Intervento introduttivo `Gli immobili in Italia 2015: Ricchezza, Redditi

Intervento introduttivo
‘Gli immobili in Italia 2015: Ricchezza, Redditi e Fiscalità Immobiliare’
Fabrizia Lapecorella
“Gli Immobili in Italia” giunge quest’anno alla quinta edizione.
Il progetto avviato nel 2009 dal Dipartimento delle Finanze e dall’allora
Agenzia del Territorio – oggi Agenzia delle Entrate – nasceva, come molti di
voi ricorderanno, con l’obiettivo di «far dialogare» le banche dati sugli
immobili costituendo una banca dati che integrasse gli archivi del catasto,
ovvero le informazioni sugli immobili, con le informazioni socio-anagrafiche
dei proprietari contenute nelle dichiarazioni dei redditi.
Nel corso degli anni, questa originaria «struttura informativa» (catasto e
dichiarazioni) ha progressivamente ‘attratto’ a sé altre importanti banche dati
dell’Anagrafe Tributaria. Innanzitutto i dati dei versamenti ICI, IMU e TASI,
poi anche i dati contenuti negli archivi del registro relativi alle locazioni e alle
compravendite immobiliari e, da ultimo, quest’anno sono stati integrati anche
i dati relativi alle successioni e alle donazioni che ci consentono, per esempio,
di ricostruire il prelievo che grava sui singoli eredi.
L’obiettivo di migliorare il trattamento dei dati, la loro qualità e la loro
significatività, superando i grossi limiti che derivavano dalla «parcellizzazione»
delle informazioni contenute in banche dati costituite per specifiche finalità
1
amministrative, è stato conseguito utilizzando tecniche e metodologie di
matching di archivi amministrativi sempre più raffinate.
L’integrazione è stata sollecitata dalla Commissione Parlamentare di
Vigilanza dell’Anagrafe Tributaria che, nel 2008, aveva chiesto alle
amministrazioni una ricognizione dei sistemi di gestione delle banche dati
dell’Anagrafe Tributaria, sia nella prospettiva di attuazione del federalismo
fiscale, sia ai fini di un miglior utilizzo delle banche dati per l’azione di
contrasto all’evasione. Da allora ad oggi l’architettura del Sistema Informativo
della fiscalità è fortemente migliorata e i database, gradualmente integrati e resi
interoperabili, contengono informazioni aggiornate, corrette e complete.
In questo contesto l’evoluzione della banca dati immobiliare integrata
rappresenta certamente una best practice. La banca dati è stata in questi anni anni caratterizzati da un quadro del prelievo sugli immobili in continua
evoluzione - uno strumento indispensabile per l’analisi degli effetti dei diversi
provvedimenti sul federalismo municipale e per la loro valutazione ex-post.
Mi limito brevemente a ricordare che la legge di stabilità per il 2014 ha
introdotto dal 1° gennaio dello scorso anno una revisione della tassazione
degli immobili volta a rafforzare il legame fra l’onere dell’imposta e il
corrispettivo ricevuto sotto forma di servizio locale, e ha potenziato per i
Comuni la facoltà di modulare aliquote, esenzioni e agevolazioni nonché di
ridurre il prelievo fino al suo azzeramento. E’ stata abolita l’IMU
sull’abitazione principale e alcune fattispecie assimilate, nonché la
componente della TARES relativa ai servizi indivisibili. Al contempo è stato
introdotto il nuovo tributo IUC (Imposta Unica Comunale) che grava su
coloro che possiedono o detengono a qualsiasi titolo locali o aree scoperte a
2
qualunque uso adibite, articolato in due componenti: la prima componente,
l’IMU, di natura patrimoniale è dovuta dal proprietario di immobili diversi
dall’abitazione principale; la seconda relativa ai servizi, a sua volta si articola
nel Tributo per i servizi indivisibili (TASI) e nella Tassa sui rifiuti (TARI)
destinata a finanziare i costi del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti.
La complessa evoluzione normativa appena richiamate e la
contemporanea soppressione dei trasferimenti statali agli enti locali ha
generato negli ultimi anni contestualmente al progressivo aumento
dell’autonomia tributaria dei Comuni, un’ampia variabilità di comportamenti
nella determinazione di aliquote, detrazioni e regimi agevolativi per talune
categorie di immobili. Questo ha, per certi versi, compromesso la trasparenza
e l’efficienza del prelievo e ha determinato
un aumento dei costi di
adempimento da parte dei contribuenti. Per queste ragioni, durante l’iter di
conversione della Legge di Stabilità per il 2015, è stata avviata l’analisi di
ipotesi di semplificazione del prelievo locale volte a disegnare una nuova e
unica local tax la cui introduzione nel corso di quest’anno è stata già
annunciata dal Governo.
Lo scorso anno i dati della banca dati integrata immobiliare sono anche
stati utilizzati per stimare le “capacità fiscali standard” dei Comuni, che
insieme ai “fabbisogni standard”, consentiranno l’avvio dal 2015 del nuovo
sistema di trasferimenti perequativi agli enti locali, in attuazione della legge di
stabilità per il 2014 e in linea con le previsioni della Legge delega di attuazione
del federalismo fiscale.
3
L’attenzione alle complesse implicazioni della perequazione fiscale che
si allontana dalla attribuzione delle risorse agli enti locali in base alla spesa
storica e dà rilievo a fabbisogni e capacità fiscali standard, ha indotto
l’amministrazione a una riflessione sul ruolo dell’evasione fiscale immobiliare.
L’edizione di quest’anno contiene infatti un approfondimento tematico
dedicato alla misurazione del tax gap immobiliare, ovvero della differenza
fra quanto i contribuenti dovrebbero versare e quanto viene da loro
effettivamente versato.
Stime del tax gap, anche a livello territoriale, sono state effettuate in
passato dall’Agenzia delle Entrate per le principali imposte erariali e regionali
(l’IVA, l’IRES e l’IRAP) sulla base di un approccio top down, basato sul
confronto tra i dati delle dichiarazioni dei redditi e quelli di contabilità
nazionale. La misurazione del tax gap per le imposte locali viene qui effettuato
per la prima volta ed è basato sul confronto tra il gettito teorico IMU
standard ricostruito a partire dai dati catastali e il gettito effettivo standard,
basato sui versamenti IMU e TASI.
Nel volume sono anche riportate le valutazioni di impatto del tax gap
sulle assegnazioni delle risorse agli enti decentrati nell’ambito di schemi
alternativi di perequazione fiscale nei sistemi di finanza multilivello. E’ noto
che l’evasione fiscale può avere effetti distorsivi sull’attribuzione delle risorse
agli enti locali, generando risultati indesiderabili in cui sono premiati non gli
enti locali “poveri”, bensì gli enti locali “opportunisti” che non adottano
adeguate politiche di contrasto all’evasione fiscale.
4
Una riflessione conclusiva meritano le potenzialità di questi strumenti di
analisi innovativi nel contesto dell’attività di accertamento dei tributi locali.
Ricordo che negli ultimi anni sono stati adottati una serie di provvedimenti
che, imprimendo un cambio di rotta rispetto a impostazioni precedenti,
hanno valorizzato il ruolo degli enti locali nell’attività di accertamento dei
tributi erariali. Non sempre tuttavia gli enti locali (fatta eccezione dei comuni
di maggiori dimensione, Roma, Milano e Torino) dispongono di strutture,
anche organizzative, adeguate da dedicare all’attività di contrasto all’evasione
fiscale dei tributi locali. La disponibilità delle analisi del tax gap immobiliare a
livello territoriale può, riteniamo, essere utile a superare il differenziale della
capacità accertativa degli enti locali e contribuire in modo efficace all’attività
di contrasto all’evasione fiscale immobiliare.
Per concludere vorrei ricordare che il Volume che vi presentiamo
dedica quest’anno ampio spazio all’analisi delle recenti evoluzioni del prelievo
sugli immobili in Italia e in Europa, con richiami al dibattito teorico sulla
relazione tra tassazione e crescita economica. Vi è infatti generale consenso
sulla conclusione che il prelievo immobiliare rivesta un ruolo importante in
strutture impositive che favoriscono la crescita in quanto è meno distorsivo
rispetto al prelievo sul capitale e sul lavoro e determina un incentivo a
investire in attività produttive piuttosto che in beni immobili.
Il rigore imposto dal fiscal compact nell’ambito del Semestre
Europeo e in una congiuntura internazionale caratterizzata dal
perdurante rallentamento della crescita, ha spostato l’attenzione della
Commissione Europea sulle riforme strutturali che privilegiano imposte con
5
base imponibile ampia e aliquote relativamente ridotte. La tassazione
immobiliare risponde a questo requisito e, come appena detto, è meno
distorsiva delle imposte sul capitale e sul lavoro che influenzano
direttamente l’allocazione delle risorse produttive.
Le “Raccomandazioni” agli Stati Membri formulate dalla
Commissione Europea negli ultimi anni hanno costantemente indirizzato gli
stessi verso riforme del prelievo immobiliare finalizzate a perseguire una
maggiore efficienza. Ridurre o eliminare le agevolazioni fiscali che inducono a
preferire l’investimento in beni immobiliari anche facendo ricorso
all’indebitamento e, in alcuni casi, aumentare l’incidenza della tassazione sui
beni immobili sono alcune delle principali indicazioni. In quest’ambito, con
riferimento alla definizione della base imponibile, assume rilievo anche la
riforma del catasto e, con l’attuazione della delega fiscale, l’Italia si sta
muovendo in questa direzione.
La riforma del catasto è infatti tra i punti qualificanti della delega fiscale
(L. 23/14) e mira all’allineamento delle rendite catastali degli immobili con i
valori di mercato immobiliari. Rappresenta una sfida cruciale per ristabilire
condizioni di equità del prelievo, superando le sperequazioni delle basi
imponibili diffuse a livello territoriale, di cui abbiamo sempre fornito stime e
distribuzioni nei diversi Volumi de ‘Gli immobili in Italia’.
Il confronto con i principali paesi europei, in termini di prelievo
patrimoniale, pur articolato in considerazione delle diversità nelle strutture
impositive (basi imponibili, aliquote, agevolazioni), mostra in generale, nel
2012, un’elevata variabilità nei Paesi europei; il range di variazione tra il
prelievo più basso (Estonia, 0,3% del PIL) e il prelievo più alto (Regno Unito,
6
4,2% del PIL) è pari a 3,9 punti percentuali. In Italia, il prelievo sul
patrimonio si colloca al 2,6% del PIL. Nel complesso, in Italia, la parte
consistente del prelievo patrimoniale è riconducibile alle imposte sulla
proprietà immobiliare che, dopo l’introduzione dell’IMU, si sono allineate alla
media europea in termini di incidenza sul PIL (1,5%); fanno registrare valori
superiori solo la Francia (2,6%) e il Regno Unito (3,4%).
Il nostro paese conserva tuttavia alcune importanti peculiarità rispetto
ai principali paesi europei; infatti, a fronte di un prelievo meno consistente sui
trasferimenti a titolo gratuito, è caratterizzato da una maggiore tassazione
dei trasferimenti a titolo oneroso.
Riguardo ai trasferimenti a titolo gratuito, una riduzione delle
franchigie e un incremento delle aliquote potrebbe migliorare il sistema
impositivo in termini di equità, nel senso di uguaglianza dei punti di partenza
e, nel contempo, potrebbe realizzare un recupero di gettito. Per converso,
una riduzione delle imposte sui trasferimenti a titolo oneroso potrebbe
tradursi in uno stimolo alle transazioni e alla mobilità degli individui sul
territorio, beneficiando indirettamente anche il mercato del lavoro.
Prima di lasciare la parola alla dottoressa Orlandi e ai relatori, desidero
ringraziare tutto il team del Dipartimento delle Finanze e dell’Agenzia delle
Entrate che - con il valido supporto del partner tecnologico Sogei - è stato
impegnato nella redazione del Volume che oggi presentiamo. A tutti loro va il
mio personale e sincero ringraziamento per aver realizzato un lavoro che per
l’ampiezza e la qualità delle informazioni contenute e per la puntualità delle
7
analisi potrà essere, ne sono certa, un utile strumento di riferimento per i
policy maker, ma anche per gli studiosi e gli addetti ai lavori.
8