Il Fondo di Garanzia Vittime della Strada

Il Fondo di Garanzia Vittime della Strada:
problematiche e applicazioni
Intervento del dr. Marco Frola
Pescara 29 aprile 2010
Il mio intervento odierno riguarda un argomento molto più complesso di quello che
comunemente si crede.
Infatti l’attività relativa alla gestione dei sinistri del Fondo di Garanzia, come
vedremo, presenta regole molto articolate, normative profondamente evolute nel
corso degli anni ed una complessa macchina organizzativa con numerosi e diversi
attori.
Cercherò in particolare di approfondire lo sviluppo normativo che sta alla base
dell’istituto, e successivamente di chiarire meglio la natura giuridica e i ruoli degli
attori del processo.
Più a grandi linee citerò le diverse tipologie dei sinistri che riguardano l’operato del
Fondo di Garanzia, in particolare nel loro sviluppo storico, per concludere con un
approfondimento sugli obblighi delle imprese designate e la convenzione tra esse e la
CONSAP.
LE NORME
Parlare di Fondo di Garanzia significa essenzialmente parlare di assicurazione
obbligatoria. Il Fondo di Garanzia Vittime della Strada, non solo quello italiano ma
anche quello degli altri paesi, nasce nel momento in cui viene, per legge, istituito
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l’obbligo di assicurare il proprio veicolo per la circolazione. Come è noto, in Italia,
ciò avvenne con la legge 24/12/1969 n. 990.
Nasce la necessità di creare tale istituto perché un sistema di assicurazione
obbligatoria avrebbe lasciato senza tutela i danneggiati nei sinistri in cui non vi fosse
un contratto di assicurazione a coprire la responsabilità del conducente oppure non
fosse identificabile un veicolo responsabile.
Proprio al tal fine già la Convenzione Europea di Strasburgo sulla assicurazione
obbligatoria, sottoscritta nel 1959 da numerosi paesi, conteneva un insieme di
principi fondamentali a cui i paesi aderenti avrebbero dovuto attenersi nel disciplinare
la materia e prevedeva proprio l’istituzione di un Fondo di garanzia per il caso in cui i
responsabili dei sinistri fossero rimasti sconosciuti o non assicurati.
Il legislatore italiano, alcuni anni dopo, recepì nella legge 990 gran parte di quanto
contenuto nella Convenzione di Strasburgo.
Sul punto, al capo III della legge citata, rubricato come “Del risarcimento del danno”,
all’articolo 19 e seguenti, disciplinò le tre iniziali fattispecie legittimanti l’intervento
del Fondo di Garanzia.
Come è noto tali iniziali fattispecie, riprese poi anche nella legislazione successiva,
riguardano i seguenti casi: sinistro cagionato dal veicolo o natante non identificato o
sconosciuto (caso a), sinistri cagionato da veicolo o natante non assicurato (caso b),
sinistro relativo a veicolo o natante che facesse parte del portafoglio italiano presso
un impresa che al momento del sinistro si trovi in stato di liquidazione coatta o vi
venga posta successivamente (caso c).
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Quest’ultima ipotesi rappresenta un’eccezione nel panorama legislativo degli altri
paesi europei, infatti è peculiarità della normativa italiana avere introdotto una tale
fattispecie che negli altri paesi invece viene gestita secondo regole diverse.
Ricordiamo che, nel nostro paese, la prima compagnia ad essere messa in
liquidazione coatta fu la Compagnia Mediterranea, nel 1964, quindi ben prima
dell’introduzione dell’assicurazione obbligatoria.
Probabilmente il legislatore pensò che la messa in liquidazione di un impresa fosse un
evento eccezionale e quindi pensò di inserire tale fattispecie nell’ambito del Fondo di
Garanzia.
Vedremo più tardi che invece le decine di imprese liquidate, soprattutto negli anni 90,
portarono la gestione del Fondo di Garanzia in grave difficoltà sia dal punto di vista
organizzativo per la mole dei sinistri coinvolti sia dal punto di vista finanziario per gli
esborsi non più sufficientemente coperti da quanto previsto dalla norma di legge.
La legge 990 prevedeva poi alcuni articoli che disciplinavano la gestione del Fondo
stesso e le diverse procedure organizzative dell’istituto che vedremo più tardi anche
nel loro sviluppo normativo successivo.
Proseguiamo ora brevemente analizzando gli sviluppi legislativi che sono venuti nel
corso degli anni.
A partire dal 1969, la normativa del Fondo di Garanzia fu più volte rimaneggiata
anche a seguito dell’intervento della Corte Costituzionale. Le modifiche sono state
profonde e tutte tese ad una maggiore tutela dei danneggiati con un progressivo
ampliamente delle ipotesi di operatività di intervento.
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Infine vanno citati gli altri due importanti interventi legislativi più recenti: la
promulgazione del Codice delle Assicurazioni Private (D. Lgs. 7 settembre 2005, n.
209) che ha sostanzialmente recepito la normativa della legge 990, introducendo però
una quarta ipotesi di operatività del Fondo e cioè il sinistro cagionato da veicolo
circolante contro la volontà del proprietario (caso d) e l’ancor più recente Decreto
Legislativo 6 novembre 2007 n. 198 che ha recepito la normativa europea del
cosiddetta V direttiva auto.
Tale normativa ha introdotto due nuove fattispecie di sinistro per i quali è previsto
l’intervento del Fondo di Garanzia, pur trattandosi di ipotesi piuttosto marginali.
Esse sono:
-il sinistro causato da un veicolo privo di assicurazione che sia stato spedito da altro
stato membro dell’Unione, qualora la spedizione sia stata accettata e il sinistro
avvenga entro 30 giorni successivi all’accettazione (caso d bis)
-il sinistro causato da veicolo estero con targa falsa o illegale (caso d ter).
Quest’ultima legge ha poi anche parzialmente modificato in parte la disciplina dei
casi “non assicurato e non identificato”, modifiche che vedremo sinteticamente dopo.
LA NATURA GIURIDICA E GLI ATTORI DEL PROCESSO
Per esaminare in concreto come opera il Fondo di Garanzia bisogna ancora una volta
partire dalle legge 990. Come dicevo prima, infatti, il Codice delle Assicurazioni ha,
nel suo inquadramento generale, sostanzialmente recepito la precedente normativa
che, comunque nel corso degli anni, era già stata ampiamente rivista e interpretata
dalla giurisprudenza e dalla dottrina.
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Sin dalla sua introduzione nella normativa italiana, il Fondo di Garanzia diede adito a
svariate discussioni sulla sua natura giuridica, discussioni che alla fine giunsero a
classificarlo come istituto atipico, non riconducibile a nessuna categoria particolare
proprio per la sua natura mista, pubblica e privata e per la presenza di altri
protagonisti come le imprese designate e i commissari liquidatori.
Nella sostanza il sistema ancora oggi è rimasto lo stesso: il Fondo di Garanzia è un
ente privo di soggettività giuridica dotato però di un proprio patrimonio, viene gestito
tramite un consiglio di amministrazione dalla CONSAP, ente di cui diremo qualcosa
tra breve, coadiuvato da un apposito comitato del quale fanno parte rappresentanti dei
Ministeri, della CONSAP stessa, delle Imprese di Assicurazione, dei consumatori, e
sotto la vigilanza del Ministero delle Attività Produttive.
In origine l’ente a cui la legge 990 diede la responsabilità della gestione del Fondo fu
l’INA, l’istituto assicurativo pubblico, nel cui ambito fu costituito appunto un settore
apposito con il compito di gestire il Fondo di Garanzia.
Come è noto l’INA fu privatizzata nel corso degli anni ’90 e, ovviamente, tale
trasformazione rese inconciliabile la presenza della gestione del Fondo di Garanzia,
funzione di rilievo pubblicistico, con le attività privatistiche e imprenditoriali
dell’azienda.
Nel corso del 1993 fu pertanto operata una scissione da cui è nata la CONSAP spa
(Concessionaria Servizi Pubblici Assicurativi) a sua volta subentrata nella gestione
del Fondo di Garanzia.
La CONSAP, il cui capitale è interamente detenuto dal Ministero dell’Economia, ha
poi assunto altri importanti ruoli di rappresentanza e gestione in ambito assicurativo,
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ricordiamo quello di Organismo di Indennizzo per quanto riguarda i sinistri
transfrontalieri previsti dalla IV direttiva europea, quello di gestione della stanza di
compensazione della Convenzione CARD in ambito risarcimento diretto, oltre ad
alcuni altri Fondi di Garanzia.
Dal punto di vista finanziario il Fondo di Garanzia Vittime della Strada è alimentato
dai contributi obbligatori posti a carico delle imprese che esercitano il ramo RC auto
e quindi indirettamente è a carico del mercato stesso. Oggi tale contributo è pari al
2,5% del premio di assicurazione RC auto ma, nel corso degli anni, tale percentuale
ha subito varie modifiche a seconda della situazione di equilibrio economico che
l’ente si è trovato a gestire.
Per quanto riguarda la vera e propria liquidazione dei danni il sistema si basa sul
ruolo chiave delle Imprese Designate.
L’art. 283 del Codice delle Assicurazioni riprende infatti l’art. 20 della legge 990,
stabilendo che la liquidazione dei danni debba essere effettuata da un impresa
designata dall’ISVAP, secondo un apposito regolamento emesso dal Ministero delle
Attività Produttive e secondo una ripartizione regionale in base al luogo di
accadimento del sinistro.
In origine era l’INA stessa che effettuava tale designazione, incombenza poi passata
alla CONSAP. Il nuovo codice ha stabilito che la designazione avvenga su nomina
dell’ISVAP con l’obiettivo di una maggiore trasparenza.
La designazione avviene per un periodo di tre anni (quella in vigore è relativa al
provvedimento ISVAP n. 2496 del 28/12/2006) e, sostanzialmente, ripropone di volta
in volta le stesse imprese (tranne alcuni casi di modifiche avvenute su diretta richiesta
delle compagnie imprese stesse), le quali sono comunque tenute a liquidare i sinistri
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avvenuti anche successivamente alla scadenza del periodo, sino alla data indicata dal
nuovo provvedimento.
Il Fondo di Garanzia, tramite la CONSAP, rimborsa le somme pagate dalle imprese
designate comprensive delle spese e degli oneri di gestione e al netto degli eventuali
recuperi avvenuti per tramite del diritto di regresso e surroga, ex art. 292 codice delle
assicurazioni (art. 29 legge 990), attraverso un meccanismo previsto dall’apposita
convenzione.
Nel caso in cui non si sia trovato accordo sull’importo da risarcire il danneggiato avrà
azione diretta nei confronti dell’impresa designata la quale assumerà la legittimazione
passiva nel giudizio.
Vorrei concludere questa parte con una breve accenno alla lunga ed annosa disputa
sulla natura delle prestazioni del Fondo di Garanzia. Sin dalla promulgazione della
legge 990 infatti si sono scontrate le tesi di chi vedeva nelle prestazioni del Fondo
una natura indennitaria e chi invece ne vedeva una natura essenzialmente risarcitoria.
Non si tratta di una mera disputa nominalistica ma riguarda direttamente l’ampiezza
della prestazione.
Chi ha sostenuto la natura indennitaria della prestazione, basandosi sul fatto che il
Fondo avrebbe solo una finalità solidaristica, sociale e assistenziale e che non
essendoci un pagamento di premio, si sarebbe fuori dello schema negoziale
assicurativo, avrebbe portato come conseguenza il risarcimento dei soli danni
patrimoniali, con una conseguente ampia limitazione della copertura economica
dell’intervento.
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La tesi maggioritaria ha invece parlato di natura risarcitoria del Fondo di Garanzia,
ciò pare più coerente con il testo letterale della norma e soprattutto con il fatto che
l’intervento del Fondo avviene con modalità tipiche dell’assicuratore e cioè con una
istruttoria del danno con accertamento della responsabilità, e il pagamento del premio
poi in realtà è sostituito dalla percentuale sul premio RC Auto che ricade su tutto il
mercato, su tutti coloro che potenzialmente possono trovarsi nelle condizioni di
provocare sinistri previsti dalla normativa.
Dunque natura essenzialmente risarcitoria, con conseguente allargamento del
risarcimento anche ai danni non patrimoniali, tutto ciò anche se, nel nuovo codice, la
procedura è stata inserita nel capo “Sistemi di indennizzo” ma questo fa parte delle
tanta imprecisioni di cui la nuova legge è infarcita.
LE PREVISIONI DI INTERVENTO DEL FONDO DI GARANZIA
IL CASO A: IL SINISTRO CAGIONATO DA VEICOLO O NATANTE NON
IDENTIFICATO
La prima ipotesi di intervento prevista dalla legge riguarda il caso di risarcimento del
soggetto che assume di avere riportato un danno a seguito di un evento derivante
dalla circolazione stradale e attribuibile alla responsabilità di uno sconosciuto.
Il legislatore sin dall’inizio, e ciò è testimoniato anche dai lavori preparatori della
legge 990, fu preoccupato del fatto che tale forma di risarcimento fosse occasione di
facili frodi e speculazioni a danno della collettività e perciò nella primitiva
formulazione previde notevoli limiti di accesso alla procedura in questione.
In particolare l’art. 19 della legge 990 prevedeva espressamente che, nelle ipotesi dei
casi A e B (sinistri da non identificato e da non assicurato), il risarcimento fosse
dovuto solo per i danni a persona.
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Le limitazioni per i danni da non identificato furono ulteriormente incrementate dalla
presenza di franchigie personali al di sotto delle quali nessun sinistro poteva essere
risarcito.
L’art 21 legge 990 stabiliva che il risarcimento fosse previsto solo se dal sinistro era
derivata la morte del danneggiato o una inabilità temporanea di oltre 90 gg o una
inabilità permanente superiore al 20%.
Furono anni di incertezze interpretative notevoli anche perchè taluni Tribunali
stabilirono che fosse necessaria la presenza di entrambe le condizioni e cioè sia una
lesione con una invalidità permanente superiore al 20% sia una inabilità superiore ai
90 giorni, con la conseguente esclusione di un numero notevolissimo di richieste.
Questo primo dubbio fu sanato dalla legge 39 del 1977 (la cosiddetta mini-riforma
dell’Rc auto) che modificò l’art. 21 e sancì che il risarcimento doveva avvenire per
intero anche alla presenza di una sola delle due ipotesi.
La limitazione sul punto relativo alla gravità della lesione durò sino alla entrata in
vigore della legge 20 del 9 gennaio 1991, la quale stabili che il danno da non
identificato
fosse
risarcito,
nei
limiti
del
massimale
minimo
di
legge,
indipendentemente dalla sua gravità.
La limitazione ai soli danni fisici, infine, è stata ancora parzialmente attenuata con il
Decreto Legislativo 6 novembre 2007 n. 198, attuativo della V Direttiva Europea
Auto, la quale ha introdotto, per i sinistri causati da veicoli non identificati, il
risarcimento anche dei danni alle cose, con franchigia di 500 euro, qualora nel
sinistro si siano verificati gravi danni alla persona.
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Ovviamente si è cercato subito di dare una interpretazione a cosa siano gravi danni
alla persona e si ritiene che possano essere quelli disciplinati dall’art. 138 del codice
delle assicurazioni e cioè le lesioni superiori al 10 % di invalidità permanente.
Un breve accenno a parte merita la questione dei massimali previsti per tali tipologie
di sinistri.
Anche qui siamo in presenza di una significativa evoluzione legislativa poiché,
inizialmente, sempre nell’ottica di limitare il più possibile il ricorso al risarcimento
per questi casi al fine di prevenire eventuali abusi, il testo originale dell’art 21 legge
990 prevedeva, per questa tipologia di sinistri, un massimale di 15 mln di lire a
persona, con un ulteriore limite di 25 mln per sinistro.
Ciò in contrasto con i sinistri da non assicurato e per quelli da impresa posta in
liquidazione coatta il cui massimale sin da subito fu quello minimo di legge al
momento del sinistro. Inoltre la normativa iniziale non prevedeva nemmeno un
adeguamento alla dinamica del costo della vita, per cui si assistette ad un progressivo
vanificarsi della capacità risarcitoria dell’istituto.
Dopo alcune incertezze giurisprudenziali, la Corte Costituzionale con sentenza 560
del 1987 ritenne illegittima la norma laddove non prevedeva meccanismi di
adeguamento al costo della vita.
Seguirono alcuni anni di dibattito ed infine il legislatore finì col cambiare
decisamente la norma e, con la già citata legge 9 gennaio 1991 n. 20 che ha abolito le
franchigie sul danno a persona, ha previsto anche che il massimale applicabile fosse
quello minimo di legge come per le altre tipologie di danno, facendo qui riferimento a
quello previsto per la categoria degli autoveicoli.
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Pertanto oggi dopo tutti gli interventi citati, i danni
provocati da veicolo non
identificato sono risarcibili in toto per quanto riguarda i danni a persona, nell’ambito
del massimale minimo di legge, che attualmente è di 2,5 milioni di euro e che sarà
ancora elevato per effetto della V direttiva, mentre per i danni a cose andrà di volta in
volta verificato se sussistano anche gravi danni a persona per valutare se siano o
meno risarcibili.
Terminato, se così si può dire l’iter di ampliamento di tali danni resta il problema
della loro risarcibilità, per quanto riguarda la prova dell’esistenza e della
responsabilità del veicolo non identificato.
Come potete intuire si tratta di un tema delicato e complesso, che tocca direttamente
l’attività delle imprese designate le quali, in forza di legge, gestiscono denaro della
collettività per un fine che è risarcitorio ma anche sociale e a tutela di soggetti
cosiddetti deboli.
E’ evidente che l’INA prima e la CONSAP poi abbiamo dettato norme di
comportamento precise e cogenti soprattutto per evitare frodi e per non costringere le
imprese designate ad interpretazioni troppo autonome.
Per quanto riguarda l’operato delle imprese designate dunque, sulla valutazione delle
prove portate dai danneggiati, il margine di discrezionalità è limitato per effetto delle
rigorose precisazioni fornite dalla CONSAP ma anche a seguito di numerose e
concordanti sentenze in proposito.
Pertanto il danneggiato dovrà:
-dimostrare che i sinistro sia stato causato da un veicolo o un natante non identificato
e che tale veicolo era soggetto all’assicurazione obbligatoria
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-dimostrare il nesso di causalità tra il sinistro e i danni subiti
-dimostrare la responsabilità del non identificato nella causazione dell’evento
Sul primo punto va precisato che è necessario che il danneggiato non sia stato in
grado di rilevare la targa del veicolo investitore poiché fuggito, oppure perché non in
grado a causa delle sue condizioni psico-fisiche e non, per esempio, che non si sia
curato di prendere nota dei dati o abbia allontanato il conducente del mezzo.
Sul secondo punto è necessario dimostrare che il danno sia conseguenza di una
manovra illecita del conducente del veicolo non identificato. Si tratta del punto che
genera più problemi a livello di trattazione. Infatti sono numerosi i casi di richiesta
danni per sinistri provocati ad esempio da macchie d’olio e pezzi di veicolo lasciati
sulla strada.
Ricordiamo che per esserci diritto al risarcimento il danno deve essere conseguenza
della
circolazione
pertanto
andrà
verificato
approfonditamente
attraverso
testimonianze e rilevazioni se, continuando l’esempio fatto, il pezzo di veicolo o la
macchia d’olio siano stati lasciati da un mezzo in transito e non in altro modo.
Un tema molto dibattuto è quello dell’abbagliamento, numerose anche in questo caso
le richieste di danni per un sinistro che, a detta del danneggiato, sia stato provocato
dall’abbagliamento prodotto da veicolo proveniente in senso contrario e poi
allontanatosi. Sul punto la posizione delle CONSAP e di conseguenza delle imprese
designate è stata improntata sempre ad un fermo diniego.
Infine andrà provata anche la colpa del conducente non identificato secondo le
normali regole previste dal codice civile. L’impresa designata risponderà anche per
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concorso di colpa del non identificato e, in caso di presenza di più veicoli in virtù del
principio di solidarietà passiva il danneggiato, potrà agire anche contro uno solo dei
corresponsabili, conducente non identificato compreso, salvo esserci le relative
rivalse tra impresa designata e compagnia del corresponsabile.
Stante così il regime della prova è evidente che assumono una particolare importanza
le dichiarazioni testimoniali che, spesso, sono l’unica fonte di prova per i danneggiati
per questo tipo di danno.
Qui si è assistito ad una evoluzione notevole da parte della CONSAP sulle modalità
di raccolta di tali testimonianza. E’ evidente che se vengono reperite
nell’immediatezza del sinistro, dall’autorità intervenuta, non vi è nessun problema a
ritenerle attendibile, se invece vengono alla luce più tardi o senza che l’autorità sia
presente i problemi aumentano.
Nel passato la CONSAP fu molto rigorosa nel richiedere una dichiarazione giurata di
fronte al Pretore o al Giudice di Pace oppure l’assunzione di testi a futura memoria,
secondo quanto disposto dall’art. 692 cpc.
Oggi, anche a causa della scarsa disponibilità dei Giudici di Pace a fornire
l’assistenza dovuta, si è data maggiore discrezionalità alle imprese designate.
In sostanza andrà valutata in concreto l’attendibilità del teste, anche in relazione alla
tempistica del suo intervento, alla coerenza delle dichiarazioni rispetto a eventuali
verbali di Autorità e alla dinamica dell’evento. La CONSAP oggi raccomanda di
valutare l’inequivocabilità delle dichiarazioni, rispetto all’evento e alle sue
conseguenze.
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E’ chiaro poi che in caso non sufficiente attendibilità della testimonianza, l’impresa
designata dovrà sempre negare il risarcimento e nella successiva eventuale vertenza
sarà compito del Giudice competente valutarne la portata.
IL CASO B - SINISTRO CAUSATO DA VEICOLO O NATANTE SOGGETTO
ALL’OBBLIGO ASSICURATIVO MA NON ASSICURATO
Per quanto riguarda la seconda tipologia di sinistri per i quali è prevista l’operatività
del Fondo di Garanzia, va inizialmente detto che oggi si tratta sicuramente della
fattispecie più diffusa.
Il forte aumento dei premi, connesso ad un maggior rigore nell’applicazione del
bonus malus ed una generale maggiore propensione all’elusione del pagamento dei
premi stessi, hanno prodotto un vertiginoso aumento del numero delle richieste danni.
Per quanto riguarda l’evoluzione legislativa dell’istituto, anche per questa fattispecie,
originariamente, l’art. 19 della legge 990, limitò il risarcimento ai soli danni a
persona.
L’art 31 della legge n. 142, del 19 febbraio 1992, sostituì però in toto il citato articolo
della legge 990 e, per l’ipotesi in questione, dettò che il risarcimento fosse dovuto per
i danni a persona nonché per i danni alle cose, il cui ammontare fosse superiore al
controvalore in lire di 500 unità di conto europee.
Ovviamente con l’introduzione dell’euro la franchigia divenne pari a 500 euro e così
fu sino all’autunno scorso, quando il recepimento nella normativa italiana della
cosiddetta V Direttiva Auto, attraverso il Decreto Legislativo 6 novembre 2007 n.
198, ha definitivamente abolito anche tale franchigia.
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Oggi pertanto sono risarcibili, per questa tipologia di sinistri, tutti i danni alle cose e
alle persone senza alcuna limitazione di valore o di gravità.
Per quanto riguarda i massimali, come già ricordato precedentemente, per i sinistri da
veicolo non assicurato da sempre furono applicati quelli minimi di legge al momento
del sinistro, con la peculiarità però di fare riferimento a quelli relativi alla categoria
del veicolo cui appartiene il mezzo che ha causato il danno, a differenza del danno da
non identificato per il quale si fa riferimento ai massimali degli autoveicoli.
Presupposto fondamentale per l’intervento del Fondo di Garanzia nel caso di cui
parliamo è il superamento della prova in merito all’effettiva scopertura assicurativa
del danneggiante.
Occorrerà provare, dunque, che quel veicolo o natante, pur soggetto ad assicurazione
obbligatoria, fosse scoperto da relativa garanzia assicurativa o perché il contratto
assicurativo non fu mai stipulato oppure perché il premio, giunto al suo naturale
periodo di scadenza, non fu corrisposto regolarmente.
Anche qui in caso di verbale dell’autorità che accerti tale scopertura, con conseguente
presenza della relativa contravvenzione, non vi è alcun problema al superamento
della prova sul punto.
Qualora invece in seguito all’invio di richiesta danni presso un impresa che dichiari la
scopertura di premio o la non presenza della targa tra quelle relative ai veicoli
assicurato, nasce il problema per il danneggiato di provare l’effettiva scopertura del
mezzo che potrebbe essere assicurato con altra impresa.
Dopo anni di discussioni, anche accese, sulla portata delle diverse dichiarazioni oggi
con la creazione della Banca Dati SIC, che tra l’altro è quella utilizzata anche per la
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Convezione CARD sul risarcimento diretto, la CONSAP ha ritenuto valida la
dichiarazione emessa da tale archivio, dichiarazione che accerti, al momento del
sinistro, che il veicolo in questione non risultasse assicurato presso alcuna
compagnia.
In sostanza sarà onere del danneggiato accedere alla Banca Dati e richiedere la
verifica della copertura per la targa del veicolo responsabile e inviare all’impresa
designata tale risposta.
Si sono poi susseguite svariate discussioni e decisioni in merito alla scadenza del
premio, alla sua riattivazione e alla difficile situazione ma non infrequente di
contrassegno e certificato consegnati all’assicurato senza che questi abbia pagato il
premio.
Per quest’ultimo caso la giurisprudenza è costante nello stabilire che l’assicuratore
non possa opporre al terzo la scopertura, facendo fede la documentazione consegnata
ed esposta sul veicolo.
Ovviamente sulla portata della copertura la discussione tra le imprese designate e la
CONSAP è stata costante e si è evoluta, soprattutto negli ultimi tempi nel senso di
privilegiare comunque il risarcimento al danneggiato per lasciare poi alle imprese
designate (che peraltro sono anch’esse compagnie di assicurazione) l’onere di
verificare la presenza di una eventuale copertura, con conseguente rivalsa
sull’impresa che la fornisce.
Per quanto riguarda il caso in questione con il pagamento della transazione non si
esaurisce l’iter della pratica, la legge attuale, infatti, all’art. 292 Codice delle
Assicurazioni, che ha ripreso l’art. 29 della legge 990, da al Fondo di Garanzia e di
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conseguenza all’impresa designata, azione di regresso nei confronti del responsabile
per il recupero di quanto pagato oltre agli interessi e alle spese.
In pratica l’impresa designata, sin dall’avvio dell’iter della pratica, invierà una
raccomandata AR al responsabile per informarlo di aver ricevuto una richiesta di
danni per un sinistro da lui provocato e che, qualora avvenga il pagamento di un
risarcimento, procederà ad esperire rivalsa nei suoi confronti per il recupero di tutte le
somme pagate, oltre ad interessi e spese.
Successivamente andranno avviati accertamenti sulla solvibilità del soggetto e, al
termine dell’iter liquidativo, inviata una nuova raccomandata con la quale si indica al
responsabile la somma precisa da rimborsare e la minaccia di adire le vie legali in
caso di mancato pagamento.
C’è da dire che in questo caso è poi compito della CONSAP valutare gli accertamenti
che l’impresa designata ha effettuato e indicare alla stessa se proseguire nell’attività
di recupero oppure archiviare la posizione per non aggravarla di ulteriori spese.
In caso di causa in corso, anche se la transazione avviene nel corso della stessa, è
buona cosa per l’impresa designata procedere ugualmente sino alla sentenza nei
confronti del responsabile per precostituirsi un titolo esecutivo da opporre allo stesso
senza dover avviare una ulteriore procedura giudiziale.
Facendo un rapido accenno pratico va detto che le somme recuperate sono sempre
state molto ridotte, dobbiamo dire purtroppo, trattandosi di soldi della collettività.
Recentemente le imprese designate hanno avviato comunque su sollecitazione della
CONSAP, anche con la collaborazione di consulenti specializzati, procedure di
recupero più efficienti, con un conseguente aumento delle somme incamerate.
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IL CASO C - SINISTRI CAUSATI DA VEICOLI ASSICURATI PRESSO COMPAGNIE IN
LIQUIDAZIONE COATTA
Come ho accennato precedentemente il caso c della legge e cioè quello relativo ai
sinistri causati da veicoli assicurati presso compagnie in liquidazione coatta, oltre ad
essere una peculiarità solo italiana, rappresenta certamente la casistica più complessa
ed articolata tra quelle che esaminiamo oggi.
Basti pensare che negli altri casi gli interlocutori sono sostanzialmente gli stessi di un
normale sinistro mentre, nel caso in questione, si deve tenere conto anche della
presenza delle Liquidazioni Coatte stesse e dei loro Commissari Liquidatori, presenza
da cui derivano spesso problematiche di non chiara interpretazione o soluzione che
ingarbugliano una già non lineare gestione delle vertenze.
Due parole sul fenomeno delle liquidazioni coatte. Si tratta di un fenomeno
estremamente peculiare della realtà italiana che ha avuto il suo apice negli anni 80 e
90.
In quel periodo furono decine le imprese poste in liquidazione che esercitavano l’RC
auto, è facile quindi capire che il fenomeno assunse, in quegli anni, una problematica
che andò ben oltre la semplice complessità delle norme, che peraltro esisteva ed
esiste, per coinvolgere direttamente tutti gli attori del mercato assicurativo italiano.
Basta ricordare il caso della Tirrena assicurazioni, la più grossa impresa posta in
liquidazione in Italia e quello, anche molto preoccupante, delle imprese straniere
operanti in regime di libertà di servizi come, ad esempio, per la greca Themis, che
ebbe risvolti anche di ordine pubblico.
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Dopo anni nei quali, per fortuna, il fenomeno è stato praticamente azzerato, e ciò
sicuramente a causa di un maggior rigore nei controlli preventivi delle autorità di
vigilanza e nella concessione della autorizzazione ad operare ed anche perché i casi di
difficoltà delle imprese sono stati risolti in altro modo, ad esempio, con l’acquisto
delle compagnie da parte di gruppi più grandi e solidi, il 29 marzo di quest’anno con
Decreto Ministeriale è stata posta il LCA una impresa di ragguardevoli dimensioni la
Progress Assicurazioni con sede in Palermo.
Siamo ancora in attesa di conoscere nel dettaglio la procedura che gestirà tali sinistri
anche perché si tratta della prima messa in liquidazione di una impresa dopo l’entrata
in vigore del Codice delle Assicurazioni e soprattutto dopo la nascita del risarcimento
diretto.
Vediamo comunque la legge e la sua evoluzione.
Si tratta di un iter complesso che cercheremo si semplificare al massimo. La legge
990 prevedeva inizialmente, agli art. 19 e 20, che l’intera gestione e liquidazione dei
sinistri di imprese poste in liquidazione anche prima dell’entrata in vigore della 990,
fosse di competenza delle imprese designate e così fu per i primi casi avvenuti in
quegli anni. (ricordiamo i nomi delle imprese: Centrale, Columbia e Secura)
Tutto cambiò con la legge 39/77, la cosiddetta mini riforma dell’RC auto, che
intervenne anche in parte sul processo di liquidazione dei sinistri, possiamo dire che
intervenne provvidenzialmente in quanto le imprese designate non sarebbero
sicuramente state in grado di gestire direttamente la mole di sinistri prodotta dalle
numerose compagnie poste in liquidazione negli anni successivi.
L’art. 9 di tale legge stabilì infatti che il Commissario Liquidatore potesse essere
autorizzato a gestire i sinistri accaduti prima della messa in liquidazione e quelli
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successivi, sino al termine previsto dalla validità del contratto o dal pagamento del
premio.
I Commissari, mediante apposito decreto, vennero pertanto per le imprese
successivamente messe in liquidazione, autorizzati a gestire i sinistri, mentre alle
imprese designate fu dato l’obbligo di fornire, sempre su base regionale a seconda
della sede legale dell’impresa posta in liquidazione, al Commissario Liquidatore la
cosiddetta assistenza tecnica.
In pratica i Commissari Liquidatori presero ad operare come le imprese designate
nell’ambito dei sinistri di loro competenza, rivalendosi poi sul Fondo di Garanzia per
quanto pagato.
Ciò fu stabilito per quanto riguarda la fase stragiudiziale della vertenza, infatti per
quanto riguarda quella giudiziale, continuò a trovare piena applicazione la norma
dell’art. 19 della 990, che prevedeva che l’azione dovesse essere proposta nei
confronti dell’impresa designata.
Da ciò potrete capire la difficoltà di un sistema di tal genere, anche perché l’impresa
designata, sino alla notifica dell’atto di citazione, nulla sapeva del sinistro né
possedeva il fascicolo.
Il trasferimento dello stesso rappresentava poi un problema grave per strutture come
quella dei Commissari, spesso ridotte ai minimi termini, con la sede della designata
talvolta molto distante.
La prassi fu quindi quella di lasciare ai Commissari anche la gestione delle cause e
procedere esclusivamente al pagamento delle sentenze, anche qualora fosse stata
dichiarata la contumacia della designata.
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Diverso il regime in caso di causa già avviata al momento della messa in liquidazione
oppure per le sentenze ottenute nei confronti dell’impresa quando era ancora in bonis.
Per quanto riguarda il primo caso l’art. 25 della 990 era chiaro: se la causa veniva
avviata prima della messa in liquidazione era necessario che il danneggiato
notificasse all’impresa designata un atto che la informava della presenza della causa
(atto detto proprio ex art. 25/990), la causa proseguiva senza interruzione e la
sentenza era opponibile anche alla designata.
Diverso ancora il regime per le sentenze ottenute nei confronti dell’impresa in bonis,
la legge diceva che erano opponibili anche alla designata solo dopo il passaggio in
giudicato della stessa. Ciò provocò non pochi problemi interpretativi e pratici con
varie dispute su come dovesse intendersi il passaggio in giudicato, se esso valeva solo
per le sentenze già depositate al momento della messa in liquidazione oppure anche
per quelle già pronunciate ma non ancora depositate.
Come dicevo dopo anni in cui i vari problemi interpretativi si erano ridotti anche per
il progressivo esaurimento delle procedure ora le discussioni potrebbero riaprirsi
anche perché il Codice delle Assicurazioni, recependo e modificando in parte la
normativa, ha invece che semplificare e risolvere i dubbi, creato nuovi problemi.
Per quanto riguarda il regime del Commissario liquidatore nella fase stragiudiziale
nessuna variazione importante, l’art 293 del nuovo codice recepisce sostanzialmente
il processo così come già previsto con la riforma del 1977.
Nessuna novità nemmeno per quanto attiene le sentenze passate in giudicato prima
della messa in liquidazione: esse sono opponibili all’impresa designata (art. 289 1°
comma).
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E’ stato invece abolito l’obbligo di notifica dell’atto ex art 25/990 per le cause in
corso al momento della messa in liquidazione. La nuova legge, all’art 289 secondo
comma, dice semplicemente che, se il decreto di messa il liquidazione interviene
prima della formazione del giudicato, il processo prosegue nei confronti del
Commissario liquidatore e dell’impresa designata decorsi sei mesi dalla
pubblicazione del decreto stesso.
Dunque sembrerebbe esserci una sorta di via di mezzo tra sospensione e interruzione,
con la necessità, decorsi i sei mesi successivi, di riassunzione nei confronti dei due
nuovi soggetti. Il secondo comma però aggiunge anche che “in ogni caso le pronunce
sono opponibili nei confronti dell’impresa designata”.
Anche se non c’è stata riassunzione? La prassi porta le imprese designate comunque a
pagare tali sentenze ma se invece viene notificato precetto per una vertenza in cui
l’impresa designata non è parte? Sembrerebbe secondo le normali regole che ci si
dovrebbe opporre.
Inoltre l’art. 294, che disciplina l’esercizio dell’azione di risarcimento, non menziona
mai l’impresa designata, sembrerebbe dunque che, per le nuove vertenze, ci sia una
carenza di legittimazione passiva da parte dell’impresa designata che, se citata
dovrebbe opporla al danneggiato.
Tralascio poi che il terzo comma dell’art. 294 contiene un vero e proprio errore
materiale quando dice che, se il decreto di messa in liquidazione è pubblicato prima
della formazione del giudicato, si applica il 289 comma 1, laddove invece si dovrebbe
applicare il comma 2.
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L’interpretazione delle norme è stata oggetto ancora recentemente di colloqui tra le
imprese designate e la CONSAP al fine di trovare una prassi operativa che risolva i
problemi emersi dalla riforma.
Un ultima piccola novità della normativa del nuovo codice è l’abolizione della
franchigia, prevista inizialmente a 100.000 lire e passata poi a 50 euro, per questa
tipologia di danni.
Una vera novità posta in essere dal nuovo codice è invece l’abolizione del terzo
sistema liquidativo che, prima dell’entrata in vigore del codice, completava il sistema
per il caso in esame e cioè quello previsto dalla legge 24/11/78 n. 738, sistema detto
dell’impresa cessionaria.
Tale modello nacque soprattutto al fine di salvaguardare i posti lavoro e prevedeva
che il portafoglio dell’impresa posta in liquidazione fosse ceduto ad altra impresa,
definibile come “di salvataggio” e così anche parte dei dipendenti della precedente
società.
Il sistema ha dato risultati molto alterni, talvolta positivi con una corretta gestione dei
portafogli e anche un notevole recupero di efficienza, talvolta invece si è rivelato di
scarsa tutela per i danneggiati con effetti negativi anche sulla gestione della impresa
cessionaria.
Il nuovo codice ha comunque preso altra strada: da un sistema tripartito
(Commissario Liquidatore, Impresa Designata, Impresa Cessionaria), oggi siamo ad
un sistema bipartito (Commissario liquidatore, impresa designata).
NUOVE IPOTESI DI INTERVENTO DEL FONDO DI GARANZIA
(CASI D, D BIS E D TER)
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Come ho già accennato ulteriori ampliamenti dell’operato del Fondo di Garanzia
sono intervenuti successivamente, per effetto del nuovo codice e per il recepimento
della normativa europea relativa alla V direttiva auto.
Sono stati introdotti tre nuovo casi di intervento del fondo di Garanzia, uno dal
Codice delle Assicurazioni e due dal Decreto Legislativo 6 novembre 2007 n. 198.
Il primo caso è quello relativo ai sinistri causati dai veicoli per i quali vi è obbligo di
assicurazione, posti però in circolazione contro la volontà del proprietario,
dell’usufruttuario, dell’acquirente con patto di riservato dominio o del locatario in
caso di locazione finanziaria.
Si tratta in sostanza, nella maggior parte dei casi della fattispecie relativa al veicolo
rubato che continua a circolare dopo il furto provocando incidenti e che, per effetto
dell’art. 122 del nuovo codice, deve oggi ritenersi scoperto di garanzia assicurativa a
partire dal giorno successivo alla denuncia presentata all’autorità di pubblica
sicurezza.
Una significativa limitazione della normativa è che il risarcimento è previsto per i
danni fisici e materiali, senza alcuna franchigia, solo nei confronti di terzi non
trasportati e dei terzi trasportati contro la loro volontà (intendendosi anche coloro che
saliti sul veicolo non sono in grado di sapere della circolazione illegale del mezzo
oppure che sono stati costretti a salirvi).
Per quanto riguarda invece la normativa derivante dal recepimento della V direttiva
europea sono state introdotte due ulteriori distinte ipotesi in armonia con le nuove
norme relative allo stato di ubicazione del rischio RCA previste ora all’art. 1 del
codice stesso:
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-sinistro causato da un veicolo privo di assicurazione che sia stato spedito da altro
stato membro dell’Unione, qualora la spedizione sia stata accettata e il sinistro
avvenga entro 30 giorni successivi all’accettazione
-sinistro causato da veicolo estero con targa falsa o illegale.
Si tratta di casi minimali che allo stato non presentano ancora significativi elementi di
approfondimento se non nel loro tenore letterale peraltro non chiarissimo.
OBBLIGHI DELL’IMPRESA DESIGNATA E LA CONVENZIONE CON LA
CONSAP
Prima di concludere vorrei completare il mio intervento con alcuni accenni pratici
sull’attività delle imprese designate.
In generale l’attività è disciplinata oggi dal Codice delle Assicurazioni (art. 286), che
anche qui ha attinto pesantemente dalla legge 990, in particolare dall’art. 20. Inoltre
esiste una Convenzione, prevista dal terzo comma del citato art. 286, che sottopone le
Imprese designate alle direttive della CONSAP per il regolare svolgimento del
compito.
Le imprese designate pertanto, dice la legge, hanno il compito di gestire i sinistri a
loro affidati secondo una competenza regionale in base al luogo di accadimento del
sinistro, debbono aprire il sinistro, istruirlo, liquidarlo, se del caso seguire e
provvedere al recupero della somma liquidata nei confronti del responsabile.
In tali ambiti l’attività dell’impresa è sostanzialmente autonoma pur nel rispetto degli
indirizzi che la CONSAP da di volta in volta, sia sotto l’aspetto amministrativo sia
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sotto quello liquidativo, salvo l’obbligo di richiesta di benestare alla CONSAP per
importi che superano l’autonomia delle imprese designate.
La Convenzione è stipulata singolarmente tra l’impresa designata e la CONSAP, ma
ovviamente sulla base di un testo comune.
Altre attività significative che l’impresa è tenuta a fare sono il rendiconto semestrale
degli oneri sostenuti e, mensilmente, l’invio degli atti attestanti l’avvenuto
pagamento.
Il rendiconto sarà poi oggetto di verifica da parte degli uffici contabili del Fondo che
procederà al rimborso delle somme pagate, eventualmente corrette ed aumentate del
quid forfetario previsto a titolo di spese di gestione e degli interessi.
Un ultimo punto che vorrei sottolineare è che, nel testo dell’ultima Convenzione
stipulata lo scorso anno, è stato anche introdotto, in linea con quanto previsto dal
Codice delle Assicurazioni per i danni di portafoglio, un concetto di standard di
servizio anche per questi sinistri.
Le imprese si impegnano a rispettare una tempistica di riscontro ai danneggiati dal
momento del ricevimento della lettera di richiesta danni (entro 45 giorni si dovrà
respingere la richiesta per mancanza di requisiti, formulare offerta in caso di
completezza della domanda, chiedere documentazione integrativa).
Inoltre una volta pervenuto l’ultimo atto istruttorio, le imprese si impegnano entro 60
giorni a respingere la domanda specificandone i motivi, entro 90 giorni a formulare
offerta (salvo per i sinistri per i quali è richiesto il benestare i cui termini decorrono
dal pervenimento del benestare stesso).
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Infine, entro 30 giorni dal ricevimento dell’atto di quietanza firmato, l’impresa si
impegna a pagare il risarcimento.
Il mancato rispetto di tali termini comporterà, per l’impresa designata, una riduzione
del quid forfetario previsto per la gestione dei danni.
Vorrei così concludere, segnalando questa novità che pur non prevista da nessun
obbligo di legge, ma frutto della scelta delle imprese designate e della CONSAP,
rappresenta un piccolo passo ulteriore verso la trasparenza di comportamento di cui
tutto il mercato assicurativo ha sempre bisogno.
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