Note Tematiche - Docenti.unina

Ministero dell’Economia e delle Finanze
Dipartimento del Tesoro
Note Tematiche
N°6 - Agosto 2009
IL SALDO DI BILANCIO
STRUTTURALE SECONDO LA
METODOLOGIA DELL’UNIONE
EUROPEA
Di: Paolo Biraschi *, Luigi Giamboni** e Federico Giammusso ***
ISSN 1972-4128
JEL:
E32, E62, H62
Keywords:
Structural deficit, Output gap, Fiscal
policy
ABSTRACT
Nell’ambito dell’Unione Europea il saldo di bilancio strutturale è
oramai divenuto lo strumento centrale per valutare l’efficacia
delle politiche di bilancio e la dinamica dell’aggiustamento verso
l’obiettivo di medio periodo.
Per la natura stessa delle grandezze economiche considerate –
l’output potenziale e le elasticità delle voci del bilancio pubblico
al ciclo – nonché per alcuni aspetti riconducibili alle tecniche di
stima impiegate, la misura di tale indicatore è soggetta a
considerevoli margini di incertezza.
L’adozione di una metodologia comune a livello europeo ha
limitato la discrezionalità e assicurato la trasparenza e la
semplicità nel calcolo del saldo di bilancio strutturale.
L’obiettivo della presente nota è duplice: (a) descrivere i
passaggi fondamentali che costituiscono la metodologia
concordata in sede europea; individuare i punti di forza e le
criticità di tale metodologia, anche al fine di avanzare proposte
che possano essere utili per l’analisi dei risultati ottenuti e per
l’affinamento della stessa.
La nota è organizzata come segue. La sezione I mette in risalto
le motivazioni economiche alla base della scelta del saldo di
bilancio strutturale quale strumento chiave per valutare
l’orientamento della politica di bilancio nell’UE. La sezione II
Ministero dell’Economia e delle Finanze. Corresponding
author: Paolo Biraschi. Via XX Settembre 87, 00197
Rome - ITALY. e-mail: [email protected]
**Ministero dell’Economia e delle Finanze. Corresponding
author:Luigi Giamboni Via XX Settembre 87, 00197
Rome - ITALY. e-mail: [email protected]
*
***Ministero
dell’Economia
e
delle
Finanze.
Rappresentanza Permanente dell’Italia presso l’OCSE.
Corresponding author::50, rue de Varenne, 75007 ParisFRANCE e-mail: [email protected]
1
note tematiche
Note Tematiche
descrive la metodologia concordata a livello europeo
descrivendone i singoli passaggi e sottolineando le relative
specificità. La sezione III si concentra su i punti di forza e le
criticità dell’approccio utilizzato in sede UE, proponendo alcuni
possibili modifiche volte a migliorare la stima in tempo reale del
output gap e del saldo di bilancio strutturale.
1.
La collana intende promuovere la
circolazione di Note Tematiche
prodotte all’interno del Dipartimento
del Tesoro del Ministero dell’Economia
e delle Finanze.
Il contenuto delle Note Tematiche
riflette esclusivamente le opinioni degli
autori e non impegna in alcun modo
l’amministrazione.
PERCHÉ IL SALDO DI BILANCIO STRUTTURALE
A partire dai primi anni novanta, si è assistito ad un significativo
cambiamento nella conduzione della politica di bilancio dei
paesi appartenenti all’Unione Europea (UE). L’attenzione degli
economisti e dei policy-maker si è spostata da un’ottica
prevalentemente di breve periodo ad una di medio-lungo. Tale
tendenza è stata in larga parte stimolata dall’entrata in vigore
dei criteri di finanza pubblica previsti dal Trattato di Maastricht,
dal successivo Patto di Stabilità e Crescita (PSC) e dall’
introduzione della moneta unica.
In questo contesto, sono stati introdotti e progressivamente
affinati indicatori destinati a valutare lo stato dei conti pubblici.
In particolare, tra gli indicatori di bilancio sviluppati dalla
letteratura economica e dagli organismi internazionali, si è fatto
un uso crescente del saldo di bilancio al netto del ciclo
(cyclically adjusted budget balance o CAB) o del saldo di
bilancio strutturale (structural budget balance o SBB)1.2 Si tratta
di indicatori utilizzati principalmente: a) per individuare
l’orientamento espansivo o meno della politica fiscale; b) per
valutare il sentiero di aggiustamento verso obiettivi di medio
termine, misurando implicitamente l’efficacia delle politiche di
bilancio (per una rassegna dei principali indicatori di bilancio cfr.
Banca d’Italia, 1999, Blanchard, 1990 e Chouraqui et al., 1990).
Lo SBB è volto ad individuare la condizione strutturale del
bilancio pubblico, ovvero depurata dagli effetti dell’andamento
ciclico dell’economia (business cycle). E’ ben noto, infatti, che i
saldi (nominali) di finanza pubblica risentono dell’influenza sia di
fattori transitori sia permanenti. I primi comprendono gli effetti
temporanei sulle spese e sulle entrate determinati dalle
fluttuazioni cicliche del PIL. I secondi si riferiscono, invece, alle
variabili di carattere macroeconomico e normativo - istituzionale
che incidono permanentemente sulle poste contabili del bilancio
pubblico.
Il ruolo della politica di bilancio
Il saldo di bilancio strutturale : una
definizione
1 L’unica differenza tra i due indicatori risiede nel fatto che il saldo di bilancio
strutturale è calcolato anche al netto delle misure una-tantum e di altre misure
temporanee. Tuttavia, nel prosieguo della nostra analisi si indicherà per semplicità
espositiva le due espressioni indifferentemente, assumendo di norma un peso limitato
delle misure una-tantum.
2 Per un approfondimento delle metodologie utilizzata dagli organicismi internazionali
si veda Hagenmann , (1999), nel caso del FMI e Giorno et al. (1995) per l’OCSE.
2
note tematiche
Al momento della formulazione della politica di bilancio, infatti, il
policy-maker deve essere in grado di distinguere le influenze
cicliche da quelle con effetti permanenti sui conti pubblici. Un
errore commesso in questa fase aumenterebbe il rischio di uso
non corretto delle leve fiscali o della spesa pubblica che
potrebbero essere sotto utilizzate o applicate in modo improprio
ed eccessivo. In particolare, politiche di stabilizzazione attuate
erroneamente con lo scopo di compensare gli effetti
(recessivi/espansivi) di breve periodo potrebbero rivelarsi procicliche e aggravare ulteriormente la situazione economica
iniziale compromettendo l’equilibrio della finanza pubblica.3 Il
CAB e lo SBB appaiono quindi come strumenti utili per valutare
correttamente l’orientamento di medio termine della politica
fiscale4.
Questa esigenza è ancora più forte in seno all’Unione
Economica e Monetaria (UEM) dove il comportamento
fiscalmente indisciplinato di uno stato membro (soprattutto se
grande) potrebbe incidere negativamente sulla stabilità
economica e finanziaria dell’intera area e costringere la Banca
Centrale Europea (BCE) ad intervenire sul mercato dei capitali
minandone l’indipendenza e la credibilità.
Inoltre, nell’ambito dell’UE, lo SBB è oramai divenuto
l’indicatore chiave per verificare la coerenza tra le politiche di
bilancio e il PSC, al punto che la riforma del Patto del marzo
2005 ha ufficialmente stabilito che l’obiettivo di medio periodo
(medium-term objective) delle politiche di bilancio dei paesi
membri debba essere valutato in termini strutturali5.
Alla luce di queste considerazioni, nel 2001, il Consiglio Ecofin
dei Ministri delle Finanze ha deciso di sviluppare un metodo
condiviso per calcolare il saldo di bilancio strutturale. A tal fine il
Comitato di Politica Economica (CPE) ha deciso di istituire un
gruppo di lavoro ad hoc, l’Output Gap Working Group
(OGWG)6,con
l’obiettivo
di
costruire,
aggiornare
e
possibilmente migliorare la metodologia per la stima del PIL
potenziale e della sensibilità del bilancio pubblico all’andamento
ciclico dell’economia.
La valenza del saldo strutturale nella
UE
3 Le politiche compensative, quindi, lungi dall’assolvere la loro funzione di
stabilizzazione, contribuirebbero invece ad alimentare l’incertezza negli agenti
economici e nei mercati finanziari. Tale incertezza, poi, potrebbero ripercuotersi
negativamente sul deficit di bilancio (attraverso, ad esempio una maggiore spesa per
interessi) ponendo un problema di sostenibilità del debito pubblico anche nel mediolungo periodo.
4 Tale indicatore è inoltre ampiamente utilizzato dalle organizzazioni economiche
internazionali (Commissione Europea, FMI e OCSE) per effettuare analisi comparate
tra i paesi membri.
5 Tale innovazione è stata poi confermata nella riunione dell’Eurogruppo di Berlino del
giugno 2007 in cui i Ministri finanziari dei paesi aderenti all’area dell’Euro hanno
ribadito la scelta di utilizzare il deficit strutturale quale indicatore di riferimento per
l’obiettivo di medio termine delle finanze pubbliche (MTO).
6 All’interno dell’OGWG sono presenti rappresentanti dei ministeri dell’economia e
delle finanze dei paesi membri, delle banche centrali nazionali, della Commissione
Europea (COM) e della Banca Centrale Europea (BCE).
3
note tematiche
2. IL MODELLO CONCORDATO IN
EU PER LA STIMA DELLO SBB
SEDE
Nel corso dell’ultimo decennio, la letteratura empirica e teorica
ha individuato due approcci in grado di scomporre la
componente ciclica del bilancio pubblico da quella strutturale.
Il primo approccio, definito “diretto” si focalizza nell’analizzare
gli effetti sui conti pubblici imputabili al ciclo economico e
all’attuazione di ogni singola manovra finanziaria da parte dei
policy maker. A tal fine, nell’approccio diretto la componente
ciclica del bilancio pubblico è stimata direttamente per mezzo di
tecniche statistiche che si applicano alla serie storica del
disavanzo oppure alle sue componenti cyclically-affected,
ovvero alle categorie di entrate e spese pubbliche influenzate
dal ciclo economico (Cano e Kanutin, 1996, Brandner et al.,
1998 e Van den Dool, 1999) oppure ricorre ad analisi di tipo
VAR (Bac, Meary e Sobczac, 1997) (cfr. par. 3.1).
Il secondo approccio di tipo indiretto si caratterizza per la stima
del saldo di bilancio strutturale attraverso fasi successive, in
particolare in via residuale epurando il saldo effettivo dagli
effetti (passati ed attesi) dell’andamento ciclico dell’economia7.
La trattazione successiva è dedicata all’analisi di tale approccio
anche comunemente chiamato “gap + elasticità” e scelto come
benchmark dagli organismi economici internazionali e dai paesi
membri dell’UE.
Alla base dello SBB vi è l’ipotesi che la produzione aggregata in
termini reali si evolva secondo un sentiero di lungo periodo, che
riflette il tasso di crescita potenziale dell’economia. Questo
sentiero di crescita, tuttavia, è occasionalmente perturbato da
shock sia permanenti sia temporanei di varia intensità. I primi
(ad esempio, un cambiamento tecnologico significativo) si
caratterizzano per il loro impatto durevole sulla crescita della
produzione; i secondi producono effetti che tendono a esaurirsi
nel tempo, alternandosi a successivi shock temporanei che si
traducono in oscillazioni cicliche attorno al livello della
produzione potenziale cosicché gli effetti sul bilancio delle
diverse fasi del ciclo dovrebbero compensarsi.
Quantificando la deviazione del PIL effettivo da quello
potenziale e la sensibilità ciclica delle spese e delle entrate
pubbliche a tale scostamento, si ottiene la parte del saldo di
bilancio dipendente dal ciclo economico. Sottraendo tale
componente ciclica dal saldo di bilancio complessivamente
osservato, si ottiene una stima dello SBB.
Riassumendo, la metodologia concordata a livello europeo si
compone di tre passaggi fondamentali per calcolare il saldo di
bilancio corretto per il ciclo:
Approccio diretto
Approccio
elasticità”
indiretto
o
“gap
Descrizione della metodologia UE
7 Nell’ambito dell’approccio indiretto, si possono distinguere due ulteriori alternative per la stima
del saldo strutturale: la prima utilizza una metodologia aggregata per il calcolo della componente
ciclica delle entrate e delle spese pubbliche, la seconda una tecnica disaggregata tra le
componenti del bilancio pubblico. L’UE e il FMI hanno scelto la prima mentre la BCE e l’OCSE la
seconda.
4
+
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1. una stima del PIL potenziale (Y*) dell’economia e
dell’output gap (OG), calcolato come variazione
∗
percentuale, ovvero
Gapt =
(Y − Y )
Y
∗
dove Y è il
PIL effettivo;
2. una stima della elasticità delle spese ed entrate
pubbliche rispetto all’OG per ottenere la componente
ciclica del bilancio;
3. la sottrazione di tale componente e delle misure una
tantum (UT) dal saldo di bilancio complessivamente
osservato.
Lo SBB al tempo t si può ottenere quindi come:
SBBt = Bt − ε t Gapt − UTt
(1)
dove B è il saldo di bilancio, Gap una stima dell’output gap, UT
le misure una-tantum (nette) ed ε è la sensibilità del saldo di
bilancio rispetto all’OG. Le misure una tantum si riferiscono a
quei provvedimenti di politica economica che hanno un effetto
temporaneo sul deficit ma che non danno origine ad alcun
cambiamento circa la posizione fiscale di fondo8.
I primi due passaggi sopra descritti costituiscono gli argomenti
principali del presente lavoro e saranno approfonditi nei
successivi paragrafi. In questo momento è sufficiente ricordare
che il punto qualificante della tecnica “gap + elasticità” consiste,
essenzialmente, nella relativa facilità d’applicazione, che rende
immediata la stima degli elementi ciclici del bilancio ed agevola
i confronti internazionali.9
2.1 La stima del potenziale e dell’output gap
Il Consiglio ECOFIN del luglio 2002 ha adottato come
metodologia di riferimento per la stima del PIL potenziale
l’approccio basato sulla funzione di produzione10 concordato in
Il Consiglio ECOFIN del luglio 2002
8 Negli anni passati la definizione di misura una tantum è stata complessa e spesso soggetta ad
un acceso confronto tra i governi nazionali e l’Eurostat.
9 In particolare, al fine di rendere il processo di calcolo dello SBB il più trasparente e
omogeneo possibile, il Codice di Condotta, a livello europeo, ha provveduto a indicare
il set informativo minimo che i paesi membri sono tenuti a comunicare ogni anno nei
programmi di stabilità e convergenza (PdS). Il Codice di Condotta approvato dal
Consiglio Ecofin nel 1999 e successivamente modificato nel 2001 e nel 2005, è il
documento ufficiale che contiene le regole formali e di contenuto per la
predisposizione dei programmi di stabilità e di convergenza.
10 Prima di tale data l’output potenziale era stimato con un approccio statistico basato
sull’applicazione del filtro di HP. La necessità di eliminare i limiti del filtro di HP, considerato
eccessivamente meccanicistico ed incapace di produrre informazione circa i vincoli strutturali e
le limitazioni sulla produzione in relazione alla disponibilità degli input produttivi, ha spinto i
5
note tematiche
seno all’OGWG. In accordo con tale metodologia, il prodotto è
funzione dei fattori di produzione: il capitale, il lavoro e la loro
produttività totale. Più precisamente, l’output potenziale è dato
dal livello della produzione che, senza generare tensioni
inflazionistiche, si ottiene quando il tasso di utilizzazione del
capitale è considerato a livelli “normali”, il fattore lavoro
impiegato è coerente con il tasso naturale di disoccupazione e
la produttività totale dei fattori si attesta al livello di lungo
periodo.
La forma funzionale scelta per rappresentare la produzione
aggregata è una Cobb-Douglas a due fattori produttivi, capitale
(K) e lavoro (L), con rendimenti di scala costanti:
La funzione
Douglas
di
produzione
Yt = At F ( K t , Lt ) = At Lαt K t1−α
(2)
dove (1-α) ed α indicano rispettivamente l’elasticità dell’output
al lavoro ed al capitale. At coincide con la produttività totale dei
fattori (TFP, o parametro tecnologico).Il modello concordato in
sede europea prevede che l’espressione (2) rappresenti la
funzione di produzione del settore privato, mentre la
componente del PIL relativa al settore pubblico è ipotizzata
costante al suo livello potenziale e quindi non influenza le
oscillazioni cicliche.
Al fine di rendere operativa la (2) è necessario definire il livello
“normale” di utilizzo del capitale, il tasso naturale di
disoccupazione e il livello di produttività totale dei fattori di
lungo periodo.
Poiché il contributo massimo che il capitale può fornire
all’output potenziale è dato dal pieno utilizzo dello stock di
capitale dell’economia, non vi è necessità di procedere
all’estrazione di un trend o ad altre operazioni di smoothing; si
utilizza, quindi, la serie “grezza” del capitale che ha dimostrato
di essere piuttosto stabile per l’UE e per gli Stati Uniti. Difatti,
sebbene la serie degli investimenti netti annui denoti una forte
variabilità, gli stessi rappresentano una frazione molto piccola
dell’intero stock di capitale. Sulla base dei valori storici di
contabilità nazionale, la serie grezza del capitale viene
proiettata per gli anni di previsione considerati utilizzando la
serie degli investimenti e considerando un tasso di
deprezzamento costante.
Nel definire il livello di impiego del fattore lavoro compatibile con
il tasso naturale di disoccupazione, si parte dal livello massimo
possibile, cioè dalla popolazione in età lavorativa (N). Il trend
delle forze di lavoro viene calcolato, attraverso l’utilizzo del filtro
HP, come trend del tasso di partecipazione al mercato del
lavoro (pa). Il passo successivo consiste nella stima, attraverso
l’applicazione del filtro di Kalman, del NAWRU11 (u*), ovvero il
Il PIL potenziale
Il contributo del capitale
Il contributo del lavoro
policy maker europei ad adottare l’approccio basato sulla funzione di produzione. Si è quindi
passati dalla stima di un output di trend alla stima di un output potenziale.
11 Qualora si assuma che le variazioni del salario coincidano con le variazioni intervenute nel
livello generale dei prezzi, è possibile sostituire il NAWRU (non-accelerating wage rate of
6
Cobb-
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tasso di disoccupazione che non accelera il tasso di crescita dei
salari (cfr. par. 2.1.1).
Moltiplicando la popolazione in età lavorativa per la
componente di trend del tasso di partecipazione e per il
complemento ad uno del NAWRU si ottiene la serie del trend
dell’occupazione. Infine, poiché il fattore lavoro viene misurato
in termini di ore lavorate, l’occupazione ottenuta viene
moltiplicata per il trend delle ore lavorate in media (h)12. Il
contributo potenziale del lavoro risulta pertanto essere calcolato
nel modo seguente:
L* = ( Npa (1 − u * ))h
(3)
La produttività totale dei fattori di lungo periodo è ricavata, dopo
aver definito la componente potenziale del lavoro e del capitale,
in via residuale (come residuo di Solow) applicando il filtro di
Hodrick e Prescott (HP)13 e viene ottenuta attraverso
l’applicazione del filtro alla trasformazione logaritmica della
funzione di produzione (equazione 2)14. Si ricava in questo
modo il contributo della produttività totale dei fattori al
potenziale ed il livello stimato dello stesso. La Figura 1 mostra
le principali determinanti della crescita del PIL potenziale
appena descritte.
Il contributo della TFP
unemployment) con il NAIRU (non-accelerating inflation rate of unemployment), cioè il tasso di
disoccupazione che non accelera l’inflazione e che conduce all’equilibrio di lungo periodo del
mercato del lavoro.
12 Fino al 2005 il PIL potenziale era stimato sulla base della sola serie del numero degli occupati.
Per l’Italia è stato possibile adeguarsi all’utilizzo della serie delle ore lavorate nel giugno 2007
quando l’ISTAT ha rilasciato tale serie cosicché le prime stime del PIL potenziale che includono
le ore lavorate sono state inserite nel DPEF 2008-2011.
13 Per un approfondimento cfr. Hodrick e Prescott (1995)
14 Al fine di tenere conto e limitare il problema dell’end point bias tre ulteriori anni di dati
riguardanti il PIL, lo stock di capitale, il lavoro e la TFP sono generalmente aggiunti oltre
l’orizzonte previsivo utilizzando un modello di previsione.
7
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Figura 1 – Scomposizione del PIL potenziale NAWRU
Tasso di attività di
lungo periodo
Popolazione in età
lavorativa
Trend delle ore
lavorate
Occupazione di
pieno impiego
TFP
Contributo
potenziale del
fattore lavoro
Stock del capitale
Output potenziale
Note: per TFP si intende la componente di trend della stessa
Una volta stimato il PIL potenziale proveniente dal settore
privato è sufficiente aggiungere il valore di quello generato dal
settore pubblico per ricavare il prodotto potenziale dell’intera
economia. L’OG è ottenuto dividendo la differenza tra il PIL
effettivo ed il potenziale per il livello del potenziale.
Il principale vantaggio dell’approccio descritto risiede nel
legame più trasparente e diretto che intercorre tra l’andamento
del PIL e quello dei fattori produttivi. In particolare, questo
permette di quantificare, esplicitamente, i contributi alla crescita
dell’output di ogni singolo fattore produttivo, consentendo sia di
evidenziare l’impatto degli shock passati sulla crescita
potenziale, sia di stimare l’impatto di quelli correnti e attesi sul
futuro livello della produzione compatibile con il pieno impiego.
I vantaggi
elasticità”
dell’approccio
“gap
2.1.1. IL modello del NAWRU: un approfondimento
Il modello sottostante la stima del NAWRU si compone di una
equazione del salario e di una per la domanda di lavoro. La
L’offerta di lavoro
8
+
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formulazione dell’equazione del salario è sufficientemente
generale ed è la seguente:
wt − p te = a 0 + (1 − μ )bte + μprt e − βu t + a tw
(4)
In questo modello i lavoratori (o le associazioni sindacali),
negoziano un salario nominale wt condizionato sul livello dei
prezzi attesi pte, sul livello atteso del salario di riserva bte, sulla
produttività attesa prte e sul tasso di disoccupazione ut. Il
termine atw rappresenta uno shock sul salario che può essere
autocorrelato. Questa formulazione dell’equazione del salario è
compatibile con i modelli più diffusi di funzionamento del
mercato del lavoro: il modello neoclassico, i salari di efficienza,
la teoria della negoziazione salariale ed il modello di search.
L’adozione di uno tra i modelli teorici di riferimento implica
l’assunzione di alcune restrizioni sui parametri dell’equazione
(4) o diverse interpretazioni delle variabili coinvolte.
L’equazione per la domanda di lavoro è ottenuta sotto l’ipotesi
che le imprese fissino la domanda di lavoro al livello che
massimizza i profitti, cioè uguagliando il rendimento marginale
del lavoro al salario reale:
La domanda di lavoro
wt − pt = prt + xt
(5)
L’equazione (5) esprime il salario reale che un’impresa è
disposta a pagare per un determinato livello di produttività. Il
termine xt può essere pensato come uno shock, con una
componente transitoria ed una permanente, alla domanda di
lavoro (di lungo periodo) che rende la produttività marginale e
media differenti.
Al fine di “chiudere” il modello occorre esplicitare le equazioni
che descrivono il modo in cui si formano le aspettative circa
l’inflazione e la produttività. In particolare, nel caso dell’Italia le
aspettative sono di tipo adattivo e descritte dalle seguenti
equazioni:
La formulazione delle aspettative
circa l’andamento dell’inflazione e
della produttività
π te = aπ t −1 + (1 − a )π te−1
(6)
Δprte = cΔprt −1 + (1 − c)Δprte−1
(7)
e
corrispondono rispettivamente l’inflazione
dove ,
attesa al tempo t, nel periodo precedente t-1 e l’inflazione del
periodo precedente, (1-a) e (1-c) indicano il grado delle rigidità
nominali e reali. La risoluzione del modello porta alla
formulazione della seguente curva di Phillips
9
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2
2
2
i =0
i =0
i =0
Δ2 wt = ∑ ci Δ2 prt −i + ∑ ci Δ2 ws t −i + ∑ ci Δ2 tot t −i −
β [(ugapt − (2 − a − c)ugapt −1 + (1 − c)ugapt − 2 ] + vtw
(8)
dove pr indica il logaritmo della produttività del lavoro, ws il
logaritmo della wage share, tot è il logaritmo delle ragioni di
scambio e ugapt = ut –u*t., il gap della disoccupazione.
L’applicazione del filtro di Kalman all’equazione (8) porta alla
stima del NAWRU. Tale formulazione differisce, di fatto, da
paese a paese e, nell’ambito dello stesso paese, può differire
nel caso di esercizi di stima successivi. Pertanto, all’interno
della procedura per il calcolo del potenziale standardizzata in
sede UE, rimane comunque un elemento discrezionale
rappresentato dalle scelte effettuate, in termini di modello
economico di riferimento, per la stima del NAWRU.
Relativamente all’Italia le variabili utilizzate per la stima sono le
seguenti: il tasso di disoccupazione, la variazione dell’inflazione
salariale (calcolata come costo del lavoro per dipendente per
l’intera economia), la variazione del tasso di crescita delle
ragioni di scambio (dove per tasso crescita delle ragioni di
scambio si intende la differenza tra il tasso di crescita del
deflatore dei consumi e di quello del PIL) e la variazione della
crescita della produttività del lavoro (calcolato come PIL per
unità di lavoro). Le ultime due variabili vengono inoltre
considerate anche nei loro valori ritardati di un anno.
2.2 La stima delle componenti cicliche delle spese e delle
entrate fiscali
Una volta ottenuta una misura dell’OG è possibile calcolare la
componente ciclica del bilancio. Il saldo di bilancio strutturale
viene calcolato sottraendo all’indebitamento netto in rapporto
al PIL il risultato del prodotto tra la sensibilità del bilancio al
ciclo – il parametro ε dell’equazione (1)) - e l’OG. IL parametro
di sensibilità del bilancio al ciclo economico è ottenuto
aggregando le elasticità delle entrate e delle uscite rispetto al
ciclo, calcolate secondo la metodologia sviluppata dall’OCSE
e dalla Commissione Europea e fatta propria dall’OGWG15.
Per le entrate vengono considerate quattro componenti:
l’imposta sul reddito delle persone fisiche, l’imposta sul reddito
d’impresa, l’imposta sul valore aggiunto ed i contributi sociali.
Le elasticità delle singole categorie ( η R,i ) sono aggregate al
La stima dell’elasticità delle entrate
fine di calcolare l’elasticità totale delle entrate rispetto al ciclo
( η R ) utilizzando come pesi la quota di ciascuna entrata sul
totale delle stesse (Ri/R).
Per approfondire la metodologia utilizzata in sede OCSE si confronti Giorno et al. (1995) e
Girouard e André (2005).
15
10
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4
η R = ∑ η R ,i
i =1
Ri
R
(9)
In modo particolare, i pesi (Ri/R) sono calcolati dalla
Commissione Europea come media dei dati disponibili a partire
dal 1995, mentre le elasticità delle singole componenti sono
ottenute dalle elasticità delle entrate rispetto alla base
imponibile (calcolate a partire dalla legislazione fiscale di
riferimento ed utilizzando i relativi dati fiscali) e l’elasticità della
base imponibile rispetto al ciclo economico (ottenuta con una
stima econometrica della serie storica delle basi imponibili
rispetto all’OG).
La stima dell’elasticità dei sussidi per
la disoccupazione
Dal lato delle spese anche la Commissione Europea, così come
l’OCSE e il FMI, considera sensibili al ciclo solo i sussidi di
disoccupazione. Pertanto la stima dell’elasticità delle spese rispetto al
ciclo ( η G ) si riduce al calcolo dell’elasticità dei sussidi di
disoccupazione rispetto al ciclo ( η G,U ) pesata per la quota dei sussidi
sul totale delle spese (GU/G).
η G = η G ,U
GU
G
(10)
dove il quoziente (GU/G) è calcolato dalla Commissione Europea sulla
base di dati OCSE.
η G,U
viene stimata regredendo la serie del trend
della disoccupazione rispetto all’OG.
Poiché lo SBB è misurato in rapporto al PIL, le elasticità delle entrate e
delle spese sono riscalate moltiplicando la prima per il rapporto delle
entrate sul PIL (R/Y) e le seconde per il rapporto delle spese rispetto al
PIL (G/Y) : ε R
=η R , ε G =η G
Y
Y
R
G
La “reattività” del bilancio pubblico
.
Per l’Italia l’OGWG ha calcolato i valori di εR e εG, rispettivamente, a
0.49 e a –0.012. La differenza tra εR e εG fornisce il valore complessivo
di ε (ovvero, la risposta del bilancio pubblico nel suo complesso al ciclo
economico), pari a 0.5, attualmente utilizzato in sede comunitaria nel
calcolo dello SBB16.
Tale parametro fornisce, quindi, una misura dell’aggiustamento del
saldo di bilancio dovuto esclusivamente a fluttuazioni cicliche. In altre
parole, ε indica di quanto si modifica il saldo di bilancio in rapporto al
17
PIL in seguito di variazioni di un punto percentuale dell’OG.
3. ASPETTI CRITICI E POSSIBILI MIGLIORAMENTI
In quest’ultima sezione ci concentriamo su alcuni limiti della
metodologia descritta in precedenza. Ci si riferisce qui a limiti di
In precedenza il valore di tale sensibilità era pari a 0.45.
Al fine di evitare interpretazioni non corrette in termini di policy, è utile affermare che ε non si
riferisce al PIL effettivo ma esclusivamente all’OG. Sarebbe improprio, infatti, applicare la
sensibilità direttamente alla variazione del PIL effettivo.
16
17
11
note tematiche
carattere generale e non a quelle caratteristiche della
metodologia europea che non tengono conto di rilevanti
specificità nazionali. Vale la pena di evidenziare, infatti, come la
definizione di un approccio analitico comune a livello europeo
implichi un trade-off tra semplicità e accuratezza nel cogliere
elementi idiosincratici dei diversi paesi membri. Discuteremo
prima i punti di forza e le criticità dell’approccio scelto in sede
europea e alcune possibili alternative per poi trattare più
specificatamente i problemi legati alla stima del potenziale e
alla componente ciclica del bilancio.
3.1 Approccio indiretto versus approccio diretto
L’approccio indiretto, “gap + elasticità”, non è esente da limiti. In
primo luogo, si assume che la crescita economica influenzi i
saldi di finanza pubblica mentre si trascurano gli effetti dei
secondi sulla prima. In altri termini, la stima del potenziale
prescinde dalle variabili di finanza pubblica. In secondo luogo, il
prodotto potenziale è una variabile le cui stime sono influenzate
da un elevato grado di incertezza (cfr par. 3.2). Per attenuare
tali limiti si possono usare i cosiddetti approcci diretti menzionati
nel par. 1.
Ad esempio, utilizzando una tecnica VAR (Bac, Meary e
Sobczac, 1997, Bouthevillain e Quinet, 1999) è, infatti,possibile
tenere conto degli effetti della finanza pubblica sull’andamento
dell’economia. Rispetto all’approccio indiretto, tuttavia
l’approccio VAR richiede una maggiore disponibilità di dati
macroeconomici e di finanza pubblica e, qualora non disponibili,
un’opera di ricostruzione delle relative serie storiche
particolarmente problematica soprattutto per i nuovi paesi
membri dell’Unione Europea. Inoltre, l’utilizzo di una tecnica
VAR risulta meno immediato e trasparente, complicando così la
possibilità di effettuare confronti internazionali.
Un secondo approccio, sempre di tipo diretto, punta a evitare
del tutto i problemi legati alla stima del potenziale catturando
direttamente la componente strutturale del saldo di bilancio con
l’applicazione di un filtro statistico alla serie temporale dei saldi
e a quelle delle singole componenti del bilancio (Brandner, et
al.1998 e Van den Dool, 1999). L’applicazione del filtro di HP,
t
uttavia, presenta due limiti ben noti in letteratura: a) non
permette di discriminare le conseguenze del ciclo economico da
altri elementi temporanei del bilancio dovute ad interventi
discrezionali; b) la difficoltà, in genere, comune a qualsiasi filtro
statistico basato sul calcolo delle medie mobili ponderate, di
misurare i valori di trend per gli ultimi anni osservati18. Ciò ha indotto
I principali punti
dell’approccio diretto
di
debolezza
L’approccio VAR
L’approccio statistico
Questo problema conosciuto come “the end-point problem” sorge dal fatto che il
filtro HP diventa asimmetrico agli estremi delle serie temporali. In particolare, poiché la
media mobile attraverso cui i valori della variabili osservata sono ricavati, teoricamente
infinita, deve invece essere interrotta dopo un dato intervallo temporale, il coefficiente
di ponderazione attribuito alle ultime osservazioni (ultimi due o tre dati disponibili)
della serie storica assume peso preponderante. Questo, in sostanza, tende a
distorcere le stime della variabile osservata in funzione della particolare fase
18
12
note tematiche
i policy maker ad adottare l’approccio basato sulla funzione di produzione.19 In
sostanza, entrambi gli approcci hanno dei “pro” e dei “contro” e non è possibile
stabilire a priori quale sia il più adeguato.
3.2 Limiti alla stima del PIL potenziale e dell’output gap
Malgrado la centralità del concetto di output potenziale, la sua
misura è tutt’altro che immediata. Infatti, per sua natura non è
una grandezza di contabilità nazionale e può essere derivata
soltanto tramite uno degli approcci illustrati nel paragrafo
precedente. Di seguito sono discussi i principali problemi posti
dal metodo basato sulla funzione di produzione.
Un primo aspetto rilevante è che questo modello necessita di
assunzioni circa il funzionamento del mercato del lavoro, sui
rendimenti di scala e sul progresso tecnico che possono
rivelarsi inadeguate se applicate in maniera omogenea a tutti i
paesi20. Tuttavia, nell’ambito della sorveglianza multilaterale
previsto dal PSC, si ritiene che il vantaggio dell’adozione di una
metodologia comune a tutti i paesi membri della UE e il più
possibile trasparente, sia superiore al costo di trascurare
elementi rilevanti per qualche singolo paese.
Un secondo aspetto a cui dare rilievo concerne i dati di input.
Se confrontata con l’applicazione del filtro HP alla serie
dell’indebitamento netto, la stima della funzione di produzione
richiede una maggiore disponibilità di dati. Questo può
costituire un problema, soprattutto in riferimento ad alcune
variabili di difficile misurazione come lo stock di capitale.
Inoltre, per garantire il massimo dell’omogeneità possibile
l’OGWG ha convenuto di impiegare i dati di contabilità
nazionale. Contrariamente a quanto si possa pensare, questo
non elimina le discrepanze tra i paesi europei. Vi sono ancora,
infatti, difformità non trascurabili tra i dati raccolti dai diversi
istituti di statistica nazionali che si sostanziano sia in differenze
metodologiche sia nella disponibilità di serie storiche di dati di
lunghezza adeguata. Tali difformità contribuiscono a rendere le
stime del potenziale e delle sua componenti non pienamente
confrontabili tra i diversi paesi21.
Un esempio interessante, che riguarda l’Italia, è quello delle
variabili utilizzate per misurare l’input di lavoro. Nel 2005
l’OGWG, al fine di descrivere più accuratamente il contributo
del fattore lavoro, ha deciso di misurare il lavoro potenziale
partendo dalla serie delle ore lavorate in sostituzione del
numero degli occupati utilizzati fino a quel momento. Le
conseguenze di tale decisione non sono di poco conto per i
paesi con un alta incidenza di part time e tempi determinati, in
Le assunzioni alla base del modello
La necessità di
disponibilità di dati
una
La serie delle ore
contabilità nazionale
maggiore
lavorate
congiunturale che caratterizza le ultime osservazioni. Per superare tale difficoltà, un
fattore di correzione è costituito dall’introduzione di proiezioni di tipo meccanico; in altri
termini, si estende la serie storica con la formulazione di previsioni.
19 Cfr per un approfondimento Momigliano e Staderini (1999).
20 Ad esempio , la segmentazione (territoriali e non) del mercato del lavoro in alcuni paesi quali
l’Italia, la Spagna e la Germania.
21 Le differenze sono anche più marcate nel caso dei paesi di recente ingresso.
13
di
note tematiche
primis Italia, Spagna, Olanda. L’Italia tuttavia, solo a partire dal
DPEF 2008-2011 si è adeguata a tale decisione, continuando,
nel periodo 2005-2007 a impiegare il numero degli occupati di
contabilità nazionale22. La mancata omogeneità dei dati ha
pertanto determinato una differenza tra le stime della
Commissione Europea e quelle del Governo italiano. In
assenza di una serie delle ore lavorate coerente con gli altri dati
di contabilità nazionale sono state, infatti, scelte due soluzioni di
second best diverse: il Ministero dell’Economia e delle Finanze
ha calcolato il PIL potenziale sulla base dei dati di contabilità
nazionale utilizzando la vecchia serie del numero degli occupati
mentre la Commissione ha scelto di utilizzare una serie non
ufficiale delle ore lavorate proveniente sia dall’OCSE sia dal
Groningen Growth and Development Centre. Le stime
differivano non solo nel calcolo del contributo del lavoro
potenziale – in presenza di posizioni part time e a tempo
determinato la stima del fattore lavoro si contrae - ma anche in
quello del prodotto potenziale. Questa ultima differenza era
resa più evidente dall’operare del vincolo di non negatività della
TFP (illustrato di seguito) che tende ad essere più stringente
qualora si misuri il fattore lavoro per mezzo degli occupati.23
L’aver introdotto un vincolo di non negatività sulla TFP (almeno
per alcuni paesi, quali Italia e Spagna) individua la terza critica
al modello del potenziale. Pur essendo plausibile assumere che
il progresso tecnologico possa essere non negativo, il modo
con cui questa ipotesi è stata implementata è opinabile. Infatti, il
modello stima il contributo di ogni singolo fattore produttivo
come se il vincolo non esistesse; qualora il contributo stimato
della TFP risultasse negativo, questo, a parità di apporti stimati
per gli altri fattori produttivi, verrebbe automaticamente riportato
a zero, gonfiando artificialmente il valore finale del potenziale
(dato dalla somma degli apporti delle tre componenti). Non si
prevede, pertanto, un effetto dell’operatività del vincolo sui
valori dei contributi degli altri fattori produttivi e in definitiva sulla
crescita del PIL potenziale. Tale effetto potrebbe essere preso
in considerazione in maniera adeguata qualora il vincolo di non
negatività venisse incorporato nel processo di stima24.
Il quarto problema è probabilmente il più rilevante e riguarda la
stabilità delle stime del potenziale nel corso del tempo. Il filtro
Il vincolo di non negatività della TFP
L’effetto delle revisioni dei dati d
contabilità nazionale o delle variazion
del quadro macroeconomico
sull
stima del PIL potenziale
La precedente serie delle ore lavorate era ricavata tramite l’indagine trimestrale della forza
lavoro e non era omogenea con gli altri dati di contabilità nazionale.
23 Nelle stime ufficiali del Governo italiano il vincolo di non negatività sulla TFP è risultato
stringente per gli anni 2003-2007. Con l’introduzione delle ore lavorate la TFP in quegli anni è
divenuta positiva a discapito del contributo stimato per il fattore lavoro che si è ridotto quasi in
proporzione.
24 Un esempio numerico può aiutare a fare chiarezza. Supponiamo che, dopo aver stimato il
modello in assenza di vincolo di non negatività sulla TFP, i contributi dei fattori produttivi siano
0.8 per il lavoro, 0.7 per il capitale e –0.5 per la TFP. La stima del PIL potenziale sarebbe pari
alla somma dei tre contributi, quindi 1. Quando il vincolo di non negatività viene reso operativo, i
contributi del lavoro e del capitale rimangano fermi ai valori di 0.8 e 0.7, mentre la TFP viene
posta uguale a 0. Il potenziale risulta allora essere pari a 1.5. L’adozione di uno stimatore
vincolato, avrebbe portato, qualora il vincolo fosse stato stringente, alla stima di tre differenti
coefficienti dei contributi coerenti fra di loro, i.e. 0.5 e 0.5 per capitale e lavoro, e 0 per la TFP.
22
14
note tematiche
HP, utilizzato sia nella stima della TFP sia in alcune componenti
del NAWRU, estrae la componente di trend della variabile
considerata applicando una media mobile ponderata che
utilizza tutte le osservazioni della serie di partenza. Ne
consegue che una qualsiasi modifica dei valori storici (revisione
di contabilità nazionale) o programmatici (variazione nel quadro
programmatico di riferimento) della serie considerata da origine
ad una nuova serie stimata del potenziale. In altre parole, non
esiste una serie storica del PIL potenziale. Infatti, gli effetti di
una revisione di una dato storico di contabilità nazionale o del
quadro macroeconomico di previsione si ripercuotono con peso
decrescente man mano che ci si allontana dall’anno di
riferimento, ovvero da quello oggetto di revisione. , Più in
particolare, gli scostamenti assumono una maggiore rilevanza
per gli anni adiacenti più a ridosso al dato oggetto della
revisione, siano essi precedenti o successivi.
Inoltre, si è costatato che le stime in tempo reale (real time)
dell’OG tendono a contenere una distorsione sistematica in
periodi che, ex post, sono stati osservati essere prossimi ai
punti di inversione del ciclo economico, fornendo quindi
un’indicazione
erronea
sull’intensità
dell’aggiustamento
strutturale proprio quando la determinazione dell’aggiustamento
è particolarmente rilevante. Nei periodi prossimi ad un ”picco” le
stime in tempo reale tendono a sovrastimare lo SBB (e quindi a
sottostimare l’aggiustamento strutturale dei conti pubblici) ed ad
essere riviste al ribasso con il passare del tempo. Viceversa
accade nei periodi di recessione.
La Tabella 1 presenta un esempio esplicativo nel quale lo
scenario base è quello della Relazione Previsionale e
Programmatica per il 2008 (RPP) ed i tre scenari alternativi
sono ottenuti modificando il tasso di crescita del PIL effettivo nel
periodo 2008-2011 (mantenendo il resto del quadro
macroeconomico programmatico fermo ai valori dell’RPP 2008).
L’operare del filtro si evince immediatamente dal fatto che il
livello del potenziale stimato cambia anche negli anni 20052007, nei quali il PIL effettivo non ha subito alcuna modifica.
Da quanto appena illustrato si evincono due ulteriori aspetti. In
primo luogo, l’affidabilità della stima dello SBB per un dato anno
deve essere valutata osservando le variazioni della stima
stessa indicate attraverso la lettura dei successivi vintages di
dati. Questa operazione è necessaria in quanto – come si è
accennato in precedenza- la serie storica del potenziale non
evolve nel tempo sommando dati annuali come avviene per le
serie di contabilità nazionale, bensì dando vita ad una nuova
serie storica ogni volta che viene presentata una nuova release
dei dati25. A differenti vintages di dati, o a differenti scenari
macroeconomici di riferimento, corrisponderà una differente
serie stimata del potenziale. In secondo luogo, l’orizzonte
L’effetto dell’orizzonte previsivo sulla
stima del PIL potenziale
Un criterio alternativo può essere quello di giudicare la robustezza dei risultati ottenuti
basandosi su quadri macroeconomici alternativi costruiti con ipotesi ad hoc. Questi criterio viene
adottato nell’analisi della sensibilità alla crescita economica generalmente effettuata nei
Programmi di Stabilità e convergenza.
25
15
note tematiche
temporale delle previsioni influenza la stima del potenziale. Se,
a parità di quadro macroeconomico, l’intervallo temporale di
riferimento fosse differente (i.e. la Commissione Europea due
volte l’anno produce previsioni fino a t+2 invece di t+5, ovvero
l’orizzonte dei Programmi di Stabilità), le stime del potenziale
cambierebbero poiché alla determinazione del potenziale
parteciperebbero, in un caso, un numero minore di
osservazioni. Di nuovo, l’effetto è più rilevante per i dati
adiacenti a quelli “eliminati”. A tal riguardo la simulazione III
della Tabella 1 illustra gli effetti, sulla stima del potenziale 20052007, dell’eliminazione degli anni 2008-2011 dallo scenario
macroeconomico programmatico della RPP 2008.
Tabella 1. L’effetto delle revisioni dei dati macro e di finanza
pubblica e della variazione del dell’orizzonte previsivo sul PIL
potenziale. Variazioni percentuali
Anno
Pil effettivo
Pil potenziale
Pil effettivo
Pil potenziale
Pil effettivo
Pil potenziale
Pil effettivo
Pil potenziale
2005
2006
2007
2008
2009
Relazione Previsionale e Programmatica (RPP)
0,1
1,9
1,9
1,5
1,6
1,2
1,5
1,5
1,5
1,5
Scenario alternativo I
0,1
1,9
1,9
2,5
2,5
1,4
1,8
1,8
1,8
1,9
Scenario alternativo II
0,1
1,9
1,9
1,0
1,0
1,1
1,3
1,3
1,2
1,2
Scenario alternativo III
0,1
1,9
1,9
1,3
1,6
1,6
2010
2011
1,7
1,6
1,8
1,7
2,5
2
2,5
2,1
1,0
1,3
1,0
1,4
Note: Elaborazioni su dati MEF
Infine, l’ultimo limite della metodologia descritta riguarda
l’ipotesi che il contributo del settore pubblico al PIL sia costante
nel tempo e quindi sia sufficiente stimare il potenziale del
settore privato per cogliere gli andamenti dell’economia
complessiva. Si tratta di un’assunzione che ha una sua ratio in
quanto la produttività del settore pubblico in genere non subisce
cambiamenti repentini e, pur tuttavia, nel lungo periodo
potrebbe non cogliere rilevanti miglioramenti o peggioramenti di
lungo termine nella qualità dell’intervento pubblico.
Il contributo del settore pubblico
3.3 Il calcolo della componente ciclica
Pur astraendo dai problemi legati alla stima del potenziale, lo
SBB potrebbe portare ad una misura distorta dell’effettiva
posizione fiscale di un paese poiché la metodologia di stima
dello SBB è basata su modelli semplificati della relazione tra
variabili fiscali e macroeconomiche. In modo particolare con
riferimento al calcolo della componente ciclica, si possono
16
note tematiche
sottolineare altre due fonti di incertezza strettamente legate tra
loro : a) la reattività delle entrate e delle spese rispetto
all’andamento dell’output; b) il comportamento delle singole
categorie di entrata in relazione alle rispettive basi imponibili.
In primo luogo, nel calcolo della componente ciclica si è scelto
di adottare un approccio aggregato, pertanto non si prendono in
considerazione gli effetti di composizione che si determinano
quando il comportamento delle variabili macroeconomiche sulla
base delle quali sono calcolate le entrate e le spese non sono
allineate con l’andamento del PIL reale. Alcune componenti del
PIL sono in generale più “fiscalmente sensibili” alla crescita (es.
i consumi e i salari) di altre componenti (es. esportazioni ed
investimenti). Pertanto, se la crescita osservata è guidata dalle
esportazioni l’adozione di una sensibilità del bilancio costante
può portare ad una sovrastima della componente ciclica del
bilancio. In generale, l’evidenza empirica non sembra
confermare una relazione chiara tra OG ed effetti di
composizione (Bouthevillain et al, 2001, Kremer et al, 2006,).
In dettaglio, studi recenti (Mohr e Morris, 2007) mostrano che
l’effetto composizione risulta modesto se si considera l’intera
area dell’euro, mentre potrebbe risultare rilevante nel caso del
singolo paese.
In secondo luogo, l‘aumento atteso delle entrate generate da
una categoria di imposte è dato dal tasso di crescita della base
imponibile e dall’elasticità del gettito dell’imposta in questione
rispetto alla base imponibile. Molto di frequente il gettito
effettivamente osservato differisce da quello derivato da questo
calcolo. Esistono diverse spiegazioni per le categorie di entrate
considerate.
Le entrate per le imposte sui profitti delle imprese sono le più
difficili da prevedere poiché l’indicatore dei profitti della
contabilità nazionale è una variabile che misura la base
imponibile della tassazione sulle imprese in modo
approssimativo. Inoltre, profitti e perdite sono trattati in modo
asimmetrico dalla normativa fiscale; questo contribuisce a
creare una struttura complessa degli introiti che è difficile
modellare correttamente a livello sia di singolo paese sia
comunitario.26 La possibilità di dividere i profitti tra imprese
appartenenti ad un gruppo o attraverso operazioni di fusione ed
acquisizione indebolisce ulteriormente il legame tra gettito
dell’imposta ed il surplus operativo.
Analizzando le imposte sui redditi delle persone fisiche si
osserva che i salari dei dipendenti riportati in contabilità
nazionale sono una proxy migliore della base imponibile. Il
principale elemento di volatilità non catturato è quella legato ai
redditi non da lavoro quali ad esempio, le rendite in conto
capitale. Inoltre, per i sistemi fiscali a tassazione progressiva il
fiscal drag è una fonte aggiuntiva di variabilità non spiegata.
I consumi privati sono la voce di contabilità nazionale che
rappresenta la base imponibile delle imposte indirette, alla
L’effetto di composizione
L’effetto della modellizzazione della
base imponibile delle entrate fiscali
La normativa fiscale permette di compensare i profitti di un anno con le perdite degli anni
precedenti.
26
17
note tematiche
quale viene applicata un’elasticità supposta pari all’unità. Alla
luce dell’utilizzo dei consumi privati, il valore calcolato non può
tenere conto delle imposte sugli acquisti di beni immobili.
Queste ultime, a causa del boom del mercato immobiliare
verificatosi negli ultimi anni, sono state una componente non
trascurabile delle imposte indirette. Inoltre, l’assunzione sul
valore dell’elasticità è basata sull’ipotesi che la natura
regressiva delle accise sia bilanciata dalla progressività di altre
imposte indirette, i.e. l’IVA27; tutto questo implica l’invarianza
della distribuzione dei consumi tra beni soggetti ad accise ed
altri beni e servizi. Poiché tale distribuzione non è indipendente
dall’andamento dell’economia – in periodi di crescita è possibile
che aumenti la proporzione del consumo di beni di lusso o
caratterizzati da un’aliquota IVA più elevata – si hanno effetti
sul comportamento delle imposte indirette che non sono
catturati dal modello.
In via di principio una migliore specificazione ( e probabilmente
una sua maggiore omogeneizzazione a livello comunitario)
della base imponibile potrebbe migliorare l’affidabilità delle
stime delle diverse categorie d’entrata contribuendo a ridurre
sia la relativa incertezza sia la variabilità dei risultati, in termini
di OG, non spiegata dal modello.
Risultati più robusti, soggetti dunque a revisioni contenute, si
potrebbero ottenere, ad esempio, dall’introduzione del valore
ritardato di un anno dell’OG nella determinazione delle elasticità
di alcune categorie di imposte rispetto al reddito. Questo
permetterebbe di considerare tutte quelle situazioni normative
in cui la determinazione dell’importo di un tributo si matura al
tempo t-1, ma la riscossione avviene soltanto al tempo t (basti
pensare al caso delle imposte dirette in numerosi paesi dell’UE,
per cui il versamento all’erario delle imposte al tempo t avviene
anticipatamente, basandosi su quanto si è dichiarato l’anno
precedente t-1).
Nel tentativo di spiegare la maggiore volatilità del gettito si
potrebbe pensare di affiancare l’OG con altri indicatori che sono
spesso impiegati a questo scopo, come la variazione dello
stock delle abitazioni, la variazione dei prezzi delle stesse e la
variazione delle partite correnti.28
Alcune
possibili
miglioramenti
soluzioni
La progressività dell’IVA dipende dal fatto che non tutte le categorie di beni sono
colpiti dalla stessa aliquota. In particolare, i beni di lusso sono soggetti ad una aliquota
più elevata rispetto a quella dei beni di prima necessità rendendo quindi il prelievo più
che proporzionale rispetto all’imponibile.
28 Nel corso del 2007 e 2008 l’attività dell’OGWG è stata orientata In tal senso. In
particolare, il gruppo si è concentrato su alcune possibili modifiche volte a migliorare la
stima del PIL potenziale e dell’output gap in tempo reale. Nel primo caso, l’attenzione
è stata rivolta: (a) alle tecniche di misurazione della produttività totale dei fattori (TFP),
eventualmente differenziate a seconda dei paesi; (b) all’eventuale introduzione di un
vincolo di non negatività (in media) dell’unemployment gap (ipotesi successivamente
scartata); (c) la possibilità di distinguere all’interno della serie della popolazione in età
lavorativa, la variazione dovuta alla net migration da quella imputabile al suo tasso
naturale di crescita. Nel secondo si è discusso sulla possibilità: (a) di affiancare alla
metodologia concordemente utilizzata a livello europeo, l’analisi di una serie di
indicatori macroeconomici, quali ad esempio il grado di utilizzo della capacità
produttiva; (b) di introdurre lag temporali nella stima delle elasticità dei saldi di bilancio
27
18
e
note tematiche
Nel caso dell’Italia, la volatilità del gettito può essere accentuata
dall’elevato peso dell’economia sommersa. All’individuazione
della quale non contribuiscono soltanto le misure fiscali
adottate, ma soprattutto l’implementazione di tali misure e la
reputazione del governo nel perseguimento di questo obiettivo.
Negli ultimi anni, la crescita - più elevata delle attese - del
gettito ha suscitato l’ulteriore problema della natura strutturale o
meno dell’incremento delle entrate fiscali e dell’eventuale parte
di questo che sia stata generata dal recupero dell’economia
sommersa e dalla lotta all’evasione fiscale.
Dalle criticità descritte in questo lavoro si evince che le stime
dello SBB sono ancora soggette ad una incertezza nella
misurazione e che differenze nell’orizzonte previsivo o nei dati
di input possono portare a stime non coincidenti, come succede
spesso per le stime della Commissione Europea e dei governi
nazionali.
alla crescita economica (ipotesi che ha incontrato le resistenze di alcuni importanti
stati membri e che pertanto è stata accantonata) per tenere in considerazione i ritardi
nella raccolta delle quattro maggiori categorie d’imposte. Inoltre, alla luce
dell’andamento delle entrate fiscali migliore delle attese nel biennio 2007-08, in alcuni
importanti stati membri, tra cui Germania ed Italia, è stata avviata insieme alla
Commissione un’analisi approfondita - che si dovrebbe concludere alla fine 2009 sulle fluttuazioni di breve periodo del gettito di imposta.
19
note tematiche
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Ministero dell’Economia e delle Finanze
Dipartimento del Tesoro
Direzione I: Analisi economico-finanziaria
Indirizzo:
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00187 - Roma
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