La regolazione della qualità

La regolazione della qualità
UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI FERRARA
Economia applicata ai servizi pubblici locali
Laurea in Economia Applicata e Politiche Economiche
Anno accademico 2008-2009
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•Argomenti
•Regolazione della qualità
• Strumenti della qualità
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Regolazione della qualità
Forme di regolazione:
regolazione dei prezzi (fino agli anni ‘80)
regolazione della qualità (attenzione negli anni ‘90) per:
- aumento del reddito e miglioramento del tenore di vita
- aumento della concorrenza internazionale
- transizione verso modelli di regolazione price cap
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Differenziazione e qualità del prodotto
Il problema della qualità del prodotto trova le sue origini nella
teoria della differenziazione del prodotto (un bene/servizio
apparentemente identico ad un altro può differire per alcune
caratteristiche che contribuiscono alla sua identificazione: qualità,
collocazione spaziale e temporale, disponibilità). L’inserimento
delle caratteristiche dei beni nella funzione di utilità del
consumatore modifica il tradizionale problema di massimizzazione
dell’utilità.
Differenziazione del prodotto orizzontale e verticale:
orizzontale: beni che hanno caratteristiche diverse
(contratto di fornitura di energia elettrica con chilowattora diversi)
verticale: beni qualitativamente diversi (interrompibilità
dei contratti es. del gas).
L’inserimento delle caratteristiche del prodotto all’interno della
funzione di utilità del consumatore ha importanti implicazioni sulla
definizione dell’equilibrio socialmente ottimale e sulla valutazione
delle perdite di benessere che derivano da situazioni di mercato.
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Differenziazione e qualità del prodotto
Quindi in un mercato di concorrenza la soluzione del first best è
conseguibile quando consumatori perfettamente informati
scelgono un determinato servizio non solo in base al prezzo ma
anche valutando altre caratteristiche.
Problema dei servizi pubblici locali: le caratteristiche qualitative
dei prodotti sono osservabili ex post (experience services).
Tuttavia si possono definire a monte le caratteristiche tecniche o
qualitative minime.
Difficoltà quindi di definire qualunque soluzione di first best: non
solo i consumatori devono spesso accontentarsi di un servizio che
non possiede le caratteristiche qualitative desiderate e pagarlo ad
un costo superiore al costo marginale, ma le asimmetrie
informative possono comportare maggiori inefficienze.
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Qualità del prodotto
I consumatori, non essendo in grado di valutare correttamente la
qualità del servizio, sono disposti a pagare un prezzo pari al valore
atteso del servizio stesso.
Ciò potrebbe indurre il monopolista che produce il servizio ad
abbassarne la qualità fino al suo valore atteso: nel caso vi siano più
produttori, quelli di servizi di bassa qualità vedrebbero valorizzato
il loro output da un prezzo molto più elevato del suo costo
marginale, e al contrario, i produttori di servizi di alta qualità
verrebbero penalizzati.
Per questi motivi diventa importante la regolazione della qualità,
ossia l’intervento di un Regolatore che si differenzia:
in caso di monopolio
in caso di oligopolio
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Regolazione della qualità di un monopolista
Il monopolista, se non sottoposto a regolazione, può massimizzare
i profitti offrendo un prodotto qualitativamente inferiore o
superiore rispetto al livello qualitativo socialmente ottimale a
seconda delle caratteristiche della funzione di domanda con
conseguenti perdite per la comunità (benessere sociale).
La scelta ottimale è quindi quella effettuata dal pianificatore
sociale benevolente che si riferisce al consumatore medio.
Quali sono gli strumenti utilizzabili dal regolatore per
garantire la qualità?
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Regolazione della qualità di un monopolista
Il monopolista sarà incentivato a ridurre i costi a fine di massimizzare
i profitti: in questo caso il regolatore dovrà far sì che la riduzione della
qualità generi costi per il monopolista introducendo ad esempio un
meccanismo di rimborso alla clientela in cambio di disservizi.
Questo è importante soprattutto nei casi di tariffe sul modello del price
cap che, incentivando la riduzione dei costi, rende più costosa l’offerta
di un prodotto di qualità superiore.
Strumento del price cap e regolazione della qualità:
Nella formula del price cap si può inserire un termine aggiuntivo (Q)
che consente di incrementare i prezzi di vendita in corrispondenza
dell’aumento della qualità (incentivo dato dal regolatore che favorisce
l’impresa).
Difficoltà per il regolatore: costruzione di un indicatore della qualità
(sintesi) che sia rilevante per i consumatori (problema delle
asimmetrie informative); problemi di moral hazard; problemi di
adverse selection (premiare le imprese con livelli qualitativi minori).
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Regolazione della qualità di un monopolista
Inoltre, il Regolatore dovrà fissare un livello massimo per
l’indicatore di qualità in corrispondenza di un livello Q* che esso
percepisce come socialmente desiderabile.
Infatti se il Regolatore non determina un livello di qualità ottimale,
le imprese, potendo innalzare i prezzi in misura proporzionale
all’incremento qualitativo, sarebbero incentivate ad accrescere
eccessivamente la qualità del servizio. (ciò è inefficiente in quanto
esiste un livello ottimale dei consumatori).
Problemi di asimmetria informativa
e di eccessivo aumento del livello
qualitativo dei servizi.
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Standard minimi
Beneficio marginale (MB) e
costo marginale (CM)
Per ridurre le asimmetrie informative si possono applicare livelli
minimi di qualità per il servizio reso al cliente e dall’introduzione
di schemi di indennizzo automatico qualora questi livelli non
vengano rispettati.
Problemi per la fissazione di standard minimi:
L’ottimalità qualitativa Q* è quasi impossibile (per ovvi problemi
di informativa) (dipende dall’ottimalità di tutte le caratteristiche
che lo contraddistinguono).
MB
MC
Obiettivo Q*
Q2 > Q* determina perdite di
benessere per la collettività
Q1< Q* il costo marginale della
qualità è inferiore al beneficio
marginale.
Risultato: Q1<Q* : si può decidere
di fissare come obiettivo il
raggiungimento di un standard
minimo inferiore all’ottimo sociale.
Introduzione di meccanismi di
indennizzo nel caso in cui il
gestore non riesca a garantire il
livello minimo qualitativo
Q1
Q*
Q2
Livello della qualità
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Regolazione della qualità in un mercato oligopolistico
L’ingresso di più competitori se da un lato favorisce un
meccanismo competitivo dall’altra complica molto il compito del
regolatore.
Ad esempio modelli teorici dimostrano che l’introduzione di uno
standard minimo consente all’impresa che produce un bene di
bassa qualità di accrescere i profitti.
Dall’altra consente all’impresa più efficiente a migliorare
ulteriormente la qualità del prodotto offerto al fine di differenziarsi
dall’impresa di minore qualità.
Però poiché la qualità è costosa, questa strategia riduce la domanda
e conseguentemente i profitti del gestore più efficiente: l’adozione
di standard quantitativi minimi può quindi determinare una
riduzione della differenziazione del prodotto e una variazione
asimmetrica nei profitti delle due imprese.
L’intervento regolatorio quindi tende a diminuire il grado di
differenziazione del prodotto.
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Regolazione della qualità in un mercato oligopolistico
Il regolatore ha quindi due compiti:
•deve garantire l’offerta dei servizi che presentano caratteristiche
qualitative minime
•il regolatore deve intervenire per assicurare che i consumatori
abbiano sufficienti informazioni sui livelli di qualità
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Regolazione della qualità
La teoria economica quindi è più favorevole ad individuare
standard qualitativi minimi più che un livello ottimale della
qualità.
Questa situazione regolatoria prevede la comunicazione di tali
standard alla clientela e il successivo monitoraggio da parte
del regolatore per verificarene il rispetto da parte dell’impresa
regolata.
In questo quadro l’uso di strumenti come due sono gli strumenti
per la regolazione e controllo della qualità:
1. Il contratto di servizio
2. La carta della qualità dei servizi
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Il Contratto di Servizio
Il contratto di servizio costituisce lo strumento traduttivo, sul
piano operativo, dei presupposti delineati per la gestione
del servizio pubblico locale.
Con tale strumento giuridico l’Ente Locale definisce:
1. Le condizioni di gestione dei servizi
2. I possibili spazi di sviluppo dei servizi da parte del
gestore
3. Il proprio ruolo di soggetto regolatore
4. I profili temporali, economici, tariffari e qualitativi
riferibili ai servizi affidati al soggetto gestore.
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Il Contratto di Servizio
Tra gli elementi standard costitutivi di un contratto di servizio
troviamo:
1. La individuazione puntuale delle attività oggetto del
contratto e la durata del rapporto
2. Il livello e la qualità delle prestazioni
3. Le modalità di vigilanza e controllo sull’esecuzione del
contratto
4. Le modalità di rilevazione del grado di soddisfazione
dell’utenza
5. L’applicazione di clausole che introducono misure
correttive conseguenti e proporzionali allo scostamento
rispetto a standard minimi garantiti e al livello di
soddisfazione degli utenti
6. La definizione dei rapporti economici
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Il Contratto di Servizio
8. Le condizioni di adattabilità delle prestazioni fornite
dall’erogatore rispetto all’evoluzione dei bisogni collettivi
e alle mutate esigenze connesse all’interesse generale
9. Le garanzie fideussorie a carico dell’erogatore
10. L’obbligo di assicurare la continuità del servizio e di
ripristinare l’erogazione nei casi di interruzione o
irregolarità della prestazione
11. La regolamentazione dell’erogazione del servizio, della
disponibilità delle strutture e degli impianti funzionali
all’erogazione della stessa
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CARTA DEI SERVIZI
La carta dei servizi pubblici nasce in Gran Bretagna nel
1991 (Citizen’s Charter) che prevede la definizione di un
insieme di standard qualitativi minimi e indennizzi
automatici nel caso in cui questi non siano rispettati.
Dati i vincoli informativi il contratto collettivo rappresenta
per il regolatore meno complesso.
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CARTA DEI SERVIZI: PRINCIPI GENERALI
La carta dei servizi pubblici nasce in ragione della nuova
visione del rapporto tra cittadini-utenti ed ente gestore del
servizio pubblico.
La posizione del destinatario del servizio si colloca sullo
stesso piano dell’attività del gestore del servizio pubblico.
Le obbligazioni assunte dal gestore del servizio devono
rispondere a predeterminate esigenze dell’utenza (qualità
attesa e percepita).
La soddisfazione dei clienti diventa un fattore essenziale
nella stessa concezione di servizio pubblico.
Sul piano operativo, la qualità viene perseguita attraverso
l’istituto della “carta dei servizi” che costituisce quel
meccanismo tecnico giuridico di integrazione e di
rafforzamento del rapporto tra utente e gestore del
servizio.
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ELEMENTI PER VALUTARE LA QUALITA’ DEL SERVIZIO
1) AFFIDABILITA’ ossia capacità di fornire il servizio i
modo affidabile;
2) ASPETTI TANGIBILI che riguardano le strutture fisiche,
le attrezzature, le persone di contatto, gli strumenti di
comunicazione;
3) CAPACITA’ DI RISPOSTA ossia la capacità di fornire
prontamente il servizio;
4) EMPATIA ossia la capacità di fornire al cliente attenzioni
individualizzate.
La carta del servizio è uno strumento volto a determinare un
miglioramento nelle relazioni d’utenza, finalizzato a garantire
la corrispondenza delle prestazioni agli standard di qualità ed
efficienza.
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FONDAMENTO GIURIDICO: ART. 11 D.LGS 286/1999
In base all’art.11 del D.Lgs. 286/1999 l’adozione della Carta del
Servizio da parte dei soggetti erogatori (pubblici e privati)
costituisce un obbligo di legge, stabilito in via generale ed avente
anche la finalità di rendere concreto il diritto degli utenti
all’erogazione di servizi secondo precisi standards di qualità ed
efficienza.
Tuttavia, il legislatore non definisce direttamente la portata
dell’obbligo stabilito, né richiama la fonte secondaria del
regolamento governativo, ma rinvia, per la determinazione delle
ipotesi di adozione delle carte dei servizi e dei loro contenuti, alla
direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 gennaio
1994.
La direttiva ministeriale è uno strumento politico amministrativo
che fornisce un indirizzo ma non risulta vincolante sul piano
giuridico.
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QUADRO NORMATIVO: LA DIRETTIVA DPCM 27 GENNAIO 1994
Nella Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27
gennaio 1994 viene identificato il contenuto delle prestazioni da
erogare, nonché sono stabiliti una serie di principi e di strumenti
di tutela, volti ad assicurare una più incisiva attuazione delle
politiche di difesa dei diritti e degli interessi degli utenti.
L’utilizzo dello strumento della direttiva governativa risponde
all’idea ispiratrice della carta dei servizi, la quale intendeva,
almeno in origine, costituire una sorta di moral suasion, in grado
di stimolare le amministrazioni erogatrici ad adottare iniziative
per migliorare il livello qualitativo del servizio.
L’obiettivo della direttiva è quello di ricondurre la definizione di
parametri, di contenuti di obblighi e di diritti, concernenti
l’attività di erogazione del servizio ad un rapporto di confronto
tra soggetto gestore e destinatari del servizio, in grado di
modulare le rispettive posizioni
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STRUTTURA DELLA DIRETTIVA DPCM 27 GENNAIO 1994
L’impostazione di base della Direttiva si articola in tre parti:
I) I principi fondamentali;
II) Gli strumenti;
III) I meccanismi per la corretta attuazione.
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PRINCIPI FONDAMENTALI
I principi fondamentali che devono informare l’erogazione dei servizi
pubblici sono:
1) Eguaglianza dei diritti degli utenti, senza alcuna forma di
discriminazione. Le regole che disciplinano l’accesso al servizio ed i
rapporti con gli utenti devono essere uguali per tutti, pertanto deve
essere assicurata la parità di trattamento a parità di condizioni.
Naturalmente possono essere riconosciute delle deroghe a favore delle
c.d. “fasce deboli” (es. portatori di handicap).
2) Imparzialità dei soggetti erogatori. I soggetti erogatori devono
assumere comportamenti nei confronti degli utenti ispirati a criteri di
obiettività, giustizia ed imparzialità.
3) Continuità dell’erogazione del servizio.
4) Partecipazione degli utenti alla prestazione del servizio, anche
tramite il diritto di accesso. L’utente può presentare memorie,
documenti o osservazioni varie.
5) Efficienza ed efficacia del servizio.
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STRUMENTI DELLA QUALITA’
Gli strumenti della qualità possono essere raggruppati in
due distinte categorie:
- la prima afferisce alla procedura di definizione degli
standard di qualità;
- la seconda configura regole specifiche per il
miglioramento delle relazioni tra enti gestori ed utenti
attraverso
la
semplificazione
delle
procedure,
l’informazione degli utenti, la definizione dei rapporti tra
utenti ed uffici per le relazioni con il pubblico,
l’introduzione di valutazioni della qualità dei servizi
erogati e di forme di rimborso forfettario in caso di servizi
inferiori, per qualità e tempestività, agli standards adottati.
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STRUMENTI DELLA QUALITA’ - definizione degli standards
La definizione degli standards avviene in più stadi.
In primo luogo vengono identificati i fattori della qualità, ossia gli
obiettivi da perseguire e successivamente sono elaborati gli indicatori,
ovvero i parametri, quantitativi, qualitativi e temporali che permettono la
misurazione dei fattori dai quali dipende la qualità del servizio
(indicatori di qualità del prodotto, di qualità relazionale).
Quindi, per ciascun indicatore sono determinati i valori standards di
riferimento garantiti da parte delle aziende. Questi ultimi si distinguono
in:
- generali: stabiliscono gli obiettivi di qualità da raggiungere nel medio
periodo e pertanto non sono immediatamente verificabili dall’utente;
- specifici: definiscono le singole prestazioni direttamente esigibili
dall’utente in termini qualitativi, quantitativi e temporali e, quindi,
consentono un immediato controllo sulla loro effettiva osservanza e
possono essere oggetto di diretta pretesa nei confronti del soggetto
erogatore (rimborso automatico forfettario).
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MECCANISMI PER LA CORRETTA ATTUAZIONE
Nella terza parte è esaminata la disciplina delle tipologie di tutela delle
posizioni giuridiche soggettive riconosciute agli utenti dalla carta. Il
sistema si fonda su una duplice forma di controllo sulle disposizioni
stabilite: il primo di natura interna ed il secondo di natura esterna.
Il controllo interno è assicurato dallo stesso ente gestore, tramite un
apposito ufficio deputato a ricevere i reclami degli utenti e ad avere la
finalità di rappresentare un primo livello di ascolto dei disservizi
procurati, nonché di consentire alla stessa amministrazione un rapido
autocontrollo, utile per l’attuazione di tempestivi processi di
autocorrezione.
Il controllo esterno è svolto, invece, da un “Comitato permanente per
l’attuazione della Carta dei Servizi” che ha sia funzioni di suprema
vigilanza sull’attuazione della Carta che il compito di risolvere i conflitti
tra utenti ed enti gestori in merito ai contenuti della stessa Carta.
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ADOZIONE DELLA CARTA DEI SERVIZI NEI SERVIZI
PUBBLICI A RILEVANZA ECONOMICA
Nell’analisi svolta da Nomisma e Confservizi su un
campione di 207 aziende di SPL a rilevanza economica si
rileva che nel 2003, l’80% della imprese ha adottato la carta
del servizio (la maggior parte nei tempi più recenti).
Lo strumento risulta essere più diffuso nel nord del Paese
rispetto alle aree centro-meridionali.
In merito ai settori di attività, l’analisi evidenzia che il 94%
delle aziende mutiservizio ha adottato la carta che,
parallelamente risulta molto diffusa nei settori energetici ed
idrico, mentre il recepimento è più modesto nel settore
dell’igiene ambientale (55%).
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Analisi di customer satisfaction
Il controllo della qualità (es. carta dei servizi) non è però
sufficiente a garantire l’utente, in quanto anche se il servizio
erogato è effettivamente quello progettato e dichiarato, non è
detto poi che questo sia il servizio corrispondente alle attese
del cliente e sia quindi in grado di soddisfarne i bisogni e le
aspettative.
Qualità attesa
Qualità erogata
Qualità percepita
Indagine di customer satisfaction
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Schema
Quadro
normativo
CONTRATTO
DI SERVIZIO
UTENTI
Contesto
locale
CARTA DEI
SERVIZI
Comunicazione dei
contenuti
CONTROLLO
DI
QUALITA’
INDAGINE
CUSTOMER
SATISFACTION
Eventuale
gap tra qualità
attesa e percepita
Interventi
migliorativi
Comunicazione dei
risultati
Riduzione delle attese
in eccesso
Comunicazione degli
interventi
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In sintesi
Rapporto
proprietario
Ente
Locale
Soggetto
erogatore
Utente
finale
Carta dei
servizi
Contratto
di servizio
Responsabilità di
funzione pubblica
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