Linee Guida per la valutazione ex-ante

Transcript

Traduzione non ufficiale del documento della Commissione
Europea, Direzione Generale per la Politica Regionale e Urbana
e Direzione Generale per l’Occupazione, gli Affari Sociali e
l’Inclusione.
Per la versione ufficiale fare riferimento al testo originale in
inglese.
Traduzione a cura del Progetto PON FSE “Supporto alla
Transnazionalità - 2012-2014”
1
COMMISSIONE EUROPEA
Direzione Generale per la Politica Regionale e Urbana
Direzione Generale per l’Occupazione, gli Affari Sociali e l’Inclusione
Periodo di programmazione 2014-2020
MONITORAGGIO E VALUTAZIONE DELLA POLITICA DI COESIONE EUROPEA
Fondo Europeo di Sviluppo Regionale
Fondo Sociale Europeo
Fondo di Coesione
Il presente documento è stato redatto dalla Direzione Generale per la Politica Regionale e
Urbana e dalla Direzione Generale per l’Occupazione, gli Affari Sociali e l’Inclusione
sulla base delle proposte di Regolamento adottate dalla Commissione Europea il 6 ottobre
2011.
Gennaio 2013
2
Sommario
1. COMPONENTI DELLA VALUTAZIONE EX-ANTE
4
1.1.
Strategia del programma
4
1.1.1.
Coerenza degli obiettivi del programma
4
1.1.2.
Coerenza
6
1.1.3.
Connessione tra le azioni sostenute, gli effetti e i risultati attesi
7
1.1.4.
Principi orizzontali
9
1.2.
Indicatori, monitoraggio e valutazione
10
1.2.1.
Pertinenza e chiarezza degli indicatori del programma proposto
10
1.2.2.
Quantificazione dei valori target e di riferimento
13
1.2.3.
Idoneità delle tappe fondamentali
13
1.2.4.
Capacità amministrativa, procedure di raccolta dati e valutazione
14
1.3.
Coerenza della dotazione finanziaria
16
1.4.
Contributo alla strategia Europa 2020
17
1.5.
Valutazione ambientale strategica
17
2. PROCESSO DELLA VALUTAZIONE EX-ANTE
18
2.1.
Tempistica
18
2.2.
Un processo interattivo e iterativo
19
2.3.
Partenariato e governance multi-livello
19
2.4.
Un processo indipendente
20
2.5.
Principio di proporzionalità
20
2.6.
Quali sono i requisiti richiesti per i valutatori?
21
2.7.
Quale metodo?
21
2.8.
Finanziamento della valutazione
21
2.9.
Relazione finale e pubblicazione
22
ALLEGATO 1: VALUTAZIONE EX-ANTE E VALUTAZIONE AMBIENTALE
STRATEGICA
23
ALLEGATO 2:
LINK AI DOCUMENTI UTILI
29
3
INTRODUZIONE
Il presente documento di orientamento si rivolge alle autorità nazionali e regionali
incaricate della preparazione dei programmi di politica di coesione per il periodo
2014-2020, oltre a rappresentare una guida per gli enti valutatori.
Il regolamento sulle disposizioni comuni (Articolo 48) prevede una valutazione ex-ante
per ciascun programma al fine di migliorare la qualità del progetto. Dette valutazioni
vanno inviate insieme alle proposte del programma ai dipartimenti della Commissione, che
li esamineranno al momento della valutazione, prima che tali programmi vengano adottati
(Articolo 25).
Il presente documento di orientamento chiarisce le componenti e il processo della
valutazione ex-ante, illustrando i requisiti che il Regolamento sulle Disposizioni Comuni
(RDC) stabilisce debbano essere osservati sia nelle valutazioni stesse sia da parte delle
autorità nazionali e regionali che redigono i programmi. Il documento si applica ai
programmi finanziati dal FESR, dal FSE e dal Fondo di coesione, programmi che possono
essere nazionali, regionali o multiregionali e combinare i diversi fondi in base all’assetto
istituzionale e alle politiche di ciascuno Stato membro. Per gli altri fondi cui l’RDC va ad
applicarsi (il FEASR e il FEAMP), i requisiti per le valutazioni ex-ante verranno dettagliati
mediante regolamenti attuativi1.
La politica di coesione per il periodo 2014-2040 deve essere fortemente orientata verso il
risultato, al fine di contribuire alla strategia dell’Unione per una crescita intelligente,
sostenibile e inclusiva (strategia Europa 2020). Pertanto la regolamentazione accresce
l’importanza di programmi ben definiti che tengano in considerazione bisogni europei,
nazionali e regionali, e che siano focalizzati sui risultati da raggiungere.
Il ruolo della valutazione ex-ante risulta dunque rafforzato nel nuovo periodo di
programmazione, sia garantendo che i programmi operativi esprimano con chiarezza la
loro logica di intervento, dimostrando il proprio contributo alla strategia Europa 2020, sia
aiutando la messa in atto di efficaci sistemi di monitoraggio che soddisfino i requisiti di
valutazione. Le raccomandazioni in essa contenute dovrebbero essere chiare, basate sui
fatti e adeguate alle particolari necessità dei programmi.
Laddove sorgano particolari necessità, la Commissione incoraggia la futura Autorità di
Gestione a chiedere ai valutatori ex-ante di prendere in considerazione anche aspetti
diversi rispetto a quelli menzionati nel presente documento. Sebbene la valutazione
ex-ante debba considerarsi un utile strumento di sostegno e le raccomandazioni dei
valutatori vadano prese in seria considerazione, la responsabilità ultima della concezione
di un efficace programma operativo rimane in capo alla futura autorità di gestione.
1
Articoli 83(1) del Regolamento FEASR e 139(1) del Regolamento FEAMP
4
1.
COMPONENTI DELLA VALUTAZIONE EX-ANTE
Nell’Articolo 48(3) del regolamento sulle disposizioni comuni vengono elencati i diversi
elementi dei programmi operativi che vanno tenuti in considerazione nella valutazione
ex-ante; la presente guida ne illustra i requisiti e fornisce le raccomandazioni su come
affrontarli.
La Commissione incoraggia come buona prassi l’incorporazione in ogni fase del processo
di quanto appreso dalle precedenti analisi o valutazioni (per es. valutazioni in itinere,
valutazioni ex post del periodo 2000-2006, valutazioni o studi tematici effettuati al di fuori
dei fondi strutturali o campi di intervento analoghi).
La valutazione ex-ante deve incentrarsi su cinque aspetti:
-
-
-
-
-
1.1.
1.1.1.
Coerenza degli obiettivi del programma
Nel considerare la strategia proposta, i valutatori dovrebbero focalizzarsi su “la coerenza
degli obiettivi tematici selezionati, delle priorità e dei corrispondenti obiettivi dei
programmi con il Quadro Strategico Comune, il Contratto di Partenariato e le
raccomandazioni specifiche per paese di cui all'Articolo 121, paragrafo 2, del Trattato, e
le raccomandazioni del Consiglio adottate a norma dell'Articolo 148, paragrafo 4, del
trattato” come previsto dall’Articolo 48(3)(d) dell’RDC.
Nel contesto della programmazione per il periodo 2014-2020, per coerenza si intende
l’allineamento degli obiettivi specifici del programma con le sfide e le esigenze
individuate in relazione alla strategia Europa 2020, e che venga loro attribuito il giusto
peso nell’ambito del programma.
I valutatori ex-ante dovrebbero dunque analizzare:
- se le sfide e le esigenze individuate a livello nazionale o regionale sono in linea con i fini
e gli obiettivi Europa 2020, con le raccomandazioni del Consiglio e con i Programmi
Nazionali di Riforma;
- se le priorità di investimento e i rispettivi obiettivi specifici riflettono in maniera coerente
dette sfide ed esigenze (Articolo 48(3)(d) RDC).
5
- in particolare per i programmi del FESR, se le principali sfide territoriali per le aree
urbane, rurali, costiere e peschiere, così come per le aree con particolari caratteristiche
territoriali, sono state analizzate e prese in considerazione nella strategia (Articolo 11
RDC).
•
Sfide e necessità in relazione agli obiettivi di Europa 2020
Al momento di valutare le sfide e le necessità individuate dal programma, i valutatori
dovrebbero attingere alle proprie conoscenze, a sintesi narrative (incluse le relazioni delle
valutazioni) e a qualsiasi altra analisi disponibile, basando altresì il proprio giudizio
sull’“analisi delle disparità e delle esigenze di sviluppo” contenuta nel Contratto di
Partenariato (Articolo 14(a)(i) RDC) e sul Quadro Strategico Comune. Dovrebbero inoltre
prendere in esame la prioritarizzazione delle sfide e dei fabbisogni individuati, e, se
opportuno, suggerire delle modifiche.
Per i programmi nazionali e regionali, i valutatori dovrebbero innanzi tutto basare le
proprie stime sul Programma Nazionale di Riforma, sulle raccomandazioni specifiche per
paese e sulle analisi effettuate nel contesto del semestre europeo. Con riferimento al FESR,
nella fase di progettazione di un programma settoriale nazionale (che ad esempio abbia a
che fare con innovazione, trasporti o ambiente), i valutatori ex-ante dovrebbero verificare
che gli obiettivi dello stesso siano integrati da una specifica analisi settoriale, che tenga
conto anche delle priorità territoriali delineate nel Contratto di Partenariato (Articolo
14(b)(ii) RDC).
I programmi regionali dovrebbero contribuire alle strategie nazionali volte al
raggiungimento degli obiettivi di Europa 2020, prendendo in considerazione le circostanze
e le necessità regionali specifiche, motivo per cui i documenti cui si è fatto riferimento al
paragrafo precedente rappresentano una guida anche per le analisi regionali. A livello
regionale, tuttavia, le particolari sfide e necessità potrebbero essere più o meno accentuate
rispetto a quanto illustrato nei presenti documenti. Al fine di valutare il livello di coerenza
di un programma regionale con le strategie europee e nazionali, il valutatore ex-ante deve
dunque considerare anche il contesto regionale. Se, ad esempio, una raccomandazione
specifica per un determinato paese fissa tra gli obiettivi la riduzione dal 25% al 15% della
dispersione scolastica su scala nazionale, una regione con un tasso del 35% dovrà indicare
tra le sfide quella della dispersione e fronteggiarla con un’azione regionale a valere sul
FSE (e se possibile sul FESR), mentre per una regione con un tasso di dispersione
scolastica del 5%, quanto sopra potrebbe non rappresentare una sfida specifica.
Con riferimento ai programmi regionali sul FESR, le sfide e le necessità individuate nei
documenti di cui sopra non saranno, in gran parte dei casi, abbastanza specifiche da
adattarsi alle necessità regionali. Poniamo che un Programma Nazionale di Riforma faccia
riferimento allo sviluppo delle capacità delle università: questo andrebbe tradotto in
misure solo in quelle regioni in cui il livello di capacità di questi enti sia vissuto come un
ostacolo allo sviluppo delle attività di innovazione, anche tenuto conto della capacità di
assorbimento delle innovazioni da parte delle imprese regionali.
Ove necessario, si dovranno prendere in esame anche le sfide e le necessità specifiche di
aree sub-regionali e funzionali o di alcuni gruppi target, come ad esempio le difficoltà
particolari che potrebbero presentarsi in aree rurali o urbane coperte dal programma,
6
ostacolandone lo sviluppo e impedendo un loro contributo alla strategia Europa 2020.
Tipologie specifiche di sfide riguardano anche quelle aree geografiche più povere o i
gruppi target a massimo rischio di discriminazione o esclusione.
I valutatori dovrebbero prestare particolare attenzione sia alle motivazioni sottostanti alle
specifiche sfide o necessità a livello regionale che divergono da quelle nazionali, sia ai
fatti a supporto delle stesse.
La valutazione ex-ante dovrebbe anche verificare se nell’identificazione delle necessità e
delle sfide si è tenuto conto o meno dei principi orizzontali, ossia l’uguaglianza tra uomini
e donne, la non discriminazione e lo sviluppo sostenibile (si veda il punto 1.1.4).
•
Coerenza degli obiettivi del programma con le sfide e le necessità
I valutatori ex-ante verificheranno che le sfide e le necessità individuate siano state
coerentemente tradotte negli obiettivi del programma operativo, ossia gli obiettivi tematici,
le priorità di investimento e i rispettivi obiettivi specifici, e che alle stesse sia dato il giusto
peso nell’ambito delle priorità di investimento; gli obiettivi specifici dovrebbero inoltre
essere sufficientemente precisi da dimostrare la modalità con cui il programma, nel
rispondere a sfide e necessità di livello nazionale o regionale, intende contribuire alla
strategia Europa 2020.
Viste le limitate risorse finanziarie e la necessità di produrre risultati, il sostegno da parte
dei fondi strutturali dovrebbe essere concentrato (Articolo 16 RDC), intendendo con
questo che le scelte dovranno essere fatte in base alle sfide e alle esigenze cui il programma
vuole rispondere. Tuttavia, se dalla strategia del programma dovessero escludersi
importanti sfide o necessità, i valutatori dovrebbero esaminarne le motivazioni. Per fare ciò
dovranno altresì includere l’analisi di quali interventi o politiche nazionali o regionali sono
stati ideati per affrontare queste sfide o rispondere a questi bisogni. In caso si riveli
necessario per fondare (e valutare) la scelta delle priorità di investimento e gli obiettivi
specifici, i valutatori ex-ante possono raccomandare analisi complementari alle autorità
nazionali o regionali.
1.1.2.
Coerenza
La valutazione ex-ante dovrebbe analizzare “la coerenza interna del programma o delle
attività proposte e il rapporto con altri strumenti pertinenti” (coerenza esterna) (Articolo
48 (3)(b) RDC).
•
Coerenza interna
I valutatori dovrebbero analizzare la relazione che sussiste sia tra gli obiettivi specifici di
ciascun asse prioritario sia tra gli obiettivi specifici dei differenti assi, verificando inoltre
l’avvenuta individuazione delle complementarietà e delle potenziali sinergie. Ad esempio,
dovrebbero segnalare l’eventuale mancanza di coerenza di un programma che dedica un
7
asse al miglioramento delle infrastrutture ambientali con l’obiettivo dichiarato di
sviluppare le attività turistiche senza tuttavia sostenere lo sviluppo delle infrastrutture o
dei servizi turistici in un qualsiasi altro asse; o ancora, dovrebbero chiarire le potenziali
sinergie tra, poniamo, un asse che sostiene lo sviluppo di reti a banda larga per
incrementare l’interesse verso aree isolate e un asse a sostegno di attività innovative in una
certa regione.
I valutatori dovrebbero inoltre determinare la coerenza tra la strategia di sviluppo di un
territorio coperto dagli ITI 2 e gli obiettivi specifici di ciascun asse prioritario che vi
contribuisce.
Nei programmi plurifondo, i valutatori dovrebbero stabilire se il programma propone
idonei meccanismi di coordinamento al fine di garantire la massima efficienza nel
raggiungimento dei risultati previsti.
•
Rapporto con altri strumenti pertinenti
I valutatori dovrebbero determinare la coerenza del programma con altri strumenti
pertinenti a livello regionale, nazionale e della UE. Da un lato, attraverso le analisi del
contributo del programma ad altre strategie e politiche (Strategie europee, nazionali e
regionali, tra cui quelle di specializzazione intelligente, strategia nazionale di inclusione
dei rom, Horizon 2020, strategie macroregionali e concernenti i bacini marittimi 3 ) e,
dall’altro, verificando se il programma tiene conto dell’influenza di altri programmi e
politiche (compresi altri programmi QSC) sui risultati attesi. La valutazione ex-ante
dovrebbe stimare in che modo il programma giustifica il proprio ruolo nel quadro dei
diversi interventi.
1.1.3.
Connessione tra le azioni sostenute, gli effetti e i risultati attesi
La valutazione ex-ante dovrebbe valutare la logica di intervento del programma e di
ciascun asse prioritario, logica che dovrebbe partire dai cambiamenti che il programma
intende apportare nello Stato membro o regione; detto cambiamento (o risultato previsto)
andrebbe raggiunto mediante operazioni che portino dei risultati.
È buona prassi l’utilizzo di un quadro logico per chiarire la logica di intervento alla base di
ogni priorità di investimento o asse prioritario. Una tale rappresentazione stilizzata
dimostra i legami causali fra le diverse azioni, i risultati pianificati e quelli previsti,
contribuendo altresì alla costruzione di una visione condivisa degli obiettivi del
programma e del tipo di interventi volti al loro raggiungimento all’interno del partenariato.
Lo sviluppo può avvenire a opera del responsabile della programmazione, del valutatore o
di entrambi in stretta collaborazione.
2
L’ITI (investimento territoriale integrato) è uno strumento che permette agli Stati membri di attingere a
finanziamenti da diversi assi prioritari di uno o più programmi operativi al fine di assicurare
l’implementazione di una strategia integrata per un territorio specifico, gestito da organismi intermedi
(autorità locali o municipali, organismi di sviluppo regionale o organizzazione non governative (Articolo 99
RDC).
3
Per le strategie di specializzazione intelligente e di inclusione dei rom, si veda l’allegato IV sulla
condizionalità e la guida alle strategie di innovazione regionale per la specializzazione intelligente ; per
Horizon 2020 e le strategie macroregionali si veda la comunicazione QSC.
8
Rispetto ai regolamenti attuali, quelli proposti richiedono una descrizione più dettagliata
delle azioni pianificate e della modalità in cui condurranno a dei risultati. I valutatori
ex-ante dovrebbero determinare “in che modo i risultati attesi contribuiranno al
conseguimento degli obiettivi” (Articolo 48 (3)(f) RDC), “la motivazione della forma di
sostegno proposta” (Articolo 48 (3)(h) RDC) e le azioni da sostenere (Articolo 87
(2)(b)(iii)). L’analisi dovrebbe basarsi su sintesi narrative come ad esempio ricerche, dati
empirici (per es. risultati di un progetto pilota) e risultati valutativi disponibili da periodi di
programmazione precedenti e correnti e da altri programmi finanziati a livello nazionale o
regionale. I valutatori dovrebbero rivedere la descrizione delle azioni da sostenere in ogni
asse prioritario “inclusa l'individuazione dei principali gruppi destinatari, dei territori
specifici oggetto dell'intervento e dei tipi di beneficiari, se del caso, e dell'uso
programmato degli strumenti finanziari” (Articolo 87(2)(b)(iii) RDC).
Nel farlo, dovrebbero tenere conto dell’elenco (non esaustivo) delle azioni chiave fornito
dal Quadro Strategico Comune.
I valutatori ex-ante dovrebbero esaminare i legami causali fra le azioni proposte, gli effetti
che ne scaturiscono e i risultati previsti. La questione è se queste azioni porteranno o meno
ai risultati attesi e se questi ultimi condurranno al raggiungimento degli obiettivi e in quale
misura. I valutatori dovrebbero inoltre verificare l’eventuale individuazione di fattori
esterni che potrebbero influenzare il raggiungimento degli obiettivi previsti (per es.
politica nazionale, trend economico, cambiamenti nella competitività regionale, ecc.).
La Commissione esorta i valutatori a verificare che la teoria alla base della politica
sottostante alla logica del programma si fondi sui fatti (esperienze, valutazioni o studi
precedenti), ossia che il programma documenti come le azioni pianificate porteranno al
raggiungimento degli obiettivi previsti. In caso contrario, i valutatori dovrebbero verificare
l’esistenza di altri risultati (o azioni) possibili per aumentare la probabilità di (o rivelarsi
più efficaci nel) raggiungere gli obiettivi (o i risultati). Se così fosse, dovrebbero proporre,
sulla base dei fatti, altre azioni da sostenere.
La valutazione ex-ante dovrebbe prendere in esame la pertinenza delle azioni rivolte alle
necessità di territori specifici, comprese le aree con caratteristiche territoriali particolari.
Una volta che gli approcci territoriali integrati sono stati pianificati, i valutatori ex-ante
dovrebbero valutarne l’adeguatezza al raggiungimento degli obiettivi specifici,
esaminando in particolare gli accordi attuativi per lo sviluppo locale guidato dalla
comunità o eventualmente l’uso pianificato di strumenti quali gli investimenti territoriali
integrati (Articolo 87 (2)(c)). Al contempo, i valutatori dovrebbero analizzare la pertinenza
delle azioni per rispondere “alle esigenze specifiche delle zone geografiche
particolarmente colpite dalla povertà o dei gruppi target a più alto rischio di
discriminazione o esclusione, con particolare riguardo per le comunità emarginate”
(Articolo 87(2)(d)), analizzando in ambo i casi in che misura dette azioni contribuiscono
agli approcci integrati stabiliti nel Contratto di Partenariato (Articolo 14(b)(c) RDC).
La valutazione ex-ante dovrebbe altresì valutare la motivazione delle forme di sostegno
proposte, che possono essere sovvenzioni, premi, assistenza rimborsabile e strumenti
finanziari o una combinazione degli stessi (Articolo 56 RDC), forme che dovrebbero
essere correlate alla tipologia di beneficiario e agli obiettivi specifici del programma e che
andrebbero scelte basandosi su un’analisi dei problemi cui il sostegno è indirizzato.
Poniamo che si sia individuata una necessità nella mancanza di credito alle aziende da
parte delle banche: il programmatore e il valutatore devono considerare forme diverse di
sostegno finanziario e valutare quale sia la più adatta; per le micro imprese e per l’avvio di
9
attività di ricerca, una sovvenzione potrebbe rivelarsi più adatta di un finanziamento,
mentre il capitale di rischio potrebbe rispondere maggiormente alle esigenze di start-up
innovative.
I valutatori dovrebbero inoltre analizzare se i grandi progetti (Articolo 90), quando
pianificati, contribuiscono al raggiungimento degli obiettivi del programma.
Sulla base di tale valutazione, il valutatore dovrebbe considerare se sia più probabile
raggiungere i risultati previsti, e dunque gli obiettivi specifici del programma, tramite una
combinazione alternativa di azioni.
1.1.4.
Principi orizzontali
Secondo l’Articolo 48 (3)(1-m) dell’RDC, il valutatore ex-ante deve valutare
“l'adeguatezza delle misure pianificate per promuovere le pari opportunità tra uomini e
donne, impedire la discriminazione e promuovere lo sviluppo sostenibile”.
Gli articoli 7 e 8 dell’RDC delineano il contenuto di questi tre principi orizzontali, mentre
l’Articolo 87(3) dell’RDC espone requisiti più precisi per i programmi, che dovrebbero
essere presi in considerazione dai valutatori ex-ante.
L’implementazione dei fondi del QSC dovrebbe mirare sia a eliminare le disuguaglianze
sia a promuovere l’uguaglianza tra uomini e donne, oltre che combattere la discriminazioni
di genere, razza o origine etnica, religione o credo, disabilità, età o orientamento sessuale.
L’Articolo 7 dell'RDC specifica che l’uguaglianza tra uomini e donne e l’integrazione
della prospettiva di genere devono essere promosse nella preparazione e nell'attuazione
dei programmi, mentre è necessario evitare qualsiasi discriminazione di genere, razza o
origine etnica, religione o credo, disabilità, età o orientamento sessuale sia durante la
preparazione sia nel corso dell’attuazione dei programmi.
Per quanto concerne l’uguaglianza tra uomini e donne, entrambi gli articoli 7 e 87(3)(iii)
riflettono l’approccio duale di adeguata definizione: servono sia azioni specifiche sia
l'integrazione della prospettiva di genere. La valutazione ex-ante dovrebbe valutare in che
modo l'obiettivo di promuovere l’uguaglianza sia stato preso in considerazione nella
preparazione del programma. Ad esempio: nell’analisi socio-economica si è tenuto conto
della prospettiva di genere? Esistono prove che i temi legati al genere sono stati
esplicitamente presi in considerazione in fase di progettazione del programma? Sono stati
consultati gli organismi/organizzazioni per la parità e altri stakeholder?
La valutazione ex-ante dovrebbe quindi valutare la descrizione del contributo del
programma alla promozione della parità di genere e, se del caso, le modalità previste per
garantire l'integrazione della prospettiva di genere a livello di programma ed operativo,
contributo che, piuttosto che essere descritto in termini generali, andrebbe spiegato nel
dettaglio: gli obiettivi fissati sono chiari? Sono state previste iniziative specifiche? Per
quanto riguarda le modalità specifiche, la valutazione ex-ante dovrebbe verificare se nei
processi di attuazione, monitoraggio e valutazione i documenti di programmazione
contengono adeguate disposizioni per il principio di uguaglianza di genere.
Per promuovere le pari opportunità e prevenire le discriminazioni, la valutazione ex-ante
dovrebbe valutare la descrizione di azioni specifiche nelle fasi di preparazione,
10
progettazione e attuazione del programma. Ad esempio: cosa si è fatto per mettere in
collegamento le parti interessate nell’identificazione delle sfide/necessità, nella
definizione degli obiettivi, nella decisione sull’assegnazione delle risorse e nella selezione
delle azioni da sostenere? Quali sono le previsioni in relazione all'accesso al finanziamento?
Sono stati formulati precisi requisiti per garantire l’accessibilità ai disabili?
In allegato alla proposta di ogni programma nell'ambito dell'obiettivo "Investimenti a
favore della crescita e dell'occupazione", gli Stati membri devono presentare un parere
degli organismi nazionali di parità, in relazione sia all’uguaglianza tra uomini e donne sia
alla prevenzione della discriminazione (Articolo 87 (3)(iii) RDC). I valutatori ex-ante
dovrebbero prendere in esame quanto è stato fatto per soddisfare tale requisito. A livello
regionale, potrebbe rivelarsi utile anche la consultazione di altri organismi/organizzazioni.
Per quanto riguarda il principio trasversale di sviluppo sostenibile definito dagli articoli 8 e
87 (3)(i) dell’RDC 4 , il valutatore dovrebbe verificarne l’integrazione nella fase di
preparazione, attuazione e sorveglianza del programma, selezione delle operazioni
compresa (ossia progetti, contratti, azioni o gruppi di progetti come definiti dall’Articolo
2(7) RDC).
1.2.
L’Articolo 24(3) dell’RDC relativo al contenuto dei programmi operativi prevede che ogni
asse prioritario "stabilisca indicatori che permettono di valutare i progressi
nell'esecuzione del programma verso il conseguimento degli obiettivi, quale base per il
monitoraggio, la valutazione e la verifica dei risultati”. Gli indicatori comprenderanno gli
indicatori comuni, come stabilito dalle norme specifiche di ciascun Fondo.
Con l’aumento dell’attenzione dedicata ai risultati nel periodo di programmazione 2014 –
2020, l’individuazione di indicatori e le modalità per il monitoraggio e la raccolta dei dati
acquistano maggiore importanza. In particolare, i valutatori dovrebbero verificare se gli
indicatori di risultato riflettono o meno i più importanti effetti attesi delle priorità del
programma e, qualora siano stati pianificati approcci integrati in merito allo sviluppo
territoriale di aree urbane, rurali, costiere e peschiere e di aree con specifiche
caratteristiche, valutare se il sistema di monitoraggio agevolerà o meno la valutazione del
raggiungimento degli obiettivi prefissati (Articoli 28 e 87(2)(c)(ii) RDC).
1.2.1.
Pertinenza e chiarezza degli indicatori del programma proposto
L’Articolo 48(3)(e) del RDC stabilisce che la valutazione ex-ante consideri “la pertinenza
e la chiarezza degli indicatori del programma proposto”.
4
“i requisiti in materia di tutela ambientale, di efficienza delle risorse, di mitigazione dei e adattamento ai
cambiamenti climatici, resilienza alle catastrofi e di prevenzione e di gestione dei rischi nella selezione delle
operazioni”.
11
•
Pertinenza
Gli indicatori sono pertinenti quando riflettono le operazioni e gli obiettivi degli assi
prioritari. Quelli di risultato forniscono informazioni sui progressi rispetto al cambiamento
che il programma intende apportare agli Stati membri o alla regione. Ciascun asse
prioritario dovrebbe comprendere almeno un indicatore di risultato. Affinché tali indicatori
siano pertinenti è necessario che rappresentino una ricaduta della politica settoriale5,
ossia che il loro valore sia influenzato nel modo più diretto possibile dalle azioni finanziate
nell’ambito dell’asse prioritario. E’ importante notare come la reattività alla politica
dipende in gran parte dalla qualità della logica di intervento. Gli indicatori di risultato
dovrebbero essere rilevanti rispetto al principale cambiamento atteso.
Il cambiamento perseguito da un programma può essere a breve o lungo termine, a seconda
dell’attività sostenuta e della logica di intervento. Ad esempio, sebbene l’obiettivo del
sostegno del FESR all’innovazione e quello del sostegno FSE alle persone inattive può
essere quello di promuovere l’occupazione, per il programma FESR si verificherebbe sul
lungo periodo, talvolta oltre la durata del programma, mentre per il programma FSE
l’effetto si manifesterebbe nel corso del programma stesso. Nei programmi FESR, gli
indicatori di risultato possono essere concepiti per valutare i progressi rispetto a tale
obiettivo, concentrandosi sulle fasi intermedie nella logica di intervento, come ad esempio
sull’aumento della percentuale di PMI innovative che collaborano con altre in uno
specifico settore o del numero di richieste di brevetti regionali rivolte all’Ufficio Brevetti
Europeo. Per i programmi FSE, gli indicatori di risultato comuni si concentrano sui
risultati immediati (subito dopo il sostegno) e di lungo periodo (6 mesi dalla sua
interruzione). Gli Stati membri possono decidere di fissare degli indicatori di risultato
specifici del programma, che sortiscano effetti per un periodo più esteso rispetto a quanto
previsto dagli indicatori comuni dell’FSE, fino a protendersi ben oltre la durata del
programma stesso.
Tabella: Esempi di indicatori di prodotto e di risultato nei programmi FESR e FSE
FESR
Intervento
Indicatore
di
prodotto
Indicatore di risultato
Servizi incubatore di impresa
per le nuove imprese
Numero di
nuove imprese
incubate
Aumento della
nuove imprese
nelle statistiche
regionali
Aumento
dell’occupazione
nelle imprese
giovani (3 anni
dopo
l’incubazione)
5
Uno dei criteri di qualità per gli indicatori di risultato come stabilito nella condizionalità ex-ante generale 7
dell’RDC, allegato IV
12
FSE
Intervento
Indicatore
di
prodotto
Indicatore di
risultato
immediato
Indicatore di
risultato a lungo
termine
Formazione di persone
inattive, che non studiano e
non sono impegnate in attività
formative
Numero
partecipanti
sostenuti
inattivi, che non
studiano e non
partecipano in
attività
formative
Numero di
partecipanti
inattivi che hanno
recentemente
intrapreso la
ricerca di un
impiego al termine
dell’intervento.
Partecipanti che
hanno trovato
occupazione 6
mesi dopo il
termine
Considerato che l’obiettivo degli indicatori del FESR e del Fondo di Coesione dovrebbe
essere quello di misurare un cambiamento nella situazione di uno Stato membro, una
regione, un'area, un settore o una popolazione di pertinenza del programma, questi non
dovrebbero essere limitati ai beneficiari del sostegno. Per quanto riguarda l’FSE, gli
indicatori dovrebbero cogliere gli effetti sulle persone e sulle entità beneficiarie.
Analizzare le ricadute di più ampia portata, ad esempio sulla situazione di uno Stato
membro o di una regione, dovrebbe essere compito della valutazione.
Secondo le raccomandazioni della Commissione, è necessario limitare il numero di
indicatori di risultato specifici al programma, orientandoli sugli obiettivi principali del
programma stesso. Per poter cogliere il cambiamento generato dal programma, gli
indicatori dovrebbero corrispondere agli obiettivi specifici all’interno delle priorità di
investimento – Articolo 87 (2)(b)(i). Per limitare il numero degli indicatori di risultato, la
DG REGIO raccomanda ove possibile di fissare un solo indicatore di risultato legato a un
programma specifico per ciascuna priorità di investimento e il relativo obiettivo specifico
del programma a valere sul FESR .
Gli indicatori di prodotto valutano ciò che viene direttamente prodotto/fornito attraverso
l’attuazione delle operazioni sostenute dai Fondi.
I valutatori dovrebbero verificare sia se gli indicatori di prodotto sono pertinenti alle azioni
oggetto del finanziamento, sia la possibilità che l’effetto atteso possa contribuire a creare
un cambiamento negli indicatori di risultato.
Per il FESR, è importante sottolineare l’eliminazione dalla lista degli indicatori comuni
dell’indicatore “numero di progetti”, utilizzato nel periodo attuale, in quanto non misurava
di fatto un prodotto (che poteva condurre a dei risultati): il valutatore dovrebbe dunque
accertarsi che per i programmi FESR tale indicatore non venga selezionato.
Gli indicatori comuni sono indicatori di prodotto e, nel caso del FSE, anche indicatori di
risultato, che vanno obbligatoriamente utilizzati; gli stessi sono allegati ai regolamenti dei
diversi Fondi (FESR, FSE, Fondo di Coesione, Cooperazione Territoriale Europea - CTE).
Per il FESR, gli indicatori comuni andrebbero utilizzati laddove risultino pertinenti al
contenuto delle priorità di investimento e degli obiettivi specifici. I valutatori ex-ante
dovrebbero controllare la debita selezione di detti indicatori comuni quando risultano in
linea con le azioni e le priorità.
Per il FSE, tutti gli indicatori comuni di prodotto e di risultato saranno monitorati in base a
13
tutte le priorità di investimento. I valutatori dovrebbero dunque stimare solamente la
pertinenza degli indicatori proposti, sia di risultato sia di prodotto, specifici del programma;
nel caso in cui risultasse che aspetti importanti di una priorità di investimento non sono
stati coperti da indicatori comuni o specifici di programma, i valutatori potrebbero
suggerirne altri di quest’ultima tipologia.
•
Chiarezza
Per la misurazione dei progressi effettuati nelle operazioni e nelle priorità, le Autorità di
Gestione dovrebbero definire degli indicatori chiari, che saranno parte integrante del
programma e che dovrebbero essere comunicati diffusamente ai cittadini. Il valutatore
dovrebbe stimare se il titolo degli indicatori di risultato specifici di programma 6 è
sufficientemente chiaro e se la loro definizione è inequivocabile e di facile comprensione.
Gli indicatori specifici di programma dovrebbero inoltre consentire un’interpretazione
legislativa condivisa, ovvero le parti interessate devono tutte concordare sul fatto che un
cambiamento di valore in una particolare direzione sia inequivocabilmente considerato
come un risultato favorevole o sfavorevole (uno dei criteri di qualità stabilito nell’RDC,
allegato IV).
La Commissione esorta affinché la valutazione ex-ante consideri anche la solidità degli
indicatori di risultato specifici di programma selezionati e della loro validazione a livello
statistico. Un indicatore è solido quando il suo valore non può essere indebitamente
influenzato da valori anomali o estremi.
Nel caso in cui i valori dell’indicatore siano raccolti mediante sondaggi, la
rappresentatività dei campioni dovrà essere validata a livello statistico. I valutatori
possono verificare se la futura Autorità di Gestione può beneficiare del supporto di
competenze interne o esterne in ambito di statistica su cui potersi basare, ad esempio, per
concepire un’indagine al fine di stabilire i valori di riferimento o del grado di
raggiungimento e verificare l’avvenuta individuazione e la pubblica disponibilità delle
fonti dei dati per gli indicatori di risultato (la pubblicazione dovrebbe riguardare ad
esempio i valori di riferimento, i valori obiettivo e le definizioni degli indicatori).
Detti requisiti sono elencati tra i criteri di qualità stabiliti per gli indicatori di risultato
nell’allegato IV dell’RDC.
6
I titoli e le definizioni di indicatori comuni sono dati nei regolamenti specifici di ciascun Fondo.
14
1.2.2.
Dati quantitativi di partenza e valori target.
Per gli indicatori di risultato, i Regolamenti specifici di ciascun Fondo richiedono dei
valori di riferimento (baseline), che dovranno utilizzare i più recenti dati disponibili.7.
In quei casi in cui i valori di riferimento non dovessero risultare immediatamente
disponibili, sarà necessario raccogliere altri dati per poterli determinare. In base alle
necessità del responsabile della programmazione, la Commissione esorta i valutatori
ex-ante a fornire un parere riguardo le fonti e i metodi alla base della definizione degli
indicatori; agli stessi valutatori può anche esser richiesto di effettuare una ricerca per
determinare i valori di riferimento in caso non fossero disponibili.
Per quanto concerne gli obiettivi, laddove sia stato determinato un valore target
quantitativo per indicatori comuni e specifici di programma, la valutazione ex-ante
dovrebbe stimare "se i valori target sono realistici, tenendo conto del sostegno previsto dei
Fondi del QSC" (Articolo 48(3)(g) RDC). I regolamenti specifici di ciascun Fondo
sottolineano che gli obiettivi dovranno essere fissati per il 2022.
A tale scopo, il valutatore dovrebbe giudicare i valori obiettivo in relazione alle azioni e
alle forme di sostegno prescelte, prendendo in considerazione le dotazioni finanziarie degli
assi prioritari e le dotazioni indicative a livello di categorie di priorità di
intervento/investimento (si veda il punto 1.3 seguente).
Per gli indicatori di prodotto, il valutatore dovrebbe valutare se gli obiettivi si basano sul
calcolo di costi unitari di operazioni passate analoghe o identiche finanziate dai Fondi
Strutturali o da altri programmi nazionali/regionali, oppure a partire da un’analisi, ad
esempio di progetti pilota. In alcuni casi, è possibile ricorrere alle norme di settore come
riferimento del costo unitario (ad esempio i listini prezzi nel settore edilizio). Quando un
intervento è del tutto nuovo, il valutatore dovrebbe valutare la qualità della stima
dell’autorità di programmazione e potrebbe suggerire le scadenze temporali in cui
andrebbe effettuata una revisione dell'obiettivo (ad esempio dopo il completamento dei
primi progetti). Gli obiettivi per gli indicatori di prodotto sono cumulativi.
Per quanto riguarda gli indicatori di risultato, il regolamento dell'FSE richiede valori
obiettivo quantitativi, mentre nel caso del FESR e del Fondo di Coesione, gli obiettivi per
gli indicatori specifici di programma possono anche essere qualitativi (come ad esempio
una direzione di cambiamento o una gamma di valori). I valutatori dovrebbero valutare se
tali obiettivi riflettono sia gli effetti attesi dalle azioni sia altri sviluppi esterni che possano
potenzialmente influenzarli, oltre a valutarne la plausibilità rispetto ai valori di riferimento,
alle esperienze passate e alle rispettive tendenze economiche corrispondenti.
1.2.3.
Idoneità delle milestones
"Le milestones sono obiettivi intermedi per il raggiungimento dell’obiettivo specifico di
una priorità ed esprimono, se appropriate, l’avanzamento previsto rispetto agli obiettivi
fissati per la fine del periodo" (Allegato 1 dell’RDC).
7
Art. 6 Regolamento FESR, Art. 5 Regolamento FSE, Art. 4 regolamento FC, Art. 15 Regolamento CTE.
15
I valutatori dovrebbero stimare “l'idoneità delle milestones o tappe fondamentali
selezionate per il quadro di riferimento dei risultati" (Articolo 48(3)(k) RDC). Per ciascun
asse prioritario, le autorità di programmazione dovrebbero scegliere un sottoinsieme degli
indicatori nei programmi che fungano da milestones nel quadro di riferimento dei risultati
(Articolo 19 e allegato I dell’RDC).
Al fine di stimare la loro idoneità, i valutatori ex-ante dovrebbero innanzitutto analizzare
se le tappe sono pertinenti, se, cioè, "colgono le informazioni necessarie sul progresso di
una priorità" (Allegato 1(3)) e se possono realisticamente essere raggiunte in
concomitanza sia con le fasi di revisione del 2016 e del 2018, sia con gli obiettivi
cumulativi fissati per il 2022 (si veda la sezione 1.2.2 di cui sopra). Per effettuare tale
analisi, si può considerare il ritmo previsto per l’attuazione del programma nel periodo
attuale e sulle risorse disponibili. I valutatori dovrebbero inoltre stimare se la disponibilità
dei dati per la definizione delle tappe fondamentali nelle fasi chiave di revisione è
plausibile o meno (relazioni sullo stato di avanzamento per gli anni 2017 e 2019 - Articolo
46 RDC), e contribuire inoltre alla selezione degli obiettivi e delle tappe più opportuni.
Conformemente all’Allegato I dell’RDC, le tappe fondamentali dovranno includere un
numero limitato di indicatori finanziari, di prodotto ed eventualmente di risultato (per la
revisione del 2018), con la possibilità di fissarne di altre anche per le fasi chiave di
attuazione. Nel caso in cui le milestones per il 2018 includano altresì gli indicatori di
risultato, il valutatore dovrebbe verificare in che misura questi potrebbero essere
influenzati da altri fattori che non ricadono nel controllo dell’Autorità di Gestione, col
rischio che il programma non riesca a osservare le tappe e gli obiettivi che lo riguardano.
Per il FESR e per il Fondo di Coesione, non si dovrebbero scegliere come tappe
fondamentali degli indicatori con obiettivi qualitativi.
1.2.4.
Capacità amministrativa, procedure di raccolta dati e valutazione
Con una politica di coesione maggiormente orientata ai risultati, quando la qualità e
l’affidabilità dei sistemi di sorveglianza e dei dati assumono un’importanza fondamentale,
diventa necessario un cambio di passo rispetto alle pratiche attuali. Ad oggi, la
rendicontazione sugli sviluppi dei programmi, basata principalmente su un’analisi delle
spese, non è stata sufficientemente attendibile. Secondo la nuova normativa, "gravi
carenze nella qualità e nell'affidabilità del sistema di sorveglianza o dei dati su indicatori
comuni e specifici del programma" potrà portare a una sospensione dei pagamenti
(Articolo 134(1)(d) RDC), precisando anche che le relazioni annuali di avanzamento
presentate nel 2017 e nel 2019 valuteranno "i progressi nel conseguimento degli obiettivi
del programma, ivi compreso il contributo dei Fondi del QSC a eventuali cambiamenti
negli indicatori di risultato, laddove emergano dalle valutazioni” (Articolo 44(3) RDC).
Nell’ottica di garantire l’affidabilità dei dati e la qualità delle analisi fornite nelle relazioni
annuali di attuazione, la valutazione ex-ante dovrebbe stimare "l’adeguatezza delle risorse
umane e della capacità amministrativa per la gestione del programma", nonché
"l'idoneità delle procedure per il monitoraggio del programma e per la raccolta dei dati
necessari per l'effettuazione delle valutazioni" (Articolo 48 (3)(i) e (j)).
I valutatori dovrebbero considerare l’esperienza passata e valutare le possibili strozzature
che potrebbero ostacolare la gestione, il monitoraggio e la valutazione del programma,
16
esortando a intraprendere misure preventive quali la sensibilizzazione e la formazione.
Queste strozzature potrebbero riguardare sia il numero di persone coinvolte nel
monitoraggio e nella valutazione e la loro capacità di prestare servizi (come informazioni
sul progetto, animazione e consulenza ai responsabili del progetto stesso) sia la capacità
amministrativa di organismi intermedi, come ad esempio quelli designati per l'attuazione
degli Investimenti Territoriali Integrati.
La valutazione ex-ante dovrebbe inoltre verificare se le procedure di monitoraggio
potranno o meno provvedere a una tempestiva raccolta dei dati al fine di alimentare il
processo decisionale, la rendicontazione e le valutazioni stesse.
I valutatori dovrebbero ad esempio tenere a mente la data per la presentazione dei rapporti
annuali di attuazione e di quelli sugli sviluppi8, oltre a valutare le fonti di informazione e la
maniera in cui i dati saranno raccolti (ad esempio mediante domande di sostegno, obbligo
contrattuale di informazione ex post, indagine su un campione rappresentativo, dati dei
singoli partecipanti, ecc.). In particolare, il valutatore dovrebbe controllare che i dati siano
disponibili e raccolti in tempo utile per delineare gli indicatori di risultato9.
In riferimento all’obbligo di diminuire il carico amministrativo per i beneficiari (Articolo
4(10) RDC), il valutatore dovrebbe eventualmente verificare se tra le fonti possibili sono
state o meno incluse le banche dati amministrative esistenti (come ad esempio quelle
gestite del servizio pubblico per l’impiego, degli enti previdenziali, dell'autorità finanziaria,
dell’agenzia delle entrate, etc.), che possano fornire informazioni diverse, tra cui la
posizione occupazionale dei partecipanti in un determinato periodo successivo
all’operazione di cui si è beneficiato. Tra le altre fonti possibili figurano gli istituti
nazionali o regionali di statistica, che spesso gestiscono banche dati contenenti dati relativi
a singole unità come il numero di dipendenti (full time equivalent) o valore aggiunto e utili
lordi delle singole imprese.
I valutatori ex-ante dovrebbero verificare che siano state predisposte le opportune
procedure per garantire la qualità dei dati. Si considera buona prassi, ad esempio, quella di
definire con precisione il contenuto e la fonte di ciascun indicatore in un manuale d’uso per
gli operatori che inseriscono i dati nel sistema di monitoraggio, uno strumento che
consentirebbe di evitare errori nel caso il personale subisse delle modifiche nel corso del
programma. Definire nel sistema una procedura automatica di controllo della plausibilità e
un controllo regolare e casuale della qualità dei dati immessi figurano tra i mezzi per
controllarne la qualità costante. I valutatori possono altresì suggerire eventuali ulteriori
azioni per porre rimedio alle incoerenze e agli errori riscontrati nel periodo corrente.
I valutatori dovrebbero aiutare le future Autorità di Gestione nel valutare l’eventuale
mancanza di dati per effettuare le valutazioni in itinere, "comprese valutazioni intese a
valutare l'efficacia, l'efficienza e l'impatto di ciascun programma" e, in particolare, per le
valutazioni di impatto, le quali dovrebbero verificare il contributo apportato dal
programma agli obiettivi di ciascun asse prioritario, almeno una volta nel corso del periodo
di programmazione, come stabilito dall’Articolo 49 dell’RDC. Questo nuovo requisito da
parte del Regolamento può portare a delle sfide specifiche per quanto riguarda i dati: nel
caso, ad esempio, della pianificazione di una valutazione controfattuale dell'impatto che si
8
E prendendo in considerazione l’atto esecutivo adottato a norma dell’art. 114.8 dell’RDC, che stabilisce le
modalità di scambio delle informazioni.
9
Tra i criteri di qualità per gli indicatori di risultato come stabilito nel regolamento RDC, allegato IV
17
avvale di gruppi di confronto, prima e dopo l’intervento si renderanno necessari dei
micro-dati10 relativi agli Enti finanziati/individui partecipanti alle operazioni ed entità non
finanziate/soggetti non partecipanti. Un altro esempio riguarda il caso in cui l’obiettivo è
di valutare il contributo che il programma ha apportato ai cambiamenti di comportamento:
qui il fabbisogno di dati andrà ben oltre le capacità del sistema di monitoraggio.
La Commissione esorta i valutatori a fornire indicazioni circa le principali valutazioni da
intraprendersi, tra cui quegli interventi che possano condurre ai risultati principali o che
rispondano a bisogni specifici (capire ad esempio se è necessario lanciare altre iniziative in
uno specifico settore di attività o valutando eventuali approcci innovativi quali fonti di
nuove conoscenze nell’ambito della politica). Gli stessi potrebbero inoltre esprimersi sulla
tempistica di dette valutazioni, sui relativi metodi e fabbisogno di dati e, all’occorrenza, su
possibili attività formative. In tal modo si potrebbe contribuire al miglioramento
qualitativo del piano di valutazione, come richiesto dall’Articolo 104 (1) dell’RDC.
Il valutatore ex-ante può inoltre rivedere con l’autorità di programmazione i metodi da
adottare nelle valutazioni di impatto pianificate e verificare la disponibilità dei relativi dati
necessari attraverso il sistema di monitoraggio, i dati amministrativi esistenti o le
statistiche regionali o nazionali. In mancanza dei dati, il valutatore può contribuire a
definire le fonti, le procedure e la tempistica per la relativa raccolta.
1.3.
Secondo l’Articolo 48(3)(c), la valutazione ex-ante deve considerare la coerenza
dell'assegnazione delle risorse di bilancio con gli obiettivi del programma. I valutatori
dovrebbero verificare se le dotazioni finanziare si concentrano o meno sugli obiettivi
principali, in linea con le sfide ed esigenze individuate e con i requisiti di concentrazione
fissati nei Regolamenti (Articolo 16 RDC e Articolo 4 Regolamento FSE). Le autorità che
si occupano della programmazione devono specificare per ciascun asse prioritario,
l'importo della dotazione finanziaria totale (Articolo 87(2)(g)(ii) RDC). Il programma
operativo deve inoltre contenere una ripartizione indicativa delle risorse finanziarie
programmate in base alle categorie d’intervento (Articolo 87(2)(b)(iv) RDC), che per
l’FSE equivale alle priorità di investimento.
Il valutatore ex-ante dovrebbe valutare la coerenza delle dotazioni confrontandole sia con
le sfide e le necessità individuate su cui sono stati fissati gli obiettivi, sia con le azioni
pianificate. Se, ad esempio, uno Stato membro o regione deve abbassare il livello di
dispersione scolastica dal 25% (250.000) al 15% (150.000) con l’intenzione di affrontare
la sfida esclusivamente con il programma operativo, in quel caso la dotazione deve essere
coerente con la sfida stessa, oltre che corrispondere alle forme di sostegno selezionate.
Poniamo che l’esigenza individuata sia il sostegno all’innovazione nelle PMI: in quel caso,
lo sforzo finanziario richiesto per concedere una sovvenzione alle società non sarà certo lo
stesso rispetto alla concessione di un prestito rimborsabile, a sua volta diverso dal costo
che si dovrebbe sostenere per costruire un centro di competenze.
Ove opportuno, il valutatore può verificare in che misura le risorse provenienti dai diversi
10
I micro dati sono dati relativi a singole unità.
18
Fondi siano sufficienti e adeguatamente combinate tra loro al fine di poter contribuire ad
approcci integrati per quanto segue:
1.4.
•
sviluppo urbano sostenibile, incluse le risorse delegate alle città attraverso gli
investimenti territoriali integrati per la gestione ai sensi dell’Articolo 7(2) del
Regolamento FESR, e gli stanziamenti indicativi annui per il sostegno del FSE alle
azioni integrate (Articolo 87(2)(c)(iii) RDC;
•
investimenti territoriali integrati pianificati in aree diverse dalla città (Articolo
99(2) RDC);
•
risposta alle esigenze specifiche delle zone geografiche particolarmente colpite
dalla povertà o dei gruppi target a più alto rischio di discriminazione o esclusione,
con particolare riguardo per le comunità emarginate (Articolo 87(2)(d) RDC).
I valutatori dovrebbero determinare il “il contributo del programma alla strategia Europa
2020, in riferimento agli obiettivi tematici e alle priorità selezionati, tenendo conto delle
esigenze nazionali e regionali” (Articolo 48(3)(a) RDC). Oltre a valutarne la coerenza con
la strategia Europa 2020, la logica di intervento e i risultati attesi, i valutatori dovrebbero
prendere in considerazione la misura in cui il programma può contribuire al
raggiungimento dei fini e degli obiettivi della strategia11.
Questo contributo potrebbe essere importante, ad esempio nel caso di investimenti nel
campo dell’efficienza energetica, della gestione dell’acqua, delle acque reflue e dei rifiuti,
o in misure a favore dell’inclusione sociale in regioni o paesi meno sviluppati. In altri casi,
può risultare un contributo difficile da cogliere a causa dell’esiguo numero di programmi
QSC rispetto alla strategia complessiva a livello nazionale (nel caso, per esempio, del
sostegno all’innovazione in una regione competitiva o del sostegno all’occupazione in
regioni di uno Stato membro che investe molto nelle politiche attive del mercato del
lavoro).
I valutatori, di conseguenza, in base al grado di conoscenza della situazione nazionale o
regionale, e prendendo in considerazione la portata del programma, dovrebbero valutarne
il potenziale contributo agli obiettivi e ai fini di Europa 2020, avvalendosi, per quanto
riguarda la logica di intervento, di un quadro logico che colleghi i risultati attesi del
programma agli obiettivi europei e nazionali.
1.5.
In base alla Direttiva 2001/42/EC per la valutazione ambientale strategica (VAS), gli Stati
membri devono valutare gli effetti che determinati piani e programmi avranno
sull’ambiente. L’Articolo 48(4)(e) dell’RDC stabilisce che “la valutazione ex-ante
comprenda, ove appropriato, i requisiti per la valutazione ambientale strategica”. I
11
Come previsto nel Programma Nazionale di Riforma riguardo ai target principali della strategia Europa
2020.
19
programmi cofinanziati dall’UE ricadono nel campo di applicazione della Direttiva VAS
(Articolo 2 VAS). In linea di principio, gran parte dei programmi cofinanziati dal FESR e
dal FC richiede una VAS, mentre la stessa non si rivela necessaria nella maggioranza dei
programmi FSE. La VAS deve essere effettuata durante la preparazione dei programmi e
completata prima della loro adozione e per essere efficace, va iniziata nelle prime fasi della
programmazione. Per ulteriori indicazioni, si veda l’Allegato 1.
2.
IL PROCESSO DELLA VALUTAZIONE EX-ANTE
L’obiettivo di questa sezione è di fornire un aiuto agli esperti di programmazione nella
progettazione e nella gestione della valutazione ex-ante, senza voler provvedere un
modello o una lista di controllo, in quanto ogni futura Autorità di Gestione dovrebbe
soffermarsi sulle proprie specifiche esigenze e tradurle nel mandato per la valutazione
ex-ante. Ad esempio, anche se Regolamento non lo richiede, il programmatore potrebbe
voler utilizzare gli indicatori di contesto per seguire l’evoluzione del contesto specifico che
influenza il programma o per comparare lo sviluppo di un settore rispetto a settori analoghi
in altre regioni o Stati membri.
2.1.
Tempistica
La futura Autorità di Gestione dovrebbe iniziare a impostare la programmazione con
un’analisi della situazione nazionale o regionale (ivi comprese, ove pertinenti, le analisi
sub-regionali o settoriali) per far sì che le fasi di progettazione, negoziazione e adozione
ricadano nei termini per avviarne l’attuazione all’inizio del 2014.
Parallelamente, gli Stati membri devono stilare un Contratto di Partenariato che
comprenda un'analisi sintetica delle valutazioni ex-ante dei programmi e che giustifichi
che la scelta degli obiettivi tematici e la dotazione indicativa dei Fondi siano allineate con
la strategia Europa 2020 (Articolo 14). Il Contratto di Partenariato dovrà altresì includere
“per ciascun obiettivo tematico, una sintesi dei risultati principali attesi per ciascun Fondo
del QSC” (Articolo 14(a)(iii)).
Le valutazioni ex-ante rivestono un ruolo centrale in questa architettura in quanto
dovrebbero affiancare la fase di progettazione dei programmi operativi e valutarne le
diverse componenti, dalla selezione degli obiettivi tematici fino all’impostazione di un
efficace sistema di monitoraggio e valutazione; dovrebbero, altresì, essere pronte per
tempo al fine di contribuire al Contratto di Partenariato ed essere allegate alla proposta di
programma per l’invio alla Commissione (secondo trimestre del 2013).
La possibilità che questo si verifichi sussiste solo se le valutazioni ex-ante vengono
integrate nella fase di progettazione dei programmi operativi. Considerato il tempo
solitamente necessario per la scelta dei valutatori esterni, è raccomandabile pianificare a
metà 2012 i bandi di gara per la valutazione ex-ante, al fine di permettere ai valutatori di
poter interagire con l’autorità incaricata della programmazione sulle bozze dei programmi
a partire dall’inizio del 2013.
20
Per quanto concerne la valutazione ambientale strategica, i programmatori potrebbero
affidare il lavoro allo stesso valutatore o a un team di valutazione diverso: il processo di
consultazione che dovrebbe basarsi su di un programma finalizzato potrebbe ad esempio
essere affidato a un altro team, un aspetto che dovrebbe riflettersi nel mandato (o due
mandati separati o diversi lotti in un solo mandato che si riferisca sia alla valutazione
ex-ante sia alla valutazione ambientale strategica). In entrambi i casi, il mandato
dovrebbero specificare come e quando la VAS sarà integrata nella valutazione ex-ante che,
dal canto suo, deve riferire sulle sue conclusioni e sulla relativa incorporazione nella bozza
di programma.
2.2.
Un processo interattivo e iterativo
È buona prassi che i valutatori ex-ante operino in stretta interazione con gli organi
responsabili della preparazione del programma, ossia lavorando per fasi, in base alla
disponibilità degli elementi del programma, e dando un feedback ai programmatori. Al
fine di pianificare il processo, il mandato deve specificare e sottolineare le tempistiche e
sarà necessario coordinare l’interazione tra i responsabili della stesura del programma e i
valutatori.
Una volta completati, i diversi elementi della valutazione potrebbero determinare una
rivisitazione delle prime fasi del programma da parte dei pianificatori, portando, ad
esempio, a riconsiderare la combinazione delle politiche e a rivedere la strategia, oppure a
una nuova analisi della coerenza esterna una volta finalizzato il contratto di partenariato.
La possibilità di interagire con membri del partenariato (che potrebbero successivamente
far parte del comitato di sorveglianza) in fase di progettazione aumenta con l’istituzione di
un gruppo di pilotaggio, che, con il coinvolgimento di uno o più esperti esterni di
valutazione, diventa ancora più efficace.
2.3.
Partenariato e governance multilivello
Il regolamento sulle disposizioni comuni sottolinea la necessità di consolidare il
partenariato e l’approccio di governance multilivello mediante il coinvolgimento di
partner per tutto il ciclo del programma - preparazione, attuazione, monitoraggio e
valutazione (Articolo 5). Questo dovrebbe contribuire a legittimare maggiormente il
processo decisionale, ad ampliare la gamma di competenze e conoscenze coinvolte e ad
assicurare sia un impegno collettivo verso le priorità e gli obiettivi selezionati, sia una
comprensione condivisa dei risultati attesi.
Il partenariato dovrebbe coinvolgere le autorità regionali, locali, cittadine e le altre autorità
pubbliche competenti (Articolo 5 RDC). Di particolare rilevanza è il coinvolgimento nel
progetto di rappresentanti di sub-regioni con caratteristiche geografiche particolari o di
aree urbane svantaggiate, affinché le rispettive necessità trovino posto nel programma.
Il partenariato dovrebbe inoltre coinvolgere le parti economiche e sociali e gli organismi
che rappresentano la società civile, compresi i partner ambientali, le organizzazioni non
governative e gli organismi per la promozione delle pari opportunità e della non
discriminazione (Articolo 5 RDC).
21
I valutatori dovrebbero verificare il pieno coinvolgimento di tutti gli stakeholder nella
definizione del programma operativo e valutare la qualità e la portata degli accordi per
continuare a coinvolgerli nelle attività di esecuzione, monitoraggio e valutazione del
programma (Articolo 87 (2)(e)RDC). Inoltre dovrebbero verificare che il ruolo dei partner
sia debitamente rappresentato nei comitati di monitoraggio e nei comitati cui spetteranno
le valutazioni future.
I valutatori dovrebbero basare il proprio giudizio sia sul Documento di Lavoro (Staff
Working Document) della Commissione europea sugli “Elementi per un Codice di
Condotta per il Partenariato”, sia sulle proprie conoscenze di “buone prassi” in altre
regioni o Stati membri.
2.4.
Un processo indipendente
I valutatori devono essere funzionalmente indipendenti dalle autorità responsabili della
preparazione e dell’attuazione del futuro programma (Articolo 47 RDC), un aspetto
fondamentale per garantire una valutazione ex-ante efficace in cui i valutatori possano
esprimere critiche costruttive e fornire un parere autorevole sui differenti elementi del
programma. Il livello di indipendenza dovrebbe essere tale da non dar adito a dubbi sul
fatto che l’incarico è stato svolto con oggettività e che i giudizi di valutazione sono
imparziali e non subordinati a un accordo dei dipartimenti responsabili della
programmazione.
•
Secondo gli staff della Commissione europea, la miglior prassi è quella di
assegnare la valutazione a esperti esterni o a un’organizzazione diversa da quella
che si occupa della progettazione/attuazione del programma e dai vari organismi
intermedi facenti riferimento alla stessa. Rispetto alla questione dell’indipendenza
funzionale, in questo modo non sussiste più alcun dubbio a riguardo.
•
Buona prassi è assegnare la progettazione/attuazione del programma e la
valutazione a dipartimenti distinti all’interno della stessa organizzazione (di norma
un Ministero).
•
Laddove lo Stato membro opti per soluzioni diverse che possano far dubitare
sull’indipendenza funzionale degli addetti alla valutazione, sarà necessario trovare
degli accordi ben precisi per assicurare detta indipendenza. Si potrebbe verificare il
caso, ad esempio, della valutazione e della progettazione/attuazione del
programma assegnate allo stesso dipartimento o unità di un’organizzazione, un
approccio adottato da alcuni Stati membri nel caso di strutture operative ridotte o
regionalizzate, dove sarebbe sproporzionato o impraticabile mantenere un elevato
livello di indipendenza (assegnando ad esempio la valutazione e la
progettazione/attuazione del programma a due ministeri diversi). In questi casi la
buona prassi sarebbe, secondo l’opinione dei tecnici della Commissione, richiedere
l’adozione delle seguenti misure:
-
una descrizione chiara (per iscritto) delle mansioni per la persona, team o
settore che si occuperà della valutazione.
l’esclusione di detta persona, team o settore dal dipartimento/autorità preposto
alla progettazione/attuazione del programma.
22
2.5.
Principio di proporzionalità
L’Articolo 4(5) dell’RDC sottolinea che “le risorse finanziarie e amministrative richieste
per l’attuazione dei fondi del QSC, riguardanti la rendicontazione, la valutazione, la
gestione e il controllo dovranno tener conto del principio di proporzionalità con riguardo
al livello del sostegno assegnato”, un principio che i responsabili della programmazione
dovrebbero seguire nello stabilire il costo e la complessità della valutazione ex-ante e che i
valutatori dovrebbero tenere bene a mente nella fase di analisi della progettazione e degli
indicatori del programma.
2.6.
Quali sono i requisiti richiesti ai valutatori?
I valutatori ex-ante dovrebbero possedere una profonda conoscenza della situazione
nazionale o regionale, fornendo una valutazione che vada oltre la comparazione della
strategia del programma con i documenti europei e nazionali. Ad esempio, alcune aree sub
regionali o gruppi target specifici potrebbero avere delle necessità diverse da quelle
descritte in questi documenti, o ancora, l’analisi dei fabbisogni relativi a un programma
settoriale fornita dal responsabile della programmazione potrebbe essere insufficiente, tale
da spingere i valutatori a raccomandare ulteriori azioni.
Il criterio per la scelta dei valutatori dovrebbe dunque richiedere conoscenze ed esperienze
specifiche all'area geografica e ai campi di intervento del programma, un aspetto
importante anche quando il team della valutazione ex-ante si occupa della Valutazione
Ambientale Strategica, che necessita di competenze specifiche nell’ambito delle tematiche
ambientali.
Tale competenza dovrebbe inoltre aiutare i valutatori a esprimere giudizi circa la qualità e
l’adeguatezza degli indicatori, in particolare quelli di risultato proposti nei programmi. Per
sostenere una maggiore concentrazione sui risultati, la politica di coesione deve poggiare
su un buon sistema di indicatori, che devono essere scelti accuratamente al fine di evitare
che non si raggiungano gli obiettivi mentre il programma sembra procedere in modo
soddisfacente. In mancanza di una chiara articolazione della logica di intervento, gli
indicatori potrebbero rivelarsi troppo generici, mal collegati alle operazioni del
programma o disconnessi dagli obiettivi dello stesso, motivo per cui i valutatori
dovrebbero ponderarne attentamente la rilevanza all’interno della logica di intervento per
far sì che il programma non deragli rispetto al raggiungimento degli obiettivi.
Nell’esaminare la logica di intervento, gli indicatori e i dati disponibili, i valutatori
dovrebbero tenere a mente la necessità delle valutazioni future, in particolare quelle
relative all’impatto del programma. Aiutare il programma a palesare i meccanismi
sottostanti la logica di intervento getterà le basi per garantire sia delle operazioni efficaci,
sia valutazioni dell’impatto di qualità opportuna. Il mandato per la valutazione ex-ante
potrebbe richiedere di documentare le esperienze passate nel campo delle valutazioni di
impatto condotte, utilizzando metodi sia statistici sia qualitativi.
2.7.
Quale metodologia?
I valutatori dovrebbero proporre una combinazione di metodi che andranno a utilizzare per
23
affrontare le diverse componenti della valutazione e rispondere alle questioni chiave che
essa comporta.
Uno degli obiettivi principali della valutazione è quello di valutare la strategia del
programma e la teoria di cambiamento ad esso sottostante, per contribuire alla fase di
progettazione in un processo iterativo e interattivo, in cui sarebbero particolarmente
appropriati i metodi solitamente usati per le valutazioni teoriche, come sintesi narrative,
interviste, gruppi di controllo, revisione tra pari, workshop. Mediante un approccio
partecipativo che coinvolga le parti interessate su ognuno dei temi e delle componenti
valutate, si può garantire la rispondenza tra gli input della valutazione e l’ideazione del
programma.
2.8.
Finanziamento della valutazione
Il costo della valutazione ex-ante condotta esternamente può essere imputato ai budget per
l’assistenza tecnica dei programmi 2007-2013. Si applicano le norme e le procedure
correnti concernenti l’ammissibilità e le quote di contribuzione.
La valutazione può rivelarsi un’attività costosa: ai fini del budget si dovrà tenere in
considerazione il numero e la portata dei temi oggetto della valutazione, nonché le le
metodologie previste e qualsiasi altra mansione. Ad esempio, la necessità che i valutatori
quantifichino i valori di riferimento (baseline) relativi agli indicatori di risultato potrebbe
richiedere risorse supplementari. Parimenti, il budget disponibile dovrebbe riflettere
l’eventuale inclusione nella valutazione di analisi più approfondite su un settore o un tipo
di intervento particolare. Si raccomanda che i valutatori abbiano a disposizione, durante le
negoziazioni sul programma operativo con la Commissione, alcune giornate di lavoro per
dedicarsi ad analisi supplementari.
2.9.
Relazione finale e pubblicazione
Una volta che il progetto di programma è pronto per essere inoltrato alla Commissione,
andrebbe preparata una relazione finale sulla valutazione che raggruppi tutti gli elementi
ivi considerati, relazione (da presentarsi alla Commissione europea insieme alla bozza del
programma operativo) che dovrebbe riflettere i processi e i principali metodi utilizzati,
identificare le diverse parti coinvolte, presentare i cambiamenti e i miglioramenti apportati
al programma attraverso i processi di valutazione, il risultato della VAS e una valutazione
finale della proposta di programma, che segua i diversi punti descritti nel capitolo 1 del
presente documento.
La relazione dovrebbe essere abbastanza dettagliata da sostenere le Autorità di Gestione
nel motivare, durante la negoziazione con la Commissione, le scelte strategiche, la
pertinenza degli indicatori di risultato specifici al programma, il grado di realismo dei
valori obiettivo quantificati e l'idoneità degli indicatori/milestones per il quadro di
riferimento dei risultati; andrebbero altresì inclusi gli elementi necessari agli Stati membri
per riassumere gli esiti delle valutazioni ex-ante nel contratto di partenariato.
La relazione dovrebbe essere accompagnata da una sintesi che, se tradotta in inglese,
24
potrebbe agevolare lo scambio di esperienze tra Stati membri.
Il Regolamento prevede che tutte le valutazioni vengano rese pubbliche (Articolo 47 (4)
RDC), aumentando in tal modo la trasparenza, con la possibilità di stimolare pubblici
dibattiti sui programmi e la competizione tra le società di consulenza per fornire
valutazioni di qualità idonea. La modalità migliore a tal fine è quella di pubblicare la
relazione della valutazione sul sito web del programma operativo o dell’Autorità di
Gestione.
25
ALLEGATO 1:
VALUTAZIONE EX-ANTE E VALUTAZIONE AMBIENTALE
STRATEGICA
Il presente Allegato illustra la procedura della Valutazione Ambientale Strategica (VAS) ai
sensi della Direttiva 2001/42/CE12 relativa alla valutazione degli effetti sull’ambiente di
determinati piani e programmi (Direttiva VAS), rappresentando inoltre una guida
sull’applicazione della Direttiva VAS ai programmi di politica di coesione. Per
informazioni più dettagliate sulla Direttiva VAS, si veda la Guida della Commissione
sull’‘Attuazione della Direttiva 2001/42/CE concernente la valutazione degli effetti di
determinati piani e programmi sull’ambiente’13.
L’obiettivo della Direttiva VAS è di “garantire un elevato livello di protezione
dell’ambiente e di contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali all’atto
dell’elaborazione e dell’adozione di piani e programmi al fine di promuovere lo sviluppo
sostenibile”, che viene espletato tramite la richiesta agli Stati membri di identificare e
valutare gli effetti ambientali verosimilmente significativi durante la fase di preparazione e
prima che i programmi siano adottati.
La Direttiva VAS richiede la valutazione ambientale di svariati piani e programmi prima
che questi siano adottati. Effettuare una VAS significa preparare una relazione ambientale,
impegnarsi in consultazioni (con le autorità ambientali, il pubblico e all’occorrenza con
altri Stati membri), recepire le relazioni ambientali e i risultati delle consultazioni
all’interno del processo decisionale, comunicare le informazioni relative alle decisioni e
monitorare gli effetti del programma durante la sua attuazione.
1.
Attuazione della Direttiva VAS nei programmi di politica di coesione
In base all’Articolo 2 della Direttiva VAS, i programmi cofinanziati dall’UE ricadono nel
campo di applicazione della Direttiva stessa.
La VAS è obbligatoria per tutti i programmi 14 “che sono elaborati per i settori agricolo,
forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e
delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o della
destinazione dei suoli, e che definiscono il quadro di riferimento per l'autorizzazione dei
progetti elencati negli allegati I e II della Direttiva 2011/92/UE15” (la “Direttiva sulla
Valutazione Impatto Ambientale” (VIA).
Qualora i programmi non ricadano nel campo di applicazione dell’Articolo 3(2) di cui
sopra, le autorità ambientali degli Stati membri dovranno effettuare uno screening per
12
OJ L197, 21.7.2001.
13
http://ec.europa.eu/environment/eia/sea-support.htm
14
Articolo 3(2) Direttiva VAS
15
OJ L 26, 28.1.2012.
26
verificare la possibilità che essi producano effetti ambientali significativi. In linea di
principio, la VAS sarà necessaria per gran parte dei programmi cofinanziati dal FESR e dal
FC, in special modo quelli che implicano la necessità di costruire delle infrastrutture.
D’altro canto, sempre in linea di principio, la VAS potrebbe non essere richiesta per
programmi cofinanziati dal FSE e per programmi interregionali cofinanziati nell’ambito
dell’Obiettivo Cooperazione Territoriale.
2.
La VAS come parte integrante del processo di programmazione
La VAS deve essere effettuata durante la preparazione dei programmi e completata prima
della loro adozione e presentazione alla Commissione. Per essere efficace, una VAS va
iniziata nelle prime fasi della programmazione: questo consoliderà l’integrazione
ambientale, contribuirà all’approvazione sociale e consentirà di affrontare sia i potenziali
conflitti tra obiettivi di sviluppo e ambiente sia i probabili impatti negativi che potrebbero
causare. Allineando la VAS all’elaborazione del programma e alla valutazione ex-ante, si
andranno inoltre a evitare eventuali modifiche tardive al programma stesso.
In linea generale, spetta agli Stati membri decidere come meglio soddisfare i requisiti della
Direttiva VAS in riferimento ai programmi di politica di coesione. La valutazione ex-ante
dovrebbe riassumere il processo VAS e delineare in che maniera è stato recepito nella fase
di preparazione del programma.
3.
Principali elementi della VAS
Le fasi principali di una VAS vengono delineate di seguito; ai valutatori ex-ante, a seconda
del tipo di approccio assunto dagli Stati membri, potrebbe essere richiesto di:
redigere una relazione ambientale, favorire lo svolgimento di consultazioni o
formulare raccomandazioni sulle modalità in cui il programma dovrebbe riflettere i
risultati della relazione e/o della consultazione;
• lavorare a stretto contatto con i responsabili incaricati di effettuare la VAS al fine
di assicurarne i necessari collegamenti con la valutazione ex-ante ed evitare inutili
duplicazioni.
•
3.1
Relazione ambientale
3.1.1
Ambito di applicazione
Prima di elaborare la relazione ambientale, è necessario consultare le autorità di settore al
fine di determinare la portata e il livello di dettaglio delle informazioni da includere. Nel
caso in cui si decida di effettuare tutto o parte del lavoro relativo alla valutazione
ambientale attraverso quella ex-ante, il mandato di quest’ultima dovrà essere sviluppato in
modo da comprendere ogni dettaglio in questione.
3.1.2
Preparazione della relazione ambientale
Nell’allegato I della Direttiva VAS viene descritto il contenuto della relazione. Gli Stati
membri potranno trovare utile sviluppare in parallelo la relazione ambientale e il
27
programma, evitando così di incappare in ritardi successivi e favorendo la redazione di un
programma migliore in cui l'aspetto ambientale sia integrato in maniera più opportuna. Gli
Stati membri devono garantire che la qualità delle relazioni ambientali sia
sufficientemente elevata, tale da soddisfare i requisiti della Direttiva (Articolo 12(2)). Il
contenuto della relazione ambientale può includere anche le informazioni già disponibili
nell’ambito di altri strumenti pertinenti (per es. i programmi nell’ambito dei trasporti
possono basarsi sui risultati delle relazioni effettuate per i piani di trasporto nazionali o
regionali).
3.2
Consultazioni
Secondo la Direttiva, la VAS deve prevedere la consultazione con le autorità competenti in
materia ambientale e con il pubblico, che devono poter accedere alla proposta di
programma, alla relazione ambientale e alla sintesi non tecnica. Nel caso in cui si decida di
effettuare tutto o parte del lavoro relativo alla valutazione ambientale attraverso quella
ex-ante, quest’ultima dovrà dedicare una sezione specifica alla VAS, che dovrebbe
anch’essa essere a disposizione del pubblico e delle autorità ambientali.
Le consultazioni contribuiscono alla qualità delle informazioni a disposizione di chi si
occupa della preparazione dei programmi e possono rivelarne di nuove e significative che
potrebbero portare a modificare il programma e, di conseguenza, i suoi potenziali effetti
sull’ambiente. In caso ciò accada, potrebbe rendersi necessario prendere in considerazione
una revisione della relazione e, se le modifiche lo giustificano, nuove consultazioni16. Le
modalità specifiche per tali consultazioni sono generalmente disciplinate dalle normative
nazionali di recepimento.
Considerato che la Direttiva VAS non specifica l’arco temporale delle consultazioni, gli
Stati membri sono liberi di deciderne la durata, fermo restando che il pubblico e le autorità
ambientali “devono disporre tempestivamente di un'effettiva opportunità di esprimere in
termini congrui il proprio parere” (Articolo 6(2)). L’arco temporale dovrebbe essere
sufficiente per consentire lo sviluppo di pareri su temi talvolta complessi e informazioni
corpose. Poiché la Direttiva VAS non specifica come le informazioni di cui sopra debbano
essere diffuse a livello pubblico, gli Stati membri hanno la facoltà di decidere come
organizzare le modalità specifiche per la divulgazione e il rispettivo feedback. Al
momento di organizzare le consultazioni, le autorità di programmazione dovranno
attenersi alle normative nazionali di recepimento. A livello pratico, le consultazioni con il
pubblico potranno espletarsi sotto forma di pubbliche udienze, cercando di ottenere
commenti scritti sulle proposte, gruppi direttivi, comitati consultivi o interviste. Le
informazioni riguardanti la preparazione del programma possono essere pubblicate sui
quotidiani nazionali o regionali, in un luogo accessibile al pubblico e/o su un sito internet.
La scelta delle tecniche di consultazione dipenderà dal tempo a disposizione, dalla natura e
dalla complessità delle informazioni su cui consultarsi.
Le consultazioni, sia con le autorità ambientali sia con il pubblico, sono richieste per la
16
Vedi Linee Guida della Commissione, Implementazione della Direttiva 2001/42/EC, pag. 34.
28
proposta del programma, la relazione ambientale e la sintesi non tecnica. In particolare, le
autorità ambientali dovranno essere consultate per individuare i programmi che
necessitano della VAS e riguardo la portata e il livello di dettaglio delle informazioni da
includere nella relazione ambientale.
La Direttiva VAS richiede le consultazioni sui programmi che possono avere effetti
significativi su un altro Stato membro (Articolo 7). Prima della loro adozione, lo Stato
membro dovrebbe trasmettere il progetto di programma e la relativa relazione ambientale
all’altro Stato membro.
Se l’altro Stato membro lo decide, gli Stati membri interessati convengono specifiche
modalità affinché le autorità ambientali e i settori del pubblico nello Stato membro che
potrebbe essere interessato siano informati e abbiano l'opportunità di esprimere il loro
parere entro termini ragionevoli.
3.3
Recepire la relazione ambientale e i risultati delle consultazioni
La relazione ambientale e i pareri espressi durante il processo di consultazione dovranno
essere recepiti dall’autorità di programmazione durante la preparazione del programma.
La definizione delle tempistiche del processo decisionale dovrebbe essere tale da
consentire all’autorità di programmazione di tenere conto dei pareri espressi prima di
adottare decisioni sul programma.
3.4
Informazioni sulla decisione
Le autorità ambientali designate, il pubblico (e qualsiasi Stato membro consultato) devono
essere informati rispetto all’adozione del programma e devono ricevere chiarimenti, sotto
forma di una dichiarazione, in merito alle modalità in cui le considerazioni in materia di
ambiente e i risultati delle consultazioni sono stati recepiti.
3.5
Monitoraggio
La Direttiva VAS prevede il monitoraggio degli effetti ambientali significativi
dell’attuazione del programma, al fine, tra l'altro, di individuare gli effetti negativi
imprevisti e essere in grado di adottare le opportune misure. Generalmente quanto sopra
include la selezione di opportuni indicatori.
3.6
Revisione del programma successivamente alla presentazione alla Commissione
Nel caso in cui, in conseguenza delle osservazioni della Commissione, il programma
necessiti di una revisione sostanziale, si dovrebbe anche valutare l'opportunità di
aggiornare/rivedere la VAS (per esempio, aggiornando la relazione ambientale, tramite
consultazioni aggiuntive, ecc.).
29
4.
Informazioni da presentare alla Commissione in relazione alla VAS
Nell’ottica di favorire e agevolare l’esame tempestivo della proposta di programma e la
conformità con la Direttiva VAS, la Commissione europea necessita delle informazioni di
seguito riportate. L’autorità di programmazione può presentarle o in un documento
separato allegato alla valutazione ex-ante o integrandole in una sezione specifica della
valutazione stessa:
• una sintesi non tecnica sulle informazioni fornite nella relazione ambientale come
previsto dall’Allegato I(j) della Direttiva;
• la descrizione delle misure deliberate in merito al monitoraggio ai sensi degli
Articoli 9(1 )(c) e 10 (sul monitoraggio);
• informazioni sulle consultazioni con il pubblico e le autorità ambientali interessate
(Articolo 6 della Direttiva);
• una sintesi sulle modalità in cui le considerazioni di carattere ambientale e i pareri
espressi sono stati recepiti. La dichiarazione finale richiesta dalla Direttiva VAS (si
veda il precedente paragrafo 3.4) va emessa a seguito dell’adozione del programma
da parte della Commissione.
Qualora lo ritenga necessario, in alcuni casi la Commissione europea può richiedere agli
Stati membri di presentare altri documenti pertinenti, stabilendone caso per caso l’esigenza
e informandone gli Stati.
5.
Altre considerazioni
5.1
Rapporto con altre politiche e normative europee in ambito ambientale
Esistono svariati collegamenti tra la Direttiva VAS e le altre politiche e normative
ambientali europee. La Direttiva VAS esige nello specifico che i programmi recepiscano
gli obiettivi pertinenti di tutela ambientale, stabiliti a livello internazionale, a livello
dell’UE o degli Stati membri. Molti programmi soggetti alla VAS possono richiedere
anche altri tipi di valutazioni ambientali ai sensi delle diverse normative in materia.
In termini di programmi di politica di coesione, bisognerebbe prestare un’attenzione
particolare anche alla biodiversità, alle politiche relative ai cambiamenti climatici e alle
normative nel contesto della VAS.
Specialmente parlando di biodiversità, è probabile che molti programmi cofinanziati
nell’ambito del FESR e del Fondo di Coesione avranno effetti significativi sulla
biodiversità e sulla rete Natura 2000 (ad esempio i siti individuali e la loro connettività).
Quando a livello di programma è possibile identificare la probabilità di effetti significativi
sui siti Natura 2000 (come quando un programma comprende progetti di infrastrutture di
ben precisa localizzazione), l’aspettativa è che detti programmi richiedano una valutazione
adeguata ai sensi dell’Articolo 6(3), nell’ambito della Direttiva sugli Habitat (92/43/CEE).
Laddove i programmi sono soggetti alla Direttiva VAS, le valutazioni dell’Articolo 6(3)
possono esser parte integrante della VAS, anche se andrebbero riferite in via separata.
30
Qualora l’autorità di programmazione esprima delle perplessità sugli effetti del
programma su un sito Natura 2000, la VAS dovrebbe farsene carico, malgrado rivesta
tuttavia un ruolo più ampio a livello ambientale, dovendo considerare tutti gli aspetti della
biodiversità e non solo quelli connessi ai siti Natura 200017 Nel caso di specie, dovrebbe
fornire un’analisi degli effetti probabili del programma relativamente all’integrità del sito
Natura 2000 designato.
La Commissione sta preparando una Guida sul modo in cui recepire i cambiamenti
climatici e la biodiversità nei processi VAS e VIA (disponibilità prevista nel terzo
trimestre del 2012).
5.2
Grandi progetti
Quando il programma individua grandi progetti, gli stessi dovrebbero riflettersi nella VAS
per il programma stesso.
5.3
VAS per programmi transnazionali e transfrontalieri
Considerata la natura dei programmi transnazionali e transfrontalieri, che spesso
potrebbero non implicare infrastrutture o altri progetti con probabili effetti sull’ambiente,
la prima fase è quella di verificare la necessità di una VAS (si veda la sezione 1
“Attuazione della Direttiva VAS nei programmi di politica di coesione” di cui sopra).
Se la Direttiva VAS è applicabile al programma transnazionale o transfrontaliero,
l’Autorità di Gestione dovrebbe decidere se condurre delle procedure di VAS separate in
ciascuno Stato membro in base alle norme nazionali o se è invece il caso di portare avanti
alcune fasi in maniera congiunta. Si potrebbe prevedere ad esempio l’elaborazione di una
relazione ambientale congiunta che possa essere poi oggetto di consultazioni separate (in
ciascuno Stato membro) da parte di pubblico e autorità ambientali. Quando si effettua una
VAS per un programma transnazionale o transfrontaliero, in ciascuno Stato membro
dovranno essere disponibili le dichiarazioni separate di cui all'Articolo 9(1) (redatte
separatamente o congiuntamente dalle autorità di gestione).
17
Ulteriori informazioni sulle valutazioni appropriate sono disponibili su:
http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/guidance_en.htm
31
ALLEGATO 2:
LINK AI DOCUMENTI UTILI
■
Per il FESR e il Fondo di Coesione: Direzione Generale della Politica Regionale,
Linee Guida: "Monitoraggio e Valutazione della Politica di Coesione Europea: Concetti e
Raccomandazioni”.
http://ec.europa.eu/regional policy/information/evaluations/guidance en.cfm#2
■
Per il FSE: Direzione Generale Occupazione, Affari Sociali e Inclusione, Linee
Guida: "Monitoraggio e Valutazione della Politica di Coesione Europea: Fondo Sociale
Europeo”
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=701&langId=en
■
Iniziative Faro di Europa 2020
http://ec.europa.eu/europe2020/reaching-the-goals/flagship-initiatives/index en.htm
■
Documento di Lavoro della Commissione: "Il principio di partenariato
nell’attuazione dei Fondi del Quadro Strategico Comune - elementi per un codice di
condotta europeo sul partenariato”.
http://ec.europa.eu/esf/main.jsp?catId=67&langId=en&newsId=7956
■
Guida RIS 3 (Strategie di Specializzazione intelligente)
http://ipts.jrc.ec.europa.eu/activities/research-and-innovation/documents/guide/draft 12
12 2011.pdf
■
Direttiva sulla Valutazione Ambientale Strategica
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:197:0030:0037:EN:
PD F
■
Guida della Commissione, Attuazione della Direttiva 2001/42/EC
http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/030923 sea guidance.pdf
■
EVALSED. Una risorsa online che fornisce le linee guida per la valutazione dello
sviluppo socioeconomico.
http://ec.europa.eu/regional policy/sources/docgener/evaluation/evalsed/guide/in dex
en.htm
EVALSED fornisce una breve introduzione ai diversi approcci di valutazione, ivi
comprese le valutazioni di impatto sia teoriche che controfattuali.
32

Linee Guida per la valutazione ex-ante

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