- SDA Bocconi

4 Il performance management e le amministrazioni
pubbliche italiane56
di Davide Galli 57 e Alex Turrini58, 59
I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che
siano assicurati il buon andamento e la imparzialità dell'amministrazione
Art. 97 Costituzione della Repubblica Italiana
4.1 Introduzione
4.1.1
Perché darsi una misura?
Assicurare il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione costituisce
una sfida notevole e nell’ordinamento italiano tale sfida appare ulteriormente
aggravata da un tratto del tutto peculiare assunto dai pubblici uffici del nostro
paese e cioè la tendenza a non misurare affatto tale andamento (Tria e Valotti,
2012). Si tratta del resto di una tendenza che per molti anni ha accomunato
l’amministrazione pubblica nostrana a quella di molti altri paesi occidentali.
Limitando l’osservazione alle altre nazioni europee, è possibile osservare come
altrove le riforme destinate a colmare tale mancanza siano intervenute in modo
56
Si ringraziano Giancarlo Del Bufalo, Presidente dell’OIV del Ministero dell’Economia e delle
Finanze, e Monica Parrella, Direttore generale dell’Ufficio per gli interventi in materia di parità e pari
opportunità presso il Dipartimento per le Pari Opportunità, Presidenza del Consiglio dei Ministri, per
il contributo fornito alla discussione delle proposte qui presentate
57
Assistant Professor presso Università Cattolica del Sacro Cuore, Dipartimento di Scienze
Economiche e Sociali, Piacenza e SDA Assistant Professor, Public Management and Policy
58
Professore Associato presso Università Bocconi, Dipartimento di Analisi Istituzionale, Milano
59
Il capitolo, seppure frutto di comune lavoro di ricerca degli autori, può essere così attribuito: a
Davide Galli il paragrafo 4.1 e 4.3, ad Alex Turrini il paragrafo 4.2.
85
La PA che vogliamo. Proposte per un cambiamento possibile
decisivo ormai da tempo. Nel Regno Unito il performance management ha
rappresentato un caposaldo di riforma già a partire dalla fine degli anni ’80 (Pollit e
Bouckaert, 1993). L'estensione con la quale in tale esperienza si è fatto ricorso
all’uso e alla condivisione di indicatori per la misurazione della performance del
settore pubblico ha portato taluni autori a concludere che dovesse trattarsi di
un’eccezione (Hood, 2007) eppure, seppur con notevoli differenze, iniziative
analoghe sono state progettate e realizzate anche in Germania (Neues
Steuerungsmodell), Francia (LOLF - Loi Organique relative aux Lois de Finances)
e altri Paesi (Bouckaert e Halligan, 2008). A ben vedere, un Paese nel quale non
siano presenti sistemi di misurazione e valutazione dell’andamento
dell’amministrazione, non soltanto non è in grado di definire se tale andamento è
adeguato o meno, ma basa gran parte dei suoi processi di riforma su assunti deboli,
non supportati da strumenti di misurazione trasparenti e condivisi.
La previsione di tali sistemi da parte della normativa si potrebbe in un certo
senso considerare come uno dei passi necessari a realizzare il dettato
costituzionale. In tale prospettiva appare interessante che anche in Italia il tema
della misurazione della performance abbia trovato un rinnovato interesse sul finire
degli anni 2000 anche se l’emanazione nel 2009 del D.Lgs. n. 150 appare tardiva.
Tale riforma ha introdotto formalmente nel quadro legislativo italiano il concetto di
performance e ribadito l’importanza della strumentazione manageriale legata alle
attività di definizione di obiettivi e indicatori, monitoraggio degli stessi e
valutazione dei risultati, tanto a livello organizzativo che individuale (Hinna e
Valotti, 2009).
L’esperienza delle amministrazioni pubbliche italiane in relazione
all’applicazione di tale riforma appare, a quattro anni dalla sua definizione,
piuttosto eterogenea (Anselmi, 2010). Certamente disomogenei erano i punti di
partenza da cui nel 2009 si sono mossi i diversi comparti (Francesconi et al., 2009):
la sanità, contraddistinta da un processo di profonda riforma istituzionale avviato
già nel ’92, si è presentata ai nastri di partenza in posizione di vantaggio, gli Enti
locali si sono ritrovati a dover far i conti con un sistema normativo articolato su
molteplici livelli non sempre coerenti, le Regioni si sono attivate con un certo
ritardo, ma non vi è dubbio che sin dal primo momento, il livello oggetto di
particolare attenzione da parte della riforma sia risultato essere quello dei Ministeri
e, più in generale, delle amministrazioni pubbliche operanti ad un livello centrale. I
risultati parziali prodotti dalla precedente ondata di riforme in tema di innovazione
manageriale, risalente alla fine degli anni ’90 da un lato e la persistente opacità
circa i risultati effettivamente raggiunti dai programmi pubblici, frutto anche di una
persistente ostilità alla misurazione degli stessi, hanno nel tempo condotto ad una
sorta di pregiudizio nei confronti di organizzazioni considerate inefficienti e
inefficaci, talvolta a prescindere. A queste amministrazioni, ai Ministeri e ai relativi
manager, il presente contributo offre una riflessione volta a considerare come non
già nella citata riforma in sé, quanto negli strumenti manageriali in essa delineati, si
profilino i contorni di quella che andrebbe considerata un’opportunità oltreché
un’effettiva responsabilità.
86
La PA che vogliamo. Proposte per un cambiamento possibile
Il ragionamento muove da una considerazione di partenza. i primi anni di
applicazione della riforma hanno condotto le amministrazioni centrali a risultati
positivi solo in modo parziale 60. I Ministeri, in particolare, sembrano faticare nella
definizione di sistemi di misurazione che siano in grado di monitorare i diversi
ambiti di performance (impatti, strategie, attività e servizi, stato di salute
finanziaria, organizzativa e delle relazioni). Il tema della (mancata) diffusione del
performance management nelle amministrazioni pubbliche centrali appare rilevante
non solo in sé, rispetto cioè alla comprensione di quelle condizioni di contesto che
possono aver intralciato l’attuazione della riforma, quanto piuttosto in relazione al
fatto che in assenza di tale approccio e dei relativi strumenti, si è progressivamente
diffusa una crescente frammentazione delle conoscenze in relazione alla natura ed
ai livelli di risultati raggiunti dalle diverse amministrazioni che operano nel Paese.
4.1.2
Un salto troppo in alto?
Nei primi due anni di attuazione della riforma, alcuni Ministeri, che già in
passato avevano realizzato interessanti esperienze di pianificazione,
programmazione e controllo (Mussari, 2002), hanno cercato di impostare i propri
sistemi di misurazione in modo da renderli coerenti all’impostazione delineata nel
D.Lgs. 150 del 2009. La sfida si è rivelata indubbiamente difficile. Nel suo
“Rapporto generale sull’avvio del ciclo di gestione della performance 2012”, la
Commissione indipendente per la Valutazione, l’Integrità e la Trasparenza delle
amministrazioni pubbliche, ora Autorità Nazionale Anti Corruzione e per la
valutazione e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche (ANAC), creata con
l’obiettivo di indirizzare, coordinare e sovrintendere all’esercizio delle funzioni di
valutazione da parte degli Organismi Indipendenti di valutazione, ha fornito un
quadro sintetico desolante. Le risultanze dell’analisi condotta sui Sistemi di
misurazione e valutazione della performance, sui Piani della performance, sui
Programmi triennali per la trasparenza e l’integrità dei Ministeri Italiani e relativi
all’anno 2011 hanno evidenziato l’esistenza di una situazione contraddistinta da
elevate criticità relativamente a tutti gli ambiti oggetto della citata riforma:
performance, trasparenza e qualità. Nel rapporto relativo al livello di attuazione
della riforma si legge:
“Alla data del presente rapporto 61, per ciò che attiene ai programmi triennali
della trasparenza, risulta che il 40% delle Amministrazioni destinatarie del D.Lgs.
n.150/2009 non ha adempiuto gli obblighi minimi previsti dalla normativa. Per
quanto riguarda gli standard di qualità la percentuale di amministrazioni
inadempienti è pari al 54%. Inoltre, il numero delle amministrazioni inadempienti
è sostanzialmente stabile nel tempo e questo indica che si tratta di una criticità di
tipo strutturale. In secondo luogo, con riferimento alle amministrazioni che hanno
adempiuto gli obblighi previsti, le evidenze dell’analisi indicano, mediamente,
60
Si veda il documento di “Analisi dei sistemi di misurazione e valutazione della performance” prodotto da CiVIT
nel dicembre 2011
61
Dicembre 2013
87
La PA che vogliamo. Proposte per un cambiamento possibile
risultati poco soddisfacenti. In generale, gli strumenti di avvio del ciclo delle
performance sono ancora insufficienti nei contenuti e nel metodo.”
I rapporti Individuali sull’avvio del ciclo di gestione della performance per
l’annualità 2013 redatti da ANAC al fine di monitorare la situazione nei Ministeri,
confermano gran parte delle criticità, in particolare con riferimento alla trasparenza
e alla qualità 62. A fronte di tale livello di inadempienza, per altro verificatosi anche
in passato in relazione a riforme per contenuto simili all’attuale, come quella
delineata dal D. Lgs. 286 del 1999, appare opportuno valutare l’effettivo livello di
innovazione richiesto alle amministrazioni Italiane.
Uno studio pubblicato nel 2012 adotta la prospettiva delineata dal D.Lgs. N. 150
del 2009, ed in particolare dall’art. 8 di detta riforma che identifica gli ambiti della
performance organizzativa che il sistema di misurazione deve ricomprendere. In
tale studio gli obiettivi dichiarati dai documenti di programmazione di una
selezione di ministeri di 7 paesi vengono analizzati al fine di comprendere il livello
di rilevanza (numero frequenza relativa di obiettivi riconducibili agli ambiti
proposti) e misurabilità (percentuale di obiettivi accompagnati da indicatori e
numero di indicatori presenti nei documenti) di ciascuno degli 8 ambiti di
misurazione identificati dalla riforma italiana. La seguente tabella riporta la sintesi
delle valutazioni compiute ed evidenzia come in nessun paese siano stati sviluppati
documenti che rendicontano in modo trasparente e completo tutti gli ambiti la cui
misurazione è richiesta alle amministrazioni italiane.
Le valutazioni contenute nella tabella segnalano che a prescindere dalla forma, il
livello di innovazione previsto dal D.Lgs. n. 150 del 2009 è certamente alto anche
laddove si prendano in considerazione paesi di tradizione amministrativa
anglosassone presso i quali il tema del performance management non costituisce
certo una novità.
62
www.anticorruzione.it, sezione “monitoraggio”
88
La PA che vogliamo. Proposte per un cambiamento possibile
Tabella 4.1. - Rilevanza e misurabilità degli ambiti di misurazione e valutazione della performance in
sette Paesi
Paese
Regno
Unito
Canada
Australia
Stati Uniti
Francia
Germania
Finlandia
Tradizione
amm.va
Anglosass.
Anglosass.
Anglosass.
Anglosass.
Napoleon.
Continent.
Scandin.
Rilevante
Rilevante
Rilevante
Rilevante
Rilevante
Parzialm.
rilevante
Rilevante
Misurabile
Misurabile
Misurabile
Misurabile
Misurabile
Parzialm.
misurabile
Parzialm.
misurabile
Rilevante
Rilevante
Rilevante
Rilevante
Rilevante
Non
rilevante
Rilevante
Parzialm.
misurabile
Parzialm.
misurabile
Misurabile
Misurabile
Misurabile
Non
missurabile
Misurabile
Rilevante
Rilevante
Rilevante
Rilevante
Non
rilevante
Non
rilevante
Non
rilevante
Non
missurabile
Misurabile
Parzialm.
misurabile
Misurabile
Non
missurabile
Non
missurabile
Non
missurabile
Non
rilevante
Rilevante
Parzialm.
rilevante
Rilevante
Rilevante
Parzialm.
rilevante
Non
rilevante
Parzialm.
misurabile
Parzialm.
misurabile
Misurabile
Parzialm.
misurabile
Parzialm.
misurabile
Non
missurabile
Non
missurabile
Non
rilevante
Rilevante
Parzialm.
rilevante
Parzialm.
rilevante
Non
rilevante
Non
rilevante
Non
rilevante
Parzialm.
misurabile
Misurabile
Non
missurabile
Parzialm.
misurabile
Non
missurabile
Non
missurabile
Non
missurabile
Rilevante
Parzialm.
rilevante
Parzialm.
rilevante
Rilevante
Rilevante
Non
rilevante
Parzialm.
rilevante
Parzialm.
misurabile
Misurabile
Non
missurabile
Misurabile
Parzialm.
misurabile
Non
missurabile
Misurabile
Rilevante
Parzialm.
rilevante
Parzialm.
rilevante
Parzialm.
rilevante
Parzialm.
rilevante
Non
rilevante
Parzialm.
rilevante
Misurabile
Misurabile
Parzialm.
misurabile
Non
missurabile
Misurabile
Non
missurabile
Misurabile
Rilevante
Non
rilevante
Parzialm.
rilevante
Non
rilevante
Non
rilevante
Non
rilevante
Non
rilevante
Misurabile
Non
missurabile
Parzialm.
misurabile
Parzialm.
misurabile
Non
missurabile
Non
missurabile
Non
missurabile
1.Politiche
pubbliche e
outcome
2.Attuazione
piani e
programmi
3.Soddisfaz.
destinatari
4.Modernizz. e
miglioram.
organizzativo
5.Sviluppo
relazioni con
stakeholders
6.Efficienza e
processi
7.Qualità e
quantità
prestazioni e
servizi
8.Promozione
delle pari
opportunità
Fonte:
Galli, D. (2012) Indicatori e ambiti di misurazione, in AA.VV. Quale performance?
Indicatori e sistemi di misurazione in uso nei Ministeri di sette Paesi OCSE. Proposte
per le amministrazioni centrali italiane. OCAP White Paper, n. 2/2012, EGEA,
Milano
89
La PA che vogliamo. Proposte per un cambiamento possibile
4.1.3
È possibile fare un bilancio?
Avendo a che fare con una sfida, appare interessante comprendere se, in un certo
senso, le amministrazioni chiamate in causa hanno svolto negli anni un opportuno
allenamento. La formulazione del bilancio di previsione costituisce un processo
che ogni anno si ripete impegnando una quantità decisamente elevata di risorse
manageriali ed economiche e rappresenta un processo ideale per allenare le
amministrazioni pubbliche alla misurazione dei risultati. Se tale processo fosse in
qualche modo collegato alla previsione non soltanto dei livelli di spesa ma anche
dei livelli di risultato, se in altri termini il buon andamento non fosse un tema
oggetto di controllo successivo ma di autorizzazione preventiva, le amministrazioni
italiane avrebbero nel tempo avuto l’occasione di sviluppare una certa attitudine
alla misurazione, allo sviluppo di indicatori di performance, alla condivisione di
tali indicatori tra manager di diverse amministrazioni, politici e cittadini. Il
dibattito e il processo di pianificazione non si limiterebbe ad un dialogo ridondante
di cifre e saldi che poco restituiscono dei tanti risultati raggiunti
dall’amministrazione. Il percorso di riforma attuato ad esempio in Francia negli
ultimi 13 anni si è posto precisamente questo obiettivo (Trosa, 2013).
Per valutare il livello di presenza di tale allenatore può essere utile considerare i
rapporti Government at a Glance che l’OCSE predispone periodicamente. Il
rapporto si compone di diverse sezioni dedicate a diversi aspetti della gestione
della pubblica amministrazione in ciascuno dei Paesi OCSE. I temi trattati
riguardano la composizione delle entrate e delle spese, la collaborazione ed
intersezione fra settore pubblico e settore privato, il pubblico impiego, la gestione
delle risorse umane, la gestione del bilancio, la semplificazione amministrativa,
l’integrità e la trasparenza. Ciascun tema è trattato mediante l’identificazione di
dimensioni chiave e la costruzione di un indice che misura tali dimensioni.
Nell’ambito del tema gestione del bilancio, tra gli indici considerati assume
particolare interesse il use of performance budgeting system. Si tratta di un indice
composto da 14 variabili che in gran parte concernono il sistema di misurazione e
valutazione della performance e non esclusivamente il processo di bilancio.
L’indagine si riferisce proprio alle pubbliche amministrazioni centrali e prende le
mosse dalla considerazione che, in futuro i Paesi membri dell'OCSE saranno
sempre più sotto pressione per migliorare l’efficienza e l’efficacia dei propri
processi di spesa. Mentre tutti i Paesi membri dell'OCSE hanno intrapreso nel
corso degli ultimi anni riforme finalizzate a migliorare la produzione di
informazioni sulla performance raggiunta, sussiste ancora una forte eterogeneità sul
tipo di informazioni prodotte e sul loro effettivo impiego. La questione è analizzata
nell’ambito del tema della gestione del bilancio in quanto l'implementazione di un
sistema di performance budgeting richiede dati di buona qualità ed un esteso
orientamento all’impiego degli stessi nei processi decisionali.
La seguente Figura presenta l’esito dell’analisi condotta da OCSE nel 2007 e nel
2012. L’indice oscilla fra 0 e 1 indicando al suo crescere sistemi di bilancio
supportati da sistemi di misurazione e valutazione della performance integrati.
90
La PA che vogliamo. Proposte per un cambiamento possibile
Figura 4.1 - Indice di performance budgeting nei Paesi OCSE
Fonte: rielaborazione degli autori su dati OCSE, Government at a Glance 2009 e 2013
L’analisi svolta dall’OCSE restituisce uno scenario contraddistinto da due
elementi. Un livello medio di performance budgeting piuttosto contenuto e un
progressivo arretramento da parte di molti paesi, tra cui l’Italia. Gli approcci per lo
sviluppo e l'utilizzo di informazioni relative alle performance nel processo di
bilancio variano tra Paesi membri dell'OCSE e non esiste un unico modello di
riferimento. In tale scenario l’amministrazione centrale italiana si colloca al di sotto
della media e segna un arretramento complessivo contraddistinto da elementi di
criticità quali la sovrapposizione delle norme, la perdurante assenza di indicatori di
outcome, l’approccio orientato all’adempimento e lo scarso impiego dei pochi
indicatori presenti, l’appiattimento delle informazioni e il principio della
giustificazione esaustiva, l’assetto istituzionale decentrato63. Seguendo la metafora
proposta, l’allenamento cui l’amministrazione italiana è sottoposta in tema di
misurazione della performance, appare basso e in diminuzione anche se la riforma
del bilancio avviata dalla Legge 196 del 2009 potrebbe aver posto nuove basi per
l’avvio di un allenamento intensivo.
63
Ragioneria Generale dello Stato, Servizio Studi (2009) Performance budgeting, spesa pubblica e
contesto istituzionale: l’esperienza italiana.
91
La PA che vogliamo. Proposte per un cambiamento possibile
4.2 Un modello di domanda e offerta
Delineare un quadro di possibili interventi al fine di migliorare la situazione
esistente richiede anzitutto di definire quali siano le criticità peculiari che il
performance management evidenzia nell’esperienza delle amministrazioni
pubbliche. Volendo compiere una sintesi degli elementi evidenziati:
 persiste un basso livello di adeguatezza di obiettivi, indicatori e target;
 il livello di integrazione tra ciclo della performance e ciclo di bilancio
appare inadeguato;
 gli strumenti a supporto del ciclo della performance sono autoreferenziali,
poco coerenti fra loro, gestiti da pochi per pochi con scarsa partecipazione
interna ed esterna;
 il collegamento tra il ciclo di gestione delle performance e le azioni
necessarie al contenimento dei costi, particolarmente utili alla luce dei
provvedimenti normativi recentemente adottati (spending review) appare
nullo o comunque limitato;
 complessivamente, il ciclo della performance è piegato alle esigenze di
valutazione individuale e risente del collegamento tra i due piani definito a
livello normativo dal D.Lgs. n. 150 del 2009;
 il livello di definizione degli strumenti del ciclo della performance è
sempre quello della singola amministrazione e l’attenzione per le diverse e
a volte innumerevoli articolazioni istituzionali che insistono sul medesimo
ambito di performance è decisamente bassa.
Si tratta di criticità che a più riprese sono messe in evidenza tanto dagli organi
preposti, quali la Corte dei Conti 64, l’ANAC 65, la Ragioneria Generale dello Stato 66,
gli OIV 67, quanto dalla letteratura. Tali criticità tuttavia nella quasi totalità dei casi
collocano al centro della propria attenzione gli strumenti impiegati dalle
amministrazioni e i relativi documenti. Nella presente riflessione si propone di
porre al centro dell’analisi i soggetti più che gli oggetti e gli strumenti del ciclo
della performance e di dedicare in particolare attenzione ai manager pubblici e cioè
a coloro che nei cicli di riforma così come nella gestione quotidiana della pubblica
amministrazione sono chiamati a garantire il raggiungimento di risultati e la
relativa misurazione.
4.2.1
La domanda stimola l’offerta
Il sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa di una
pubblica amministrazione si compone anzitutto di indicatori, che l’amministrazione
64
Corte dei Conti - Sezioni riunite in sede di controllo (2013) Decisione e Relazione sul Rendiconto
generale dello Stato per l'esercizio finanziario 2012.
65
www.anticorruzione.it, sezione “monitoraggio”
66
Ragioneria Generale dello Stato (2013) Rapporto sulla spesa delle amministrazioni centrali dello
Stato 2012
67
www.anticorruzione.it – sezione “Ministeri e Enti nazionali - Relazioni OIV sul funzionamento del
sistema 2013”
92
La PA che vogliamo. Proposte per un cambiamento possibile
rileva per dare rappresentazione alle attività svolte nell’ambito delle proprie
funzioni, e di informazioni, che i soggetti traggono dall’uso di tali indicatori
(Moynihan, 2008). Attraverso gli indicatori trovano traduzione gli obiettivi
strategici ed operativi che l’amministrazione persegue, vengono definite le risorse
(finanziarie, umane e strumentali) di cui l’amministrazione dispone, sono misurati
le funzioni ed i servizi svolti, vengono descritti i meccanismi di trasferimento e i
risultati ad essi correlati, sono definiti i termini entro i quali vengono regolati
comportamenti e attività. Si tratta di una potenzialità che non sempre trova
attuazione nella gestione delle pubbliche amministrazioni ed anzi, nell’esperienza
di molte amministrazioni, parte degli ambiti ora richiamati, sono definiti senza
ricorrere all’uso di indicatori.
Il meccanismo di collegamento tra tutti questi sistemi si fonda sulla presenza di
indicatori ma soprattutto sull’impiego di tali indicatori da parte di diversi soggetti.
Per quanto il contenuto informativo degli indicatori possa essere oggettivo, tale
contenuto assume rilevanza solo nel momento in cui un soggetto lo impiega sulla
base di proprie specifiche esigenze traendo l’informazione di cui necessita
dall’indicatore e dal monitoraggio del valore assunto dal medesimo. L’uso di
indicatori e l’attribuzione agli stessi di un particolare significato in un determinato
processo decisionale è il meccanismo di funzionamento del perfomance
management (Mausolff, 2004).
Al fine di supportare il performance management ogni amministrazione deve
quindi progettare il proprio sistema di misurazione tenendo conto tanto della
componente oggettiva, data da indicatori e obiettivi, quanto della componente
soggettiva, riconducibile a tutti quei soggetti che fanno uso del sistema traendo
dagli indicatori le informazioni che ritengono utili. La componente soggettiva del
sistema di misurazione non si limita ovviamente a soggetti interni
all’amministrazione ma comprende anche attori esterni quali politici, utenti,
portatori di interesse. Questa componente soggettiva, intesa in senso lato, influenza
e al tempo stesso è influenzata dalla componente oggettiva, cioè dal set di
indicatori esistenti (Van Dooren, 2004). È come se esistessero un’offerta di
indicatori, legata al processo di rilevazione e misurazione, e una domanda
riconducibile all’impiego degli indicatori esistenti o alla richiesta di nuovi
indicatori in precedenza non misurati. Il fatto che gli indicatori siano rilevati in
modo oggettivo, secondo formule prestabilite e seguendo un processo che
identifica chi è responsabile della rilevazione e della gestione dei dati, determina
l’affidabilità del sistema di misurazione. Il fatto che gli indicatori siano impiegati
da coloro che operano all’interno o all’esterno dell’amministrazione per trarre
informazioni e prendere decisioni relative alla gestione della performance
determina il livello di utilità del sistema di misurazione.
Può accadere che sistemi di misurazione validi, perché composti da indicatori
rilevati secondo criteri strutturati e in modo da fornire una rappresentazione
verosimile della realtà, diano informazioni che non sono impiegate dai soggetti che
operano nell’amministrazione e interagiscono con essa. Il sistema, in questo caso,
risulta valido, ma inutile. Tale situazione ricorre qualora le decisioni non siano
assunte sulla base delle indicazioni provenienti dagli indicatori presenti nel sistema
93
La PA che vogliamo. Proposte per un cambiamento possibile
di misurazione, ma sulla base di altre informazioni. Un certo grado di integrazione
tra le informazioni prodotte dal sistema di misurazione e quelle provenienti da altre
fonti, formali o informali, è indice di apertura del processo decisionale e segnale di
per sé positivo; se, tuttavia, il ruolo delle informazioni prodotte dal sistema di
misurazione risulta essere marginale, ciò significa che il sistema sta rilevando,
magari in modo assolutamente solido, indicatori che producono informazioni
ritenute poco utili a fini decisionali. Il sistema in questo caso è inefficace perché
non risponde al bisogno di informazione di chi lo impiega. Laddove, peraltro, la
rilevazione degli indicatori risultasse complessa e dispendiosa in termini di risorse
umane, intellettuali e informatiche richieste, rispetto alla quantità ed alla qualità
delle informazioni prodotte, il sistema risulterebbe essere anche inefficiente. La
disponibilità di determinati indicatori, che possiamo chiamare offerta del sistema di
misurazione, induce determinati soggetti ad impiegare le informazioni prodotte dal
sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa nel proprio
processo decisionale; viceversa, la carenza di altri indicatori può indurre i soggetti
a ricercare informazioni in altri sistemi di misurazione, esterni all’amministrazione
o informali. Esiste in altri termini una domanda che può essere più o meno
soddisfatta dall’offerta di indicatori. La prospettiva di analisi ora proposta è
rappresentata nella seguente Figura che colloca al centro del sistema proprio i
manager pubblici.
Figura 4.2 - Il sistema di misurazione e valutazione della performance nel modello offerta-domanda
Domanda
interna
Domanda
esterna
Manager
pubblici
Indicatori
Offerta
Obiettivi
Sistema di misurazione e valutazione della performance
Fonte: elaborazione degli autori
4.2.2
L’offerta di indicatori influenza i processi decisionali
L’esistenza di un sistema di misurazione della performance influenza i processi
decisionali (Moynihan e Pandev, 2010). Si tratta di un’affermazione forte che
spesso si scontra con lo scetticismo di quanti sostengono che la misurazione
costituisca più un sovraccarico di lavoro che una componente essenziale della
gestione. È uno scetticismo che pervade non solo l’amministrazione pubblica e che
94
La PA che vogliamo. Proposte per un cambiamento possibile
spesso deriva dalla consapevolezza, comune a molti, che l’esito della misurazione,
una volta reso noto, produce quasi sempre un effetto. Del resto le scienze sociali
hanno da tempo identificato gli effetti comportamentali del processo di
misurazione e molte teorie manageriali, come il New Public Management, si
fondano sull’esistenza di tali meccanismi di influenza. Del resto un sistema di
misurazione è funzionale non in sé quanto piuttosto nella sua capacità di produrre
effetti comportamentali.
Un recente studio (Valotti et al., 2013) ha inteso applicare il ragionamento ora
esposto al caso delle amministrazioni pubbliche centrali italiane proponendo ai
dirigenti dei Ministeri, per il tramite di un questionario, una simulazione relativa ad
un processo decisionale basato sull’impiego di indicatori. Ad ogni dirigente è stato
fornito uno specifico set di offerta informativa, in termini di indicatori, ed è stato
richiesto di assumere una decisione basandola appunto sugli indicatori resi
disponibili. L’esperimento è consistito nel proporre in maniera casuale ai diversi
rispondenti lo stesso quesito declinato in quattro versioni diverse solo per il diverso
set di indicatori fornito. Ciascuna versione rendeva disponibile un indicatore
relativo alle risorse, mentre si differenziava dalle altre per la presenza di un
indicatore di risultato, di efficacia, di efficienza o, nel quarto caso, per l’assenza di
ulteriori indicatori. Le risposte fornite dai manager dei ministeri italiani, proposte
nella seguente Figura, evidenziano chiaramente che a fronte dello stesso processo
decisionale, in presenza di diversi set di indicatori, cioè diversi sistemi di
misurazione, l’esito del processo decisionale stesso si modifica.
Figura 4.3 - Livello di accordo espresso rispetto ad una scelta di gestione in presenza di sistemi di
misurazione composti da diversi set di indicatori
Livello medio di accordo nelle quattro simulazioni proposte
68,7%
Set con
indicatore di
risultato
76,0%
65,1%
Set con
indicatore di
outcome
Set con
indicatore di
efficienza
90,8%
Set senza
ulteriori
indicatori
Fonte: Valotti, G., Galli, D., Sicilia M., Barbera, C., Tantardini, M. (2013) Il livello di diffusione del
performance management tra i dirigenti pubblici delle amministrazioni centrali. Rapporto di
ricerca, SSPA.
Se l’offerta di indicatori da parte dei sistemi di misurazione è in grado di
influenzare i processi decisionali, appare importante prendere in considerazione
l’attuale situazione nei diversi Ministeri. La seguente Tabella riporta l’esito di
95
La PA che vogliamo. Proposte per un cambiamento possibile
un’analisi dei contenuti di programmazione presenti nelle Note Integrative al
Bilancio di Previsione 2012.
Tabella 4.1 - Sintesi dei sistemi di misurazione in termini di indicatori incorporati nei documenti di
programmazione economico finanziaria (Note integrative al Bilancio di Previsione 2013)
Fonte: Valotti, G., Galli, D., Sicilia M., Barbera, C., Tantardini, M. (2013) Il livello di diffusione del
performance management tra i dirigenti pubblici delle amministrazioni centrali. Rapporto di
ricerca, SSPA
La Tabella riporta, per ciascun Ministero, il numero degli obiettivi, il numero
degli indicatori quantitativi distinti per tipologia (input, processo, output, outcome)
e il numero degli indicatori di tipo nominale (ad esempio sì/no). In termini di
offerta di set informativi attraverso i documenti di programmazione, l’offerta
appare eterogenea ma riconducibile ad un comune ordine di grandezza.
L’analisi non costituisce certamente una ricognizione completa dei sistemi di
misurazione esistenti tuttavia, soffermandosi sulla selezione di indicatori associati
al processo di bilancio, restituisce un’immagina sintetica e evocativa di quanto la
palestra di allenamento del performance management sia effettivamente poco
frequentata.
96
La PA che vogliamo. Proposte per un cambiamento possibile
4.2.3
I processi decisionali influenzano la domanda di indicatori
Spostando l’attenzione dal lato dell’offerta a quello della domanda, un
interrogativo interessante appare essere legato ai possibili usi che i manager
pubblici compiono degli indicatori. In letteratura sono presenti diverse
classificazioni relative ai possibili usi (Moynihan e Ingraham, 2004) e il seguente
grafico riporta gli esiti di un indagine compiuta sui dirigenti delle amministrazioni
centrali. Osservando anzitutto la tipologia più generale (management), introdotta a
fini di controllo, si osserva che il 42% dei rispondenti dichiara un livello
complessivo di utilizzo medio e il 28% alto, il che significa che solo il 30% dei
dirigenti dichiara di fare un uso basso o nullo di indicatori. l risultati sembrano
suggerire che l’uso maggiore sia quello nell’ambito a supporto delle funzioni di
monitoraggio, controllo e valutazione. In linea con i livelli di tali usi si colloca
anche l’uso funzionale alla definizione del contenuto degli obiettivi. Le tipologie
d’uso riconducibili alla funzione di gestione delle relazioni esterne presentano
livelli eterogenei.
La prevalenza di un livello di utilizzo di indicatori medio in relazione alla
maggior parte delle tipologie di usi evidenziati, sembra suggerire che nei processi
decisionali svolti all’interno della pubblica amministrazione centrali prevalga un
utilizzo informale degli indicatori. All’uso medio alto di indicatori, dichiarato dai
dirigenti, non sembra corrispondere un’effettiva incorporazione degli stessi
indicatori nei documenti dell’amministrazione, con conseguenze evidenti in termini
di opacità dell’azione.
97
La PA che vogliamo. Proposte per un cambiamento possibile
Figura 4.4 - Livello di utilizzo degli indicatori dichiarato dai dirigenti dei ministeri per tipologia di uso
Valutazione individuale
Nessuno
Valutazione organizzativa
Basso
Comunicazione
Medio
Innovazione
Alto
Relazioni con collaboratori
Relazioni con politici
Relazioni interistituzionali
Obiettivi
Bilancio
Management
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Fonte:
Valotti, G., Galli, D., Sicilia M. (2013)
4.3 Gli interventi per liberalizzare la misurazione
La premessa, che di per se non costituisce una vera e propria cura ma fornisce un
indirizzo di riferimento, è che l’attuale offerta di indicatori non è adeguata tanto per
ragioni intrinseche di limitatezza quantitativa e scarsa rilevanza nei processi
decisionali interni all’amministrazione, quanto per ragioni estrinseche, legate cioè
al fatto che gli indicatori formalmente resi disponibili dal sistema non sono
utilizzati. Tale constatazione induce a ritenere che gran parte dei sistemi di
misurazione creati in questi anni dalle amministrazioni pubbliche in genere e dai
ministeri in particolare, abbiano una utilità di gran lunga inferiore a quanto
potrebbe essere laddove fossero attuati determinati interventi.
98
La PA che vogliamo. Proposte per un cambiamento possibile
4.3.1
Riqualificare la dirigenza pubblica guardando più ai risultati che ai
requisiti formali (incentivo alla domanda)
Una prima area di intervento è rappresentata da azioni volte a rafforzare le
condizioni che supportano la diffusione del sistema di misurazione grazie
all’effetto che producono sulla domanda: l’autonomia manageriale, i sistemi di
incentivazione e premio al merito e la cultura organizzativa. Rafforzare tali
elementi significa da un lato lavorare sulle regole relative tanto al riconoscimento
della qualifica di dirigente quanto all’attribuzione dell’incarico, dall’altro investire
sulle competenze, le attitudini e il profilo manageriale dei dirigenti. Ad essere
chiamato in causa è il ruolo stesso dei dirigenti pubblici come soggetti cui è
demandata la precisa responsabilità di definire e rendere disponibili al sistema di
misurazione indicatori idonei a identificare i risultati raggiunti.
Stante l’attuale ordinamento, i dirigenti assumono un ruolo ambiguo nei
confronti del sistema di misurazione dal momento che ne sono al tempo stesso
fruitori e fornitori. Lo sviluppo del sistema di misurazione può certamente avvenire
secondo un approccio centralistico e top down quale quello delineato dal D.Lgs. n.
150 del 2009 ma le esperienze in essere evidenziano l’esigenza di un investimento
che non sempre le condizioni di bilancio hanno consentito. Il percorso compiuto in
occasione di precedenti riforme della dirigenza evidenzia del resto come gran parte
dei contenuti più propriamente manageriali abbiano trovano un’applicazione
limitata. La soluzione appare quella di chiamare in causa la responsabilità
manageriale dei dirigenti, definendo uno specifico ambito di responsabilità legato
alla definizione e al monitoraggio degli indicatori che utilizzano nei propri processi
decisionali con livelli crescenti di autonomia e responsabilità. A livello operativo si
può valutare la possibilità che ciascun incarico dirigenziale all’interno
dell’amministrazione possa essere assegnato solo a fronte di una specifica
identificazione ex ante di indicatori e target di performance che costituiscono la
base per il mantenimento della posizione stessa. La previsione di tale responsabilità
si deve però accompagnare al rafforzamento delle condizioni di autonomia nella
definizione delle scelte manageriali in ordine alla gestione del personale
(performance individuale), all’organizzazione degli uffici (performance
organizzativa), alla gestione dei rapporti negoziali con altre amministrazioni e/o
imprese (performance contracting) e alla gestione dei rapporti con utenti e altri
stakeholder (performance governance).
4.3.2
Consolidare i sistemi di misurazione della performance
Seconda condizione per il funzionamento dei sistemi di misurazione della
performance è il coordinamento con i sistemi operanti nelle altre amministrazioni.
Pur nel rispetto delle reciproche competenze, ogni amministrazione pubblica opera
in condizioni di interdipendenza funzionale e istituzionale, il che significa che
produce risultati insieme ad altre amministrazioni ed altri soggetti che operano sul
territorio. I sistemi di misurazione della performance non possono allora non
considerare questi soggetti e l’effetto che le azioni svolte da tali soggetti
producono. Così la performance della politica ambientale sui parchi nazionali di
99
La PA che vogliamo. Proposte per un cambiamento possibile
competenza dell’amministrazione centrale (finanziamento, salvaguardia
ambientale, tutela della biodiversità, sicurezza, salute e benessere della collettività),
risente della performance raggiunta da altre amministrazioni nella svolgimento
delle proprie funzioni (gli Enti Parco stessi, le Regioni nelle quali i Parchi si
trovano, i Comuni che si trovano nei Parchi, il sistema delle Agenzie Regionali per
l’Ambiente) e della performance di altri soggetti quali imprese, organizzazioni no
profit e cittadini. Per essere efficace, un sistema di performance management per la
pubblica amministrazione non può quindi assumere solo una prospettiva interna
legata alla misurazione di risorse, attività e servizi della propria organizzazione, ma
deve aprirsi all’esterno considerando anche le attività svolte dagli altri soggetti e gli
impatti da essi generati.
In tal senso la proposta è quella di stabilire un progressivo consolidamento dei
processi di misurazione e valutazione che chiami in causa le responsabilità
manageriali e le capacità di coordinamento interistituzionali di tutti i dirigenti che
collaborano al raggiungimento di risultati. Operativamente occorre partire da una
selezione di programmi e con un percorso analogo e parallelo a quello avviato dal
Ministero dell’Economia nell’ambito della riforma del Bilancio dello Stato
contenuta nella L. 196 del 2009, tenendo conto di una mappa delle responsabilità e
di sistemi di governance, talvolta intricati oltre ogni buon senso. Tale previsione
determinerebbe una forte spinta a identificare e rimuovere elementi che siano di
intralcio all’ottenimento di un adeguato livello di performance e che attualmente si
collocano nello spazio istituzionale tra le amministrazioni. Inoltre restituirebbe agli
utenti e più in generale ai portatori di interesse un immagine composta del ruolo
svolto dalle diverse amministrazioni e del livello istituzionale cui è corretto
rivolgersi. A titolo di ipotesi si può prevedere lo sviluppo di un sistema di
monitoraggio indipendente dei servizi pubblici locali svolto con riferimento a un
insieme di amministrazioni che insistono su un’area geografica (enti locali, enti
territoriali, articolazioni periferiche dello stato) offrendo inoltre la possibilità ai
navigatori di scoprire come è possibile contribuire al miglioramento della
performance direttamente e indirettamente.
4.3.3
Aprire e differenziare il processo di valutazione
Uno dei tratti più forti della riforma introdotta dal D.Lgs. n. 150 del 2009 è dato
dall’aver identificato un unico modello di riferimento per tutte le amministrazioni.
Per quanto il tema della misurazione e valutazione della performance presenti
certamente a livello metodologico un impianto comune di riferimento, relativo in
particolare agli elementi oggettivi del sistema quali obiettivi e indicatori, è
fondamentale considerare che in gran parte il funzionamento del sistema dipende
dai soggetti. Questa soggettività, richiamata già in precedenza, si riferisce al profilo
dei dirigenti e delle professionalità coinvolte ma anche agli utenti ed alle altre
categorie di portatori di interesse. A frenare lo sviluppo dei sistemi di misurazione
e valutazione non è soltanto l’assenza di una domanda interna o lo scarso
allenamento di coloro che sono chiamati a prendere decisioni ma anche la diversa
attitudine che utenti e portatori di interesse hanno nei confronti di indicatori che
100
La PA che vogliamo. Proposte per un cambiamento possibile
non sempre sono di facile comprensione. La presenza di un ambiente di riferimento
che riconosce i sistemi di misurazione e impiega gli indicatori da essi forniti
costituisce al tempo stesso una leva di sviluppo e una potenziale barriera. In tal
senso devono essere posti in essere interventi che sostengano la progressiva
evoluzione dei sistemi di misurazione in accordo anche alle caratteristiche ed alle
richieste che provengono dall’esterno.
A livello operativo occorre diversificare i sistemi di valutazione in
considerazione dello specifico contenuto di attività, chiamando a partecipare alla
valutazione in modo trasparente e strutturato quei soggetti esterni
all’amministrazione che sono utenti o portatori di interesse e che, molto spesso,
concorrono alla realizzazione di una buona o cattiva performance. Tra le soluzioni
possibili la creazione, anche in questo caso selettiva e graduale, di forum tematici
di valutazione diversificati nella struttura e nella modalità di funzionamento e
specifici per programma, supporterebbe il progressivo superamento di un giudizio
generico e spesso affrettato di cattivo funzionamento della pubblica
amministrazione.
In generale, rispetto agli interventi esposti, appare importante che oltre a
soluzioni di sistema, ciascuna amministrazione definisca, lungo gli assi ora
evidenziati, il percorso che intende compiere e identifichi tanto il livello di risultato
quanto il livello di risorse che intende destinare allo sviluppo dei propri sistemi di
misurazione della performance. Non potendo migliorare lungo tutti i fronti il
proprio sistema, ogni amministrazione è chiamata a identificare in collaborazione
con le altre amministrazioni e con i diversi portatori di interesse, un ordine di
priorità degli interventi che consenta di migliorare l’adeguatezza, l’affidabilità, la
tempestività e l’accessibilità degli indicatori. Il miglioramento della qualità del
sistema si misurazione costituisce del resto un’opportunità unica cui le
amministrazioni e i dirigenti non possono lasciarsi scappare: quella di uscire
dall’angolo delle responsabilità formali, dei demeriti e degli scandali attribuiti ad
alcuni lasciando troppo spesso in secondo piano le comuni e sostanziali
responsabilità dei molti.
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La PA che vogliamo. Proposte per un cambiamento possibile
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