degli slums. Gli oneri di trasporto per raggiungere il posto di lavoro o
l!area commerciale della città molto spesso incidono pesantemente nel bilancio
generale. Le modalità di spostamento dei poveri sono essenzialmente pedonali;
vi è poi un largo utilizzo dei mezzi pubblici e infine della bicicletta.
45
Tournee, J., and W. van Esch, “Community Contracting in Urban Infrastructure Works.
Practical Lessons from Experience.” ILO (International Labor Organization) /ASIST Region
Program, Geneva, 2001.
46
80
CAPITOLO 3
Migliorare i servizi di trasporto significa tener conto di queste modalità di
mobilità, realizzare una rete stradale non significa venire incontro alle esigenze
dei poveri che non avendo automobili non ne beneficiano. Se invece vengono
realizzate delle strade con delle corsie preferenziali per i mezzi pubblici e con
delle fasce adeguate per agevolare la circolazione pedonale e ciclabile, questo
può dare un beneficio alla popolazione a basso reddito.
La realizzazione di metropolitane e sopraelevate leggere è efficiente in centri
ad elevata densità abitativa e di reddito moderatamente alto; è quindi da
prediligere la realizzazione di un sistema di autobus a transito rapido che
consenta tempi relativamente veloci di collegamento tra le zone periferiche
abitate dai poveri e il centro.
Migliorare la mobilità significa, inoltre, aumentare la quantità dei mezzi di
trasporto anche puntando sul coinvolgimento di operatori privati; tutto ciò può
portare ad un aumento degli addetti ai servizi di trasporto come autisti, bigliettai
etc.. creando nuove possibilità d!occupazione.
Realizzare codici e regolamenti edilizi
I codici e i regolamenti che devono affrontare le questioni edilizie degli slums
e delle abitazioni per i poveri dovrebbero tenere conto dei bisogni e delle loro
esigenze. Molto spesso standard troppo alti portano a dover demolire le
abitazioni e a ricollocare gli abitanti in altre zone spesso distanti. Vi sono poi
problematiche che sorgono a causa delle dimensioni delle strada che vengono
considerate eccessive dagli abitanti degli insediamenti, che le usano come
spazio aperto e non come zona di transito veicolare.
Altra questione, estremamente rilevante, è quella della tipologia dei materiali
da costruzione. Le norme edilizie prescrivono materiali di una qualità che i
poveri non possono permettersi. Si dovrebbero incentivare tecnologie e
materiali locali che più facilmente potrebbero essere accessibili ai poveri,
! 81
creando opportunità di lavoro per persone non qualificate o semi-qualificate47. A
questo scopo dovrebbero essere formati dei professionisti che forniscano
informazioni sui materiali, i metodi di costruzione e le tecniche per sfruttare al
meglio i materiali tradizionali, che richiedano molta mano d!opera, abbiano un
buon rapporto costi benefici e considerino la questione ambientale.
Vi è poi la questione della zonizzazione e la destinazione d!uso degli
immobili. Molto spesso le abitazioni ospitano anche delle piccole attività
commerciali, laddove i regolamenti prevedano spazi separati. Questo fa
nascere fenomeni di corruzione dei controllori da parte degli abitanti, che non
avendo altra fonte di guadagno e altra possibilità di gestione si trovano costretti
a corrompere i funzionari che dovrebbero controllare e sanzionare tali
manifestazioni.
I regolamenti e le norme di piano non si prestano a rispondere alle esigenze
dei Paesi poveri in quanto si basano sui modelli dei Paesi industrializzati, che
non sono favorevoli ai pedoni, all!uso delle strade, e all!uso misto del territorio
che sono invece le peculiarità dei gruppi a basso reddito.
Fornire alternative alla formazione di nuovi slums
Le alternative alla formazione di nuovi slums sono date essenzialmente dall!
avere a disposizione aree edificabili e infrastrutture di base per la costruzione di
abitazioni a basso costo. Queste devono rientrare in una pianificazione efficace,
che si compone essenzialmente di due elementi essenziali del piano: uno è la
partecipazione dei cittadini, del settore privato insieme alle amministrazioni
politiche; l!altra consiste nel rendere disponibili delle aree che siano vicino al
posto di lavoro degli abitanti che vi saranno insediati, in prossimita! ai servizi
urbani di base quali ospedali, scuole e vicino a luoghi di svago.
In questa pianificazione e gestione dell!uso del suolo devono essere coinvolti i
soggetti privati che posso incentivare la formazione di piccole imprese in grado
di generare opportunità di posti di lavoro.
47
CIDB (Construction Industry Development Board), “An Overview of Labour-Based
Technology and Methods in Employment-Intensive Works.” Best Practice Guideline 1, 2004.
[www.cidb.org.za/initiatives/Part1_Overview.pdf].
82
CAPITOLO 3
La realizzazione di piani adeguati ad accogliere la domanda di città di un
numero sempre crescente di fruitori può permettere di avere una diminuzione
dei costi. Preparare gli spazi urbani per assorbire questa domanda è meno
costoso in termini economici, politici e sociali piuttosto che riqualificare
insediamenti informali.
Coinvolgere il settore privato
Le città dovrebbero puntare sul coinvolgimento e la partecipazione dei privati
capaci di fare investimenti produttivi per la creazione ed implementazione delle
infrastrutture e dei servizi. Per far ciò le amministrazioni cittadine devono dotarsi
di politiche e norme che incoraggino il settore privato e la relazione tra pubblico
e privato. Le città. per poter essere in grado di svolgere tale azione, devono
caratterizzarsi per avere un governo forte, organizzazioni della società civile
vitali e una leadership imprenditoriale dinamica. Sarà responsabilità del governo
proteggere la propria popolazione povera nei suoi interessi, quando interviene il
settore privato.
I governi nazionali sono chiamati a promuovere una politica macroeconomica
stabile, trasparenza nel processo decisionale, politiche di decentramento per
responsabilizzare i governi locali e supportarli nella loro eventuale carenza
finanziari. Tutto ciò è di supporto per consentire un partenariato tra pubblico e
privato capace di agire ai vari livelli territoriali.
A livello locale è necessario che vi sia il riconoscimento delle potenzialità
della
popolazione
nel
creare
regolamenti
efficaci,
attraverso
le
sue
organizzazioni economiche locali.
I regolamenti efficaci possono supportare attività per uno sviluppo più
produttivo e favorire l!integrazione degli attori dell!economia informale.
Fornire inclusione sociale in zone estremamente povere rappresenta un
obiettivo auspicabile da raggiungere, anche attraverso le suddette attività.
La presenza del settore privato nella fornitura dei servizi dovrebbe consentire
di abbassarne i prezzi, migliorarne la qualità e ampliarne la copertura.
! 83
Tuttavia, si è potuto verificare attraverso studi condotti sia dalla Banca
Mondiale48 che da alcune ONG49 che gli operatori privati possono finanziare le
infrastrutture solo se vi sono degli utenti che possono pagare interamente il
servizio. Così diventa compito degli enti locali provvedere alla copertura totale
attraverso la predisposizione di sussidi per la popolazione povera.
Uno dei rischi delle politiche tese ad attrarre fondi privati è quello di ignorare
gli effetti del loro impatto sociale ed economico sui poveri delle città.
Creare posti di lavoro a livello di tutta la città
Nelle azioni devono essere messe in evidenza e incentivate tutte quelle
iniziative in grado di creare opportunità di lavoro.
Le organizzazioni comunitarie e lo sviluppo del settore privato, messi in
condizione di partecipare alle attività sopra descritte, possono mettere in atto
strategie per la creazione di lavoro.
Le risorse dei poveri possono diventare produttive se essi vengono
riconosciuti e sostenuti come partner dello sviluppo.
In ultima analisi, l'accesso al lavoro è di per sé un mezzo per l'inclusione e la
riduzione della povertà. Esso può anche fornire i mezzi finanziari a un alloggio
adeguato e dei relativi servizi essenziali. Ciò richiede l'accesso a fonti sostenibili
di sussistenza (attraverso rapporti di lavoro formale, informale, autonomo o
subordinato),
così
come
e!
indispensabile
riconoscere
l'importanza
dell'economia informale. Al fine di agevolare gli abitanti degli slums
nell!approfittare di opportunità di lavoro, le città dovrebbero eliminare le
restrizioni e gli oneri irragionevoli per lo sviluppo dell'imprenditoria locale.
Questo include ridurre i costi, aumentando i vantaggi della formalizzazione
(mediante, fra l'altro, rafforzare la sicurezza nonché l'accesso agli appalti
pubblici e le informazioni utili sulle opportunità di mercato, supporto allo
sviluppo aziendale). La finanza, i servizi di sviluppo aziendale, l'istruzione e
48
World Bank, “Reforming Infrastructure: Privatization, Regulation and Competition.” Policy
Research Report. Washington, D.C, 2004.
49
ActionAid International, Money Talks: How Aid Conditions Continue to Drive Utility
Privatization in Poor Countries. London, 2004.
84
CAPITOLO 3
capacità di formazione sono elementi vitali per un ambiente favorevole per la
creazione di posti di lavoro e livelli di reddito adeguati.
3.4 Mobilitare le risorse finanziarie
Per ottenere risultati significativi nel raggiungimento dell!obiettivo 7D occorre
mobilitare delle risorse finanziarie e beni immobili, che sono i fondamentali
strumenti per il raggiungimento del miglioramento della vita degli abitanti degli
slums. Tali risorse devono essere accompagnate da un contesto di politiche
adeguate, piani d!investimento efficaci e da risorse umane capaci. Senza
queste condizioni si corre il rischio di rendere inefficienti e vane le risorse
finanziarie messe a disposizione.
Le risorse umane che dovono esse coinvolte sono gli stessi poveri delle città,
soggetti legati alle istituzioni finanziarie e anche gli organi governativi che con il
loro modo di operare rendono il proprio territorio credibile, sia rispetto alle
istituzioni finanziarie, fonte di finanziamento, sia rispetto ai propri cittadini.
L!analisi e le ipotesi fatte dalla task force in merito ai finanziamenti necessari
per realizzare l!obiettivo 7D si basano su una prospettiva di lungo periodo, nella
quale le risorse economiche messe in campo su scala urbana dovranno
derivare dal capitale interno, generato dall!imposte sul patrimonio, sui risparmi e
sugli investimenti produttivi. L!entità e l!efficienza di tali gettiti sarà strettamente
legata alla capacità delle istituzioni ai vari livelli di governo.
È innegabile che vi sia, allo stato attuale, un vitale bisogno di poter accedere
ad un aiuto finanziario esterno per i paesi poveri, ma queste risorse porteranno
ad un sistema sostenibile se legate ad un!azione fiscale a livello locale.
Analizzando l!aspetto economico dei pesi è necessario distinguere tra i paesi
a basso reddito e quelli a medio reddito. I primi hanno un!assoluta dipendenza
dai finanziamenti esterni sotto forma di doni, in quanto all!inizio di questo loro
percorso non hanno ancora la forza necessaria per poter far fronte alla
restituzione di un debito. Di contro, i paesi a medio reddito hanno già la
! 85
capacità di usufruire di prestiti, meccanismi interni di finanziamento e
miglioramento delle politiche pubbliche.
La task force, nel rapporto A home in the city, ha posto particolare attenzione
allo studio sul miglioramento dei meccanismi di finanziamento interno. Per tale
motivo i paesi a medio reddito saranno quelli sui quali si concentrerà, l!analisi
di casi esemplificativi.
Sono stati documentati numerosi casi nei quali le comunità hanno potuto
creare un effetto moltiplicatore partendo da fondi della collettività per far fronte
alle proprie necessità abitative. Vi è infatti una assoluta disponibilità da parte
della popolazione degli slums a impiegare dei fondi per riqualificare le proprie
abitazioni, e ciò è maggiormente evidente laddove vi sia una qualche forma di
riconoscimento al diritto di possesso. Tale gettito è da considerarsi un punto
cardine della possibilità di abbassare i costi di riqualificazione e di costruzione
dell!abitazione e rappresenta una forma di finanziamento diretto e condiviso che
riduce il bisogno delle risorse finanziarie a carico della comunità nel suo
insieme.
In alcuni paesi si sono realizzai tali gettiti sotto forma di fondi di federazioni
urbane di cittadini indigenti, che vengono utilizzati per sostenere i soci
nell!acquisto di terreni, nell!edificazione della propria abitazione e nello
sviluppare mezzi per il sostentamento.
Tale forma di finanziamento non fa parte di, ne! usa, gli stessi meccanismi
del microcredito in quanto le somme a disposizione dei poveri attraverso il
sistema del microcredito non possono essere di un entità tale da finanziare i
costi significativamente maggiori dovuti alla riqualificazione delle abitazione o
alla loro costruzione. Inoltre, i tempi di restituzione delle somme ottenute col
microcredito sono di breve durata.
La disponibilità economica dei poveri non permette loro di poter accedere ad
un alloggio adeguato tramite un mutuo che possa essere rimborsato tramite
prestito, senza che vi sia un sostegno esterno. Il gap tra quanto gli abitanti degli
slums possono permettersi di spendere per un! abitazione e quanto sia
necessario per accedere ad un alloggio adeguato rimane molto elevato. Per
questo motivo anche i prestiti ottenuti tramite le organizzazioni dei poveri della
86
CAPITOLO 3
città non danno la possibilità ai poveri di poter rimborsare interamente la cifra
loro richiesta.
I governi e le amministrazioni locali hanno così l!onere di sostenere gli
investimenti e l!ingente impegno da parte degli abitanti degli slums, stanziando
maggiori fondi per le politiche della casa. I governi devono impegnarsi anche al
fine di diminuire il divario tra la capacità di spesa dei poveri e il costo per un
alloggio adeguato.
Le federazioni urbane di cittadini indigenti, nello svolgere la loro attività,
devono preservare gli abitanti degli slums dall!eventualità di essere in qualche
misura costretti ad abbandonare le zone centrali, dove solitamente sono
insediati, per zone periferiche. Si è potuto infatti constatare che i costi di questi
trasferimenti comprendono non solo quelli relativi alla realizzazione di nuove
costruzioni, delle infrastrutture di base, e dei servizi, ma anche i costi
dell!ampliamento delle infrastrutture di trasporto oltre a quelli legati al
pendolarismo dei lavoratori. Tali costi sono ritenuti molto maggiori rispetto a
quelli gestiti dalla collettività per la riqualificazione negli insediamenti originali.
La costruzione di nuove abitazioni è considerata la soluzione migliore, ma in
considerazione dei maggiori costi che questa normalmente comporta, bisogna
cercare di abbassare i costi di alloggi adeguati tramite l!autocostruzione, lotti di
terreni più piccoli, materiali più economici, acquisti in blocco, coinvolgimento
della collettività nell!installazione delle infrastrutture, prezzi bassi per terreni
adatti. È auspicabile che gli eventuali sostegni economici da parte
dell!amministrazione pubblica siano concessi ad iniziative della collettività,
anziché ad iniziative di costruzione di abitazioni da parte di imprenditori privati;
si è infatti visto che spesso la spesa per le iniziative realizzate dalla collettività è
inferiore al quelle di pari qualità realizzate dagli imprenditori privati.
Particolare attenzione devono fare le amministrazioni nel gestire tale spesa
in modo che si possa considerare un indebitamento responsabile verso i sistemi
finanziari, giustificandoli come utili alle varie scale per il miglioramento delle
condizioni di vita degli abitanti degli slums, allentando inoltre le restrizioni sulla
spesa pubblica in materia di investimento di capitale in queste politiche.
! 87
È necessario che vi siano banche commerciali e istituzioni finanziarie in
grado di fornire capitale d!investimento sociale e che abbiano interesse ad
operare in tale contesto, per consentire un credito al consumo per i prestiti alle
famiglie e per sostenere l!indebitamento responsabile del settore pubblico.
Politiche macroeconomiche molto rigide da un punto di vista fiscale, spesso
dettate da accordi internazionali, limitano la propensione alla spesa pubblica,
per la lotta alla povertà urbana, che è spesso inibita e i governi si trovano nel
dover gestire un delicato equilibrio tra la necessità di soddisfare gli interessi
finanziari internazionali e fornire quelle risorse necessarie per una politica
sociale soddisfacente. Ma una politica economica efficiente non è da
considerarsi in contrapposizione con un!altrettanto efficiente politica sociale.
Lo stesso Fondo Monetario Internazionale sta incominciando a condividere
questa posizione, anche con analisi di casi documentati che mostrano come
una compressione degli investimenti in infrastrutture abbia causato una
riduzione di crescita sul più lungo periodo pari a circa il 3% annuo.
La task force è concorde con questa posizione e ritiene che i paesi a medio
reddito debbano modificare i loro equilibri macroeconomici internazionali, in
modo da poter investire maggiori risorse in investimenti di natura sociale.
Seppur rilevanti, queste politiche macroeconomiche non sono sufficienti da
sole a mobilitare il sistema creditizio e finanziario di cui necessitano le città, e
vanno accompagnate dalla presenza di organi di regolamentazione capaci di
agire correttamente a livello locale e nazionale, e da personale preparato
all!interno del sistema creditizio privato, per garantire la trasparenza del rischio
dei propri beni in tali politiche sociali da parte dei titolari dei depositi. Tale
atteggiamento di competenza e di trasparenza deve essere garantito anche
dalle amministrazioni pubbliche, le cui ricadute hanno un effetto diretto sulla loro
gestione finanziaria responsabile.
Bisogna trovare dei sistemi innovativi per le procedure finanziarie di prestito
per superare le difficoltà insite a tale sistema. Gli operatori finanziari si
scontrano con la non trasparenza del sistema contabile, la mancanza di
garanzie concomitanti ed entrate fiscali non adeguate ai costi del debito; le
amministrazioni cittadine devono affrontare la complessità data dagli elevati
88
CAPITOLO 3
costi di transizione, l!assenza d!incentivi fiscali per l!offerta del debito comunale
ed un!esperienza scarsa dei prestatori e delle agenzie di rating nel concedere
garanzie non basate su sistemi tradizionali.
Al fine di superare queste difficoltà la task force offre raccomandazioni che
partono dalla costruzione di sistemi flessibili di finanziamento in grado di andare
incontro alle necessità della comunità.
Si suggerisce di stanziare dei fondi per la riduzione della povertà e in
particolare per la riqualificazione degli slums e per la pianificazione, presi
direttamente dal bilancio dei governi nazionali e locali.
Inoltre è ritenuto utile investire dei fondi nella formazione nell!ambito della
pubblica amministrazione locale e della gestione e in incentivi per
l!occupazione.
Sarà buona pratica rendere i regimi contabili e fiscali omogenei e perseguire
la trasparenza a livello locale degli enti, attraverso lo stanziamento di fondi dal
bilancio e strumenti legislativi adeguati.
Si riconosce inoltre il valore della comunicazione e del dialogo tra le parti da
realizzare
attraverso
seminari
che
coinvolgano
istituzioni
finanziarie
internazionali, le autorità nazionali e locali dei paesi a medio e a basso reddito,
e
i
finanziatori
privati,
incentrando
la
discussione
sulle
difficoltà
macroeconomiche che ostacolano le politiche di riduzione della povertà.
Altrettanto importante è consentire agli enti locali trasferimenti sostenibili e
prevedibili che corrispondano alle loro responsabilità con atti normativi che
regolino i finanziamenti in contesti intergovernativi.
L!analisi dei bisogni in materia di finanziamento, i criteri per l!accesso e per la
creazione di strutture flessibili di finanziamento discusse attraverso il dialogo tra
i gruppi bancari e le autorità locali puo! permettere una valutazione più efficacie
dell!entità dei finanziamenti tenendo conto del divario fiscale della collettività.
Ed occorre infine rafforzare la capacità di riscuotere e definire la entrate
fiscali, in particolare le imposte patrimoniali, in modo rigoroso ed equo da parte
degli enti locali.
! 89
Come si diceva in precedenza, i fondi reperiti a livello locale devono
costituire la base principale delle risorse da destinare alla lotta alla povertà e i
fondi provenienti dagli organismi internazionali rappresenteranno unicamente
un sostegno supplementare.
Gli organismi internazionali stanno incominciando a interagire direttamente
con gli enti locali anche se l!entità dei fondi ad essi direttamente erogati è
ancora una minima parte, ma vi è la propensione ad aumentarli, tenuto conto
del rilievo e della forte incentivazione verso una politica di decentramento
amministrativo dei paesi riceventi.
3.5 Attività di monitoraggio
La task force analizza l!attività di monitoraggio del progresso verso il
raggiungimento dell! obiettivo 7D,( migliorare in modo sostanziale le condizioni
di vita vita di almeno 100 milioni di abitanti degli slums entro il 2020), offrendo
nel contempo alternative adeguate alla nuova formazione di slums.
Il primo elemento messo in rilievo è la necessità di rafforzare il sistema
ufficiale di monitoraggio istituito dalle Nazioni Unite e, in linea con le politiche
sin qui auspicate dalla task force, coinvolgere le popolazioni interessate dagli
interventi per definire gli obiettivi specifici di monitoraggio e nella valutazione dei
progressi a livello locale.50
Porre l!attenzione a livello locale permette di migliorare le ricerche statistiche
sfruttando la partecipazione della popolazione povera e potenziare i
finanziamenti e la formazione.
L!ufficio della Nazioni Unite responsabile della raccolta dei dati e del
coordinamento del sistema di monitoraggio in tema di MDG è la Divisione
Statistica del Dipartimento Affari Economici e Sociali ,che mantiene la banca
dati aggregativa contenente le varie serie statistiche relative agli indicatori tutti
gli MDG, anche coordinandone l!analisi dei dati.
50
90
CAPITOLO 3
La task force, descrivendo il ruolo di UN-HABITAT come responsabile del
monitoraggio dei progressi del obiettivo 7D, mette in rilievo come l!agenzia
abbia dovuto affrontare delle difficoltà legate essenzialmente alla metodologia
da adottare nel creare nuove competenze per il monitoraggio, dovendo
confrontarsi da un lato con la diversità delle condizioni locali e dall!altro con la
necessità di misurare in modo uniforme le variazioni. Ciò si è tradotto nel
definire una base di riferimento che, partendo dall!enunciato dell!obiettivo,
andasse a definire in maniera codificata cosa s!intendesse per slums, security
of tenure, slum family, slum comunity, e slum dwellers, infine dando una stima
della popolazione totale degli slums corrispondente a 924 milioni di persone.
Date queste definizioni, è stato disposto di elaborare un indice degli slums
quantificabile sulla base di un"attenta valutazione derivata dalle cinque
caratteristiche con cui sono stati definiti gli slums.
La sicurezza del titolo di godimento dell!alloggio (security of tenure) nel
periodo di lavoro della task force costituiva il principale indicatore legato
all!obiettivo 7D, ma UN-Habitat stava cercando di ampliare il processo di
monitoraggio,
cosa
che
come
abbiamo
visto
è
poi
avvenuta,
con
l!incorporazione nell!indicatore degli altri quattro elementi che definiscono gli
slums: accesso inadeguato ad acqua potabile, accesso inadeguato a servizi
igienici di base, mediocre qualità delle strutture abitative e sovraffollamento.
È stato così ritenuto fondamentale creare un!infrastruttura istituzionale che
permettesse l!esecuzione del programma di monitoraggio, il Monitoring of
Urban Inequities Program (MUIP) che coordinandosi con i programmi di UNHABITAT sugli indicatori urbani e sui sistemi d!informazione geografica, ha
l!intento di creare un!attività di monitoraggio sostenibile a lungo tempo.
Il MUIP si basa su tre obiettivi . il primo è quello di mettere a disposizione le
conoscenze capaci di descrivere l!entità delle diseguaglianze urbane che
affliggono gli abitanti degli slums, che è conseguibile attraverso la raccolta di
dati e di strumenti analitici, tra i quali inchieste sulle famiglie, sulle
diseguaglianze, valutazioni di partecipazione, definizione di profili di comunità,
sistemi d!informazione geografica e valutazione delle politiche. Il secondo
! 91
obiettivo è quello di sviluppare la capacità di analizzare le politiche pertinenti e
di eseguire programmi complessi da parte dei soggetti interessati dai
programmi, per far ciò UN-HABITAT ha realizzato dei momenti formativi
sistematici di gruppo sotto forma di apprendistati di lungo periodo atti a formare
su tecniche pratiche di attuazione e apprendimento a distanza. Il terzo obiettivo
è quello di estendere la formulazione di politiche basate su dati concreti e la loro
divulgazione a livello locale, che è essenzialmente derivante dai primi due
obiettivi, ipotizzando un processo capace di formulare politiche locali
che
coinvolgano la popolazione interessata nel formulare in maniera partecipativa
un bilancio e nel definire un profilo di comunità.
Da tutto ciò è scaturita la scelta degli indicatori specifici, insicurezza del titolo
di godimento dell!alloggio, accesso inadeguato ad acqua potabile, accesso
inadeguato a servizi igienici di base, mediocre qualità delle strutture abitative e
sovraffollamento, che sono coerenti con i criteri di monitoraggio individuati dal
gruppo di esperti di UN-HABITAT.
Come abbiamo ricordato in precedenza la certezza del diritto di possesso
(security of tenure) rappresentava un ruolo centrale nel monitoraggio
dell!obiettivo 7D. Per questo motivo era essenziale darne una definizione
concettualmente chiara, per consentirne una più facile misurazione. Due sono
gli elementi che UN-HABITAT ha isolato per far ciò. Uno è quello legale e
politico, l!altro è la percezione e le esperienze delle famiglie e dei singoli rispetto
a questa certezza. Ciò è essenziale per far intraprendere azioni di
riqualificazione degli insediamenti da parte dei propri abitanti.
Non è sempre facile da parte degli abitanti degli slums avere una corretta
percezione di quella che è la reale situazione; vi sono alcuni esempi che
dimostrano come i residenti abbiano un! assoluta certezza e sicurezza, ma di
contro le autorità municipali li ritengano a rischio di sfratto, inibendo gli interventi
di riqualificazione delle infrastrutture. Vi sono poi delle situazioni ove vi è una
certa sicurezza politico amministrativa, ma non è percepita dai residenti; questo
riguarda in particolar modo le donne separate e le vedove.
Per ovviare a queste discrepanze, UN-HABITAT ha ritenuto che fosse
auspicabile associare una comprensione delle legislazioni e dei regolamenti
92
CAPITOLO 3
con alcune misure relative ala percezione da parte dei residenti della propria
sicurezza abitativa. È necessario creare una misura quantificabile che possa
consentire confronti con le varie situazioni nazionali ed internazionali. Sono stati
individuati tre punti nei dati monitorabili: la percezione delle famiglie in base agli
sfratti, le percezioni riportate in relazione al capofamiglia, e prove documentali
della legittimità della rivendicazione del diritto di possesso da parte della
famiglia, si possono rintracciare nelle Demographic and Health Surveys
dell!USAID, nelle Multiple Indicators Cluster Surveys realizzate dall! UNICEF e
nelle Urban Inequities Surveys di UN-HABITAT.
La mancanza di security of tenure dovrebbe essere determinata dall!assenza
di due sui tre punti precedentemente messi in rilievo.
UN-HABITAT ipotizza di creare un indice sulla security of tenure per
consentire una comparazione dei dati a livello internazionale. Il Legal
Institutional Framework Index (LIFI) consentirebbe di esaminare e confrontare i
seguenti aspetti: gli elementi del contesto legale ed amministrativo, le
normative, e l!impatto delle norme sul!esperienza dei residenti.
Una delle difficoltà del monitoraggio a livello nazionale è data dall!assenza
d!interesse della questione specifica degli slums evidenziata dai censimenti
nazionali. Per arginare questa difficoltà la task force suggerisce di fornire
maggiore supporto attraverso il sostegno di agenzie internazionali e
organizzazioni strutturate agli uffici statistici dei paesi a basso reddito, al fine di
migliorare la loro capacità di quantificare e definire le condizioni degli slums.
Un!ulteriore difficoltà si registra a livello locale nella definizione di metodi di
monitoraggio da ritenersi coerenti con il processo partecipativo della
riqualificazione e della partecipazione urbana in casi di riqualificazione degli
slums, ma un atteggiamento di collaborazione tra le parti è auspicabile per
limitare queste difficoltà.
La task force rileva la debolezza degli strumenti di monitoraggio dell!obiettivo
7D, suggerendo la necessità di un loro potenziamento, che dovrebbe partire
con un meccanismo d!inchieste standard più incisivo a livello nazionale, il che
! 93
consentirebbe una maggior compatibilità tra i paesi e l!osservazione dei
progressi nel tempo.
Questi meccanismi potrebbero rappresentare uno strumento politico di
sostegno per le strategie e le azioni di monitoraggio, e consentirebbero un
riferimento comparativo e una guida sia per le diverse zone geografiche che per
le molteplici aree tematiche. Faciliterebbero inoltre il confronto tra città, paesi e
regioni e infine sarebbero degli ottimi vettori per comunicare i progressi fatti
verso l!obiettivo 7D e le principali azioni messe in atto, all!interno della comunità
internazionale.
Tale strategia di monitoraggio globale metterà i governi nella condizione di
pianificare obiettivi di riqualificazione degli slums specifici sia in termini
quantitativi sia in termini di benchmark e con delle scadenze ben definite,
potendo così produrre delle relazioni periodiche sui progressi ottenuti. La
partecipazione dei poveri delle città e delle autorità locali nella definizione degli
indicatori per gli slums e il loro adattamento a livello locale è considerata una
condizione essenziale per un risultato positivo dell!attività di monitoraggio,
potendone rivedere gli obiettivi specifici e valutandone i progressi a livello
locale.
Le attività di monitoraggio nelle inchieste in atto vanno estese il più possibile
perché concorrono alla creazione di una base globale di conoscenze e questo
può realizzarsi attraverso la cooperazione di UN-HABITAT, le organizzazioni
locali dei poveri delle città e i funzionari delle amministrazioni locali. Le
organizzazioni dei poveri delle città con la consulenza puntuale dei funzionari
locali dovranno svolgere le inchieste nelle singole località, essendo in grado di
svolgere inchieste avanzate e un ottimo lavoro di mappatura, sfruttando inoltre il
supporto delle ONG per migliorare la propria formazione sulle tecniche da
attuare.
Il coinvolgimento attivo delle organizzazioni degli abitanti degli slums è molto
rilevante poiché consente di fornire delle informazioni più dirette e più chiare
sui progressi verso l!obiettivo 7D.
Questo tipo d!interazione dà la possibilità di capire non solo quale sia la
situazione delle città e dei paesi in merito al raggiungimento dell!obiettivo, ma
94
CAPITOLO 3
fornisce elementi per comprendere eventuali situazioni di criticità consentendo
di porvi rimedio. “Il processo di monitoraggio offre un!eccellente opportunità di
applicare i principi della partecipazione e condivisione del potere con i poveri
delle città sostenuti in tutto questo rapporto.”51
Coinvolgere le organizzazione dei poveri in queste attività di monitoraggio è
significativo, in quanto consente agli abitanti degli slums di accrescere le
proprie conoscenze e consegna a quanti si occupano di questi argomenti una
mole importante di documentazione sulle condizioni di vita attuali dei poveri
delle città.
Spostando l!attenzione sull!interpretazione dell!obiettivo 7D di fornire
alternative alla formazione di nuovi slums, risulta indispensabile coinvolgere
nella concezione ed esecuzione del monitoraggio le autorità locali che sono
responsabili della pianificazione e definizioni di politiche per produrre alternative
alla proliferazione degli slums nel loro ambito territorio amministrativo.
Si sottolinea il sostegno della task force all!iniziativa Città del Millennio che
potrebbero consentire la realizzazione di una rete di potenziamento degli sforzi
delle autorità municipali per migliorare la vita degli abitanti degli slums e per
divulgare e documentare le azioni di pianificazione e fornire alternative per il
futuro.
Le relazioni di monitoraggio intermedie basate sul monitoraggio partecipativo
saranno fondamentali per consentire di capire se si sta andando nella direzione
giusta e se l!entità dei risultati raggiunti è compatibile con il pieno
raggiungimento dell!obiettivo 7D entro il 2020. È però necessario fornire alle
organizzazioni di base aiuti finanziari e risorse umane per costruire una rete di
controllo locale. Risulterà così rafforzato il sistema di conoscenze che
permetterà di misurare e comparare a livello globale i risultati ottenuti.
51
! 95
3.6 Promuovere azioni a livello locale
La realizzazione dell! obiettivo 7D dipenderà dalla forza e dall!efficacia delle
azioni locali. L!azione locale puo! essere rafforzata grazie al supporto di reti di
soggetti a tutti i livelli che comprendono anche gli abitanti degli slums e le loro
organizzazioni, gli enti locali, i governi nazionali, gli organismi internazionali e il
settore privato.
Tutte le reti devono essere rafforzate e sostenute in modo che l!elemento
centrale dell!azione locale possa essere consolidato.
Le reti di cui gli abitanti possono avvalersi sono quelle costituite dalle
organizzazioni comunitarie degli stessi abitanti degli slums , che come si è visto
in precedenza sono molto efficaci, come quelle attive a livello locale nazionale e
internazionale, come le ONG. Tra le reti di ONG, quella più nota ed antica è la
Habitat International Coalition (HIC).
Al contrario delle organizzazioni di comunità, le ONG che si occupano di
insediamenti umani hanno alcuni punti deboli che consistono nella natura
volontaria della loro opera, poichè crea discontinuità nell!opera, seppur
consentendo
una
maggiore
autonomia;
il
doversi
autofinanziare
crea
dipendenza dai governi e dai donatori privati; e infine la necessità di investire
delle risorse nella propria promozione a livello internazionale, cosa necessaria
per la visibilità ma che determina rischi di cooptazione da parte dei governi e
degli organismi donatori.
Ma nonostante tali debolezze il ruolo delle ONG è stato fondamentale per
portare nel dibattito internazionale istanze in merito al diritto alla casa, alla
protezione contro gli sfratti, ai diritti delle donne e altre questioni legate alla
povertà urbana, in maniera esplicita ed incisiva.
Vi sono poi le reti tra città e autorità locali di cui la principale associazione è
la United Cities and Local Governments
(UCLG). Questa organizzazione è
impegnata nella realizzazione degli MDG e in particolare per migliorare la vita
degli abitanti degli slums e nel trovare alternative alla formazione di nuovi
slums. La sua attività si basa su azioni a livello mondiale in partenariato con le
96
CAPITOLO 3
Nazioni Unite, in settori quali: lo sviluppo sostenibile, il decentramento e la
democrazia locale e la cooperazione e la diplomazia.
Le Nazioni Unite permettono un interazione tra i governi nazionali attraverso
meccanismi regionali e questa interazione permette di creare interazione tra i
Paesi riceventi e i Paesi donatori e ciò permette una maggior efficacia nelle
azioni. L!unico organo delle Nazioni Unite che si occupa degli insediamenti
umani è UN-HABITAT. Ogni due anni vengono organizzate delle riunioni che si
sono dimostrate utili per rafforzare i legami, stabilire le posizioni comuni e
confrontare i risultati a livello nazionale.
Il rafforzamento delle reti ai vari livelli permette di trovare strategie comuni a
livello internazionale che devono supportare e promuovere i processi a livello
locale per istituire strategie nazionali sulla riduzione della povertà urbana.
Questo non è sempre accaduto poichè non vi è stata la capacità di
comprendere la valenza della povertà urbana, che e! stata infatti spesso sotto
valutata e messa in secondo piano rispetto alla povertà rurale, ritenuta la causa
predominante della debolezza dei Paesi.
Ora, per superare tali fraintendimenti, il Progetto del Millennio delle Nazioni
Unite sta suggerendo a tutti i Paesi di elaborare strategie di riduzione della
povertà a livello locale e nazionale basate sugli Obiettivi di sviluppo del
Millennio; in tale azione potranno sostenerli organismi internazionali e donatori
bilaterali.
Un esempio di strategia locale di riduzione della povertà è dato dal
partenariato delle “Città del Millennio”.
Le Città del Millennio sono considerate come dei possibili vettori preferenziali
per la riduzione della povertà attraverso l!applicazione di strategie locali.
La Task force rileva come il raggiungimento dell!obiettivo 7D sia relazionato
all!attuazione di tutti gli altri MDG e come la nuova organizzazione delle città
abbia formalmente accolto gli MDG. In considerazione di queste interpretazioni
delle Città del Millennio, si ipotizza l!attuazione delle seguenti azioni:
! 97
a) diffondere gli MDG e i rispettivi target attraverso le associazioni e le
reti nazionali, regionali e mondiali, nelle città e amministrazioni locali in
una misura il più ampia possibili;
b) far adottare a consigli comunali politiche e azioni volte a conseguire gli
MDG, attraverso una “campagna di adesione”, così che tali città siano
infine definite Città del Millennio;
c) istituire uno strumento per la raccolta e lo scambio di dati e buone
pratiche nell!esecuzione degli MDG a livello cittadino, con riferimento
specifico all!obiettivo 7D;
d) promuovere la cooperazione tra città e paesi industrializzati e tra paesi
in via di sviluppo;
e) individuare Città del Millennio pilota impegnate in Piani di azione del
Millennio, in cui sia possibile quantificare, valutare e diffondere i
progressi fatti verso la realizzazione del Obiettivo 7D.
L!approccio generale di questa iniziativa rispecchia l!impostazione data dal
Progetto del Millennio delle Nazioni Unite il quale ritiene fondamentale
concentrarsi sui bisogni dei poveri urbani.
Gli
insediamenti
presi
in
considerazione
possono
riguardare
unità
amministrative di diverse dimensioni anche quelle più piccole.
L!approccio crea sinergie tra i governi centrali. Le città coinvolte nella
realizzazione degli MDG saranno tenute a comunicare i risultati raggiunti ai
governi centrali che a loro volta gli comunicheranno alle Nazioni Unite. Le città
in questo modo si sentiranno partecipi, coinvolte e impegnate in un progetto di
dimensione mondiale, seppur vada riconosciuto che vi è un limite nella
possibilità delle città di realizzare da sole gli MDG, e che il supporto dei governi
nazionali è essenziale.
Verranno create sinergie tra gli sforzi delle istituzioni e quelli dei programmi
internazionali. L!agenzia UN-HABITAT, l!Urban Management Program e Cities
Alliance stanno puntando l!attenzione sulle città e sul raggiungimento degli
MDG a livello locale. L!iniziativa delle Città del Millennio, gestita dalle
98
CAPITOLO 3
amministrazioni locali e dall!organizzazione mondiale, in partenariato con le
Nazioni Unite, sarà di supporto alle iniziative in atto, rafforzandole.
Diventare Città del Millennio per una località o una città è la manifestazione
della volontà di conseguire gli MDG a livello locale.
Lo statuto di Città del Millennio viene richiesto tramite l!United Cities and
Local Governments (UCLG) il quale ne da! comunicazione alle Nazioni Unite. Il
requisito preliminare è l!impegno ad applicare un approccio partecipativo
istituzionalizzato nella definizione, nell!attuazione, nel monitoraggio e nella
valutazione di una strategia a livello locale di sviluppo a medio termine, in
sintonia con i principi e i target degli MDG.
Consultazioni aperte a tutti a livello cittadino potrebbero essere utili al fine di
rendere partecipe la cittadinanza delle priorità e dei problemi della città,
consentendo ai gruppi degli emarginati di esprimere le proprie preoccupazioni e
proporre delle soluzioni per risolvere i propri problemi.
Per l!organizzazione di tali conferenze potrebbero essere seguite le seguenti
fasi:
•
Istituire un Comitato Città del Millennio, composto da rappresentanti
dei gruppi di basso reddito, dalle organizzazioni di base e da altri
partner;
•
elaborare un profilo della povertà cittadina, con la partecipazione
attiva delle persone interessate e l'assistenza di altri partner, usando
come termini generali di riferimento gli MDG, i target come obiettivi
specifici e gli indicatori come parametro di riferimento per il risultato;
•
rivedere il quadro politico nazionale, urbano e locale per individuare le
carenze, le inefficienze e le lacune;
•
presentare e discutere il profilo della povertà e la revisione della
politica in occasione della Conferenza delle Città del Millennio;
•
adottare un documento che descriva una visione (come Vision 2020),
delineando il profilo della città del Millennio desiderata e la
determinazione del quadro generale strategico per realizzarlo;
! 99
•
pubblicare e diffondere il processo ed i risultati della Conferenza di
Città del Millennio.
Viene proposto di istituire un Premio Città del Millennio per promuovere la
divulgazione a livello nazionale e internazionale dei risultati, delle strategie e
pubblicizzare i nuovi approcci in materia di governance e sviluppo locale in
ambito di lotta alla povertà attraverso gli MDG.
3.7 Investire nell!obiettivo di migliorare le condizioni di vita degli abitanti
degli slums: previsioni di costo
La task force dedica la parte conclusiva del rapporto alla stima dei costi per
perseguire l!obiettivo 7D. Questa operazione permettere di avere un quadro
completo delle procedure e della loro fattibilità anche in termini di costi.
Una stima dei costi era stata già presentata dal Segretario Generale Kofi
Annan nel 2000 nel rapporto We the Peoples. In base a questa stima
l!ammontare della spesa per migliorare le abitazioni di 100 milioni di abitanti
degli slums era stimato in 50 miliardi di dollari52.
UN-HABITAT ha stimato in uno studio53 più recente una spesa di 74 miliardi
di dollari. Queste stime sono fatte per eccesso e includono una vasta gamma di
servizi alcuni dei quali ritenuti essenziali per gli abitanti degli slums.
È necessario fornire una stima della previsione dei costi per raggiungere
l!obiettivo 7D.
L!analisi effettuata su progetti realizzati suggerisce che i costi delle
infrastrutture di base nei nuovi insediamenti può essere di un terzo inferiore o
della metà rispetto a una ristrutturazione globale.
Il criterio adottato dalla task force è valutato in metà dei costi di
ristrutturazione come coefficiente dei costi necessari per fornire alternative ai
nuovi slums.
52
Kofi A.Annan, We the people - The role of the United Nations in the 21st century, United
Nations, New York, 2000.
53
Flood j., “Cost Estimate for Millennium Development Goal 7, Target 11 on Slums.”
Background report for UN Millennium Project Task Force on Improving the Lives of Slum
Dwellers and UN-HABITAT. Urban Resources, Elsternwick, Australia, 2004.
100
CAPITOLO 3
Vi sono necessariamente delle variabili che dipendono dalla specificità
dell!area nella quale si va ad intervenire e dalle componenti che determinano la
specificità dell!intervento, come per esempio: l!ubicazione, gli standard richiesti,
la tipologia di progettazione, le scelte di costruzione e la tipologia dei metodi di
appalto.
La task force ha più volte messo in evidenza nel rapporto come la
partecipazione diretta dei gruppi a basso reddito e delle loro organizzazione
abbassi notevolmente i costi, migliorando i risultati ottenuti.
Nella tabella sottosante sono riassunte le stime e le dimensioni per migliorare
la vita di 100 milioni di abitanti degli slums attraverso la ristrutturazione e la
proposizione di alternative alla formazione di nuovi slums per i 570 milioni di
nuovi abitanti poveri nelle citta! PVS previsti al 2020.
Investimenti richiesti per lo slum upgrading
e fornire alternative agli slums entro il 2020
Fonte di investimento (miliardi di $)
Intervento
Target
popolazione
(milioni)
Costo medio
per persona
($)
Totale
(miliard
i di $)
Donatori
Governi
Abitanti
di
slums e
futuri
residen
ti
urbani
a basso
reddito
Slum
Upgrading
100
670
67
23
37
7
Fornire
alternative agli
slums
570
400
227
78
126
22
Totale
670
440
294
101
163
29
Nota: Numeri in tabella possono non corrispondere alle somme dei totali a causa degli
arrotondamenti.
Fonte: Le stime della Task force sono calcolate sulla base dei dati provenienti da UNHABITAT 2003a; Flood 2004, World Bank 2003a; FISE 2004.
La stima considera che i costi delle abitazioni siano sostenute dagli abitanti,
e quindi i costi calcolati sono solo quelli necessari per coprire le spese dei
! 101
terreni e della realizzazione delle infrastrutture necessarie a creare alternative
alla formazione di nuovi slums.
Esse sono stimate in 18 miliardi di dollari all!anno per i prossimi anni fino alla
scadenza nel 2020 dell!obiettivo.
Ci sono ampie prove che la continuazione di politiche inadeguate che
escludono i poveri della città da processi di sviluppo si tradurrà in gravi costi
sociali ed economici. Al contrario, migliorando significativamente la vita di
almeno 100 milioni di abitanti degli slums entro il 2020 e introducendo le misure
necessarie per garantire alternative alla formazione di nuovi slums per tutte le
popolazioni urbane future garantirà grandi risparmi economici e sociali per le
persone direttamente interessate e la comunità in generale.
Ma nonostante ciò è necessario finanziare progetti e politiche per il futuro, e
questi finanziamenti verranno essenzialmente reperiti in ambito nazionale.
Questi costi verranno sostenuti da tutti gli attori interessati e avranno un ruolo
ben preciso nel farlo:
!
I gruppi comunitari dovranno mobilitare le proprie risorse e contribuire
alla costruzione o al miglioramento delle proprie abitazioni;
!
I governi nazionali e locali devono mettere in bilancio fondi per lo slum
upgrading e lo sviluppo di nuove infrastrutture e fornire allo stesso
tempo un ambiente politico che favorisca sia il finanziamento da parte
del pubblico sia quello delle famiglie;
!
Fornitori privati di servizi, formali ed informali,
costruttori ed istituti
finanziari nazionali saranno necessari per raggiungere questo scopo;
!
Donatori (compresi i molti che attualmente forniscono il supporto poco o
niente per la riduzione della povertà urbana) devono impegnarsi a
destinare una quota maggiore di risorse per sfruttare le risorse interne.
La necessità di assistenza varia molto dal contesto, ma saranno richieste
risorse aggiuntive. Le risorse dei donatori, e lo sviluppo di nuovi meccanismi di
finanziamento, hanno bisogno di sostenere i processi locali.
102
CAPITOLO 3
3.8 Conclusioni
Il rapporto, nato con la volontà di essere uno strumento operativo pratico per
poter affrontare la questione degli slums, riesce a rispondere a questo intento.
Esso presenta in modo chiaro e ben organizzato tutti gli elementi che si
ritengono essenziali per attuare un efficacie programma per il raggiungimento
dell!obiettivo 7D.
Nel rapporto vengono presentate politiche, strategie e interpretazioni dello
status quo che necessariamente hanno un carattere soggettivo e rispecchiano
le esperienze politiche, culturali e sociali dei componenti della task force.
I membri della task force appartengo ai vari settori che interagiscono con le
questioni urbane, in modo da poter presentare le proprie istanze nella
redazione del rapporto. Sono stati portati numerosi punti di vista tra i quali quelli
della Banca Mondiale, Christine Kessides, delle organizzazioni degli abitanti
degli slums con Joel Bolnick, di Cities Alliance con Mark Hildebrand e del
mondo accademico con Alain Durand-Lasserve, solo per citarne alcuni.
Questa molteplicità di intenti si è potuta confrontare ed arrivare a delle
posizioni unanimemente condivise, dando al rapporto una autorevolezza che gli
consente di presentarsi ai vari eventuali fruitori con una certa imparzialità e
capacità di rispondere alle istanze di tutti gli attori interessati, senza rischiare di
essere tacciato di presentare una posizione più favorevole ad alcuni soggetti
piuttosto che ad altri - anche se è evidente che l!unico soggetto di cui la task
forse ha voluto dichiaratamente favorire e prediligere i relativi interessi è quello
Il rapporto affronta la questione degli slums seguendo le indicazioni
dell!obiettivo 7D, applicando un atteggiamento cauto e non si spinge con grande
audacia su nessuna posizione.
Le politiche e gli strumenti proposti dalla task force vengono ben
argomentate, e spesso hanno avuto il supporto di brevi schede che
presentavano esempi di applicazioni pratiche, che sono molto utili anche per
! 103
mostrare eventuali errori interpretativi o imprevisti, legati anche alla specificità di
ciascun contesto.
Vi è infatti particolare attenzione nel porre in evidenza come vi siano delle
condizioni di specificità e che le strategie proposte per il raggiungimento
dell!obiettivo 7D, devono essere interpretate dal territorio nel quale si intende
intervenire e non possono essere calate dall!alto senza un coinvolgimento dei
vari soggetti interessati.
Vengono inoltre messi in evidenza degli elementi ritenuti imprescindibili per
qualsiasi tipo di strategia operativa che si intenda seguire, che sono:
la partecipazione, a tutti i livelli di governo e anche e sopratutto della
popolazione degli slums;
la governance, intesa nella sua accezione più neutra di stile di governo,
legata ai concetti di equità, efficienza, trasparenza e responsabilità.
La task force descrive e definisce quali siano gli strumenti e le modalità di
monitoraggio dell!obiettivo 7D, che si identificano nell!indicatore ufficiale, che
all!epoca della stesura del rapporto era definito come: la percentuale di nuclei
famigliari con la tutela della security of tenure. In seguito UN-HABITAT
prendendo atto delle difficoltà nel misurare la security of tenure e volendo
assumere una posizione più ampia e diversificata, inserisce degli indicatori
specifici che sono le percentuali di persone che hanno accesso a servizi igienici
di base, ad acqua potabile, ad abitazioni permanenti, ad un superficie interna
adeguata e alla certezza del diritto di possesso (security of tenure). Questi non
sono altro che le caratteri attraverso cui la stessa UN-HABITAT aveva definito
gli insediamenti come slums .
La task force non si confronta in maniera critica con l!obiettivo, non facendo
alcun tipo di verifica sulla possibilità o meno che i risultati raggiunti dai vari
progetti e programmi, possano essere misurati tramite l!indicatore dell!obiettivo,
se non segnalando unicamente difficoltà nel reperimento dei dati.
Inoltre il rapporto non si pone il problema di capire se l!indicatore ufficiale sia
in grado di restituire in maniera veritiera il miglioramento delle condizioni di vita
104
CAPITOLO 3
Questo è, forse, il punto di debolezza del rapporto, essendo la parte della
misurazione del risultato particolarmente importante all!interno della rete
internazionale che il rapporto stesso mette in evidenza e propone di rafforzare.
Il rapporto dedica l!ultimo capitolo alla stima dei costi per la realizzazione
degli obiettivo, ed esplicitamente si rivolge ai Paesi donatori, facendo
comprendere come tale cifra non sia per loro eccessivamente impegnativa
(l!8% degli aiuti destinati allo sviluppo), e ai Paesi poveri, mostrando come i
costi integrativi da affrontare siano da considerare accettabili a fronte dei
vantaggi sociali ed economici che tale miglioramento garantirebbe, sia per una
maggiore produttività della popolazione, sia per una minore spesa da parte dei
governi locali.
Il
rapporto
manca
di
un
aspetto
particolarmente
importante:
pur
presentandosi come uno strumento di pratiche operative rivolte essenzialmente
ai governi ai vari livelli amministrativi, non ha avuto un adeguato sistema di
divulgazione tale da permettere alle varie amministrazioni, e non solo, di
conoscere questo rapporto come strumento operativo e poterlo di conseguenza,
tenere in considerazione come opportunità concreta per la realizzazione
dell!obiettivo 7D.
Questo non è dipeso dalla volontà della task force, ma dalla gestione i chi di
tale rapporto ne ha dato mandato, per ragioni indipendenti dal rapporto stesso.
Come vedremo nel capitolo successivo i programmi nazionali realizzati per
raggiungere l!obiettivo 7D presi in esame, e non solo, hanno redatto i loro
programmi e progetti ignorando l!esistenza del rapporto seppur agendo con il
supporto di UN-HABITAT ed entro l!ambito della lotta alla povertà attraverso gli
MDG.
! 105
106
Programmi e piani per la valutazione d!interventi mirati CAPITOLO 4
CAPITOLO 4
PROGRAMMI E PIANI PER LA VALUTAZIONE D!INTERVENTI MIRATI
4.1 L!esigenza di Programmi nazionali
I programmi nazionali di slum upgrading richiedono una volontà politica attiva
e la capacità di affrontare problemi spinosi come le norme fondiarie, la proprietà
della terra, i cambiamenti nelle norme urbanistiche o di pianificazione e le
politiche e le istituzioni che regolano abitazioni e infrastrutture. Inoltre, il turn
over dei governi, la mancanza di conoscenze su ciò che può essere fatto tra i
funzionari locali, la mancanza di partecipazione degli abitanti degli slums, la
mancanza di consulenza e di supporto da parte della comunità dei donatori
sono stati tutti fattori che hanno influito negativamente sulla capacità dei
Governi nazionali di istruire dei programmi di gestione delle problematiche
legate agli insediamenti abitativi della popolazione povera.
I primi progetti sono stati redatti per testare il concetto che prevedeva di non
fare upgrading su larga scala. Per questo motivo, la maggior parte delle
istituzioni bilaterali e multilaterali hanno acquisito un'ottima esperienza con
singoli progetti di slum upgrading. Per la comunità internazionale è il tempo
giusto per passare da progetti pilota per lo sviluppo a programmi per un
approccio coordinato in cui siano i Paesi a sviluppare la propria strategia a
lungo termine che la comunità internazionale può sostenere.
Il KENSUP, Kenya slum upgrading programme e l! Uganda National Slum
Upgrading Strategy and action plan, sono programmi che nascono con l!intento
di affrontare la questione degli slums, creando una rete di sostegno tra le
organizzazioni internazionali i governi centrali e quelli locali, avendo come
obiettivo dichiarato quello di concorrere al raggiungimento dell!obiettivo 7D e in
generale affrontare la povertà attraverso gli MDG.
107
L!analisi di questi programmi può dare la possibilità di capire come i Paesi si
confrontano con gli obiettivi del Millennio, comprendendo quali possano essere
le difficoltà e i vantaggi di lavorare entro gli ambiti di questo strumento.
4.2 Il Progetto: KENSUP, Kenya slum upgrading programme
Il Kenya Slum Upgrading Programme (KENSUP) è un!iniziativa di
collaborazione tra il Governo del Kenya e UN-Habitat, che ha come obiettivo
principale quello di migliorare le condizioni di vita della popolazione che vive e
lavora negli slums del Kenya attraverso la security of tenure, il miglioramento
delle abitazioni, la creazione di attività atte a creare reddito e la realizzazione di
infrastrutture fisiche e sociali, incentivare l'occupazione, così come ridurre
l'impatto dell'HIV / AIDS negli insediamenti.
KENSUP è stato ideato per dimostrare che gli obiettivi fissati nell'Agenda
Habitat e nei Millennium Development Goals, possono essere raggiunti nelle
città
del
Kenya
attraverso
interventi
che
promuovono
un
approccio
multidisciplinare e integrato degli slum upgrading.
Il programma nacque da un incontro tra il Presidente del Kenya e il Direttore
esecutivo di UN-Habitat nel novembre 2000, il quale si offriva di predisporre un
programma di slum upgrading per il Kenya partendo dal più grande slum di
Nairobi, Kibera. Il programma fu finanziato congiuntamente da UN-Habitat,
World Bank, Cities Alliance e il Governo del Kenya. L!accordo finanziario fu
firmato nel luglio 2002.
Il Programma fu completato ed integrato attraverso una cooperazione
delineata in un Memorandum d!intesa siglato tra UN-Habitat, partner chiave e il
Ministero delle strade, lavori pubblici e abitazione, il 15 gennaio 2003. Questo fu
il punto di partenza per la fase preparatoria del programma.
Le attività di progetto realizzate secondo le direttive del KENSUP, sono ora in
corso a Kibera, Mavoko, Mombasa, Thoka, Kahawa e a Korogocho.
UN-Habitat ha un ruolo supplementare nel programma, così che le sue
attività si sono concentrate sulla fornitura di consulenza tecnica, capacity
108
building delle autorità locali competenti e delle comunità, la fornitura di
infrastrutture di base, e la sperimentazione di un approccio innovativo di slum
upgrading attraverso progetti pilota.
Sia
come
strumento
per
sostenere
azioni
innovative
nell!ambito
dell!organizzazione, che come sforzi verso il miglioramento continuo delle sue
pratiche, UN-Habitat è alla ricerca di modi nuovi e originali per rafforzare la sua
partecipazione al KENSUP.
Al fine di agevolare tutto ciò, tutte le attività nell!ambito del KENSUP con UNHabitat sono state centralizzate sotto un unico tetto comprendente le attività di
Water and Sanitation e quelle relative alle Infrastrutture.
È auspicabile che questo tipo d!approccio porti ad un processo che renda gli
interventi di UN-Habitat all!interno del KENSUP il più possibile coerenti,
costruttivi ed efficaci.
Ciò conduce ad alcune modifiche nell!approccio allo sviluppo di UN-Habitat
nell!ambito del KENSUP54.
4.2.1 Gli obiettivi specifici
L!obiettivo generale del programma, in accordo col Governo del Kenya, è di
migliorare le condizioni di vita delle persone che abitano e lavorano negli slums
e negli insediamenti informali nelle aree urbane del Kenya attraverso la
concessione della
security of tenure, il miglioramento delle abitazioni, la
creazione di reddito e la realizzazione di infrastrutture fisiche e sociali.
Gli obiettivi specifici attraverso i quali perseguire l!obiettivo generale possono
essere sintetizzati così di seguito:
!
Creare le condizioni che possono sostenere a lungo termine a livello
nazionale lo slum upgrading in Kenya;
!
Sfruttare
la
volontà
politica,
rafforzare
54
le
nascenti
forme
UN-HABITAT, UN-Habitat and the Kenya slum-upgrading programme – Strategy
document, Nairobi, may 2008, pag.7.
109
di
organizzazione degli abitanti degli slums, e promuovere un processo
inclusivo basato sul consenso e il partenariato;
!
Correggere le politiche inappropriate che contribuiscono alla crescita
degli insediamenti informali e al peggioramento delle condizioni di vita
nei quartieri poveri;
!
Consolidare, razionalizzare e istituzionalizzare una vasta gamma di
politiche concernenti le abitazioni tra cui la creazione di istituzioni e di
meccanismi per il finanziamento e lo sviluppo sostenibile di abitazioni
e delle relative infrastrutture;
!
Rendere operativi concetti di decentramento, partenariato, consultazione,
partecipazione delle parti interessate, il consenso, la leadership e il
potenziamento delle comunità beneficiarie nel miglioramento dei
progetti;
!
Sviluppare e implementare servizi adeguati e migliori mezzi di
sussistenza e fornire approcci e strategie;
!
Rafforzare e potenziare la capacità di ricerca, progettazione, attuazione,
monitoraggio, valutazione e di programmi per gli insediamenti umani
a livello di governo centrale, autorità locali e di comunità;
!
Indirizzare e mitigare la prevalenza e l'impatto dell'HIV / AIDS.
4.2.2 Attori principali e loro relazioni
Un aspetto essenziale al quale il Programma da molta rilevanza è quello del
lavorare in partnership con tutti gli attori che sono interessati nell!attività di slum
upgrading della città, allo scopo di realizzare degli interventi significativi. Il
KENSUP si pregia nel poter contare su un!ampia coalizione di partner, che
comprende tutti quei soggetti aventi interesse in ambito urbano in Kenya: gli
enti governativi, le autorità locali, la società civile, le comunità locali, i settori
privati e gli enti donatori. La vasta gamma di partnership consente agli attori
110
principali di sopperire alle loro mancanze attraverso l!utilizzo dei punti di forza
degli altri.
I partner hanno, però, ruoli distinti secondo le rispettive competenze ed
interessi, che possono essere così di seguito sintetizzate:
UN-Habitat riveste un ruolo di primo piano nel KENSUP ma riconosce al
Governo del Kenya la paternità del Programma. Il ruolo dell!Agenzia consiste
nel fornire assistenza tecnica acquisita attraverso la sua l!esperienza nello
sviluppo di insediamenti umani, nello slum upgrading, nella mobilitazione di
risorse finanziarie, nella formazione per l!imprenditoria, nel capacity building.
Inoltre UN-Habitat realizza progetti pilota, testandone la loro applicabilità,
sostenibilità e la convenienza economica negli interventi di slum upgrading, tali
da poter essere realizzati per il raggiungimento degli obiettivi del programma.
Infine UN-Habitat ha il compito di documentare le esperienze in Kenya,
studiandole ed apprendendo da esse, al fine di poterle utilizzare in attività future
sia dell' UN-Habitat sia del Governo del Kenya.
Il GOVERNO DEL KENYA è responsabile dell'aspetto esecutivo e di
gestione e quindi si occupa delle questioni concernenti la terra e il suo
possesso, del coordinamento, del reperimento di risorse, del monitoraggio e
della valutazione. E! inoltre responsabile dell!impianto giuridico, istituzionale e
politico essendo suo compito sviluppare una struttura normativa e giuridica che
permetta condizioni più favorevoli per lo slum upgrading e la riduzione della
povertà.
Il coinvolgimento delle AUTORITA! LOCALI competenti è considerato
essenziale per il successo degli interventi. Il mandato di un ente locale è anche
quello di eseguire la realizzazione di un progetto che ha luogo nel proprio
territorio municipale, svolgendo funzioni di pianificazione urbana e per il
mantenimento di infrastrutture fisiche e sociali. Le autorità locali hanno anche il
compito di sviluppare il quadro normativo e di fornire servizi per gli slums.
Quindi, le autorità locali hanno un ruolo chiave nella gestione urbana e nella
111
governance e senza il loro coinvolgimento lo slum upgrading non può avere
successo.
Le COMUNITA! PARTECIPANTI DEGLI SLUMS sono dei partner egualitari
nel programma. Poiché il KENSUP è orientato a migliorare le condizioni di vita
delle persone che abitano e lavorano negli slums del Kenya, è di conseguenza
fondamentale lavorare con loro e accogliere le loro istanze; sono infatti gli unici
a sapere realmente quali siano le loro necessità e sono inoltre gli unici a poter
garantire la titolarità e la sostenibilità del Programma.
Le ORGANIZZAZIONI DELLA SOCIETA! CIVILE possiedono una vasta
esperienza nelle questioni di rilievo del KENSUP, tra cui quella tecnica e quella
comunitaria. Esse sono inoltre bel collocate per mobilitare le comunità e
rappresentare i loro interessi. Il loro coinvolgimento accresce la partecipazione,
aiuta a mobilitare le comunità locali verso obiettivi comuni e promuove la
costruzione del consenso verso lo slum upgrading.
Il SETTORE PRIVATO deve essere coinvolto nello slum upgrading in modo
innovativo e UN-Habitat è alla ricerca di accordi di collaborazione con esso. La
gestione e il finanziamento dei servizi pubblici nelle aree urbane sono compiti
che i privati svolgono normalmente, ed inoltre con la loro partecipazione al
KENSUP potrebbero dimostrare la loro responsabilità sociale nei confronti dei
propri lavoratori che vivono negli slums.55
4.2.3 Approccio e metodologia generale d!intervento
L'approccio allo slum upgrading è completamente testato attraverso la
realizzazione di progetti pilota e deve essere integrato ed interdisciplinare, al
pari degli intenti che sono molteplici. In primo luogo, UN-Habitat offre la sua
5555
UN-HABITAT, UN-HABITAT and the Kenya slum-upgrading programme, Nairobi, may
2007, pagg. 12-13.
112
consulenza tecnica nella realizzazione di una valutazione globale delle
condizioni pre-intervento, con l'intento di condurre l!analisi della situazione, la
mappatura socio-economica e fisica delle comunità di destinazione e dell'ambiente in cui è insediata; in secondo luogo, l'intento è di utilizzare lo sviluppo
di un sistema infrastrutturale integrato come punto di partenza per lo slum
upgrading (ad esempio attraverso la fornitura di acqua e servizi igienicosanitari) al fine di ridurre il costo degli alloggi; in terzo luogo, questo si coniuga
con la costruzione o il miglioramento del patrimonio edilizio esistente; in quarto
luogo, l'obiettivo è di collegare le azioni qui precedentemente menzionate al
capacity building e alle attività atte a generare reddito, nelle quali gli abitanti
degli slums sono formati al fine di acquisire nuove competenze, come la
produzione di materiali da costruzione e componenti per l'edilizia in modo che
possano farsi carico del proprio sviluppo. La partecipazione a piani di risparmio
cooperativo svolge anche un ruolo importante nel rafforzare la capacità degli
abitanti degli slums ad accedere ai finanziamenti per le abitazioni, che in genere
è fuori dalla loro portata. In quinto luogo, queste attività vanno di pari passo con
il miglioramento della capacità delle autorità locali nello sviluppo delle loro
capacità progettuali per far fronte alla crescita abnorme e irregolare delle loro
città. Inoltre, sostenere le capacità delle autorità locali è necessario per
supportare e coordinare lo sviluppo creato dalla comunità con la realizzazione
di ricoveri e infrastrutture. Quindi, l'approccio è olistico, come il proposito di
affrontare contemporaneamente i cinque aspetti sopra citati. L'obiettivo è di
migliorare la governance locale e rafforzare la capacità e il ruolo del settore
informale e della comunità nello sviluppo di quartieri sostenibili.
Lo scopo è di collegare la domanda di miglioramento di infrastrutture e di
abitazioni al bisogno di lavoro e reddito. Il concetto di partecipare alla fornitura
di infrastrutture o di abitazioni, o iniziare una propria piccola società di
costruzioni è interessante, in quanto coniuga due elementi che sono sempre
stati presenti negli slums: auto-costruirsi le proprie abitazioni, e creare
occupazione nel settore informale.
Dove ciò non è stato possibile, la determinazione e la resistenza degli
abitanti degli slums è dimostrata dalla loro disponibilità a pagare affitti elevati
113
per alloggi di scarsa qualità, e dei costi elevati che devono pagare per i servizi,
come acqua ed elettricità. Quindi, l'obiettivo è di collegare infrastrutture e
abitazioni con la costruzione di capacità e attività generatrici di reddito, che
rende l'approccio olistico e integrato.56
4.2.4 Le attività previste
Il Governo del Kenya e UN-Habitat, nel costruire i singoli progetti per il
raggiungimento degli obiettivi del programma, ha definito delle attività comuni a
tutti i progetti, che permettano di essere coerenti con la metodologia del
Programma.
Le attività previste possono così di seguito esemplificate:
Evidenziare l!analisi della situazione e mappare le comunità obiettivo: ciò
significa comprendere il contesto sociale, economico e fisico nel quale si va ad
intervenire, avendo uno sguardo anche sugli effetti degli eventuali interventi
precedenti.
Rafforzare la società civile attraverso l'istituzione di comitati di gestione del
progetto (come i comitati di gestione delle acque): questo significa supportare il
governo centrale e quelli locali nella partecipazione attiva al progetto, tenendo
conto delle proprie necessità di abitazioni, servizi e infrastrutture. I comitati
vengono inoltre coinvolti nella gestione delle varie fasi del progetto.
Fornire consulenza tecnica ai partner: è qui che UN-Habitat mette a
disposizione la sua ampia competenza tecnica nell!ambito dello slum
upgrading; gli strumenti e la metodologia messi in campo incrementano la
possibilità delle comunità povere di accedere all!abitazione, al miglioramento
dei mezzi di sussistenza e dell!integrazione sociale ed economica,
56
document, Nairobi, may 2008, pag 37.
114
e alla
security of tenure.
Potenziare l!azione dei membri della comunità attraverso la formazione: ciò
viene attuato per raggiungere l'urbanizzazione sostenibile e la formazione dei
membri
della
comunità
nelle
pratiche
come
la
costruzione,
l!approvvigionamento idrico, i servizi igienico-sanitari e dei rifiuti solidi che sono
alla base di questo programma. La formazione permetterà loro di produrre
materiali da costruzione a basso costo, costruire case e partecipare, attraverso
l'aiuto reciproco, alla costruzione di servizi e infrastrutture. I membri della
comunità saranno inoltre assistiti nella stesura dei piani di sviluppo del business
per la creazione di piccole imprese. L'obiettivo finale della formazione è quello
di sostenere i membri della comunità nell!avviare attività generatrici di reddito (o
per sostenere le attività già esistenti). Questo, a sua volta, consente loro di
guadagnare un reddito, e quindi migliorare le loro condizioni di vita, o di
investire in abitazioni e infrastrutture migliori.
Potenziare l!azione dei membri della comunità attraverso la creazione di
cooperative, consentendo così agli abitanti degli slums di accedere ai
finanziamenti per l!abitazione che sarebbero fuori dalla loro portata se si
rivolgessero ai canali di finanziamenti tradizionali; le cooperative consentono
una maggior forza che permette ad esempio di poter acquisire dei terreni
collettivi da edificare e la creazione delle relative opere di urbanizzazione
primaria. La costituzione di cooperative ha inoltre il grande merito di creare un
meccanismo di forte partecipazione alla loro gestione. È di fondamentale
importanza riservare particolare attenzione alle donne, che nei quartieri poveri
sono in larga parte loro a gestire le abitazioni, il vicinato e a fornire i servizi, ed
è per questo che il loro coinvolgimento diventa essenziale.
Sostenere le piccole imprese e i produttori di materiale da costruzione dà la
possibilità alle autorità locali e al Governo di avvalersi dei lavoratori e costruttori
del settore informale che abitualmente operano negli slums e ciò permette un
risparmio sui costi. Questo può avvenire con la concessione di una regolare
115
licenza di queste figure professionali, dandogli così la possibilità di partecipare
a gare d!appalto per opere di dimensione maggiore. Le piccole imprese di
produzione di materiali da costruzione sono spesso vitali nel confronto con le
aziende di dimensione maggiore, perché possono continuamente modificare il
tipo di prodotti e il processo produttivo in funzione della domanda. Tuttavia, la
crescita delle piccole imprese è limitata da una serie di fattori tra cui: la
mancanza di accesso al credito, le norme edilizie che vietano l'uso di materiali
di produzione locale, i vincoli del quadro normativo, la mancanza di conoscenze
tecniche comprovate e di tecnologie per la realizzazione di abitazioni a basso
costo, di materiali da costruzione alternativi e la mancanza di attrezzature.
Promuovere e agevolare partenariati ad ampio raggio è un!attività svolta da
UN-Habitat che si preoccupa di migliorare e facilitare le collaborazioni e i
rapporti tra il governo centrale e locale. Il KENSUP si occupa di facilitare il
partenariato tra gli enti pubblici, la società civile e il settore privato. Tutto ciò
permette di mediare le debolezze dei singoli attori utilizzando i punti di forza di
ciascuno, aspetto particolarmente rilevante nei tavoli di negoziazione.
Assistere nella creazione e nello sviluppo di strutture istituzionali di
programma: ciò significa che il Governo del Kenya e Un-Habitat si adoperano
per dotare ciascun progetto nell!ambito del KENSUP di strutture istituzionali;
queste hanno il compito di assicurare che tutte le parti coinvolte nei progetti
abbiano la giusta rappresentazione e possano presentare le proprie istanze in
maniera organizzata e regolamentata. UN-Habitat può così utilizzare la sua
ampia base di partecipazione sociale a beneficio del Programma.
Implementare progetti piloti è l!azione che UN-Habitat supporta per poter
testare strategie nuove ed innovative per poter trovare approcci sostenibili ed
originali allo slum upgrading. I progetti piloti inglobano in essi tutti i concetti
chiave delineati nel documento strategico che giuda il Programma.
Rafforzare il ruolo e la capacità degli Enti Locali ha lo scopo di supportare ed
116
agevolare la dotazione di infrastrutture e la realizzazione di alloggi da parte
della comunità stessa che costituisce un punto fondamentale del Programma. È
necessario indirizzare le capacità delle autorità locali per pianificare e
soddisfare lo sviluppo necessario alle loro città.
Gli interventi di potenziamento delle capacità possono essere tecnici, per
migliorare le funzioni di pianificazione urbana e di capacità di bilancio dell'ente
locale, o essere umani o istituzionali per migliorare la capacità delle autorità
locali di partecipare ai processi di governance. La capacity building non è
percepita solo come un esercizio tecnico, ma anche come miglioramento delle
capacità delle comunità di emanciparsi per far sentire la loro voce per chiedere
maggiore responsabilità.
Ci sono molti modi in cui i comuni possono promuovere lo sviluppo sostenibile
basato sulle persone, tra i quali:
1) Garantire terreno sufficiente per le nuove abitazioni;
2) Eliminare i vincoli, imposti dal quadro normativo, che scoraggiano lo sviluppo
di imprese di piccole dimensioni;
3) Facilitare la partecipazione delle piccole imprese e gruppi della comunità nei
lavori pubblici mediante contratti di comunità;
4) Fornire piani strategici e manuali tecnici per la costruzione di servizi e
infrastrutture;
5) Creare un supporto tecnologico per la comunità e di auto-aiuto ai costruttori;
6) Creare efficaci sistemi di recupero dei costi.
Fornire le infrastrutture è, per UN-Habitat, un sistema per verificare se la
fornitura di infrastrutture di base quali acqua e servizi igienico sanitari possa
contribuire a ridurre sensibilmente i costi delle abitazioni nei quartieri poveri. E'
ampiamente accettato che lo sviluppo di un sistema integrato di infrastrutture
per gli insediamenti di nuova costituzione e nei programmi di slum upgrading,
rappresenta ben il 40% del costo complessivo della soluzione. Pertanto, una
parte importante delle attività UN-Habitat si concentra sulla fornitura di
infrastrutture di base, che si tratti di acqua, servizi igienico-sanitari, strade,
elettricità.
117
Monitorare e valutare è una parte integrante del KENSUP infatti un
monitoraggio e una valutazione regolare sono sempre presenti in ciascun
progetto.57
4.3 Il Progetto: Uganda National Slum Upgrading Strategy and action plan
L!Uganda National Slum Upgrading Strategy (NSUS) è stata ideata come
risposta diretta all!obiettivo 7 D degli MDG, riconoscendo così le problematiche
legate al sempre crescente sviluppo degli slums, che deve essere affrontato e
questo richiede di coordinare le politiche e le azioni relative allo slum upgrading.
La spinta principale proposta nel National Slum Upgrading Strategy (NSUS)
riguarda lo status quo attuale assicurando che le azioni di slum upgrading
siano integrate nelle politiche nazionali, nella legislazione, nei programmi e nei
piani per consentire la loro attuazione. Lo slum Upgrading fa parte dei più ampi
piani di sviluppo nazionali e come tale deve essere trattato e non come "aspetto
speciale" di medio e lungo termine. Deve essere costantemente ed
esplicitamente integrato nel National Development Plan sulla base di obiettivi e
principi articolati in questa strategia, nel quadro di pianificazione nazionale, del
piano d'azione per il Poverty Eradication Action Plan (PEAP)58.
Il programma si fonda su due presupposti che possono essere riassunti così:
il primo parte dalla convinzione che la crescita degli slums deve essere
rallentata e poi fermata attraverso riforme del mercato legale e fondiario ( anche
per garantire la security of tenure) e rimodernare la normativa di pianificazione
e di zoning, e quella di edificazione, al fine di rendere più accessibili le
abitazioni.
In secondo luogo, non vi è la necessità di adottare strategie preventive su
come gestire la crescita di urbanizzazione e prevenire le sfide alla povertà
57
document, Nairobi, may 2008, pagg.38-41.
58
L.Okello, National development plan (2010/11 – 2014/2015), Ministry of Finance,
Planning and Economic Development, Kampala, 2010.
118
estrema che caratterizza gli slums59.
L'obiettivo generale del programma è quello di attuare delle politiche di slum
upgrading al fine di migliorare le condizioni di vita dei residenti degli slums, che
vivono soprattutto nelle aree urbane dell'Uganda in condizioni fisiche
estremamente depresse, con l!intento di ottenere dei risultati sostenibili e
cercando al contempo di prevenire la crescita futura degli slums.
Quest!obiettivo
generale
viene
considerato
raggiungibile
attraverso
l!attuazione di obiettivi puntuali che in maniera specifica affrontano le questioni
di slum upgrading in Uganda.
Nello specifico gli obiettivi previsti dal programma possono così di seguito
essere schematizzati:
!
Sviluppare misure a prezzi accessibili e partecipativi per il miglioramento
delle condizioni abitative e delle infrastrutture nelle aree degli slums.
!
Pianificare e realizzare programmi in collaborazione con gli stakeholder
per creare progetti pilota per ridurre/eliminare la crescita degli slums.
!
Sfruttare le risorse del governo centrale e delle autorità urbane per
potenziare il contributo all'economia urbana degli slums.
!
Garantire un adeguato quadro istituzionale e meccanismi per l'effettiva
attuazione dei programmi di slum upgrading delle varie parti
interessate.
59
M.A.Rugadya, Eddie Nsamba-Gayiiya, Kamusiime Herbert, Slums in Uganda: situation
analysis- National slum upgrading strategy and action plan, Ministry of land, housing and
urban development, Department of housing, Kampala, November, 2008.
119
4.3.2 Attori principali e il loro ruolo
Il Programma è promosso dal Governo che riveste un ruolo fondamentale.
Vi sono inoltre altri partner che supportano il Governo in questo compito.
Possiamo riassumere brevemente i compiti di ciascuno come segue.
Il GOVERNO DELL!UGANDA è responsabile di garantire un quadro di base
della legalità, i diritti e la libertà e intervenire nell'economia per promuovere
l!efferenza economica, l!efficacia, l!equità e la crescita. Gli interventi possono
essere necessari per i seguenti principali motivi :
!
Promuovere i giusti incentivi per incoraggiare un intervento privato
efficiente;
!
Garantire che i beni pubblici vengano forniti;
!
Correzione dei fallimenti del mercato;
!
Riduzione delle disuguaglianze.
Il National Slum Upgrading Strategy ribadisce l'importanza dei beni pubblici,
come i trasporti e le infrastrutture energetiche, mentre non esclude la possibilità
di esplorare opzioni di finanziamenti pubblici per la fornitura del settore privato
di questi beni in una serie di settori.
Il
Governo
è
impegnato
a
servire
tutti
i
cittadini
dell'Uganda
indipendentemente appartenenza etnica, sesso o credo religioso. Questo
impegno fondamentale sarà alla base di tutte le politiche governative nel
National Slum Upgrading Strategy.
La maggior parte delle azioni comprese nel piano di sviluppo nazionale sono
attuate dal braccio esecutivo del governo. Gli impegni fondamentali, tuttavia,
sono guidati dalla visione di governo che si riflette nelle promesse fatte agli
elettori. Il Parlamento ha un ruolo fondamentale sia nel passaggio che porta la
legislazione sul tema del NSUS, e nel controllo del potere esecutivo per la
fornitura di servizi efficienti ed efficaci. Tutto ciò sarà basato sulla revisione
politica, dei quadri giuridici e normativi.
120
Ci sono diverse AGENZIE AUTONOME E SEMI-AUTONOME all'interno del
settore pubblico. Alcune di queste hanno ruoli essenziali nel settore pubblico
anche attraverso la formulazione delle politiche, il monitoraggio indipendente,
l'erogazione dei servizi e l'acquisto di servizi. Queste sono tenute a perseguire
gli interessi della popolazione nel loro insieme, allo stesso modo il governo
centrale e quelli locali. Altre sono progettate per funzionare su una base
essenzialmente commerciale anche se soggette a regolamentazione.
Vi è un consenso circa l'efficienza di alcune di queste agenzie, esiste un
notevole divario tra le loro retribuzioni e quelli dei funzionari pubblici, e l'importo
delle entrate che è effettivamente vincolato essendo assegnato a queste
agenzie. Vi è anche la preoccupazione che le missioni sociali e commerciali
siano state confuse in alcuni casi, portando ad una riduzione dell'efficienza di
investimento. Così i ruoli di queste agenzie saranno soggetti a revisione per
correggere queste contraddizioni e incrementarne l!efficienza.
Il SETTORE PRIVATO, compresi i molti piccoli imprenditori cittadini, è
responsabile della maggior parte degli investimenti produttivi. La politica del
governo considera il settore privato come il motore della creazione di
occupazione della crescita e di prosperità per la trasformazione socioeconomica del paese durante il periodo del NSUS. In generale, la motivazione
per l'investimento dovrebbe essere commerciale, e di governo, quindi, cercare
di assicurare che gli incentivi per l'economia incoraggino gli investimento che
generano sviluppo equilibrato, e inoltre si dovrà ridurre al minimo possibile
l!esclusione degli investimenti del settore privato. In alcuni casi, il settore privato
commerciale sosterrà la fornitura di beni pubblici per ragioni altruistiche,
culturali o di prestigio. Per esempio, la sponsorizzazione commerciale dello
sport è un fenomeno importante a livello internazionale. Durante la
preparazione di questo NSUS, il settore privato ha contribuito in modo
significativo alle priorità individuate.
La SOCIETÀ CIVILE è essenziale per lo sviluppo attraverso le sue azioni che
devono essere autonome e non dettate dal Governo. Tuttavia, il Governo gode
121
di partnership produttive con le organizzazioni della società civile e sostiene il
ruolo che essi svolgono nel processo di crescita economica e di sviluppo che
include:
•
La sensibilizzazione, in particolare
degli interessi dei gruppi che
potrebbero altrimenti essere negati;
•
L!erogazione dei servizi volontariamente finanziati in settori non
coperti dal programma del governo;
•
Il finanziamento pubblico dei servizi erogati, in subappaltato da parte
del governo
•
Il sostegno alla risoluzione dei conflitti;
•
La ricerca indipendente sulle questioni politiche essenziali.
Al fine di migliorare il contributo della società civile alla trasformazione
nazionale, il NSUS si impegna a sostenere gli impegni prioritari illustrati di
seguito che creeranno un ambiente operativo più favorevole per le ONG nei
prossimi 5 anni:
- Lavorare con le ONG al fine di realizzare un quadro globale di cooperazione
e di partenariato, che incentivi la reciproca responsabilità tra le ONG e il
governo.
- Sostenere lo sforzo, da parte dell' Uganda Bureau of Statistics e dell! Uganda
National NGO Forum, di intraprendere un ampio sondaggio nel settore delle
ONG per stabilire il valore del lavoro delle ONG per l'economia dell'Uganda e
il loro contributo alla salute e al benessere nazionale.
- Insieme con altri stakeholder, il lavoro delle ONG trova fonti di finanziamento
più sostenibili in modo tale sarà garantita la loro autonomia, ma garantisce la
responsabilità pubblica delle risorse locali ed estere che saranno nella
disponibilità delle ONG.
- Garantire un migliore coordinamento del lavoro delle ONG al fine di evitare
inutili duplicazioni e spreco di risorse.
I PARTNER PER LO SVILUPPO continueranno a svolgere un ruolo
importante nel finanziamento della spesa pubblica in Uganda. In conformità con
122
la politica di questo piano, i partner di sviluppo sono incoraggiati a sostenere i
programmi di governo attraverso il sostegno al bilancio di programmi e progetti.
Con l'introduzione di tetti massimi di spesa per ciascun settore nel bilancio
dello sviluppo, compresi i progetti dei donatori, sia i ministeri settoriali e sia i
partner per lo sviluppo, apprezzeranno il fatto che ogni ulteriore progetto avrà
un costo adeguato per il settore in termini di costi di transazione e risorse
flessibili per le priorità del settore. Questo è stato fatto per assicurare che i fondi
del progetto siano soggetti allo stesso processo di definizione delle priorità delle
risorse più flessibili.
Alcuni partner per lo sviluppo forniscono un sostegno diretto alle ONG e ad
alcuni distretti al di fuori del bilancio dello Stato. Poichè tale accordo non viene
scoraggiato, sarà opportuno condividere le informazioni di supporto e le attività
finanziate in modo da avere una valutazione abbastanza precisa degli effetti
micro e macroeconomici.
4.3.3 Approccio e metodologia generale d!intervento
Lo sviluppo della National Slum Upgrading Strategy in Uganda è
essenzialmente dettata dal riconoscimento che le azioni sono rivolte al
conseguimento dello slum upgrading, della gestione ambientale, dello sviluppo
delle infrastrutture, della fornitura di servizi.
La riduzione della povertà in generale non può essere raggiunta se non c'è
un riconoscimento diretto che gli slums sono un problema dello sviluppo e che
deve essere affrontato. Questa è una risposta diretta alle seguenti questioni:
Tutte le politiche sono orientate verso la riduzione della povertà e a
contribuire agli obiettivi di sviluppo del Millennio (MDG). Uganda è impegnata a
raggiungere gli MDG che affrontano dimensioni essenziali della povertà e dei
loro effetti sulla vita delle persone, in particolare verso:
a) L!obiettivo 7D "Assicurare la sostenibilità ambientale", che arriva in
risposta ad una delle sfide più urgenti del millennio e si articola
nell!impegno degli "Stati membri a migliorare la vita di almeno 100
123
milioni di abitanti degli slum entro il 2020", e l!obiettivo 7C, di
assicurare un accesso sostenibile all'acqua potabile.
b) L!obiettivo 2 che si articola nell'impegno di "Sradicare la povertà
estrema e la fame", e di "Dimezzare, tra il 1990 e il 2015, la
percentuale di persone il cui reddito è inferiore a 1 dollaro al giorno",
per le aree urbane, attraverso: notevoli miglioramenti nella salute
urbana cura e scuole, acqua e servizi igienico-sanitari, e nelle misure
urbane per migliorare la salute materna e infantile, una comprensione
di quanto la portata e la profondità della povertà urbana è sottostimato
dal dollaro al giorno soglia di povertà e più efficaci a livello di comunità
risposte HIV / AIDS.
c) Uno dei principali impegni politici sotto l'Agenda Habitat del 1996
impegna gli Stati membri a: "... rafforzare gli esistenti meccanismi
finanziari e, se necessario, sviluppare approcci innovativi per
finanziare l'attuazione dell'Agenda Habitat, che mobiliterà risorse
aggiuntive da varie fonti di finanziamento - pubblico, privato,
multilaterali e bilaterali - a livello internazionale, regionale, nazionale e
locale,
e
che
promuoverà
l'allocazione
efficiente,
efficace
e
responsabile e gestione delle risorse, riconoscendo che le istituzioni
locali coinvolte nel micro-credito possono tenere il massimo potenziale
per accogliere i poveri".
Il Poverty Eradication Action Plan, come quadro di pianificazione per lo
sviluppo del Paese, non affronta adeguatamente la questione degli slums, ma
influenza l'allocazione delle risorse e la mobilitazione; il Piano ha negato i settori
di sviluppo dell'habitat urbano e le necessarie risorse dal governo per
trasformare gli slums in uno strumento di sviluppo. Così, la politica in generale e
gli strumenti legislativi a livello nazionale sono reattivi alle situazioni degli slums,
invece di essere pro-attivo e anticipare problemi futuri con lo slum upgrading.
Il risultato è il lassismo e l'inadeguatezza di attuazione in materia di
applicazione delle leggi esistenti. E' anche evidente che la capacità
istituzionale, le carenze e le strozzature legali combinate con vincolo delle
risorse sono un fattore limitante.
124
La National Slum Upgrading Strategy si ispira ai seguenti principi e
considerazioni:
•
Costituzione di una garanzia fondiaria e di security of tenure
dell!abitazione per incrementare gli investimenti nelle aree degli slums;
•
Un quadro giuridico e istituzionale flessibile che permetta iniziative
locali di slum upgrading;
•
Disponibilità di un adeguato quadro urbanistico che riconosca gli
slums e i residenti degli slums come risorse;
•
È essenziale che sia
progettato un approccio integrato allo slum
upgrading ;
•
Mobilitazione e coordinamento dei soggetti interessati e delle risorse
per le iniziative di slum upgrading a livello locale, nazionale e
internazionale;
•
Le necessità degli slum upgrading devono essere completate con le
azioni di prevenzione che impediscano l'emergere di nuovi slums. Di
qui la necessità di un approccio a doppio binario verso gli slums
esistenti e i futuri potenziali.
4.3.4 Le attività previste
Il Programma punta ha realizzare l!obiettivo 7D attraverso lo slum upgrading
e le azioni messe in campo per conseguirlo sono organizzate e finalizzate entro
le seguenti strategie:
!
Strategie per la regolarizzazione del possesso e dell! accessibilità alla
terra;
!
Strategie per l!offerta di abitazioni a prezzi accessibili;
!
Strategie per un!urbanistica attenta alla questione degli slums e per il
finanziamento dello slum upgrading;
!
Strategie per le infrastrutture dei servizi urbani di base;
!
Strategie per la capacità istituzionale e di coordinamento.
125
Strategie per la regolarizzazione del possesso e dell!accessibilità alla
terra
Questo insieme di attività mirano a conferire de jure la security of tenure per i
proprietari dei terreni e la sicurezza de facto di possesso (reale e percepita) per
gli occupanti e gli inquilini attraverso metodi sostenibili, pratici e socialmente
progressivi per migliorare la security of tenure e i diritti.
Le azioni che si ritengono più efficaci sono:
" Documentazione della conoscenza e della generazione di capacità
per comprendere il diritto di proprietà e i mercati fondiari urbani
all'interno delle autorità cittadine;
" Eseguire un modello di slum upgrading per aree ecologicamente
sensibili o in aree marginali, attraverso un approccio innovativo con
il coinvolgimento degli abitanti degli slums.
Strategie per l!offerta di abitazioni a prezzi accessibili
Queste attività rispondono alla necessità di creare le condizioni, nelle quali i
più poveri e più vulnerabili delle aree urbane, possono ottenere accesso legale,
a prezzi accessibili e di qualità appropriata all!abitazione, attraverso:
la disponibilità proattiva di alloggi a prezzi accessibili, in quanto la
regolarizzazione degli slums esistenti non si curerà della domanda aggiuntiva
degli ulteriori poveri che vivono nelle aree urbane. Pianificare i futuri
insediamenti urbani è meno costoso che operare negli insediamenti informali
consolidati; altrettanto importante è il rimodernamento dei quadri normativi
(attraverso tre elementi di progettazione e costruzione di standard, di
regolamenti e procedure amministrative) che influenzano direttamente la
capacità dei residenti degli slums di conformarsi alle norme.
Le azioni che saranno specificatamente attuate sono:
" La riforma del quadro normativo in materia di progettazione e
costruzione di standard, progettazione e costruzione di regolamenti
e di procedure amministrative;
126
" Con le parti interessate, il piano innovativo e l!offerta di alloggi per i
poveri della città attraverso la preparazione del Site Development
Briefs che ha portato il processo delle autorità urbane ad adeguare
la loro struttura di pianificazione e gestione urbana per creare
sistemi pluralistici di approvvigionamento (abitazioni e infrastrutture)
che rispondono a una serie di variazioni della domanda e dei
bisogni.
Strategie per un!urbanistica attenta alla questione degli slums e per il
finanziamento dello slum upgrading
La maggior parte dei centri urbani sta crescendo in base a una logica
informale, seguendo un modello inverso rispetto a quello secondo cui la
maggior parte dei pianificatori sono stati formati, così gli slums non sono
riconosciuti e affrontati dai pianificatori urbani come parte integrante delle aree
urbane, sono invece considerati "aree problematiche" che richiedono un'azione
correttiva; questo è dovuto principalmente alla mancanza di informazioni
aggiornate, complete e sufficientemente dettagliate, sia spaziali e sia socioeconomiche per il supporto ad iniziative per lo slum upgrading per completare
l'assegnazione delle risorse pubbliche.
" Il Dipartimento degli insediamenti umani MLHUD, prepara e
fornisce un pacchetto di tecniche di rafforzamento di capacità e
iniziative di pianificazione urbana che vengono periodicamente
pianificate e riesaminate per la consegna effettiva nei seguenti
ambiti;
! Avvio e attuazione di azioni di pianificazione collaborativa della
comunità con le organizzazioni gli slums e dei residenti degli
slums ;
! Intraprendere la raccolta di informazioni e di dati sugli slums,
caratteristiche e funzionalità che aiutino al fine di realizzare una
pianificazione accurata e corretta per slums da parte delle
autorità cittadine, dei governi locali e del governo centrale;
127
! Comprendere e attuare tecniche di pianificazione degli slums e
selezionare i piani sensibili agli slums a livello nazionale
attraverso i governi locali;
! Politica di finanziamento di altri partner da parte dei governi e
le autorità locali urbane per sostenere le iniziative delle
organizzazioni degli slums nel migliorare le condizioni degli
alloggi e dei servizi di base nelle aree degli slums;
! L'esame e l'attuazione di leggi per la rappresentazione efficace
e
obbligatoria
dei
residenti
degli
slums
e
delle
loro
organizzazioni nei quadri di pianificazione urbana e delle
sessioni.
Il Governo, in un modo conveniente per i residenti degli slums, fornirà o
contribuirà alla fornitura di infrastrutture dei servizi di base con la reattività della
domanda. L'accesso ai servizi è minimo o inesistente.
Le azioni messe in campo per raggiungere tali risultati sono le seguenti:
" Investimento sociale: l'installazione o il miglioramento delle
infrastrutture di base, drenaggio e strade di accesso, smaltimento
dei rifiuti, servizi igienico-sanitari / raccolta dei rifiuti e
prevenzione delle inondazioni;
" Offrire incentivi al settore privato per investire in servizi
infrastrutturali negli slums.
Strategie per la capacità istituzionale e di coordinamento
Ci sono attori multi settoriali coinvolti nello slum upgrading a livello di governo
centrale, nelle autorità urbane e nelle comunità beneficiarie. In tutti i settori
lavorare insieme in modo efficace richiede un adeguato quadro giuridico,
istituzionale e finanziario.
Per ogni progetto di successo c'è bisogno di definizioni innovative,
coordinare e monitorare le attività di tutti gli attori. Un ampia gamma di
miglioramenti nella vita degli abitanti degli slums non posso essere pienamente
128
realizzati senza la loro partecipazione attiva, come iniziatori, partner e come
risorse sulle quali basarsi.
Le azioni previste per la realizzazione di questa strategia sono:
" Istituzionalizzare il coordinamento settoriale, con ministeri chiave,
autorità cittadine e Governi Locali;
" Interazioni programmate regolari con i residenti degli slums
all'interno del ciclo di programmi di upgrading che devono
rispettare i loro ruoli.
4.4 Conclusioni
L!analisi dei Programmi mette in evidenza alcuni aspetti particolarmente
interessanti. L!analisi ha come obiettivo principale quello di capire come e se i
programmi siano adeguati a rispondere all!obiettivo che essi stessi si sono
prefissati ovvero concorrere al raggiungimento dell!obiettivo 7D.
Un primo aspetto da rilevare è la differenza che intercorre nel relazionarsi
con l!apparato degli MDG.
Il KENSUP rispecchia la maturità e la maggiore esperienza del Governo del
Kenya nel gestire il proprio apparato amministrativo e burocratico.
Il programma si affida e si inserisce negli strumenti operativi degli MDG, e in
particolare per l!obiettivo 7D al supporto organizzativo e tecnico di UN-Habitat,
assegnandogli un ruolo organizzativo di primo piano.
Nel descrivere il KENSUP, Kenya slum upgrading programme, emergono le
politiche ad esso sottese, in primo luogo quella di affrontare la questione su
larga scala a livello nazionale, seppur tenendo conto delle specificità locali, al
pari della volontà di operare attraverso il supporto di Un-Habitat, potendo così
contare sulla sua esperienza e sulle sue competenze specifiche e su altre
ricadute positive che questa partnership determina. L!analisi di questo
programma ha inoltre messo in luce la volontà di sfruttare nuovi strumenti di
gestione del territorio e azioni di maggior coinvolgimento della popolazione
interessata. In particolare l!uso del Gis per la mappatura del territorio e di
129
rilevamenti satellitari e una forte partecipazione strutturata delle comunità locali
e a cui viene dato sostegno in modo tale che la loro partecipazione sia il più
possibile, consapevole, efficacie ed attiva.
Il secondo caso preso in esame il National slum upgrading strategy and
action plan, realizzato dal Governo dell!Uganda, consente di vedere come la
questione degli slums possa essere affrontata secondo una differente
prospettiva. L!Uganda ha anch!essa costruito un piano che, su scala nazionale,
affrontasse la questione degli slums, facendo un!analisi della situazione
preliminare al progetto avvalendosi delle analisi e delle statistiche fatte da UNHabitat, senza però coinvolgerla direttamente nel programma.
Le dinamiche che hanno determinato la nascita degli slums in Uganda sono
imputate ad una mancanza di pianificazione negli anni immediatamente
successivi all!indipendenza e al contestuale tentativo di costruire un!economia
maggiormente votata all!industria, vi era inoltre una gestione della terra e del
suo utilizzo legata a tradizioni tribali. Tutto ciò ha determinato un!incapacità del
sistema di rispondere ad una fortissima migrazione dalle campagne alle città
che è tuttora in corso. Per questo motivo le politiche e le azioni che il Governo
Ugandese cerca di mettere in atto, sono volte a colmare questa mancanza
normativa e di pianificazione, cercando di coniugare le tradizioni passate con le
moderne tecniche di gestione della terra.
Lo studio di questi casi mette in evidenza come vi sia la manchevolezza di
rispondere in modo esplicito alla misurazione dei risultati auspicati e raggiunti,
attraverso l!indicatore ufficiale dell!obiettivo, pur avendo costruito i progetti con
l!intento di rispondere all!obiettivo 7D.
Il programma non tiene in alcuna considerazione gli strumenti messi a
disposizione da UN-Habitat sia per quel che concerne le politiche e le strategie
da adottare sia per quel che riguarda il monitoraggio dei risultati raggiunti.
È interessante notare come in entrambi i programmi si sia dato spazio ad
obiettivi quali la lotta alla povertà, alla lotta al HIV/AIDS e al miglioramento delle
condizioni sanitarie, comprendendo come il miglioramento delle vite degli
abitanti degli slums non si determini nel solo intervento fisico strutturale, ma
debba avere una visione più ampia.
130
La pianificazione strategica partecipata
CAPITOLO 5
CAPITOLO 5
LA PIANIFICAZIONE STRATEGICA PARTECIPATA
5.1 La
pianificazione
strategica
partecipata,
strumento
per
il
raggiungimento dell!obiettivo 7D
La complessità della questione urbana e in particolare degli interventi per il
miglioramento dell!esistenza degli abitanti degli slums nelle città, richiede un
approccio integrato, interdisciplinare e capace di rispondere ad esigenze
spesso mutevoli nel tempo e differenti, a seconda del contesto nel quale si
vuole intervenire. Ritengo che la pianificazione strategica partecipata sia lo
strumento capace di rispondere efficacemente a queste esigenze. In particolar
modo è emerso dall!analisi dei casi studio come vi sia da porre in primo piano la
necessità di perseguire l!obiettivo generale della lotta alla povertà, che
comprende potenzialmente tutti gli MDG.
La pianificazione strategica partecipata ha nella sua natura intrinseca la
possibilità di affrontare situazioni complesse.
Visione e strategie per il
futuro
Sistema di
funzionamento
Monitoraggio continuo
dei rischi
Strutture organizzative
e risorse umane
Sistema di informazione
e di comunicazione
Figura 9 Obiettivi e meccanismi della pianificazione strategica delle collettività locali
131
La pianificazione strategica viene definita come “uno sforzo ordinato teso a
produrre decisioni e azioni fondamentali che definiscono e guidano i caratteri di
un!organizzazione, che cosa essa fa e le ragioni per cui lo fa”60.
La pianificazione strategica nasce per supportare le organizzazioni
economiche nel loro intento di raggiungere un livello sempre migliore delle
performance. L!organizzazione e il metodo operativo sono state trasferite con
successo ad ambiti sociali e urbani.
I partenariati che emergono dalla pianificazione urbana strategica sono creati
appositamente per la progettazione e la gestione di progetti sostenibili per la
città.
A livello urbano la complessità degli eventi e ciò che gli determinava, ha
portato a una organizzazione dei fenomeni e delle sue trasformazioni ponendo
l!azione di governo vincolata alla presenza di alcuni elementi:
a) obiettivi di lungo periodo chiari e condivisi nella volontà di essere raggiunti
da parte dei governi locali (visione);
b) attivazione di politiche, strumenti e modalità di intervento realmente
operativi per realizzare tali obiettivi (strategie);
c) quantificazione delle risorse finanziarie disponibili per tale realizzazione
(bilanci);
d) strumenti per verificare che l!obiettivo sia instradato verso la giusta
direzione per ottenere i risultati auspicati (monitoraggio e valutazione);
Tale processo assume l!elemento strategico come chiave di volta di tutto il
processo.
Di questi elementi quello che riveste un!importanza strategica di rilievo è
quella legata ai tempi di ricaduta dei processi.
Molti governi locali sono perplessi e titubanti nel considerare una
pianificazione di lungo periodo. Una pianificazione di vent!anni è spesso
considerata troppo lunga, in particolare nelle città dei Paesi in via di sviluppo.
60
Bryson J.M., Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: A Guide to
Strengthening and Sustaining Organizational Achievement, Jossey-Bass, San Francisco, 3d
edition,2004 (1988).
132
CAPITOLO 5
L!obiettivo parte spesso da una modalità organizzativa che prevede di
delineare e di identificare efficaci modalità d!intervento, individuando in maniera
il più possibile precisa le azioni e il percorso che sarà necessario seguire.
Le decisioni devono essere prese con l!assoluta consapevolezza delle
conseguenze che possono determinare o quanto meno di ciò che possono
comportare – in futuro, in tal modo sarà possibile ipotizzare uno scenario di
riferimento su cui basare le decisioni.
Questo tipo di organizzazione necessità di un approccio multisettoriale sia a
livello
analitico
che
decisionale,
promuovendo
dunque
una
maggiore
integrazione tra settori e servizi dell!amministrazione e di questi con i diversi
soggetti pubblici e privati che operano nel territorio.
Questo tipo d!impostazione inoltre agevola la realizzazione di reti di
informazione e di scambio. Impostazione molto più ricettiva alle trasformazioni
di quanto siano, normalmente, le strutture che agiscono secondo schemi
tendenzialmente verticali e di tipo gerarchico61. Come si può dedurre, la
pianificazione strategica è dunque essenzialmente un insieme di concetti,
procedure e strumenti che di per sé non garantiscono che gli obiettivi vengano
raggiunti.
Saranno necessarie un determinato numero di condizioni per il loro
raggiungimento anche parziale.
Tali condizioni posso così di seguito essere schematizzate:
• un ente con un livello sufficiente d!autorità e autorevolezza tale da
assicurare legittimità all!intero processo di pianificazione;
• almeno un leader capace di dotare dell!essenziale dinamismo il
processo;
• un insieme di gruppi di supporto (commissioni, comitati, consulenti) con
il compito di seguire lo svolgimento del piano, dotandolo anche degli
strumenti di supporto necessari;
61
Bryson J.M., Einsweiler R. (eds), Strategic Planning: Threats and Opportunities for
Planners, Planners Press, American Planning Association, Chicago,1988.
133
• il superamento delle difficoltà, ritardi e divergenze con abilità e
intelligenza con cui si trova inevitabilmente a confrontarsi una
impostazione di tipo strategico;
• adeguata flessibilità sul concetto di cosa sia un piano strategico rispetto
ad un impostazione prettamente teorica;
• creare sinergie tra le persone e le informazioni di rilievo nei momenti
cruciali del processo, nell!atto di dover prendere decisioni che possono
determinare conseguenze critiche sul percorso successivo;
• la disponibilità a usare parametri di valutazione molto diversi, capaci di
prendere in considerazione la grande varietà di temi e priorità
dei
numerosi e differenti attori coinvolti nel processo62.
Figura 10 Schema del processo di pianificazione strategica
Sono alla base di un processo di pianificazione strategica, informazioni e
conoscenze che siano in grado di consentire una chiara individuazione degli
obiettivi e non solo, ma anche degli elementi che possono ostacolare la loro
realizzazione.
62
Curti F., Gibelli M.C. (a cura), Pianificazione strategica e gestione dello sviluppo urbano,
Alinea, Firenze, 1996
134
CAPITOLO 5
La pianificazione strategica permette, inoltre ai governi locali di assicurare la
partecipazione degli attori sociali, di raggiungere il consenso sulle politiche e
progetti e promuovere i partenariati al fine di proporre, attuare e valutare
progetti.
La pianificazione strategica è possibile solo, tuttavia, se il governo è disposto
a condividere il potere e rispettare le decisioni che emergono dal processo di
negoziazione. Ci sono tre fonti fondamentali di ingresso: le decisioni politiche e
il know-how dei professionisti e degli attori sociali.
Durante le fasi di un piano strategico (diagnosi, pianificazione, gestione
strategica, monitoraggio e valutazione), gli attori sociali e politici lavorano
insieme utilizzando una metodologia specifica.
Nella fase di gestione strategica del piano, gli attori definiscono le proprie
responsabilità nei progetti e sistemi di monitoraggio di design come nei sistemi
di indicatori urbani. In base ai cambiamenti del contesto sociale, l'ordine del
giorno è adattato a seconda delle diverse situazioni o circostanze.
Questo nuovo modo di pensare la città implica un nuovo sistema di attori.
Entrambi gli attori privati e cittadini insieme con i leader locali sono coinvolti
nella pianificazione dello sviluppo della città. Poiché il futuro della loro città è di
vitale importanza per i cittadini, è fondamentale includerli nel processo di
pianificazione strategica. Per quanto possibile, i cittadini partecipano sia
direttamente o indirettamente (attraverso i rappresentanti delle organizzazioni
della società civile) nella realizzazione della propria città. Un gran numero di
attori privati sono inoltre invitati a partecipare al processo di pianificazione.
La partecipazione dei cittadini è direttamente proporzionale al grado di
apertura, alla volontà e capacità di comunicare. La partecipazione dei cittadini è
un fattore di successo fondamentale: è di fatto l!unico elemento che garantisce
la continuità del processo di pianificazione, il radicamento dei suoi risultati, ma
anche la permanenza di una vigilanza critica sui processi ed i risultati. La
partecipazione attiva, meglio se sorretta dalle informazioni che solo delle
procedure di valutazione indipendente del processo di pianificazione possono
produrre, è il modo migliore per prevenire delle derive tecnocratiche della
pianificazione strategica.
135
“Partecipazione vuol dire che le persone sono coinvolte in profondità nei
processi economici, sociali, culturali e politici che influenzano la loro vita. In
alcuni casi, esse possono godere di un controllo completo e diretto di questi
processi, mentre in altri questo controllo può essere indiretto o parziale, ma il
punto fondamentale è che dispongono comunque di qualche potere. La
partecipazione, intesa in questo senso, è un elemento essenziale dello sviluppo
umano”63.
Gli attori privati rappresentano una parte importante dell'attività economica,
culturale o sociale di una città, quindi sono di vitale importanza per il suo
sviluppo. Emerge un nuovo sistema di attori "pubblico-privato cittadino". Inoltre,
la relazione e la cooperazione tra questi diversi attori può costituire una unità
attiva e produttiva.
I rapporti mutevoli tra stato, società civile e il mercato stanno portando dei
profondi cambiamenti nei modi tradizionali di governo. Per esempio, le
modifiche sono state introdotte nella progettazione e implementazione delle
politiche pubbliche, non solo attraverso l'impegno della società civile per
l'erogazione dei servizi sociali, ma anche attraverso la formazione di reti
associative, cioè partenariati pubblico-privati che plasmano le decisioni
politiche. Reti associative stanno contribuendo alla nascita di un nuovo stile di
governo basata sulla partecipazione, cooperazione e responsabilità condivisa.
Le reti associative uniscono le persone intorno a problemi comuni. Per i
problemi più comuni si intendono questioni di interesse pubblico, in particolare
quelle che sono collegate al bene comune o all'interesse pubblico. Anche se in
pratica sarebbe difficile trovare un accordo completo su ciò che è di "interesse
pubblico", una comunità può venire a un accordo sui suoi obiettivi e nella
misura in cui qualsiasi azione proposta contribuisce a questi obiettivi.
In generale, la maggior parte delle reti associative sono sviluppate in spazi
micro a livello locale. Sono complementi di canali locali al processo decisionale
e alternative per affrontare il conflitto. Si tratta di importanti iniziative per
migliorare la progettazione e l'attuazione di politiche pubbliche nel tentativo di
migliorare sia le disuguaglianze sociali sia quelli economiche.
63
Rapporto UNDP n. 4/1993, p. 31.
136
CAPITOLO 5
Poiché trasformano il tradizionale rapporto tra Stato e organizzazioni della
società civile, le reti associative determinano radicali trasformazioni in entrambi
gli attori coinvolti e nella formazione politica di questi attori: gli stakeholders
guadagnano sinergia dalla loro stessa cooperazione. Quindi entrambi i settori
pubblico e privato possono beneficiarne ottimizzando le proprie risorse.
Ora discuteremo il ruolo di quattro diversi attori nel processo di pianificazione
strategica urbana:
•
Il ruolo degli amministratori e dirigenti locali ad assumere la
leadership dei processi di pianificazione strategica urbana.
In generale, amministratori e dirigenti locali, assumono la guida di
processi di pianificazione strategica urbana. In realtà, amministratori e
dirigenti locali sono spesso l'impulso per la realizzazione di tali progetti.
Se il progetto è possibile solo con il coinvolgimento di diversi attori,
sindaci e dirigenti locali sono spesso il cardine del progetto.
•
Il ruolo delle piattaforme di conoscenza (università e centri di
ricerca).
Il ruolo delle piattaforme di conoscenza è fondamentale per il processo
di pianificazione urbana strategica a causa della ricerca che fanno ed i
dati che forniscono.
•
Il ruolo delle associazioni cittadine e delle reti.
Reti cittadine stanno diventando importanti in ambito internazionale come
una componente essenziale della strategia per l'internazionalizzazione delle
città. La partecipazione a queste reti fornisce un quadro istituzionale
conveniente per lo scambio di esperienze di successo relative alla gestione
locale. Inoltre, la cooperazione con altre città per lo scambio di competenze
tecniche e di attirare aiuti finanziari internazionali aumenta la qualità della
gestione pubblica. La partecipazione delle città in associazioni e reti
contribuisce a definire e presentare le prospettive locali in ambiti regionali e
globali. Inoltre, permette il coordinamento degli sforzi volti ad affrontare
questioni di scala globale e l'impatto locale.
137
•
Il ruolo degli enti sovra-locali (regioni, province, stati federali e
contesti nazionali).
Il ruolo degli enti sovra-locali differisce da un caso all'altro. Anche se
può essere auspicabile che gli enti sovra-locali lavorino con i programmi
di sostegno avviati dagli enti locali, ciò non è sempre possibile per
motivi diversi (cioè, amministrativo, politico, economico etc.). Un ruolo
importante svolto dalle autorità sovra-locali è quello di armonizzare lo
sviluppo nelle diverse città di una determinata area favorendo la
cooperazione tra queste città e contribuendo a creare una rete solida .
La pianificazione strategica partecipata rappresenta uno strumento che,
come abbiamo ampiamente descritto, consente di affrontare le problematiche
della gestione urbana in maniera integrata e omnicomprensiva, mettendo a
disposizione le competenze delle varie discipline che possono interagire nella
gestione urbana e metterle in comunicazione con la popolazione permettendole
di esplicitare le proprie istanze.
Il suo impiego nei Paesi in via di sviluppo dove la crescita urbana e
l!urbanizzazione sono ormai quasi appannaggio esclusivo, può risultare
particolarmente efficacie, seppur considerando che la pianificazione strategica
affonda le sue radici nella cultura scientifica e nella pratica urbanistica dei Paesi
industrializzati.
La natura stessa della pianificazione strategica consente questa possibilità di
adattarsi ai differenti contesti, sia urbani che culturali e sociali.
Vi sono però degli elementi che maggiormente sono presenti nei Paesi in via
di sviluppo e possono interferire con la buona applicazione di questo strumento,
ovvero: il forte accentramento dei poteri a livello nazionale anche in riferimento
alla gestione urbanistica dei centri urbani, la scarsa consuetudine nel
coinvolgere la popolazione nelle decisioni politico amministrative della città.
Uno strumento di ulteriore supporto per la gestione della città è sicuramente
il tentativo degli amministratori delle città di ambire al raggiungimento della
governance.
138
CAPITOLO 5
5.2 La governance
La governance come strumento per migliorare la gestione urbana è ritenuta
fondamentale per la realizzazione sostenibile degli MDG, ma sopratutto per
quel che riguarda il raggiungimento dell!obiettivo 7D nel miglioramento della vita
Recentemente i termini di "governance" e "buon governo" sono sempre più
utilizzati nella letteratura dello sviluppo. Il malgoverno è sempre più considerato
come una delle cause fonte di ogni male all'interno delle nostre società.
I maggiori donatori e le istituzioni finanziarie internazionali stanno sempre più
basando i loro aiuti e prestiti a condizione che siano intraprese riforme che
garantiscano la "buona governance".
Il concetto di “governance” non è nuovo, è antico come la civiltà umana.
Infatti per “governance” si intende semplicemente: il processo decisionale e il
processo attraverso il quale le decisioni sono implementate o non sono
implementate. La governance può essere utilizzata in contesti importanti come
quello della governance societaria, quello della governance internazionale e
quello della governance nazionale e locale64.
Dal momento che la governance è il processo decisionale e il processo
attraverso il quale vengono attuate le decisioni, l'analisi della governance si
concentra sui soggetti formali e informali coinvolti nel processo decisionale e
l'attuazione delle decisioni prese e le strutture formali e informali che sono state
impostate per arrivare e attuare la decisione.
Il Governo è uno degli attori della governance, altri attori coinvolti variano a
seconda del livello di
governo che è in discussione. Nelle zone rurali, per
esempio, possono includere altri attori influenti come i proprietari terrieri, le
associazioni di contadini, le cooperative, le ONG, gli istituti di ricerca, i leader
religiosi, le istituzioni finanziarie, i partiti politici, i militari etc.
La situazione nella aree urbane è molto più complessa. A livello nazionale
oltre agli attori appena citati , vanno considerati anche i mass media, i donatori
64
Healey P., The revival of strategic planning in Europe, in Healey et al, 1997.
139
internazionali, le società multi nazionali, che possono giocare un ruolo nel
processo decisionale o influenzarlo.
Nella figura seguente sono schematizzate le interconnessioni tra i vari
attori65.
Figura 11 Interconnessione tra gli attori in ambito urbano
La struttura formale di governo allo stesso modo è un mezzo attraverso cui le
decisioni arrivano e sono poi implementate.
A livello nazionale le strutture del processo decisionale posso comprendere
anche consulenti informali. Nelle aree urbane, organizzazioni criminali come “la
mafia della terra”, possono influenzare il processo decisionale. Nelle zone rurali
sono invece le famigli potenti che possono influenzare il processo decisionale.
65
Le Galés P. European Cities and Governance, Oxford University Press, 2002.
140
CAPITOLO 5
Così che il processo decisionale informale è spesso il risultato di pratiche di
corruzione o vi ci conduce.
Molto spesso si è portati a considerare la governance con un significato
similare a quello di “buona governance”, ma vi sono delle sostanziali differenze.
La buona governance è definita da otto caratteristiche principali; è
partecipativa, orientata al consenso, responsabile, trasparente, sensibile,
efficiente ed efficacie, equa ed inclusiva e segue le regole della legge.
Garantisce che la corruzione sia ridotta al minimo,
che le opinioni delle
minoranze siano prese in considerazione e che le voci delle persone più
vulnerabili nella società vengano ascoltate nel processo decisionale. E' anche
sensibile alle esigenze presenti e future della società.
Figura 12 Caratteristiche che costituiscono la buona gevernance
La partecipazione di uomini e donne è una pietra miliare fondamentale della
buona governance.
La partecipazione può essere diretta o attuata tramite legittime istituzioni
intermedie o rappresentanti. È importante sottolineare che la democrazia
rappresentativa non significa necessariamente che le preoccupazioni delle
persone più vulnerabili della società siano prese in considerazione nel processo
141
decisionale. La partecipazione ha bisogno di essere informata e organizzata.
Ciò significa libertà di associazione e di espressione da un lato e una società
civile organizzata dall'altro.
La buona governance richiede quadri giuridici equi che vengono applicati in
modo imparziale. Si richiede inoltre la piena tutela dei diritti umani, in particolare
quelli delle minoranze. L'applicazione imparziale delle leggi richiede una
magistratura indipendente e una forza di polizia imparziale e incorruttibile.
Trasparenza significa che le decisioni adottate e la loro esecuzione sono
prese in un modo che seguano regole e regolamenti. Significa anche che
l'informazione è disponibile gratuitamente e direttamente accessibile a coloro
che saranno interessati da tali decisioni e alla loro applicazione. Significa anche
che sono rese disponibili abbastanza informazioni e che vengono fornite con
modalità facilmente comprensibili e dei media.
La buona governance necessita che le istituzioni e i processi cerchino di
servire tutte le parti interessate entro un termine ragionevole, con reattività.
Ci sono diversi attori e punti di vista come tanti in una data società. Il buon
governo esige mediazione dei diversi interessi della società per raggiungere un
ampio consenso nella società, su ciò che è nel miglior interesse di tutta la
comunità e come questo può essere raggiunto. Si richiede anche una
prospettiva più ampia e a lungo termine su ciò che è necessario per lo sviluppo
umano sostenibile e su come raggiungere gli obiettivi di tale sviluppo. Ciò non
può che derivare da una comprensione dei contesti storici, culturali e sociali di
una determinata società o comunità.
Il benessere di una società dipende dal riuscire a garantire che tutti i suoi
membri abbiano la percezione di una partecipazione in essa e dal non sentirsi
esclusi dalla maggioranza della società. Ciò richiede che tutti i gruppi, ma in
particolare i più vulnerabili, abbiano la possibilità di migliorare o mantenere il
loro benessere.
L!efficienza e l!efficacia di una buona governance significa far sì che i
processi e le istituzioni producano risultati atti a soddisfare le esigenze della
società, utilizzando risorse a loro disposizione nel miglior modo possibile. Il
142
CAPITOLO 5
concetto di efficienza nel contesto della buona governance riguarda anche l'uso
sostenibile delle risorse naturali e la protezione dell'ambiente.
La responsabilità è un requisito fondamentale di una buona governance.
Non solo le istituzioni governative, ma anche il settore privato e le
organizzazioni della società civile devono rendere conto al pubblico e ai propri
interlocutori istituzionali. Chi è responsabile di ciò varia a seconda che le
decisioni o le azioni intraprese siano interne o esterne a un!organizzazione o a
un!istituzione. In generale, un'organizzazione o un ente è responsabile per
coloro che saranno interessati dalle sue decisioni o azioni.
La responsabilità non può essere applicata senza trasparenza e il rispetto
delle regole.
Dalla discussione di cui sopra dovrebbe essere chiaro che la buona
governance è un ideale che è difficile da realizzare nella sua totalità. Pochissimi
Paesi e società si sono avvicinati per una corretta amministrazione nella sua
totalità. Tuttavia, per garantire uno sviluppo umano sostenibile, le azioni devono
essere prese ed adoperarsi per questo ideale, con l'obiettivo di renderla una
realtà.
Come sappiamo i problemi e le sfide dell'umanità sono globali, ma devono
essere affrontati a livello locale. Per combattere i problemi di degrado
ambientale e per rispondere alle sfide dello sviluppo sostenibile, si suggerisce
che i soggetti possono essere coinvolti a livello profondo e la governance può
avere un ruolo fondamentale. Il coinvolgimento della comunità nel processo
decisionale produce un Set Up di gestione che è più responsabile e risponde
alla popolazione e conduce a un modo di sviluppo sostenibile nell!area
d!intervento.
5.3 Participatory slum upgrading and prevention programme
UN-Habitat intuendo le potenzialità di un approccio partecipativo ha costruito
un programma per il supporto degli enti governativi a tutti i livelli, per affrontare
la questione dello slum upgrading e quello della povertà urbana in generale.
143
Il Participatory slum upgrading and prevention programme (PSUP) è stato
lanciato nel mese di aprile 2008 con il fine di contribuire alla riduzione della
povertà urbana e all'attuazione dei Millennium Development Goals (MDG), in
particolare dell!Obiettivo 7D, attraverso delle attività di slum upgrading
partecipative e sostenibili. Sviluppato dalla Divisione Regionale e Tecnica di
Cooperazione di UN-Habitat, il programma fu ideato per essere ultimato entro
36 mesi, nel marzo 201166.
Il programma si compone di due fasi e coinvolge 29 Paesi e 63 città, di cui 22
Paesi sono africani, Burundi, Burkina Faso, Camerun, Capo Verde, Repubblica
del Congo, Costa D!Avorio, Ethiopia, Gambia, Ghana, Kenya, Madagascar,
Malawi, Mali, Mauritius, Mozambico, Niger, Nigeria, Senegal, Tanzania e
Zambia; sono 4 i Paesi caraibici, Antigua e Barbuda, Haiti, Jamaica, Trinità e
Tobago; i Paesi pacifici sono 3, Fiji, Papua Nuova Guinea e Isole Salomone.
Figura 13 Paesi che ACP che aderiscono al PSUP
66
UN-HABITAT, Participatory Slum Upgrading Programme in ACP Countries –Urbanisation
challenges and poverty reduction in ACP countries, Earthscan, London, 2009.
144
CAPITOLO 5
La prima fase consiste nel determinare quali siano le caratteristiche delle
città, ottenendo un loro profilo significativo; durante la prima fase, le città
effettuano valutazioni rapide, partecipative, e multi settoriali delle esigenze, con
l'obiettivo di identificare le sfide e i meccanismi di risposta. Alcuni dei metodi
applicati durante l'analisi del profilo comprendono rassegne documentali e
interviste con gli attori principali. I temi principali analizzati riguardano la
governance urbana, la sicurezza urbana, l'alloggio, la terra, le questioni di
genere, lo sviluppo economico locale, i servizi urbani di base, la gestione delle
catastrofi, il cambiamento climatico e l'ambiente. In questa fase sono
Individuate le sfide e le risposte alla crescente urbanizzazione della povertà
attraverso:
a) applicazione di approcci innovativi e valutazioni efficienti e inclusive delle
informazioni;
b) individuazioni delle priorità e delle soluzioni ai problemi dello sviluppo;
c) visione di una panoramica intersettoriale della governance urbana e sfide
di gestione , e le condizioni che ostacolano lo sviluppo equo e prospero;
d) previsioni sul miglioramento delle condizioni di vita nelle città nei paesi
ACP.
Nella seconda fase si deve redigere un documento nel quale vengono
indicate le azioni di pianificazione e il programma che si intende attuare.
La seconda fase, si basa sui risultati del profiling urbano, sugli interventi
prioritari a livello di quartiere e analizza i progetti di pianificazione e di sviluppo
per lo slum upgrading e per la prevenzione della formazione degli slums.
Inoltre, vengono stabilite le reti per lo slum upgrading, le attività intraprese per il
capacity-building e vengono supportate le autorità per individuare le fonti di
finanziamento67.
67
http://www.unhabitat.org/content.asp?typeid=19&catid=592&cid=10982&activeid=10980
145
Figura 14 Crono programma del PSUP
Lo scopo di questa fase è quello di migliorare il dialogo locale, regionale e
nazionale e uno scambio di esperienze nello sviluppo sostenibile di politiche di
slum upgrading, costruire capacità tecniche nello slum upgrading, temi della
buona governance e di gestione, sviluppo delle risorse umane, sviluppo
economico locale e pianificazione ambientale e gestione e, per realizzare studi
di fattibilità per lo slum upgrading.
Per contribuire a raggiungere gli MDG ed affrontare le sfide della povertà
urbana, il programma PSUP cerca di armonizzare gli attori locali e quelli
nazionali nei principali progetti di slum upgrading attraverso l!avvio della
creazione di una rete regionale di slum upgrading.
A tal fine, sono stati organizzati corsi di formazione e seminari politici sui
concetti, sui temi e sui metodi del programma con tutte le parti interessate.
Il programma mira anche a sostenere le autorità locali e nazionali per
individuare finanziamenti adeguati per lo svolgere di attività specifiche. Per
quanto riguarda il partenariato tra la Commissione europea, il gruppo degli Stati
146
CAPITOLO 5
ACP e UN-Habitat, si spera che i componenti del programma sapranno favorire
le sinergie tra le tre istituzioni, contribuendo all'integrazione e al consolidamento
dei loro sforzi per migliorare le condizioni negli slums dei Paesi ACP.
Lo scopo del programma è quello di rafforzare la capacità delle istituzioni
locali, centrali e regionali e dei principali stakeholders nel miglioramento degli
insediamenti e dei quartieri poveri attraverso la governance e metodi di
gestione, progetti pilota e contribuendo, se necessario, allo sviluppo di politiche
e al miglioramento istituzionale, legislativo, finanziario e normativo.
In generale, il programma mira a rispondere alle dinamiche di sviluppo delle
città e di attività di slum upgrading di natura complessa. Questi richiedono una
profonda conoscenza del contesto locale, l'interazione di soggetti urbani, quadri
istituzionali e meccanismi finanziari. Il primo elemento del PSUP, è
l!inquadramento urbano, che consiste nel fornire una visione della situazione
locale delle città e dei governi nazionali e nell!aggiornamento delle necessità,
mentre la seconda attinge a questi risultati e porta ad attività specifiche di
partecipazione di slum upgrading a livello nazionale.
Il Programma mira innanzitutto ad ottenere la riduzione della povertà e a
migliorare la gestione dell!urbanizzazione nei Paesi africani, caraibici e del
pacifico.
Il Participatory slum upgrading programme ha come obiettivo quello di
migliorare le condizioni di vita nelle città del ACP ed è rivolto alla popolazione
più debole e in tal modo vuole contribuire positivamente all!obiettivo 7D in questi
Paesi.
Il PSUP è attuato attraverso la Divisione Regionale e Tecnica di
Cooperazione di UN-Habitat, con il sostegno di altre sezioni e divisioni
dell'Agenzia. Il team centrale è quindi situato presso la sede di UN-Habitat a
Nairobi. Il team di UN-Habitat include anche i tre uffici regionali che facilitano i
processi del PSUP dei paesi partecipanti con sede a Nairobi (Kenya), Fukuoka
147
(Giappone) e Rio de Janeiro (Brasile). Inoltre, consulenti internazionali a breve
termine vengono reclutati in base alle esigenze, ad esempio per l'editing e la
pubblicazione di relazioni e materiale promozionale.
Per l'attuazione del programma a livello Paese, sia sedi centrali degli uffici
regionali, sia i Senior Human Settlement Officers in carica dei Paesi sono
indirizzati a supportare la gestione quotidiana e il coordinamento del
programma.
Il
comitato
direttivo
generale
è
composto
da
rappresentanti
della
Commissione Europea, dal segretariato degli Stati dell'Africa, dei Caraibi e del
Pacifico, sia a Bruxelles, che a Nairobi dove vi è l'UN-Habitat Management
Team del programma.
Il Comitato Direttivo Nazionale è costituito da elementi nodali del ministero
responsabile, delle città selezionate, dell'associazione governo locale, da un
rappresentante di ONG, OBC, delle associazioni del settore informale e privato,
nonché del settore accademico.
Nei Paesi partecipanti, gruppi nazionali di PSUP sono messi a punto con la
guida di funzionari nazionali da UN-HABITAT, nella misura in cui si trovano sul
posto. Per la prima fase (Profiling settore urbano), ogni team è composto da tre
esperti,
idealmente
da
istituzioni
nazionali
o
locali,
da
università
o
organizzazioni non governative, per coprire i principali settori tematici dei profili
urbani. Questo per garantire che le lezioni apprese e le competenze siano a
beneficio delle comunità urbane. Per la seconda fase (Formulazione del
programma e piani d'azione), a seconda della priorità di intervento concordato,
sono necessari da sei a dieci esperti, idealmente anche da istituzioni nazionali o
locali, dalle università o dalle ONG.
5.3.2 Gli attori principali e il loro ruolo
I Ministeri competenti e le autorità locali hanno un ruolo significativo nel
processo di PSUP. Sono all!avanguardia nelle consultazioni e nei seminari.
148
CAPITOLO 5
Vengono percepiti come aventi un ruolo di 'enabling' in quanto hanno il compito
di creare le condizioni favorevoli a nuovi paradigmi di sviluppo urbano.
L'attuazione del PSUP si basa su un ampio partenariato come una
moltitudine di soggetti urbani che partecipano al programma. Il PSUP riconosce
che per avere un impatto sostenibile e duraturo, è necessario coinvolgere tutte
le parti con un interesse per le questioni urbane.
Il gruppo di partner principale del PSUP si compone di gruppi a basso reddito
degli slums selezionati tra cui donne, uomini e bambini delle comunità. Tali
organizzazioni non possono essere considerati un'entità omogenea con una
voce comune o singola, ma piuttosto come riflesso di una varietà di opinioni
diverse che hanno interessi e impegni collettivi.
La partecipazione di istituzioni accademiche nei processi del PSUP è
importante in quanto sono in grado di fornire la loro esperienza nel
contestualizzare la metodologia alle condizioni locali, così come sono spesso in
grado di offrire input economici ai team locali del PSUP.
Partner potenziali di finanziamento a livello nazionale sono stati individuati
con i Manager di UN-Habitat per il programma. L'aspetto della mobilitazione
delle risorse è fortemente gestito in tutto il processo di attuazione per assicurare
che i poveri delle città siano direttamente interessati con la realizzazione del
progetto.
5.3.3 Risultati conseguiti
Molti Paesi non hanno terminato le attività previste dal programma entro i
termini prestabiliti, ma ciò nonostante è possibile dare conto dei risultati sin ora
raggiunti.
I risultati conseguiti rientrano in ambiti specifici che possono essere
schematizzati come segue:
! Sensibilizzazione a livello sub-regionali, nazionali e locali sulla
questione dello sviluppo urbano.
149
Le autorità nazionali e locali che stanno partecipando al programma sono
state sensibilizzate sulla necessità di un approccio integrato ai problemi urbani
per assicurare la sostenibilità. Le autorità hanno anche preso coscienza della
esistenza delle direttive CE: "Per uno sviluppo urbano sostenibile", una
molteplicità di strumenti e approcci di UN-Habitat così come l'importanza di
integrare tutti gli elementi di sostenibilità; uno sviluppo sociale, ambientale ed
economico con un differente approccio a favore dei poveri.
Ma soprattutto, è stato preso atto dell'importanza di affrontare le questioni
urbane in modo integrato, allontanandosi dagli approcci frammentari del settore.
Il profiling del settore urbano ha già dimostrato in passato il suo successo nella
sensibilizzazione delle tematiche urbane in modo sistematico e globale.
! L'inclusione di problematiche urbane nelle strategie di riduzione della
povertà, il quadro delle Nazioni Unite di assistenza allo sviluppo, l'indice
di genere in Africa e altri strumenti di gestione per lo sviluppo.
Attraverso il processo di profiling del settore urbano, le problematiche urbane
hanno acquisito maggiore visibilità nei Paesi partecipanti. Questioni relative allo
sviluppo urbano dovrebbero essere incluse negli strumenti esistenti di gestione
di sviluppo, così come nella creazione di specifiche politiche urbane.
Attraverso l'elevata visibilità dei profiling urbani e il facile accesso alle priorità
di sviluppo urbano, l'informazione può essere ed è stata incorporata nei
documenti strategici di riduzione della povertà e nei documenti del
Development Assistance Framework delle Nazioni Unite per i Paesi
partecipanti.
Questi documenti sono stati elaborati insieme alle parti interessate e in Paesi
come il Mozambico, il Senegal e il Burkina Faso, hanno integrato le priorità del
profiling del settore urbano. Inoltre, in questi Paesi in cui è stato applicato il
profiling del settore urbano, il processo è stato accelerato attraverso esperienze
esistenti nel segnalare, valutare e migliorare la consapevolezza dei governi.
! Individuazione dei progetti prioritari e sviluppo di nozioni di progetto per
una futura attuazione a livello nazionale.
150
CAPITOLO 5
Il Profiling nel settore urbano ha portato all!individuazione dei progetti
prioritari in ciascuno dei Paesi partecipanti. Si è scoperto che i progetti di
riqualificazione dei quartieri poveri sono una priorità ricorrente in tutti i Paesi.
Con la seconda fase, saranno affrontati studi di fattibilità e piani d'azione per gli
interventi più urgenti di slum upgrading.
Sono state inoltre avviate le seguenti attività aggiuntive sulla base di tale
Profiling del settore urbano :
Programma regionale di capacity building
I risultati dei processi di prima fase in Mozambico, Repubblica democratica
del Congo e Senegal sono stati utilizzati come base per un programma con la
Cooperazione spagnola che si concentra su come affrontare le esigenze di
formazione e di capacità a livello comunale per una migliore governance
urbana, la progettazione partecipata e budgeting. Il programma è stato lanciato
nel 2007 ed è ancora in corso.
Banca Mondiale
La Banca Mondiale si avvicinava a UN-Habitat nel 2007 per realizzare
collettivamente il profiling esteso del settore urbano in Kenya. La Banca
Mondiale ha finanziato l'approccio in cinque città del Kenya: Nairobi, Mombasa,
Kisumu, Nakuru ed Eldoret. UN-Habitat ha dato suggerimenti sulla metodologia
adeguata, contattato i partner precedenti e ha dato input in tutto il processo di
attuazione. Le relazioni sui progetti sono state ultimate di recente.
Continua la visibilità del profiling del settore urbano a partire dal 2004
Il profiling del settore urbano e la sua prima fase hanno avuto una notevole
visibilità in incontri internazionali, consultazioni e forum; si sono svolti quattro
incontri internazionali (WUF 2006, Consiglio direttivo 2005 e nel 2007 così
come AMCHUD 2008) nel corso del 2004 e il 2008 per condividere i risultati, le
analisi regionali, le lezioni apprese e per riferire sui progressi del profiling del
settore urbano nonché il partenariato tra i paesi ACP, la Comunità europea e
UN-Habitat.
151
Feedback da parte delle delegazioni nazionali sulla prima e seconda
fase del Participatory Slum Upgrading Programme.
I partecipanti affermano che i risultati dei profiling urbani possono essere
utilizzati efficientemente per le politiche nazionali e rafforzare la volontà di
stabilire l'approccio di profiling urbano come strumento di pianificazione
nazionale, dopo aver sperimentato la sua attuazione.
Inoltre, essi intendono il profiling urbano, come assistenza al superamento
della forte divisione del settore nei processi decisionali nazionali e locali che
ostacolano lo sviluppo urbano sostenibile a favore dei poveri.
Altri stanno apprezzando il sostegno ai processi di decentramento
applicando un processo bottom-up.
Infine, si considera che il Participatory Slum Upgrading Programme
contribuisce alla creazione di una cultura della progettazione partecipata urbana
e di strategie di governance e di gestione.
Va inoltre messo in evidenza che i partner di implementazione trovano
generalmente difficile da superare le strutture istituzionali e giuridiche che
ostacolano strategie e approcci globali di sviluppo urbano.
Inoltre, vi è una forte preoccupazione sulla mobilitazione delle risorse per
l'attuazione (terza fase). I partecipanti desiderano un sostegno più forte da uffici
nazionali della CE per garantire un'implementazione della terza fase.
La terza fase sarà il risultato delle azioni messe in campo nella prima e nella
seconda fase. In questa fase le autorità municipali, regionale, le amministrazioni
centrali saranno sostenute per implementare alcuni dei progetti concreti
individuati68.
68
UN-HABITAT, Participatory Slum Upgrading Programme in ACP Countries –Urbanisation
challenges and poverty reduction in ACP countries, Earthscan, London, 2009.
152
CAPITOLO 5
5.4 Conclusioni
Il Participatory Slum Upgrading Programme ha richiamato l'attenzione
sull'importanza del termine "partecipativo" per quanto riguarda i processi di
riqualificazione degli slums, affermando che ciò implica la necessità di incisività,
coordinamento, coerenza e consistenza. Ricordando che il coordinamento è
stato spesso assente a livello di donatori o di un paese, il programma invita i
rappresentanti di rimanere in contatto con i loro uffici nazionali di
autorizzazione, per garantire il coordinamento degli sforzi e la condivisione di
risorse che era così essenziale per il progresso.
Il programma prende atto che l'urbanizzazione è un fenomeno globale e
irreversibile, ma ha cercato di concentrarsi sui suoi aspetti positivi. A questo
proposito ha sottolineato la necessità di rafforzare la dimensione territoriale, con
l'introduzione di riforme istituzionali, sostenendo la gestione del governo locale
e continuando con gli sforzi per combattere la povertà.
Il programma ha intuito l!importanza di un!azione integrata ed intersettoriale,
per
realizzare
uno
sviluppo
sostenibile
attraverso
la
gestione
delle
problematiche urbane.
La rilevanza data alla conoscenza del territorio nel quale si intende agire,
denotano una nuova sensibilità. La strategia di partecipazione è estesa anche
alla fase di studio e d!indagine conoscitiva del territorio urbano dove si andrà ad
intervenire, questo permette di portare alla luce aspetti che molto spesso
sfuggono a quanti non siano strettamente legati ad un determinato territorio. Ciò
dà la possibilità di realizzare interventi mirati che possano essere veramente
originati dalle reali necessità della popolazione che risiede in una determinata
area urbana e questo pone al riparo da insuccessi che spesso hanno
caratterizzato interventi di questo tipo.
Gli interventi vengo determinati a seguito dello studio e della conoscenza del
territorio, questo ha un carattere di forte originalità in particolare per i Paesi
poveri dove, solitamente gli interventi vengono prima pianificati e poi realizzati,
o nella migliore delle ipotesi, sottoposti a sessioni informative, dove la
153
popolazione viene semplicemente messa al corrente di ciò che si andrà a
realizzare nel loro insediamento.
Il programma prevede una partecipazione veramente attiva poiche è dal
basso che parte la proposta d!intervento che viene sottoposta a chi la dovrà
finanziare e realizzare.
Anche le amministrazioni di governo dei vari livelli vengono responsabilizzate
assegnandogli un ruolo di gestione e coordinamento delle dinamiche territoriali,
puntando a migliorare il loro livello di consapevolezza, di capacità tecniche, di
gestione delle risorse umane etc.
La difficoltà rimane quella di agire in aree nelle quali la strategia della
partecipazione spesso si scontra con forme di governo nelle quali il
decentramento non ha ancora uno sviluppo adeguato e dove le amministrazioni
devono migliorare e potenziare la loro governance.
Ma l!aver preso coscienza che sia questa la strategia più efficacie per
combattere la povertà urbana è una possibilità aperta verso il raggiungimento di
quello sviluppo sostenibile a cui si tende.
154
155
156
CONCLUSIONI
Una pianificazione strategica partecipata può essere considerata la risposta
più adeguata per la complessità della situazione degli slums esistenti e
potrebbe essere ancor più efficace per rispondere alla sempre più pressante
richiesta di nuovi insediamenti per una popolazione urbana in crescita
esponenziale.
Questo è ciò che è emerso da un!attenta analisi degli elementi che si sono
sommati nell!individuare lo scenario che costituisce la questione degli slums,
oggetto di questo studio.
Lo studio è partito dall!interesse per le città dei Paesi in via di sviluppo, le
quali negli ultimi decenni stanno assorbendo la maggior parte della crescita del
tasso di urbanizzazione che ha portato ad un situazione attuale dove per la
prima volta oltre metà della popolazione mondiale abita nelle città.
Le città dei Paesi poveri si sono caratterizzate da un fenomeno dove tale
crescita della popolazione non è stata accompagnata da un!adeguata crescita
economica. La popolazione povera urbana ha dovuto trovare delle soluzioni
abitative che si identificano negli slums, definiti luoghi caratterizzati da
sovraffollamento, strutture abitative scadenti o informali, accesso inadeguato
all!acqua potabile e ai servizi igienici, scarsa sicurezza del possesso.
La dimensione del fenomeno è notevole, si è stimato che nel 2001 gli abitanti
degli slums ammontavano a 924 milioni.
L!importanza della questione degli slums è stata per la prima volta
riconosciuta unanimemente delle Nazioni Unite in occasione della proposizione
dei Millenniun Development Goals (MDGs) nati con l!intento di combattere la
povertà nel mondo, ed è stato inserito un obiettivo che, condiviso dall!unanimità
delle Nazioni, se ne occupa specificatamente: l!obiettivo 7D.
L!obiettivo 7D è definito come: “Raggiungere entro il 2020 un significativo
miglioramento della vita di almeno 100 milioni di abitanti degli slums” .
157
Il contributo che la tesi ha cercato di offrire a questo obiettivo era quello di
individuare i programmi, i progetti e le strategie più efficaci al fine di raggiungere
l!obiettivo 7D.
Per poter valutare l!efficacia degli interventi è necessario datarsi di strumenti
di valutazione adeguati. In questo contesto si è partiti dall!indicatore predisposto
da UN-Habitat, agenzia preposta al monitoraggio dell!obiettivo, che è così
definito: “la percentuale di popolazione urbana abitante negli slum”1.
UN-Habitat è l!unica agenzia delle Nazioni Unite che ha come mandato
specifico quello di affrontare i problemi degli insediamenti abitativi, si concentra
sulle attività di slum upgrading, sulla mappatura fisica delle condizioni abitative
e rileva le condizioni socio economiche prevalenti per le famiglie degli slums.
L!aver affidato a quest!agenzia lo sviluppo e il monitoraggio dell!obiettivo
evidenzia il fatto di averne dato un interpretazione meramente fisica a dispetto
dell!enunciato dell!obiettivo che parla di “vita degli abitanti degli slum”.
Attraverso l!analisi dell!indicatore dell!obiettivo è emerso come questo crei
ambiguità d!interpretazione dovuta essenzialmente al fatto che l!indicatore è
contorto e dà la possibilità di essere preso non nel suo complesso, ma nelle sue
singole parti, come se la valutazione si potesse fare tenendo conto dei suoi
elementi come indicatori a se stanti: il primo, l!enunciazione dell!obiettivo vero e
proprio; il secondo, l!indicatore vero e proprio; il terzo, la proxy che misura
l!indicatore e infine i singoli fattori della proxy. Così facendo è difficile avere un
quadro di sintesi efficace alla comprensione del livello di raggiungimento
dell!obiettivo e la situazione rischia di dare luogo a interventi puntuali privi di una
visione globale della questione che si sta affrontando.
Sintetizzando possiamo dire che la difficoltà del raggiungimento e della sua
verifica del MDG 7D nasce a priori avendo evidenziato l!inadeguatezza
dell!indicatore. Ciò risulta essere un nodo cruciale perché si rimane privi di uno
strumento di monitoraggio efficacie.
1
Misurato attraverso una proxy rappresentata dalla popolazione urbana che vive in
un!abitazione con almeno una di queste quattro caratteristiche:mancanza di accesso all!acqua
potabile, mancanza di accesso agli impianti igienici, sovraffollamento (3 o più persone per
camera) e abitazioni costruite con materiali non solidi
158
A questo punto, non ritenendo valido l!indicatore ufficiale, l!attenzione si è
focalizzata
solo
sull!enunciato
dell!obiettivo
decidendo
di
ripartire
dal
“significativo miglioramento delle vita degli abitanti degli slum”, così facendo
possiamo considerare tutti gli obiettivi del Millennium e i rispettivi indicatori
potenzialmente validi per il raggiungimento dell!obiettivo 7D.
Questa interpretazione va trattata con attenzione per non rischiare di perdere
di vista l!aspetto unitario della questione e l!interazione che esiste tra tutti questi
obiettivi.
Il rapporto “A home in the city” ha individuato delle politiche e delle strategie
per supportare con degli strumenti operativi tutte quelle amministrazioni che
abbiano l!intento e la necessità di confrontarsi con le problematiche legate agli
slums, offrendo uno studio accurato del problema e rendendo degli strumenti
efficaci. Ciò che emerge dal rapporto è che ogni politica e azione d!intervento
deve essere accompagnata da una strategia di partecipazione attiva di tutti gli
attori coinvolti. Un!ulteriore aspetto messo in evidenza è la necessità che le
amministrazioni di tutti i vari livelli abbinano conseguito una governance,
condizione essenziale per rendere veramente efficaci le politiche e le strategie
proposte.
A questo punto è stato utile analizzare dei programmi per capire come questi
si confrontassero con l!obiettivo 7D e con gli strumenti emersi dal rapporto. Così
è stato possibile rendersi conto che le Nazioni Unite, che avevano
commissionato il rapporto, non avevano dedicato sufficiente attenzione alla
diffusione del rapporto, facendo si che quanti fossero interessati a queste
tematiche, non sempre avevano la possibilità di venire a conoscenza dell!
importante contributo dato dal rapporto all!individuazione di strumenti operativi
pratici per il raggiungimento dell!obiettivo 7D.
Il Kenya National Slum Upgrading Programme (KENSUP) e l!Uganda
National Upgrading Programme pur dichiarando esplicitamente di essere stati
redatti per rispondere all!obiettivo 7D, non tengono in alcuna considerazione il
rapporto, quasi ad ignorarne l!esistenza come strumento operativo.
I programmi seppur con le loro diversità, e facendo emergere dall!analisi i
rispettivi punti di forza e di debolezza, sono accomunati dal fatto di aggirare la
159
questione dell!indicatore ufficiale e finiscono per fornire un piano d!azione
frammentario, puntando a risolvere parti della questione slums e così facendo si
concentrano sui risultati dei singoli interventi perdendo di vista la strategia
generale e il suo obiettivo, ovvero quello di ottenere un significativo
miglioramento della vita degli abitanti degli slum.
Un!altra fondamentale questione che emerge implicitamente da questi
programmi è il non soffermarsi troppo sui beneficiari reali di questi interventi,
ignorando le dinamiche che sono messe in moto da azioni di upgrading negli
insediamenti, come già detto in precedenza, si finisce per considerare solo
l!aspetto fisico del problema.
A mio avviso uno dei rischi più grandi che questo tipo d!atteggiamento
determina, è quello di non riuscire a realizzare una pianificazione efficace
potendo contare sulla previsione di scenari successivi all!intervento.
Le città e i suoi slums sono delle realtà complesse e non paragonabili le une
alle altre, bisogna conoscere profondamente le dinamiche che le caratterizzano
per evitare interpretazioni fallaci e fuorvianti.
La chiave per gestire il processo decisionale complesso è un approccio
globale integrato di partecipazione che comporta l!abbandono dei modelli
tradizionali top down o “comando e controllo”.
In uno scenario già così complicato, ritengo che la partecipazione dei diversi
portatori d!interessi possa mettere al riparo dai più grossolani errori
interpretativi.
Una pianificazione strategica partecipata darebbe a mio avviso la possibilità
di un!azione più consapevole, consentendo un intervento più organico con una
strategia ampia e sempre presente, ovvero la lotta alla povertà e tenendo
l!uomo al centro del piano, supportati da una partecipazione quanto più ampia
possibile.
A supportare al validità di questo tipo di strategia viene portato in evidenza il
Participatory slum upgrading and prevention programme che, istituito da UNHabitat, propone di affrontare gli interventi di slum upgrading attraverso una
forte partecipazione.
160
Il programma è strutturato in modo tale da prevedere che tutte le varie fasi
siano realizzate con la partecipazione dei vari attori.
È interessante notare come il programma preveda di modulare le azioni e gli
interventi in base alle analisi e ai risultati della fase precedente.
La pianificazione strategica partecipata così si esprime al meglio per
affrontare e rispondere alle questioni urbane.
Il limite del programma è principalmente dovuto a ragioni esterne poichè
l!approccio partecipativo è ancora poco praticato in ambito africano sia per
ragioni politiche sia culturali.
Lo sforzo che deve essere fatto per migliorare l!efficacia di queste strategie è
sicuramente quello di stendere lo strumento di governance che rappresenta la
possibilità di creare uno sviluppo sostenibile partendo, anche, dalla gestione
urbana.
161
162
ALLEGATO
Official list of MDG indicators
All indicators should be disaggregated by sex and urban/rural as far as
possible.
Effective 15 January 2008
Millennium Development Goals (MDGs)
Goals and Targets
Indicators for monitoring progress
(from the Millennium Declaration)
Goal 1: Eradicate extreme poverty and hunger
Target 1.A: Halve, between 1990 and 1.1 Proportion of population below $1 (PPP)
2015, the proportion of people whose
per dayi
income is less than one dollar a day
1.2 Poverty gap ratio
1.3 Share of poorest quintile in national
consumption
Target 1.B: Achieve full and productive 1.4 Growth rate of GDP per person
employment and decent work for all,
employed
including women and young people
1.5 Employment-to-population ratio
1.6 Proportion of employed people living
below $1 (PPP) per day
1.7 Proportion of own-account and
contributing family workers in total
employment
Target 1.C: Halve, between 1990 and 1.8 Prevalence of underweight children
2015, the proportion of people who suffer
under-five years of age
from hunger
1.9 Proportion of population below minimum
level of dietary energy consumption
Goal 2: Achieve universal primary education
Target 2.A: Ensure that, by 2015,
2.1 Net enrolment ratio in primary education
children everywhere, boys and girls alike, 2.2 Proportion of pupils starting grade 1
will be able to complete a full course of
who reach last grade of primary
primary schooling
2.3 Literacy rate of 15-24 year-olds, women
and men
Goal 3: Promote gender equality and empower women
Target 3.A: Eliminate gender disparity
in primary and secondary education,
preferably by 2005, and in all levels of
education no later than 2015
Ratios of girls to boys in primary,
secondary and tertiary education
3.2 Share of women in wage employment in
the non-agricultural sector
3.1
163
Goal 4: Reduce child mortality
Target 4.A: Reduce by two-thirds,
between 1990 and 2015, the under-five
mortality rate
3.3
Proportion of seats held by women in
national parliament
4.1
4.2
4.3
Under-five mortality rate
Infant mortality rate
Proportion of 1 year-old children
immunised against measles
Goal 5: Improve maternal health
Target 5.A: Reduce by three quarters, 5.1
between 1990 and 2015, the maternal
5.2
mortality ratio
Target 5.B: Achieve, by 2015, universal 5.3
access to reproductive health
5.4
Maternal mortality ratio
Proportion of births attended by skilled
health personnel
Contraceptive prevalence rate
Adolescent birth rate
5.5 Antenatal care coverage (at least one
visit and at least four visits)
5.6 Unmet need for family planning
Goal 6: Combat HIV/AIDS, malaria and other diseases
Target 6.A: Have halted by 2015 and 6.1 HIV prevalence among population aged
begun to reverse the spread of HIV/AIDS
15-24 years
6.2 Condom use at last high-risk sex
6.3 Proportion of population aged 15-24
years with comprehensive correct
knowledge of HIV/AIDS
6.4 Ratio of school attendance of orphans
to school attendance of non-orphans
aged 10-14 years
Target 6.B: Achieve, by 2010, universal 6.5 Proportion of population with advanced
access to treatment for HIV/AIDS for all
HIV infection with access to
those who need it
antiretroviral drugs
Target 6.C: Have halted by 2015 and 6.6 Incidence and death rates associated
begun to reverse the incidence of malaria
with malaria
and other major diseases
6.7 Proportion of children under 5 sleeping
under insecticide-treated bednets
6.8 Proportion of children under 5 with fever
who are treated with appropriate antimalarial drugs
6.9 Incidence, prevalence and death rates
associated with tuberculosis
6.10
Proportion of tuberculosis cases
detected and cured under directly
observed treatment short course
Goal 7: Ensure environmental sustainability
164
Target 7.A: Integrate the principles of 7.1 Proportion of land area covered by
sustainable development into country
forest
policies and programmes and reverse the 7.2 CO2 emissions, total, per capita and
loss of environmental resources
per $1 GDP (PPP)
7.3 Consumption of ozone-depleting
substances
Target 7.B: Reduce biodiversity loss, 7.4 Proportion of fish stocks within safe
achieving, by 2010, a significant reduction
biological limits
in the rate of loss
7.5 Proportion of total water resources used
7.6 Proportion of terrestrial and marine
areas protected
7.7 Proportion of species threatened with
extinction
Target 7.C: Halve, by 2015, the
7.8 Proportion of population using an
proportion of people without sustainable
improved drinking water source
access to safe drinking water and basic 7.9 Proportion of population using an
sanitation
improved sanitation facility
Target 7.D: By 2020, to have achieved 7.10 Proportion of urban population living in
a significant improvement in the lives of at
slumsii
least 100 million slum dwellers
Goal 8: Develop a global partnership for development
Target 8.A: Develop further an open,
Some of the indicators listed below are
rule-based, predictable, nonmonitored separately for the least
discriminatory trading and financial
developed countries (LDCs), Africa,
system
landlocked developing countries and small
island developing States.
Includes a commitment to good
Official development assistance (ODA)
governance, development and poverty
8.1 Net ODA, total and to the least
reduction – both nationally and
developed countries, as percentage of
internationally
OECD/DAC donors! gross national
income
Target 8.B: Address the special needs 8.2 Proportion of total bilateral, sectorof the least developed countries
allocable ODA of OECD/DAC donors to
basic social services (basic education,
Includes: tariff and quota free access
primary health care, nutrition, safe water
for the least developed countries' exports;
and sanitation)
enhanced programme of debt relief for
8.3 Proportion of bilateral official
heavily indebted poor countries (HIPC)
development assistance of OECD/DAC
and cancellation of official bilateral debt;
donors that is untied
and more generous ODA for countries
8.4 ODA received in landlocked developing
committed to poverty reduction
countries as a proportion of their gross
national incomes
8.5 ODA received in small island
Target 8.C: Address the special needs
developing States as a proportion of
of landlocked developing countries and
their gross national incomes
small island developing States (through
Market access
the Programme of Action for the
8.6 Proportion of total developed country
165
Sustainable Development of Small Island
Developing States and the outcome of the
twenty-second special session of the
General Assembly)
imports (by value and excluding arms)
from developing countries and least
developed countries, admitted free of
duty
8.7 Average tariffs imposed by developed
countries on agricultural products and
textiles and clothing from developing
Target 8.D: Deal comprehensively with
countries
the debt problems of developing countries 8.8 Agricultural support estimate for OECD
through national and international
countries as a percentage of their gross
measures in order to make debt
domestic product
sustainable in the long term
8.9 Proportion of ODA provided to help
build trade capacity
Debt sustainability
8.10
Total number of countries that have
reached their HIPC decision points and
number that have reached their HIPC
completion points (cumulative)
8.11
Debt relief committed under HIPC
and MDRI Initiatives
8.12
Debt service as a percentage of
exports of goods and services
Target 8.E: In cooperation with
8.13
Proportion of population with
pharmaceutical companies, provide
access to affordable essential drugs on
access to affordable essential drugs in
a sustainable basis
developing countries
Target 8.F: In cooperation with the
8.14
Fixed telephone lines per 100
private sector, make available the benefits
inhabitants
of new technologies, especially
8.15
Mobile cellular subscriptions per
information and communications
100 inhabitants
8.16
Internet users per 100 inhabitants
i
For monitoring country poverty trends, indicators based on national poverty lines should be used,
where available.
ii
The actual proportion of people living in slums is measured by a proxy, represented by the urban
population living in households with at least one of the four characteristics: (a) lack of access to
improved water supply; (b) lack of access to improved sanitation; (c) overcrowding (3 or more
persons per room); and (d) dwellings made of non-durable material.
166
165
166
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