BILANCIO E CONTABILITA` DI STATO: PECULIARITA` ITALIANE ED

BILANCIO E CONTABILITA’ DI STATO:
PECULIARITA’ ITALIANE ED ESIGENZE DI
CAMBIAMENTO NEL CONTESTO INTERNAZIONALE
RELAZIONE FINALE E RAPPORTO DI RICERCA
Prof.ssa Lucia Giovanelli
Università di Sassari
Sommario:
1.
Relazione finale
2.
Rapporto di ricerca
1. Relazione finale.
Fin dal secondo dopoguerra, in molti Paesi si è manifestato un "fabbisogno
informativo" per favorire il governo delle economie. Nel contempo, si è sentita
l’esigenza di quantificare e di confrontare il processo di ripresa e di sviluppo
economico in atto nei diversi Stati.
In risposta a questa necessità un gruppo di esperti nell’ambito dell’Organizzazione
per la cooperazione e lo sviluppo economico - OCSE impostò uno studio (pubblicato
nel 1952) diretto ad individuare un modello di contabilità macro-economica per
misurare e confrontare i progressi realizzati dai paesi membri.
Così sono nate le rilevazioni economiche note come contabilità nazionale: un
insieme di principi e di metodi con cui si rappresentano, per mezzo di conti
sistematicamente collegati fra loro e con riguardo all’intera nazione, i dati relativi
alla produzione, al consumo, all’investimento ed ai rapporti con l’estero.
Ben presto le Nazioni Unite e la Comunità europea sentirono la necessità di integrare
in un unico sistema contabile le quantificazioni dei diversi aspetti dell’economia di
un Paese per favorire la comparazione internazionale.
Iniziò così, nel 1964, un’attività di studio che portò all’elaborazione e all’adozione
da parte di una Commissione formata dalle Nazioni Unite, dal Fondo monetario
internazionale - FMI, dalla Commissione delle Comunità europee, dall’OCSE e dalla
Banca mondiale, nel febbraio del 1993, del nuovo "sistema di conti nazionali" (SCN
o SNA) al fine di assicurare la comparabilità dei bilanci a livello mondiale.
In ambito europeo questo studio fu progressivamente affinato dall’Istituto statistico
delle Comunità europee in collaborazione con gli istituti statistici nazionali degli
Stati membri per arrivare, nel 1970, alla pubblicazione di un documento intitolato
"Sistema europeo di conti economici integrati" (SEC), che rappresentava la versione
comunitaria del sistema di conti nazionali-SCN utilizzato fino a quel momento a
livello comunitario (una seconda edizione di questo documento fu pubblicata nel
1979).
Con la formazione dell’Unione economica e monetaria, accanto all’interesse
comparativo a meri fini conoscitivi è emersa l’esigenza di attuare uno stretto
coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri ed un controllo della
finanza pubblica. In particolare, in base all’articolo 104 del Trattato istitutivo della
CE (Trattato di Maastricht) "gli Stati membri devono evitare disavanzi pubblici
eccessivi". La Commissione deve sorvegliare l’evoluzione della situazione di
bilancio e dell’entità del debito pubblico al fine di individuare errori rilevanti. Nello
specifico essa esamina la conformità alla disciplina di bilancio sulla base di due
parametri: a) disavanzo pubblico, previsto o effettivo/PIL, b) debito pubblico/PIL.
Ciò in applicazione delle prescrizioni contenute nel protocollo sui deficit eccessivi
previsto dal patto di stabilità e di crescita.
Questa attività di monitoraggio richiedeva informazioni attendibili e comparabili in
merito all’andamento della situazione economica di ogni singolo Stato, nonché in
merito al rispetto degli obblighi assunti con la realizzazione dell’Unione economica
e monetaria.
A questo scopo, anche sulla base dell’esperienza del "sistema europeo dei conti
economici integrati" redatto nel 1970, è stato elaborato un "Sistema europeo di
conti" per le necessità della Comunità, coerente con l’architettura delle direttive
mondiali in materia di contabilità nazionale - ovvero con il "sistema di conti
nazionali" (SCN o SNA) del 1993 formulato dalle Nazioni Unite - per disporre di
informazioni comparabili con quelle elaborate dai principali partner mondiali.
Tale sistema è stato emanato con il regolamento della Comunità europea n. 2236/96
del 25 giugno 1996 ed è stato denominato "sistema europeo dei conti nazionali e
regionali nella comunità- SEC 95" (Regolamento CE n. 475/2000 e n. 351/2002).
Il SEC-95 è un sistema contabile diretto a descrivere "in maniera sistematica e
dettagliata il complesso di un’economia (ossia una regione, un paese o un gruppo di
paesi), i suoi componenti e le sue relazioni con altre economie".
Esso assume la funzione di definire un insieme di principi, definizioni,
classificazioni e regole contabili comuni che i diversi Paesi debbono rispettare ai fini
dell’elaborazione dei conti da inviare alla Commissione europea.
Gli Stati sono obbligati ad adottare il SEC95 esclusivamente per la trasmissione dei
dati alla Comunità entro marzo e settembre di ogni anno.
Le informazioni vengono ottenute dagli istituti statistici dei paesi comunitari tramite
un "trattamento interpretativo" di dati contabili consuntivi, fondato su stime e
congetture in applicazione del principio di competenza economica come definito nel
Sec95.
Tale trattamento risulta agevolato dall’applicazione del "Manuale del Sec95 sul
disavanzo e sul debito pubblico" redatto da un gruppo di esperti coordinati da
Eurostat per consentire l’applicazione della procedura dei disavanzi eccessivi.
Nonostante il percorso compiuto verso l’armonizzazione e la ricerca di una migliore
qualità delle statistiche, permane una difficoltà di riconciliazione dei saldi di finanza
pubblica (fabbisogno di finanziamento, indebitamento netto, variazione del debito,
disavanzo di cassa) determinati dai diversi soggetti istituzionali interessati (istituti di
statistica, ministeri economici, banche centrali). Ciò ha portato talora, ad esempio in
Italia, a "linee interpretative" anche molto diverse dei dati emergenti dai "conti
pubblici".
La stessa Commissione, con una comunicazione del 2002, ha raccomandato al
Parlamento europeo ed al Consiglio la necessità di migliorare le statistiche di finanza
pubblica. Di conseguenza, il Consiglio Ecofin nel 2003 ha adottato il "Code of best
practice on the compilation and reporting of data in the context of the excessive
deficit procedure".
Tra l’altro, il processo decentramento amministravo in atto ha fatto sì che i vari
"saldi" della contabilità dello Stato rappresentassero sempre meno l’andamento della
finanza pubblica. Nel contempo, i diversi livelli di governo sempre più autonomi
debbono sviluppare una politica di bilancio volta al contenimento della finanza
pubblica nel rispetto di parametri che discendono dal Patto di stabilità e crescita per
la conservazione dell’Unione monetaria.
Ciò implica nei diversi Stati l’esigenza di un efficace coordinamento della finanza
pubblica e di una progressiva armonizzazione e omogeneizzazione della contabilità e
dei bilanci dei diversi soggetti pubblici in applicazione di standard - non solo di
origine statistica – da elaborare a livello europeo.
UNA CONTABILITA’ PER L’INTEGRAZIONE ECONOMICA E MONETARIA
EUROPEA.
1) Il fabbisogno informativo per il governo delle economie nazionali
Nel secondo dopoguerra, la ripresa economica in atto in molti Paesi, unitamente all’intensificarsi
della presenza dello Stato nell’economia, all’espansione della spesa pubblica e all’accrescimento
progressivo del deficit pubblico, hanno fatto sì che si manifestassero pienamente le carenze degli
impianti contabili vigenti.
Di conseguenza, nei diversi Paesi si è manifestato un "fabbisogno informativo" per favorire il
governo dell’ economia. Nel contempo, si è sentita l’esigenza di quantificare e di confrontare il
processo di ripresa e di sviluppo economico in atto nei diversi Stati.
In risposta a questa necessità un gruppo di esperti nell’ambito dell’Organizzazione per la
cooperazione e lo sviluppo economico - OCSE impostò uno studio (pubblicato nel 1952) diretto ad
individuare un modello di contabilità macro-economica per favorire le decisioni di politica
economica, nonché misurare e confrontare i progressi realizzati dai Paesi membri.
Così sono nate le prime rilevazioni economiche note come "contabilità nazionale: un insieme di
principi e di metodi con cui si rappresentano, per mezzo di conti sistematicamente collegati fra loro
e con riguardo all’intera nazione, i dati relativi alla produzione, al consumo, all’investimento ed ai
rapporti con l’estero" ().
2) IL SISTEMA EUROPEO DEI CONTI 1995-SEC 95
2.1 ) La genesi del SEC95.
Ben presto le Nazioni Unite e la Comunità europea sentirono la necessità di integrare in un unico
sistema contabile le quantificazioni dei diversi aspetti dell’economia di un Paese per favorire la
comparazione internazionale.
Iniziò così, nel 1964 (da parte di una Commissione formata dalle Nazioni Unite, dal Fondo
monetario internazionale - FMI, dalla Commissione delle Comunità europee, dall’OCSE e dalla
Banca mondiale), un’attività di studio che portò all’elaborazione e all’adozione, nel febbraio del
1993, del nuovo "sistema di conti nazionali" (SCN o SNA) al fine di assicurare in tutti i paesi
membri delle Nazioni unite la comparabilità dei bilanci.
In ambito europeo, questo studio fu progressivamente affinato dall’Istituto statistico delle Comunità
europee in collaborazione con gli istituti statistici nazionali degli Stati membri per arrivare, nel
1970, alla pubblicazione di un documento intitolato "Sistema europeo di conti economici integrati"
(SEC) che "rappresentava la versione comunitaria del sistema di contabilità nazionale delle Nazioni
Unite (SCN) utilizzato fino a quel momento a livello comunitario" (una seconda edizione di questo
documento fu pubblicata dallo stesso Istituto nel 1979).
Con la formazione dell’Unione economica e monetaria, accanto all’interesse comparativo a meri
fini conoscitivi è emersa l’esigenza di attuare uno stretto coordinamento delle politiche economiche
ed un controllo della finanza pubblica degli Stati membri.
In particolare, l’articolo 104 del Trattato istitutivo della CE (Trattato di Maastricht) prevede: "gli
Stati membri devono evitare disavanzi pubblici eccessivi".
Inoltre, la Commissione deve sorvegliare l’evoluzione della situazione di bilancio e dell’entità del
debito pubblico al fine di individuare errori rilevanti. Nello specifico, essa esamina la conformità
alla disciplina di bilancio sulla base di due parametri: a) il rapporto tra disavanzo pubblico, previsto
o effettivo e PIL, b) il rapporto tra debito pubblico e PIL. Ciò in applicazione delle prescrizioni
contenute nel protocollo sui deficit eccessivi previsto dal Patto di stabilità e di crescita.
Questa attività di monitoraggio richiedeva informazioni attendibili e comparabili in merito alla
situazione economica di ogni singolo Stato, nonché al rispetto degli obblighi assunti con la
realizzazione dell’Unione economica e monetaria.
A questo scopo, anche sulla base dell’esperienza del "sistema europeo dei conti economici
integrati" redatto nel 1970, è stato elaborato un "Sistema europeo di conti" per le necessità della
Comunità, coerente con l’architettura delle direttive mondiali in materia di contabilità nazionale ovvero con il sistema SCN del 1993 - per disporre di informazioni comparabili con quelle elaborate
dai principali partner mondiali.
Tale sistema è stato emanato con il regolamento della Comunità europea n. 2236/96 del 25 giugno
1996 ed è stato denominato "sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella comunità- SEC
95" () (Regolamento CE n. 475/2000 e n. 351/2002).
Il SEC95 è un sistema contabile diretto a descrivere "in maniera sistematica e dettagliata il
complesso di un’economia (ossia una regione, un paese o un gruppo di paesi), i suoi componenti e
le sue relazioni con altre economie" ().
Esso assume la funzione di definire un insieme di principi, definizioni, classificazioni e regole
contabili comuni che i diversi Paesi debbono rispettare ai fini dell’elaborazione dei conti da inviare
alla Commissione europea.
Gli Stati sono obbligati ad adottare il SEC95 esclusivamente per la trasmissione dei dati alla
Comunità entro marzo e settembre di ogni anno.
Le informazioni vengono ottenute dagli istituti statistici dei paesi comunitari tramite un
"trattamento interpretativo" di dati contabili consuntivi, fondato su stime e congetture in
applicazione del principio di competenza economica come definito nel Sec95.
Tale trattamento risulta agevolato dall’applicazione del "Manuale del Sec95 sul disavanzo e sul
debito pubblico", redatto da un gruppo di esperti coordinati da Eurostat per favorire l’applicazione
della procedura dei disavanzi eccessivi ().
2.2 I principi che hanno orientato l’impostazione del SEC95.
L’impostazione di questo sistema contabile è stata orientata da alcuni principi basilari ():
comparabilità a livello internazionale, che ha portato a seguire i concetti
contenuti nelle direttive mondiali in materia di contabilità nazionale (SCN o
SNA);
armonia con i criteri di altre statistiche sociali ed economiche elaborate
nell’ambito dell’Unione europea e delle Nazioni Unite (esempio le statistiche
della produzione, del commercio estero e dell’occupazione, il Manuale in
materia di bilancia dei pagamenti e le statistiche sulla finanza pubblica del
Fondo monetario internazionale, le statistiche OCSE sul reddito, e così via);
coerenza interna dei concetti utilizzati per descrivere le diverse parti del
processo economico (produzione, distribuzione del reddito, utilizzazione del
reddito, accumulazione) al fine di determinare rapporti statistici quali, per
esempio, il valore aggiunto per ora lavorata, il reddito nazionale disponibile
pro-capite, gli investimenti fissi in rapporto allo stock di capitale fisso, il
disavanzo e il debito pubblico in percentuale del prodotto interno lordo;
operatività dei concetti, ovvero possibilità di addivenire ad una misurazione
delle diverse attività anche in virtù di chiare indicazioni in merito al modo di
procedere alle eventuali stime o a convenzioni adottate per esigenze di
semplificazione (ad esempio i servizi collettivi erogati dalle amministrazioni
pubbliche sono considerati spese per consumi finali);
differenziazione dai "concetti amministrativi" promananti da altre fonti, per
esempio dalle contabilità aziendali, in quanto tali concetti non sono adeguati
per l’analisi economica e per la valutazione della politica economica degli
Stati;
durabilità nel tempo in quanto devono tener conto di standard internazionali
e formare una base obiettiva di dati per l’analisi e la politica economica da
sviluppare nel tempo;
descrizione monetaria del processo economico in quanto gli "stock" ed i
"flussi" che non presentano un aspetto monetario di solito non vengono presi
in considerazione (questo criterio ha subito alcune eccezioni per esempio con
riferimento al valore dei servizi collettivi prodotti dalle amministrazioni
pubbliche che non presenta una chiara contropartita monetaria, ma che è stato
registrato come produzione con riferimento al valore dei redditi corrisposti e
all’acquisto di beni e servizi da parte di queste unità);
flessibilità per la facilità di derivare concetti non presenti tra quelli esistenti e
per la possibilità di introdurre criteri aggiuntivi senza alterare la logica del
sistema;
polivalenza in quanto i concetti risultano accettabili per una pluralità di
utilizzazioni e possono essere integrati da opportuni "conti satellite" (tali
conti possono soddisfare il fabbisogno di informazioni, anche non monetarie,
per esempio in ordine alle variazioni del benessere in una comunità,
all’importanza della ricerca e sviluppo e del capitale umano per l’economia
nazionale, all’interazione tra l’ambiente e l’economia, e così via).
2.3 Il funzionamento della contabilità economica nazionale secondo il SEC95.
Per consentire il funzionamento del "sistema europeo dei conti nazionali e regionali" () è stata
definita una classificazione e dei raggruppamenti omogenei con riferimento alle:
a)
unità statistiche alle quali devono riferirsi i flussi economici e
finanziari dell’economia nazionale;
b)
operazioni economiche e finanziarie con le quali ciascuna unità
statistica concorre allo sviluppo dei flussi.
Le principali caratteristiche del sistema sono le unità istituzionali, i flussi, il sistema dei conti, il
quadro delle interdipendenze.
Le unità istituzionali
Le unità istituzionali sono le entità economiche che possono essere proprietarie di beni e di attività,
possono contrarre debiti e attuare operazioni con altre unità; esse sono raggruppate in cinque settori
che costituiscono il totale dell’economia, ai quali si aggiunge il settore "resto del mondo":
a)
società non finanziarie;
b)
società finanziarie;
c)
amministrazioni pubbliche;
d)
famiglie;
e)
istituzioni senza scopo di lucro al servizio delle famiglie.
I flussi
I flussi si riferiscono ad azioni ed effetti di eventi che si verificano entro un certo periodo di tempo e
riflettono la creazione, la trasformazione, lo scambio, il trasferimento o la scomparsa di valore
economico, mentre gli stock si riferiscono a consistenze di attività e passività in un dato momento e
sono registrati all’inizio e alla fine di ciascun periodo in conti denominati "conti patrimoniali".
Il sistema dei conti
Il sistema dei conti () "utilizza il termine "risorse" per la sezione destra dei conti delle operazioni
correnti, sezione in cui figurano operazioni che incrementano il valore economico di una unità o di
un settore. La sezione sinistra dei conti è denominata "impieghi" e si riferisce alle operazioni che
riducono il valore economico di una unità o di un settore ().
Gli aggregati misurano il risultato dell’attività del complesso dell’economia espressi sia con
riferimento diretto alle operazioni del sistema di conti (produzione, consumi, investimenti fissi
lordi, ecc.) sia con riferimento al saldo di conti (prodotto interno lordo, reddito nazionale, risparmio,
ecc.).
Il quadro delle interdipendenze
Il quadro delle interdipendenze tra gli operatori economici comprende le tavole delle risorse e degli
impieghi per branca di attività economica, le tavole di collegamento tra le tavole delle risorse e
degli impieghi e i conti per settore e le tavole delle interdipendenze simmetriche per branca di
produzione omogenea" ().
3. Aspetti di distinzione tra la contabilità economica nazionale e la contabilità pubblica.
Questi brevi cenni in ordine ai contenuti del nuovo sistema di contabilità economica nazionale
definito a livello europeo fanno emergere gli aspetti che lo distinguono dal sistema, aziendale, di
rilevazioni contabili pubbliche ().
La prima differenza emerge con riferimento all’oggetto di rilevazione. Mentre nelle rilevazioni di
contabilità nazionale si registrano i valori macro-economici relativi all’intera economia (gli
aggregati economici della nazione), quindi alle attività economiche poste in essere da tutte le unità
economiche di una nazione, con le rilevazioni di contabilità pubblica si considerano i valori generati
dallo svolgimento dei processi gestionali da parte delle unità pubbliche ().
Un ulteriore elemento di distinzione fa riferimento allo scopo delle rilevazioni. Le prime sono
destinate ad agevolare la programmazione ed il controllo dei sistemi socio-economici e a favorire i
processi decisionali di politica economica nazionale e comunitaria. La contabilità pubblica, invece,
è diretta a fornire le informazioni necessarie per accrescere il grado di razionalità dei processi
decisionali interni e per favorire il raggiungimento dei fini istituzionali ().
Alle differenze negli scopi conseguono quelle negli obiettivi conoscitivi perseguiti. Da una parte la
conoscenza dell’evoluzione degli aggregati economici nazionali per guidare lo sviluppo socioeconomico delle comunità. D’altra parte la conoscenza delle quantità utili per guidare lo Stato e le
altre unità pubbliche verso gli "equilibri" ritenuti rilevanti in relazione alle specificità gestionali.
Diversi sono, infine, i criteri che orientano la strutturazione dei due sistemi contabili. Le
rilevazioni di contabilità economica nazionale devono essere impostate in modo da assicurare
comparabilità, armonizzazione, coerenza, operatività, durabilità, flessibilità. Le rilevazioni di
contabilità pubblica, invece, devono essere impostate in modo da favorire la funzionalità durevole,
quindi il controllo delle condizioni di economicità delle aziende pubbliche: l’equilibrio economico e
monetario, l’efficienza, l’efficacia e l’equità ().
4. Il processo di riforma della contabilità pubblica e le decisioni di politica economica in Italia .
In Italia, in particolare, la risposta normativa in tema di contabilità generale dello Stato e delle unità
pubbliche alle nuove esigenze di governo della finanza pubblica si è concretizzata, anzitutto, con la
legge 1 marzo 1964, n. 62 recante "modificazioni al regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440, per
quanto concerne il bilancio dello Stato, e norme relative ai bilanci degli enti pubblici" (la cosiddetta
legge Curti).
Il processo di riforma che ha interessato la contabilità pubblica negli anni sessanta è il risultato di
una vasta corrente di pensiero politico e dottrinale che mirava al rinnovamento dei sistemi contabili
e di bilancio dello Stato e degli altri enti pubblici in armonia con il passaggio da una "finanza
pubblica neutrale" ad una "finanza funzionale", propria dello Stato sociale.
In questo nuovo contesto si doveva collegare la formazione e la gestione del bilancio all’andamento
dell’economia per favorirne il governo, attraverso una migliore conoscenza dei processi produttivi e
redistributivi del reddito nazionale.
Ai bilanci di previsione, pertanto, occorreva conferire un maggior significato in relazione alla
programmazione economica nazionale, anche al fine di evidenziare gli effetti delle decisioni di
politica economia ().
Per questo diveniva necessario adottare una classificazione dell’entrata e della spesa utile per
evidenziare e monitorare gli effetti delle decisioni di finanza pubblica nei sistemi socio-economici
(). Inoltre, per inserire direttamente le risultanze della contabilità finanziaria nella contabilità
economica nazionale che in questi anni, come già detto, era oggetto di prime elaborazioni ().
Il criterio sul quale si fondava la classificazione economica era riconducibile alla natura delle
entrate e delle spese.
Nello specifico, per evidenziare la "natura economica" le entrate venivano classificate in "titoli" e le
spese in "titoli" ed in "categorie" (queste ultime per una più analitica classificazione economica
attuata con riferimento ai fattori produttivi di consumo - nell’ambito della spesa corrente - e
durevoli - nell’ambito della spesa in conto capitale) ).
La classificazione funzionale, che dava origine alle sezioni, riguardava solo la spesa ed era diretta a
consentire una rappresentazione della stessa in relazione alle finalità pubbliche o funzioni dello
Stato, anche al fine di agevolare il processo decisionale-allocativo compiuto in sede di approvazione
del bilancio da parte dell’organo di governo strategico ().
Oltre alla nuova classificazione delle entrate e delle spese e ad alcuni cambiamenti di modesta
rilevanza contabile, con la legge n. 62 del 1964, al fine di favorire la programmazione economica e
rendere più rapido il processo decisionale di bilancio, sono stati riuniti in un unico disegno di legge,
gli stati di previsione della spesa dei singoli ministeri ed inoltre, anche al fine di uniformare
l’esercizio finanziario dello Stato italiano a quello degli altri Stati europei, è stata stabilita la
coincidenza con l’anno solare ().
L’impianto normativo introdotto negli anni sessanta ha rappresentato solo un primo passo per
favorire il governo dell’economia nel nostro Paese. Infatti, con l’accelerazione alla spesa pubblica e
i crescenti disavanzi determinati dagli indirizzi di politica economica degli anni settanta, si sono
manifestate le sue inadeguatezze ().
Contestualmente, in Paesi quali gli Stati Uniti, si stavano utilmente sperimentando nuove
metodologie di formazione del bilancio dello Stato e degli altri enti pubblici, orientate da una logica
di programmazione della gestione, quali il Planning Programming and Budgeting System.
E’ in questo contesto economico, politico e culturale che è maturata la sensibilità del legislatore in
ordine alla necessità di un cambiamento nei sistemi contabili e di bilancio pubblici.
Una prima svolta si è avuta con l’emanazione della legge n. 335 del 16 maggio 1976, recante
"principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle
Regioni", con la quale, tra l’altro, è stato introdotto un insieme di strumenti diretti a favorire il
superamento della logica incrementale nella formazione del bilancio delle Regioni per realizzare il
sistema denominato "programmazione di bilancio" ().
Gli innovativi principi di contabilità pubblica introdotti dalla legge n. 335 sono stati recepiti per lo
Stato con la legge n. 468 del 5 agosto 1978 di "riforma di alcune norme di contabilità generale
dello Stato in materia di bilancio" ().
Con questo provvedimento normativo il legislatore ha cercato di conferire al bilancio dello Stato un
ruolo centrale nelle scelte di politica economica e nel controllo della spesa pubblica, in altre parole
nel governo dell’economia del Paese.
A questo scopo fu introdotta la legge finanziaria (). Tale legge, da presentare al Parlamento
unitamente al disegno di legge di approvazione del bilancio di previsione dello Stato, oltre ad
indicare il livello massimo di ricorso al mercato finanziario, doveva consentire modifiche ed
integrazioni alle disposizioni legislative aventi riflessi sul bilancio, incidendo sulla legislazione
sostanziale .
La legge finanziaria appare, pertanto, quale strumento che consente di "correggere" la normativa
per adeguare il bilancio agli indirizzi della programmazione economica ().
In effetti la Costituzione - all’art 81 - disponeva che con la legge di bilancio non potessero essere
introdotte nuove entrate e spese. In altri termini, nel bilancio potevano essere inserite solo entrate e
spese già decise con leggi precedenti. Ciò rendeva impossibile l’attuazione di una unitaria e
coerente manovra di finanza pubblica in sede di approvazione del bilancio ().
La legge finanziaria doveva rappresentare quindi "una legge sostanziale" di mero "supporto" alla
legge di bilancio, destinata a modificare, in modo congiunturale e limitato, la legislazione di entrata
e di spesa retrostante, curandosi, ovviamente, di assicurare la copertura finanziaria di eventuali
nuovi interventi di spesa.
L’introduzione del bilancio pluriennale doveva rafforzare l’approccio in sede di formazione del
bilancio, permettendo di rappresentare gli effetti nel tempo delle modifiche e delle integrazioni
apportate in applicazione degli orientamenti di finanza pubblica.
Nel concreto, tuttavia, la legge finanziaria è diventata una legge tesa a supplire alle carenze nella
legislazione ordinaria ed ha finito con il compendiare una miriade di disposizioni eterogenee
relative ai più disparati settori di intervento pubblico ().
D’altra parte, in quegli anni il disavanzo dello Stato aveva raggiunto livelli elevati ed inoltre, a
causa di una finanza pubblica ormai sfuggita ad ogni controllo, presentava una proiezione
tendenziale crescente.
Questa situazione, non unica peraltro nel panorama europeo, si presentava quale ostacolo al
processo di integrazione, che più tardi sfocerà nel trattato di Maastricht (1992). I mutamenti
istituzionali e politici prefigurati con l’Atto unico del Consiglio europeo del febbraio 1986,
pertanto, non potevano che indurre a correggere le distorsioni applicative dell’impianto normativo
introdotto con la legge n. 468 del 1978.
Non era più procrastinabile, dunque, l’introduzione di un processo nuovo per attuare la manovra di
finanza pubblica che, partendo da una chiara e preventiva individuazione degli obiettivi strategici e
macro-economici dello Stato, si traducesse in cifre nei documenti annuali e pluriennali di bilancio
con l’ausilio di una legge correttiva di congiuntura - la legge finanziaria - e di una legislazione
settoriale - i provvedimenti collegati ().
A questo scopo fu emanata la legge n. 362 del 23 agosto 1988 recante "nuove norme in materia di
bilancio e di contabilità dello Stato" con la quale furono introdotti:
il Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF), con lo
scopo di definire gli obiettivi strategici nei diversi settori di intervento dello
Stato e di fissare i criteri ed i parametri che avrebbero orientato la formazione
del bilancio annuale e pluriennale e della legge finanziaria;
i provvedimenti collegati di finanza pubblica, con i quali definire gli
interventi settoriali per tradurre la manovra di finanza pubblica sul piano
legislativo e contabile e far sì che le entrate e le uscite del bilancio annuale si
collegassero agli obiettivi di politica economica previsti dallo stesso
documento programmatorio.
L’intervento riformatore degli anni settanta e ottanta si è concentrato sui collegamenti del bilancio
con le tendenze strutturali della finanza pubblica e con gli obiettivi macro-economici, conservando
le funzioni ed i contenuti tradizionali del modello contabile. Permane, infatti, l’impianto
autorizzatorio ed il contenuto finanziario delle rilevazioni contabili.
Non viene modificata neanche la struttura formale del bilancio. L’impianto classificatorio ha
conservato il criterio economico e funzionale, fondandosi, ancora, su un’unità molto analitica - il
capitolo - che riflette la destinazione immediata della spesa e conferisce una sostanziale rigidità di
intervento in sede operativa (richiedendo il ricorso all’istituto delle variazioni di bilancio per il
passaggio da un capitolo all’altro).
I problemi sempre più pressanti legati agli andamenti strutturali della finanza pubblica e le difficoltà
che si palesano in ordine all’entrata in Europa a causa degli inadeguati parametri macro-economici
hanno determinato l’adozione di logiche manageriali e la ricerca di una maggiore razionalità
economica dei processi decisionali. Ciò per migliorare l’efficienza nella produzione dei servizi
pubblici e contribuire al contenimento del deficit pubblico, nel rispetto della missione istituzionale
delle diverse classi di unità pubbliche.
In questo contesto si colloca l’intervento di riforma della contabilità e del bilancio realizzato negli
anni novanta con la legge n. 94 del 1997– la "legge Ciampi" e con il decreto legislativo n. 279 del
1997.
Il legislatore con la riforma degli anni novanta ha realizzato un "compromesso" tra la conservazione
del sistema di rilevazioni contabili ormai consolidato, quello finanziario, e l’adozione delle
tendenze innovative emergenti anche a livello internazionale.
Nel nuovo impianto, com’è noto, vengono meno le previsioni analitiche a livello di capitolo a fini di
autorizzazione e l’attenzione decisionale del Parlamento si concentra sull’assegnazione di entrate e
di spese a specifici centri di responsabilità per realizzare le politiche pubbliche che si connettono
alle missioni istituzionali dello Stato.
Con riguardo al tema oggetto di indagine, di interesse è la nuova classificazione delle entrate e delle
spese introdotta con la legge Ciampi. Tale legge, all’articolo 4, comma 3, lettera b) prevede che "le
classificazioni economica e funzionale si conformano ai criteri adottati in contabilità nazionale per i
conti del settore della pubblica amministrazione" ().
In particolare, la classificazione economica, risulta collegata alle classi economiche introdotte con il
SEC-95. Inoltre, la classificazione funzionale, per funzioni-obiettivo, diretta ad evidenziare le
politiche pubbliche attuate dallo Stato, è coerente con la classificazione internazionale elaborata
dall’OCSE nel 1997 e denominata COFOG (Classification on functions of government).
Queste tendenze innovative nella classificazione delle entrate e delle spese sono accompagnate dal
permanere di un elemento della tradizione: il capitolo continua a costituire l’"unità contabile
elementare" utilizzata a fini di "gestione e rendicontazione" , quindi di autorizzazione dei dirigenti
da parte dell’organo politico (articolo 2 comma 4-quinquies della legge n. 94).
Più nello specifico il capitolo costituisce l’unità di riferimento fin dalla formazione delle proposte
per la costruzione del bilancio a legislazione vigente.
L’esigenza di realizzare una "convergenza contabile" a livello europeo ed internazionale, attraverso
le classificazioni economica e funzionale della spesa, - la classificazione SEC 95 e la classificazione
COFOG-OCSE - (), implica inoltre la necessità di effettuare uno sviluppo dei capitoli in "articoli" al
fine di rappresentare le voci omogenee per natura economica e per funzione-obiettivo ().
In questo senso si è orientata la Ragioneria Generale dello Stato che, fin dal 2000, ha richiesto la
compilazione di una scheda-capitolo sviluppata in "articoli" per tener conto della classificazione
economica del SEC 95 e della classificazione funzionale COFOG-OCSE ().
Questa ricerca di "collegamento" tra le rilevazioni contabili concomitanti da effettuare per ottenere i
documenti che debbono essere predisposti dallo Stato, anche in attuazione delle disposizioni
comunitarie, costituisce nello stesso tempo una delle principali innovazioni ed il problema più
delicato da affrontare nell’ambito della nuova contabilità pubblica ().
Si tratta comunque di un percorso necessario. In effetti se da una parte l’Unione Europea richiede
informazioni per tenere sotto controllo le grandezze definite nel Patto di Stabilità, d’altra parte
appare irrinunciabile una strutturazione dei conti pubblici interni nell’ottica di un confronto e di una
proiezione a livello internazionale, in particolare nell’ambito dei Paesi dell’OCSE.
Le trasformazioni verso la dimensione dello "Stato relazionale" implicano inoltre la necessità di
attuare il "consolidamento" dei conti delle diverse unità del "gruppo" pubblico. Ciò allo scopo di
favorire le azioni di indirizzo, di promozione e di coordinamento da parte dello Stato. Questo
aspetto nell’ambito della riforma degli anni novanta è stato affrontato attraverso l’introduzione del
"sistema unico" di contabilità economica per centri di costo.
5. Le prospettive di armonizzazione contabile.
Nel contesto europeo, nonostante il percorso compiuto verso l’armonizzazione e la ricerca di una
migliore qualità delle statistiche, permane una difficoltà di riconciliazione dei saldi di finanza
pubblica (fabbisogno di finanziamento, indebitamento netto, variazione del debito, disavanzo di
cassa) determinati dai diversi soggetti istituzionali interessati (istituti di statistica, ministeri
economici, banche centrali) ().
Ciò ha portato talora, ad esempio in Italia, a "linee interpretative" anche molto diverse dei dati
emergenti dai "conti pubblici".
La stessa Commissione, con una comunicazione del 2002, ha raccomandato al Parlamento europeo
ed al Consiglio la necessità di migliorare le statistiche di finanza pubblica. Di conseguenza, il
Consiglio Ecofin nel 2003 ha adottato il "Code of best practice on the compilation and reporting of
data in the context of the excessive deficit procedure".
Tra l’altro, il processo decentramento amministravo in atto ha fatto sì che i vari "saldi" della
contabilità dello Stato rappresentassero sempre meno l’andamento della finanza pubblica. Nel
contempo, i diversi livelli di governo sempre più autonomi debbono sviluppare una politica di
bilancio volta al contenimento della finanza pubblica nel rispetto di parametri che discendono dal
Patto di stabilità e crescita per la conservazione dell’Unione monetaria ().
Ciò implica nei diversi Stati l’esigenza di un efficace coordinamento della finanza pubblica e di una
progressiva armonizzazione e omogeneizzazione della contabilità e dei bilanci dei diversi soggetti
pubblici in applicazione di standard - non solo di origine statistica – da elaborare a livello europeo.
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