EDITORIALE • Correggere la rotta per rilanciare l
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EDITORIALE • Correggere la rotta per rilanciare l
Anno LIV - n. 14 nuova serie - dicembre 2006 Rivista dell'Aiccre, Associazione italiana per il Consiglio dei Comuni e delle Regioni d'Europa EDITORIALE • Correggere la rotta per rilanciare l'Europa di Nicola Zingaretti pag. 3 • Rilanciare la costruzione federale dell'Unione europea di Gabriele Panizzi pag. 4 • Il valore aggiunto dell'Unione di Martin Schulz pag. 11 • Una proposta concreta a 50 anni dal Trattato di Roma di Giuseppe Gargani pag. 15 • Dopo cinquant'anni un'Europa più forte e trasparente di Pasqualina Napoletano pag. 19 • Potere costituente al Parlamento di Antonio Tajani pag. 22 CINQUANT'ANNI DAI TRATTATI LE PROSPETTIVE DELLA GOVERNANCE • L'informatore europeo per le Istituzioni locali di Iris Borelli pag. 24 • Buon governo, luogo di cittadinanza e mutamenti socio-culturali di Abdelghani Megherbi pag. 44 CONTRIBUTI E OPINIONI • Spostamento forzato: nuova frontiera della tratta degli esseri umani di Titty Santoriello • Un impegno dell'Aiccre pag. 54 pag. 59 I DOCUMENTI • Realizzare l'Europa insieme Programma della Presidenza tedesca pag. 63 • Il programma 2007 della Commissione pag. 84 Comuni d’Europa Rivista dell’Aiccre, Associazione italiana per il Consiglio dei Comuni e delle Regioni d’Europa Presidente Mercedes Bresso Vicepresidenti: Fabio Pellegrini (vicario), Giuseppe Castiglione, Candido De Angelis, Gina Fasan, Giovanni Orsenigo, Franco Punzi, Rosa Rinaldi Segretario generale: Roberto Di Giovan Paolo Segretario generale aggiunto: Michele Scandroglio Tesoriere: Giuseppe Viola Direzione e redazione a cura della struttura stampa Aiccre: Mario Marsala, Pino D’Andrea, Lucia Corrias, Anna Pennestri, Giuseppe Viola Piazza Fontana di Trevi, 86 - 00187 Roma tel. 06.69940461 - fax 06.6793275 - www.aiccre.it - [email protected] Registrato al Tribunale di Roma n. 4696 dell’11-6-1955 Direttore Politico: Nicola Zingaretti Direttore Responsabile: Roberto Di Giovan Paolo L’Aiccre edita Comuni d’Europa, EuropaRegioni “on line” e dossier “cartaceo”, la newsletter settimanale on line e il suo sito www.aiccre.it. 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Compito, quest’ultimo, che può essere svolto a partire dalla congiuntura politica che interessa alcuni Stati membri: penso al programma di lavoro della Presidenza di turno tedesca; oppure all’imminente elezione presidenziale in Francia, che sarà comunque caratterizzata da un ricambio della leadership e, dunque, da un nuovo slancio anche sulla scena europea. Correggere la rotta per rilanciare la politica europea, dunque. E farlo proprio in concomitanza con il cinquantesimo anniversario del Trattato di Roma è anch’esso un modo per celebrare questa ricorrenza senza cedere alla retorica europeista. Il cinquantesimo anniversario, infatti, potrà parlare alle nuove generazioni solo se si concretizzerà in una politica europea concreta e comprensibile. Noi proveremo a farlo con contributi di molti protagonisti, italiani e non, e pubblicando il programma del semestre di Presidenza tedesca: un semestre nel quale riponiamo tutti grandi speranze. Con l’ingresso di Romania e Bulgaria nell’Unione Europea, dal 1° gennaio 2007 siamo arrivati a 27 Stati membri! Una famiglia, quella europea, che non ha pari al mondo. E che può contare su 480 milioni di cittadini, protagonisti del più maestoso processo di integrazione politica della storia dell’uomo. Un percorso unico nel suo genere, nato dalle macerie del secondo conflitto mondiale e costruito mattone dopo mattone, nonostante le condizioni di avversità politica in cui la contrapposizione in blocchi aveva gettato la seconda metà del ‘900. Mai prima era stato riconosciuto un tale primato alla politica e alla capacità di federare storie, culture, aspirazioni e destini, ricorrendo all’esclusivo strumento del dialogo e del confronto sui grandi temi della pace e del progresso. Ma, con il nuovo anno, ritornano i problemi di sempre dell’Europa: i limiti di una impalcatura istituzionale ormai inadeguata a governare un’Unione così ampia; le paure, gli egoismi nazionali e le resistenze al cambiamento di chi, finora, ha potuto giovarsi della frammentazione politica europea e dei piccoli privilegi nazionali. n. 14 • dicembre 2006 3 CINQUANT'ANNI DAI TRATTATI Rilanciare la costruzione federale dell'Unione europea di Gabriele Panizzi Membro della Direzione nazionale dell’Aiccre e dalle difficoltà di governare i fenomeni di globalizzazione che caratterizzano il pianeta terra, provocano paure e risuscitano arcaiche, irragionevoli e pericolose reazioni da parte di cittadini europei, allora i cinquanta anni dei Trattati di Roma (25 marzo 1957), istitutivi della Comunità economica europea (CEE) e della Comunità europea della energia atomica (CEEA/Euratom), debbono costituire la occasione per una approfondita valutazione delle cause dei tempi lunghi della costruzione europea e della inadeguatezza del ruolo politico che la Unione europea esercita nello scenario internazionale. Dopo la fine della seconda guerra mondiale, i governi europei occidentali, soprattutto a seguito della separazione del mondo nelle due aree di influenza (è un eufemismo) degli Stati Uniti d’America e della Unione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche, non colsero l’occasione del Piano proposto il 5 giugno 1947 dal Segretario di Stato americano George Marshall (alla formulazione del quale aveva concorso anche uno dei futuri padri dell’Europa, il francese Jean Monnet). Detto Piano ipotizzava la gestio- Il 2007 potrebbe essere l’anno durante il quale si creano le premesse per superare la crisi che ha caratterizzato il processo di costruzione europea dopo gli esiti negativi dei referendum per la ratifica del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa svoltisi in Francia ed in Olanda nella primavera 2005. La occasione è data dal cinquantenario dei Trattati di Roma istitutivi della Comunità economica europea e dell’Euratom e dal centenario della nascita di un grande europeo, Altiero Spinelli. Occorre avere il coraggio di evidenziare le eccessive cautele degli europeisti funzionalisti e convenire che avevano ragione i costituzionalisti federalisti come Altiero Spinelli a voler fondare il processo di costruzione europea su basi costituzionali per evitare tempi lunghi, non compatibili con la velocità dei processi di globalizzazione in atto già prima di cinquanta anni fa, come sosteneva Luigi Einaudi, o, addirittura, l’arresto ed il regresso del processo medesimo. Se si ha la consapevolezza del pericolo che il processo di integrazione europea possa interrompersi e, quindi, l’Unione europea regredire verso forme di nazionalismo alimentate dalle incomprensioni 4 Comuni d’Europa Rilanciare la costruzione federale dell'Unione europea ne delle risorse che gli USA avrebbero messo a disposizione per la ricostruzione dell’Europa, distrutta dalla guerra, da parte di un nuovo soggetto sopranazionale, autenticamente europeo. I governi europei si accinsero alla ricostruzione materiale dei rispettivi Paesi, ma anche a quella delle sovranità nazionali che la guerra avevano provocato. Se non vi fosse stata, il 9 maggio 1950, la dichiarazione del Ministro degli esteri francese Robert Schuman, che, per evitare le frizioni già insorte fra Francia e Germania per la gestione delle risorse minerarie del carbone e del ferro, su suggerimento di Jean Monnet, avviò il processo di integrazione europea con la istituzione (Parigi, 18 aprile 1951) della Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA), gli europei si sarebbero trovati di fronte al pericolo di una nuova guerra. E’ interessante riportare alcuni passaggi della dichiarazione del 9 maggio 1950: “Il governo francese propone di mettere l’insieme della produzione franco-tedesca di carbone e di acciaio sotto una comune Alta Autorità, nel quadro di una organizzazione alla quale possono aderire gli altri paesi europei. …Questa proposta, mettendo in comune le produzioni di base e istituendo una nuova Alta Autorità, le cui decisioni saranno vincolanti per la Francia e la Germania e i paesi che vi aderiranno, costituirà il primo nucleo concreto di una Federazione europea indispensabile al mantenimento della pace.” Robert Schuman e Jean Monnet ebbero, quindi, la lungimiranza di proporre la costruzione di un soggetto sopranazionale capace di governare, nell’interesse n. 14 • dicembre 2006 comune e generale degli Stati che lo avrebbero costituito (Francia, Repubblica Federale Tedesca, Italia, Belgio, Olanda e Lussemburgo), la produzione e la utilizzazione di risorse naturali fondamentali per la ricostruzione e lo sviluppo della società europea, superando la dimensione nazionale che, viceversa, avrebbe dato luogo a frantumazioni gestionali già allora non compatibili con l’assetto produttivo degli USA e dell’URSS, da una parte; dall’altra, avrebbe rinnovato tensioni territoriali ed economiche già tragicamente sperimentate nel passato. Furono ancora i francesi a proporre la istituzione di un organismo di difesa europea, con il cosiddetto Piano Pleven (24 ottobre 1950), che, in parte, riprendeva una proposta avanzata nell’agosto dello stesso anno da Winston Churchill al Consiglio d’Europa. Nacque la Comunità europea di difesa (CED, Parigi, 27 maggio 1952), a partire dalla quale Altiero Spinelli, Alcide De Gasperi, Konrad Adenauer e Paul Henri Spaak sperarono di costruire, attraverso la cosiddetta Assemblea ad hoc, un soggetto politico sopranazionale con caratteristiche federali. Furono gli stessi francesi, tuttavia, con il voto dell’Assemblea nazionale del 30 agosto 1954, a determinare la caduta della CED. A seguito di questi eventi (peraltro, Alcide De Gasperi era morto il 19 agosto 1954), Altiero Spinelli, valutando che “non si può contare sulle diplomazie e sui parlamenti nazionali” sostenne che “elezioni europee devono essere tenute per eleggere un’Assemblea europea…. Quest’assemblea deve ricevere il mandato di elaborare lo Statuto che 5 CINQUANT'ANNI DAI TRATTATI istituisca i poteri esecutivo, legislativo e giudiziario della Federazione europea, e ne definisca le competenze in modo che essi posseggano il diritto e la possibilità di fare la politica estera comune, l’esercito comune, il mercato comune. Lo Statuto così elaborato e votato da questa Assemblea dovrà essere sottoposto per ratifica al referendum popolare in ciascun paese ed entrerà in vigore appena i popoli avranno espresso direttamente il loro consenso.” (dalla lettera federalista di A.S., in “europa federata”, settembre 1954). Riemerse, dopo la caduta della speranza di poter approfittare di trattati internazionali settoriali per la costruzione di una Europa federale, il dualismo fra quanti sostenevano che l’integrazione europea dovesse compiersi attraverso una serie di successivi passaggi (i funzionalisti) e coloro che, come Altiero Spinelli, ritenevano dovesse darsi luogo ad una base costituzionale federale per poter procedere alla formulazione ed alla conduzione di politiche comuni (i costituzionalisti federalisti). I Trattati di Roma del 25 marzo 1957 (preceduti dalla Conferenza di Messina dell’1-2 giugno 1955) furono anche il frutto di detto dualismo. Essi, se da una parte consentirono di riannodare le fila tra i sei Paesi della CECA e di riprendere il cammino della costruzione europea, dall’altra, dopo i tentativi di comunità autenticamente sopranazionale sviluppati a partire dalla firma del Trattato CED, caratterizzarono il processo di integrazione europea in termini intergovernativi più di quanto non fosse avvenuto con la CECA. Le ragioni di ciò vanno ricercate anche nel quadro politico internazionale, mutato rispetto a quello che aveva provocato la dichiarazione Schuman e la firma dei Trattati CECA e CED: non vi era più la guerra di Corea, Stalin era morto (5 marzo 1953), si era conclusa la vicenda francese in Indocina (1954), il sistema militare-industriale sovietico si palesava sotto aspetti clamorosi non percepibili esclusivamente come militari (il 4 ottobre 1957 vi sarebbe stato il lancio dello Sputnik, il primo satellite artificiale della Terra). Ciò conferma che il processo di integrazione europea dovrebbe avere maggiore autonomia rispetto agli eventi esterni, proprio al fine di poterli condizionare e non viceversa. Dal 1957 ad oggi il cammino dell’Europa è stato faticoso e controverso. Sarebbe errato e non utile, proprio in relazione alla costruzione europea, negare i passi avanti compiuti nel processo di integrazione, in virtù della sedimentazione di comportamenti e di normative comuni (l’acquis communataire) che hanno anche fondato un diritto europeo. Tuttavia, le acquisizioni compiute (le quattro libertà di circolazione dell’Atto unico europeo di Lussemburgo/L’Aja, la convenzione di Schengen, la dichiarazione di Barcellona sulla politica mediterranea, l’Euro di Maastricht, la Carta dei diritti fondamentali dei cittadini dell’Unione europea di Nizza, …) non incidono sulla fragilità e sulla precarietà dell’Unione europea che dovrebbe fondarsi, come diceva Altiero Spinelli nella citazione prima riportata, sulla politica estera comune (oggi diciamo anche di sicurezza), sull’esercito comune (oggi diciamo di difesa comune) e sul mercato comune, e, aggiungiamo, sulle politiche comuni del6 Comuni d’Europa Rilanciare la costruzione federale dell'Unione europea l’energia, dei trasporti, dell’ambiente, del lavoro e del welfare, ed altro. Fu persa, dai Governi europei, l’occasione del Trattato che istituisce l’Unione europea, voluto da Altiero Spinelli e votato a grande maggioranza dal Parlamento europeo il 14 febbraio 1984 (l’Atto unico europeo fu, come disse Spinelli, un topolino partorito dai Governi a Lussemburgo nel 1986, rispetto alla configurazione istituzionale del Trattato). Né il Trattato di Maastricht (7 febbraio 1992) ha risolto il problema dell’architettura istituzionale di tipo federale dell’Unione europea, rimasta con quelle caratteristiche intergovernative che la paralizzano e che irrigidiscono nella dimensione monetaria la grande conquista dell’Euro. Il pianeta Terra è caratterizzato e scosso da problematiche che sempre più hanno il carattere della globalità e che sono fra loro interdipendenti: ad esempio, l’energia e l’ambiente, l’energia e la guerra, lo sviluppo economico unilaterale e la fame ed altre forme di degrado ambientale ed umano, tra le quali i drammatici fenomeni migratori. L’Unione europea non è in grado di concorrere ad affrontare dette problematiche perché divisa e, quindi, impotente. Nei summit europei che dovrebbero definire linee politiche comuni e conseguenti strumenti finanziari ed operativi prevalgono e si rafforzano posizioni nazionaliste che non consentono all’Unione di avere un ruolo nella politica internazionale e, conseguentemente, sui singoli Paesi dell’Unione si scaricano effetti negativi di politiche internazionali dominate unilateralmente da grandi attori planetari (la n. 14 • dicembre 2006 Russia e l’energia, gli Stati Uniti d’America e l’approccio militare in determinate aree del mondo come quella medioorientale, la Cina e l’import/export di alcuni prodotti, …). L’assenza dell’Unione europea nello scenario africano per concorrere con adeguate politiche allo sviluppo economico e sociale di quei paesi, e, viceversa, la presenza unilaterale e discutibile di alcuni paesi europei, provocano, insieme, il protrarsi di guerre regionali e l’accrescimento della presenza cinese e islamica (questa ultima, per ragioni di sussistenza, sradica i tradizionali convincimenti religiosi sostituendoli con il fondamentalismo). Nonostante le critiche che il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, firmato a Roma il 29 ottobre 2004, merita, nella situazione attuale, la sua ratifica e la conseguente entrata in vigore potrebbe contribuire ad affermare il principio che per stare insieme non bastano accordi settoriali e parziali, ma occorre convenire su principi e regole fondamentali, dotandosi di istituzioni sopranazionali che abbiano la capacità di formulare e sviluppare le politiche attribuite alla loro competenza. La fase di riflessione decisa dal Consiglio europeo (16-17 giugno 2005), dopo gli esiti negativi dei referendum francese (29 maggio 2005) ed olandese (1. giugno 2005) non ha prodotto, fino ad ora, risultati capaci di rilanciare il processo di ratifica del Trattato (patetico, più che inadeguato, è il cosiddetto”Piano D per la democrazia, il dialogo ed il dibattito”, formulato dalla Commissione europea come contributo al periodo di riflessione). 7 CINQUANT'ANNI DAI TRATTATI 16 paesi dei 25 dell’Unione europea (ai quali si aggiungeranno, dal 1. gennaio 2007, Bulgaria e Romania) hanno ratificato il Trattato: la maggioranza dei cittadini e degli Stati europei. Tuttavia, in base ad una clausola dello stesso Trattato (articolo IV-443, comma 4.) occorre che i quattro quinti degli Stati membri lo abbiano ratificato perché il Consiglio europeo assuma le necessarie determinazioni circa la sua entrata in vigore. Nessuno può pensare che il Trattato possa entrare in vigore escludendo la Francia e l’Olanda. Occorre assumere adeguate iniziative che vadano oltre la tecnica giuridica ed investano le grandi questioni politiche di fronte alle quali la Unione europea (oltre che i singoli paesi, Francia ed Olanda compresi) si trova impotente, perché priva di un assetto giuridico ed istituzionale adeguato alla dimensione delle problematiche planetarie. E’ su queste che bisogna impostare il confronto con detti due paesi: la loro storia europea, e quella precedente, consente di sperare che non si ritrarrebbero dall’assunzione di responsabilità comuni, attraverso la costruzione di un soggetto politico sopranazionale per affrontare e concorrere a risolvere i grandi problemi dell’umanità. Lo stesso vale per gli altri paesi europei che ancora non hanno ratificato il Trattato, alcuni dei quali, a partire dalla Gran Bretagna e dalla Polonia, particolarmente riluttanti. “Ogni volta che l’ondata unificatrice ha mancato di soverchiare il corroso baluardo delle sovranità nazionali, si ha un riflusso, e bisogna ricominciare” (“europa federata”, 15 gennaio 1951). Altiero Spinelli avrebbe incalzato, attra- verso il Parlamento europeo, i Governi nazionali ad assumere iniziative politiche per riempire di contenuti la fase di riflessione. Avrebbe sollecitato procedimenti per la definizione delle necessarie modificazioni da apportare al Trattato firmato il 29 ottobre 2004, e per la sua ratifica, che non si riducano ai summit di rappresentanti diplomatici ed a conferenze intergovernative, ma chiamino in causa il Parlamento europeo e tutti i cittadini europei, in uno stesso giorno, per votare una Costituzione essenziale e comprensibile, in particolare per quanto riguarda le istituzioni e le politiche sopranazionali che devono caratterizzarla. Peraltro, la Costituzione consentirebbe di affrontare con più serenità la questione dell’ingresso della Turchia nell’Unione europea (la domanda di adesione alla CEE è del 14 aprile 1987). Non è questa la sede per una analisi del quadro politico internazionale nel quale la questione turca va collocata, anche con i suoi aspetti demografici e religiosi. Qui è opportuno sottolineare che la esistenza della Costituzione, che deve comprendere principi fondamentali come quelli della Carta dei diritti fondamentali dei cittadini dell’Unione europea e configurare un assetto istituzionale idoneo ad assicurare la democraticità e la laicità del sistema politico e la libertà dei cittadini, garantirebbe che la Turchia, avendola accettata, non potrebbe condizionare la Unione attraverso il peso del proprio voto nei casi in cui fosse previsto il voto unanime del Consiglio europeo. Insomma, una Unione fondata sulla Costituzione sarebbe capace di tutelare 8 Comuni d’Europa Rilanciare la costruzione federale dell'Unione europea la propria identità più che se la Costituzione non vi fosse. Nel ricordare i Trattati di Roma del 1957 non ci si può limitare a celebrazioni rituali, soprattutto in questa fase di difficoltà del processo di unificazione europea. Vanno approfondite le ragioni che, dopo l’impulso iniziale di grandi statisti come Konrad Adenauer, Alcide De Gasperi, Jean Monnet, Robert Schuman, Carlo Sforza, Paul Henri Spaak (essi, insieme ad Altiero Spinelli, sono stati, nell’immediato dopoguerra, certamente tra i più convinti propugnatori della costruzione europea su basi federali), hanno impedito di procedere con maggiore coraggio e determinazione e con una velocità tale da poter fronteggiare le dinamiche planetarie che caratterizzano l’epoca che stiamo vivendo. Il confronto fra le tesi e l’operato dei funzionalisti e quelli dei costituzionalisti federalisti è attuale e serve per dare nuovo impulso al processo di costruzione europea, in primo luogo attraverso l’adozione di una Costituzione. Ed è perciò che i cinquanta anni dei Trattati di Roma vanno valutati contestualmente alle battaglie condotte per la Federazione europea da Altiero Spinelli, visto che nel 2007 cade anche il centesimo anniversario della sua nascita. Il 2007 evoca un’altra data che ha segnato le vicende della umanità: il 17 settembre 1787, a Filadelfia, la Convenzione dei tredici Stati americani che il 4 luglio 1776, avevano sottoscritto la Dichiarazione di indipendenza, approvò la Costituzione degli Stati Uniti d’America, la prima federazione di Stati nel mondo. Alexander Hamilton, John Jay e James Madison, in “The Federalist” (1788), spien. 14 • dicembre 2006 garono e commentarono la Costituzione che sarebbe stata sottoposta alla ratifica dei singoli Stati e formularono la teoria federalista, che ha radici nella cultura europea ed avrebbe trovato una conferma in “Per la pace perpetua. Progetto filosofico” (1795) di Immanuel Kant. Da parte di coloro che ritengono non doversi costruire in forma federale la Unione europea, si sottolinea la diversità della esperienza americana rispetto a quella europea (gli Stati europei hanno una antica tradizione, e la loro forma è stata generalmente il risultato delle vicende che, in particolare nell’ottocento, dettero luogo all’assetto nazionalistico dell’Europa). Convenire sulle diversità delle esperienze americane ed europee non può, tuttavia, condurre alla negazione della positività della forma federale di una unione di stati. Essi, singolarmente considerati, inciderebbero marginalmente sulle vicende planetarie. D’altra parte, una forma statuale sopranazionale, non fondata sul federalismo, non regge agli urti delle vicende esterne e, quando non si dissolva, sopravvive come spettatrice di dette vicende o, addirittura, diviene succube dei soggetti organizzati e dimensionati per incidere sul governo dei processi planetari. In conclusione, il 2007 sia un anno di severo approfondimento delle ragioni che hanno provocato la crisi del processo di costruzione di uno stato europeo sopranazionale su base federale. Tale crisi data ancor prima del 29 maggio e del 1. giugno 2005 (le date dei referendum francese ed olandese). 9 CINQUANT'ANNI DAI TRATTATI europeo sopranazionale, con caratteristiche federali, ed il rilancio dell’azione per giungere ad una Costituzione federale per l’Europa, attraverso il Parlamento europeo ed un referendum europeo per la sua approvazione. Il cinquantenario dei Trattati di Roma, il centenario della nascita di Altiero Spinelli ed i 220 anni trascorsi dalla Costituzione federale degli Stati Uniti d’America consentono l’analisi delle luci e delle ombre del processo di costruzione di uno stato 10 Comuni d’Europa CINQUANT'ANNI DAI TRATTATI Il valore aggiunto dell'Unione di Martin Schulz Presidente del Gruppo socialista al Parlamento europeo Se è evidente che mettere in moto il processo riformistico all’interno del quadro costituzionale è la sfida numero uno per quanto riguarda l’immediato futuro, è altrettanto evidente che ciò di cui abbiamo assolutamente bisogno è un atteggiamento serio e una disposizione al cambiamento nei confronti dell’Unione europea, un cambiamento che deve permeare la società e nel quale tutti gli interessati e gli opinion leader abbiano un ruolo da svolgere in termini di cultura, media, politica e quant’altro. Perché così scarso entusiasmo per il progetto europeo dentro la Ue e, al tempo stesso, così tanto entusiasmo fuori della Ue da parte di paesi limitrofi desiderosi di farne parte o di altre aree del mondo alla ricerca di soluzioni ispirate al modello Ue o comunque di aiuto concreto da parte di quest’ultima? Perché siamo frustrati ogni volta da capi di governo privi di coraggio che non hanno voglia di promuovere positivamente la Ue, con la conseguenza che i cittadini europei non vedono con particolare entusiasmo l’Unione stessa. L’Europa è una storia di successo e i leader di governo dovrebbero affermarlo con orgoglio. La presidenza tedesca cade in un periodo difficile e al tempo stesso cruciale per l’Unione europea, caratterizzato da una Commissione apparentemente priva di guida e da una leadership debole se non inesistente, da un Consiglio litigioso e mediocre incapace o riluttante ad agire e, d’altro canto, da un Parlamento europeo che ha riempito il vuoto politico essendo la sola istituzione in grado di indicare una direzione grazie anche al fatto di trovarsi nella stanza dei bottoni della politica. Mentre noi parlamentari potremmo salutare con favore l’accresciuto ruolo del Parlamento europeo da un punto di vista istituzionale, è pur vero che la situazione generale è assolutamente preoccupante tanto da farci ritrovare a un bivio. Nonostante la presenza quest’anno di due presidenze impegnate in senso europeo e in effetti anche in senso costituzionale, abbiamo conseguito scarsi progressi dopo lo shock causato dai voti contrari francese e olandese del 2005. E’ più che ovvio che la Ue necessiti di urgenti riforme, se non vogliamo che soffochi sotto il suo stesso peso e quello di procedure inefficaci, poco trasparenti e antidemocratiche. n. 14 • dicembre 2006 11 CINQUANT'ANNI DAI TRATTATI Quando la presidenza tedesca avrà inizio a gennaio, pensiamo che dovrebbe proclamare l’inizio di un cambiamento nel modus operandi della Ue. La presidenza tedesca dovrebbe parlare dell’Europa in termini ottimistici e positivi, non solo a livello di riunione conviviale, ma soprattutto dovrebbe dire costantemente e fermamente ai cittadini come e perché la Ue dà valore aggiunto alla loro vita quotidiana. Prendiamo il cambiamento climatico. Si tratta ovviamente di qualcosa che va affrontato a livello internazionale. I governi dovrebbero dire con chiarezza che stanno lavorando all’interno dell’Unione per creare una strategia europea in grado di tenerlo a freno. Dobbiamo lavorare insieme per ridurre le emissioni di anidride carbonica, per investire in tecnologie di punta che ci diano un’energia più pulita, per assicurare che i cambiamenti ci diano più posti di lavoro in futuro, per fare meno affidamento sull’energia importata e per acquisire efficienza energetica. O ancora, prendiamo i vantaggi economici che tutti i cittadini europei ricevono da un mercato interno, usufruendo nel contempo di un’Europa sociale con un elevato livello di sicurezza e tutela sociale. La storia di successo economico del mercato interno ci permette di mantenere e difendere l’unicità del nostro modello sociale europeo. Questi sono esempi concreti del valore aggiunto che i cittadini europei ricevono dalla Ue. Quando la Ue vide la luce, i cittadini europei compresero che essa portava loro la pace, mentre i loro padri e nonni avevano conosciuto solo un’Europa dominata dalla guerra. Ai giorni nostri la gente dà per scontata la pace: oggi il “dividendo della pace” è stato speso. Nel mondo moderno, tuttavia, la Ue crea ancora pace e stabilità. I conflitti sono in atto al di fuori della Ue. La struttura dell’Unione è ampiamente apprezzata come modello di ruolo di come fare per avere pace e stabilità. Al tempo stesso, la Ue viene salutata come una delle pochissime se non l’unica portatrice di pace, credibile e affidabile, sulla scena mondiale in quelle aree calde in cui la Ue può parlare con una sola voce. Per quanto concerne le relazioni internazionali, la Ue deve rinnovarle e costruire una partnership strategica con la Russia. L’attuale accordo di associazione e cooperazione che scade a fine anno deve essere rinnovato. Solo lavorando assieme alla Russia potremo trovare soluzioni in aree di conflitto come Medio Oriente, Corea del Nord e Iran. La Russia gioca inoltre un ruolo molto importante nel garantirci forniture energetiche sicure, senza per questo che noi si debba rinunciare a fonti alternative di approvvigionamento. Certamente non possiamo dimenticare il problema dei diritti umani in Russia, un processo che deve andare di pari passo con la costruzione e l’intensificazione della nostra partnership. Per avere successo in queste aree così delicate, un atteggiamento pieno di condiscendenza di certo non aiuterà. Servono fermezza e rispetto. L’anno prossimo la Germania avrà anche la presidenza del G8, un’eccellente opportunità per portare avanti queste politiche. Un conto è cercare di portare avanti i 12 Comuni d’Europa Il valore aggiunto dell'Unione cambiamenti atmosferici, porre l’accento sulla storia di successo europea e elaborare ed espandere le aree in cui l’Europa apporta reali benefici ai suoi cittadini; un altro conto, però, è superare gli ostacoli che si frappongono alle riforme interne. Il sistema attuale basato sul Trattato di Nizza era stato ideato per una Unione europea di sei nazioni e in seguito modificato per una Ue di 15. Non è evidentemente opportuno che una Ue formata da 27 paesi utilizzi un trattato giudicato non più all’altezza, quando i paesi membri erano appunto quindici. Se è vero che i referendum francese e olandese hanno espresso voto contrario alla Costituzione europea, diciotto nazioni su ventisette si sono comunque dichiarate a favore. Francia e Olanda dovrebbero ora unirsi agli altri paesi e indicarci una via d’uscita da questa impasse. Una soluzione dev’essere fondata sul testo, il contenuto e le riforme della costituzione. I socialisti sono sempre stati favorevoli a un allargamento della Ue e noi continuiamo ad appoggiarlo. Oggi, tuttavia, è chiaro che in realtà non può esserci alcun altro allargamento in mancanza di riforme costituzionali, altrimenti l’intero progetto di integrazione della Ue sarà messo in pericolo: in questo contesto possiamo aspettarci che i negoziati per l’ingresso della Turchia continueranno a tenerci occupati durante la presidenza tedesca. Personalmente sono sempre favorevole a un ingresso della Turchia nell’Unione, ma la Turchia deve mantenere le promesse di attuare il protocollo di Ankara e invertire la tendenza che vede un preoccupante rallentamento del processo di riforme interne. La recente decisione di n. 14 • dicembre 2006 sospendere parte dei colloqui è stata giusta, in quanto mantiene alta la pressione, lasciando nel contempo aperta la porta alla Turchia. Il nostro problema è che, quando Cipro è entrata a far parte della Ue, la questione della parte settentrionale dell’isola era ancora irrisolto e noi ne stiamo tuttora pagando il prezzo. La presidenza tedesca è una grande opportunità di riavviare le riforme nell’ambito del processo costituzionale. Il Cancelliere tedesco, a capo di un governo di coalizione che rappresenta le due maggiori famiglie politiche europee, deve sfruttare questa occasione politica per ottenere progressi tangibili. Posso garantire che il gruppo socialista al Parlamento europeo lavorerà anche con il nostro Cancelliere per il raggiungimento di questo obiettivo. Non importa se la soluzione sarà un nuovo trattato, una nuova costituzione o una legge di base “alla tedesca”. Si tratta di un problema urgente: senza una riforma costituzionale l’intero progetto della Ue potrebbe finire per infrangersi contro un muro. Non prevediamo una soluzione nei sei mesi di presidenza tedesca, ma possiamo quanto meno aspettarci di arrivare a una proposta o a un metodo di lavoro o a una roadmap promettente, affinché una riforma costituzionale possa aver luogo per la fine della presidenza. La nostra attuale crisi non è una crisi della Ue, bensì dei capi di governo della Ue. Un’Europa che agisca di concerto può aiutare i suoi cittadini in tutti i modi possibili, ma i governi vanificano i progressi a causa di meschine divergenze con le opposizioni. Quando si incontrano, i 13 CINQUANT'ANNI DAI TRATTATI partnership con la Russia, concentrarsi su una strategia energetica sostenibile e affrontare il nodo del cambiamento climatico, difendere l’unicità del nostro modello sociale europeo consolidando ancor più, al tempo stesso, il mercato interno e premendo per l’attuazione della strategia di Lisbona come precondizioni per alti livelli di protezione sociale. Le nostre aspettative per quanto riguarda la presidenza tedesca sono molto alte e il ruolino di marcia che ci attende è veramente impegnativo. Fino a oggi l’entusiasmo manifestato dalla coalizione tedesca al governo mi rende ottimista circa l’impegno che la presidenza tedesca vorrà profondere per tener fede a queste alte aspettative. Se la presidenza tedesca porrà mano alle giuste priorità, il gruppo socialista non le farà mancare il suo pieno sostegno. capi di governo non hanno il coraggio di far progredire l’Europa e si limitano a trovare il minimo comune denominatore. I governi non dovrebbero usare la Ue come capro espiatorio, ma dovrebbero smettere di dare a Bruxelles la colpa di politiche impopolari delle quali sono loro i responsabili. Quando i governi cominceranno a farlo, genereranno all’interno dell’Unione quell’entusiasmo che possiamo vedere nei paesi che non ne fanno parte e che, appunto con entusiasmo, bussano alla nostra porta per potervi entrare. Per finire, un riepilogo delle priorità. Indurre un cambiamento di atteggiamento, di approccio, superare gli ostacoli sul cammino delle riforme della Ue all’interno del quadro costituzionale, rafforzare il ruolo internazionale della Ue parlando con una sola voce, costruire una nuova 14 Comuni d’Europa CINQUANT'ANNI DAI TRATTATI Una proposta concreta a 50 anni dal Trattato di Roma di Giuseppe Gargani Presidente Commissione Giuridica del Parlamento europeo La politica del rinvio non è più giustificabile, perché il vecchio schema istituzionale non può reggere l’urto dell’Unione a 27 paesi. Al vertice europeo del dicembre scorso si è detto che “ non si può riformare lo stesso testo che è stato bocciato, ma non si può nemmeno ripartire da zero visto che la maggior parte dei governi vorrebbe se non mantenere il Trattato per lo meno salvaguardarne al massimo la sostanza”. Bisogna prendere atto che il blocco del Trattato impedisce all’Unione europea non solo di avanzare nel processo di integrazione ma anche di esercitare in modo efficace le competenze che essa già detiene. Le difficoltà che l’Unione sta attraversando in questo momento derivano in larga parte proprio da questo macigno posto sulla strada. Il dibattito su come rimuovere il macigno è incerto, perché le regole attuali non consentono margini di manovra e non portano a soluzioni concrete e praticabili. Il Trattato per entrare in vigore deve essere ratificato da tutti gli Stati membri dell’Unione europea puntando ad una Nel corso dell’anno 2007 sarà celebrato il 50° anniversario dei Trattati di Roma, sui quali è fondata la Costituzione europea. Il 25 marzo infatti, data della firma dei Trattati, i rappresentanti dei Paesi dell’Unione europea si riuniranno a Berlino per adottare una dichiarazione politica che illustri i valori e le prospettive dell’Europa. È una iniziativa che consente anche ai rappresentanti dei Parlamenti dell’Unione di sottolineare il significato di una data così importante per i destini dei popoli che essi rappresentano e di contribuire alla comune riflessione sulle vie per progredire nell’integrazione europea. L’integrazione europea si può ottenere solo con una nuova Costituzione europea che era stata varata dopo un lavoro accorto della Convenzione, ma che non ha trovato unità di intenti in tutti i paesi dell’Unione. Ora proprio per onorare l’anniversario dei Trattati è urgente assumere una iniziativa. Dopo il no alla ratifica di Francia e Olanda alla Costituzione europea fu invocata una “pausa di riflessione” che dovrebbe terminare con la presidenza di turno della Germania di Angela Merkel. n. 14 • dicembre 2006 15 CINQUANT'ANNI DAI TRATTATI vera Costituzione e non ripiegando su “mini Trattati” che non risolvono il problema alla radice. L’Unione europea deve avere una Costituzione anche perché in realtà ha già una Costituzione sostanziale: formalmente l’Unione europea rientra nell’ambito del diritto internazionale (i Trattati comunitari sono atti di diritto internazionale), sostanzialmente si tratta della creazione originaria di un potere costituente che si manifesta mediante un atto al quale partecipano tutti i cittadini degli Stati membri tramite i loro rappresentanti nazionali. La Corte di giustizia ha riconosciuto che il Trattato rappresenta una vera e propria Carta Costituzionale di base della comunità. Non solo: la Corte aggiunge che i Trattati hanno instaurato un nuovo ordinamento giuridico a favore del quale gli Stati hanno limitato in settori sempre più ampi, i loro diritti di sovranità, e dunque i soggetti di questo nuovo ordinamento sono non solo gli Stati membri ma anche i loro cittadini. La Costituzione è indispensabile per definire i valori di riferimento comuni dell’Unione europea allargata, per renderla più democratica, perché le decisioni siano più rapide ed il sistema più trasparente ed efficiente. Per questo in materie importanti le decisioni devono essere prese a maggioranza (qualificata) e non più all’unanimità e il Parlamento europeo deve diventare legislatore a pieno titolo. L’Unione se vuole rispondere alle richieste dei cittadini nell’era della globalizzazione, deve dotarsi di nuove competenze in materia di sicurezza interna, politica estera ed energia, immigrazione, fiscalità perché il Trattato di Nizza ha esaurito la sua funzione. Non si potranno fare entrare nuovi paesi senza che l’Unione abbia la sua Costituzione. Nuovi allargamenti esigono, sia per ragioni giuridiche (le regole riguardano l’Europa sino ad un massimo di 25 paesi) che politiche, una ridefinizione delle istituzioni e delle norme di funzionamento dell’Unione. Vi è dunque la necessità di un’iniziativa politica nuova, che sblocchi 1’empasse in cui si trova l’Europea e dia una vera prospettiva costituzionale all’Unione europea. Per dare all’Unione una Costituzione ci si deve basare sulla legittimità democratica del Parlamento europeo e dei Parlamenti nazionali. La proposta che si può offrire al Presidente di turno di questo semestre è che il Parlamento europeo si costituisca in assemblea costituente europea con lo scopo di adottare un progetto di Costituzione dell’Unione europea e con una procedura molto semplice che potrebbe essere così articolata. Il Parlamento europeo dà mandato alla Commissione per gli affari costituzionali di definire gli obiettivi e le modalità di funzionamento delle Assemblee secondo le indicazioni contenute nel punto 2. La relazione viene discussa e votata dal Parlamento a seguito di un dibattito a cui partecipano la Commissione e Consiglio europeo. Il Parlamento europeo convoca in ogni Paese membro dell’Unione un’Assise composta dai Deputati europei eletti in 16 Comuni d’Europa Una proposta concreta a 50 anni dal Trattato di Roma quel Paese e da un uguale numero di delegati dei Parlamenti nazionali. Ciascuna Assise eleggerà due copresidenti, scelti uno come presidente tra i deputati europei e l’altro membro del Parlamento nazionale, e due corelatori scelti anch’essi uno tra i deputati europei e l’altro membro del Parlamento nazionale. Le assise potranno iniziare immediatamente i loro lavori e terminarli a luglio con l’approvazione di una relazione al Parlamento europeo. I lavori avranno come base di partenza il trattato che adotta una Costituzione per l’Europa. Le Assise nazionali si metteranno all’ascolto della società civile e dei poteri regionali e locali. I Presidenti delle Assise, deputati europei, riferiranno ogni due mesi al Parlamento europeo nella seduta plenaria di Strasburgo dell’andamento dei lavori in seno all’Assise che presiedono. I loro interventi saranno seguiti da un dibattito. Analoghe disposizioni potranno essere assunte dai parlamentari nazionali. La relazione conclusiva di ogni Assise nazionale dovrà riferire sinteticamente del dibattito avvenuto in seno alle Assise e dare orientamenti sotto forma di conclusioni per il progetto di costituzione dell’Unione europea. Il Parlamento europeo, nel luglio 2007, dovrà nominare una Commissione composta di cento deputati europei (chiamata la “Commissione dei Cento”) che rappresentino proporzionalmente i Gruppi politici presenti in Parlamento con il compito di elaborare un progetto di Costituzione dell’Unione europea da sottoporre al voto del Parlamento; il Consin. 14 • dicembre 2006 glio e la Commissione saranno invitati a partecipare ai lavori della Commissione dei Cento con loro osservatori e i Parlamenti nazionali potranno inviare un osservatore per ciascuna delle Camere che li compongono. La Commissione dei Cento utilizzerà come base di lavoro il testo del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa e lo esaminerà tenendo conto delle conclusioni contenute nelle relazioni delle Assise Nazionali, e concluderà i suoi lavori nel luglio 2008 con l’adozione a maggioranza qualificata di un progetto di Costituzione dell’Unione europea che sottoporrà al Parlamento europeo. Il Parlamento europeo esaminerà il progetto di Costituzione dell’Unione adottato dalla Commissione dei Cento nel corso di una apposita sessione costituente da tenersi a Strasburgo nel secondo semestre del 2008. Il Parlamento europeo adotterà il progetto con un voto a maggioranza qualificata, che sarà sottoposto all’approvazione del Parlamento in ogni paese membro dell’Unione ed entrerà in vigore se approvata dai due terzi della popolazione dell’Unione. Questa scelta ha l’indubbio vantaggio di creare un vero dibattito costituzionale europeo in tutti gli Stati membri, con un coinvolgimento effettivo delle opinioni pubbliche lungo tutto il corso del processo costituente. Attraverso i loro Parlamenti, i popoli dell’Unione diventerebbero “popolo costituzionale” europeo. Non è la prima volta che il Parlamento europeo elabora un progetto di Costituzione: lo fece già Altiero Spinelli negli anni ottanta dichia17 CINQUANT'ANNI DAI TRATTATI comunque avanti. È una scelta ex ante di partecipare o meno alla nuova Unione, un diritto di recesso esercitato ex ante piuttosto che ex post e che non impedisce a chi vuol proseguire sulla strada di una piena integrazione di farlo comunque. Il progetto può diventare lo strumento con il quale dare seguito alla “Dichiarazione di Berlino” che sarà adottata il 25 marzo 2007 dai Capi di Stato e di Governo in occasione del 50° anniversario del Trattato di Roma, e la conclusione del progetto costituente entro il 2008 consente che le elezioni europee del 2009 possano costituire davvero una svolta e una scelta condivisa da tutti i cittadini che vi partecipano. rando che “Questo esclusivo diritto politico del Parlamento europeo, non scritto ma valido perchè fondato su una solida consuetudine democratica, deve essere rivendicato con fermezza dal Parlamento contro ogni tentativo di trasferire l’elaborazione a saggi, a diplomatici, a ministri, o ad altri”!! Il progetto chiarisce che la Costituzione entrerà in vigore anche se non approvata da tutti i Paesi membri dell’Unione, ma comunque da un numero di paesi che rappresenti una quota molto ampia della popolazione europea. Ciò ha l’effetto di togliere il potere di veto e di responsabilizzare i Parlamenti nazionali e i cittadini. Chi non ci sta sa che gli altri andranno 18 Comuni d’Europa CINQUANT'ANNI DAI TRATTATI Dopo cinquant'anni un'Europa più forte e trasparente di Pasqualina Napoletano Vicepresidente del Gruppo socialista al Parlamento europeo paga un costo per la mancata integrazione, come ricorda spesso la commissione affari costituzionali del Parlamento Europeo. Sulla presidenza tedesca, dal prossimo 1 gennaio, cadranno molte aspettative per una soluzione efficace e duratura dei problemi politici ed istituzionali dell’Europa. La dichiarazione che verrà lanciata il 25 marzo a Berlino, proprio nei giorni dell’anniversario dei Trattati di Roma, servirà indubbiamente a preparare il clima per il fondamentale summit di giugno. Nell’ombra, però, una scadenza decisiva, le presidenziali francesi, che lasciano un’aura di incertezza ed aggiungono ulteriori variabili alle diverse posizioni dei paesi membri. Sappiamo per certo - lo ha dichiarato più volte in prima persona proprio lo stesso Sarkozy - che una delle ipotesi in campo nel dibattito costituzionale europeo è quella di sfrondare e di rinegoziare il testo attuale, depotenziandolo di alcuni elementi decisivi. Si tratterebbe - secondo la classica tecnica del cherry picking - di selezionare solo alcuni aspetti delle innovazioni contenute nel Trattato. Accantonarne altri, altrettanto importanti, porterebbe però a dimenti- L’anniversario dei 50 anni dalla firma dei Trattati di Roma cade proprio nel momento di massima attenzione per il destino dell’integrazione europea. Passato e futuro dell’Europa si intrecceranno nei prossimi mesi. Da una parte, la celebrazione dell’inizio del sogno europeo, dall’altra, la speranza per una soluzione della crisi politica in cui l’Europa è caduta da oltre un anno e mezzo, dopo il fallimento del referendum francese ed olandese. La volontà politica dei Paesi membri non ha condotto a grandi risultati nella fase di riflessione inaugurata dopo la delusione della primavera 2005. L’arretramento dello spirito dell’integrazione si è fatto sentire non solo sul destino del testo costituzionale firmato a Roma due anni fa. Lo stallo sul futuro del Trattato sta avendo un effetto negativo direttamente su alcune politiche fondamentali dell’UE. Sul bilancio comunitario, sull’azione esterna dell’Unione, su una serie di ambiti di primaria importanza, come la politica energetica e l’immigrazione. Se fosse già in vigore il Trattato Costituzionale l’Europa avrebbe certamente maggior peso e capacità d’azione. L’Europa n. 14 • dicembre 2006 19 CINQUANT'ANNI DAI TRATTATI care ben presto che il Trattato Costituzionale, così come è stato sottoposto alle ratifiche, è il frutto di un compromesso costato mesi di lavoro. L’equilibrio raggiunto non sarebbe più raggiungibile con amputazioni di portata politica rilevante (come da alcune parti si sostiene, ad esempio addirittura a proposito della Carta dei Diritti Fondamentali). Rifiutare l’ipotesi di un minitrattato che abbandoni l’attuale testo non significa trascurare l’importanza di alcune critiche rivolte in questi mesi di dibattito nei confronti della struttura del Trattato Costituzionale stesso. Snellire il progetto di Trattato per far sì che esso possa entrare in vigore entro il 2009, cioè prima delle prossime elezioni europee, non significa certamente sancire la morte della Costituzione. Mantenendo invariate le parti I, II e IV del progetto attuale, anzi, e riprendendo della parte III soltanto le disposizioni che portano innovazioni concrete, come il principio di una politica energetica europea, le disposizioni relative al terrorismo, all’immigrazione, alla protezione civile, si potrebbe dare un’impostazione decisamente meno distaccata dai cittadini e dalle priorità politiche dell’Europa e persino tentare di rafforzare la dimensione sociale della stessa parte terza. E’ questa, ad esempio, la posizione espressa chiaramente negli ultimi mesi dal governo italiano, che ha posto in modo netto le riforme irrinunciabili per il futuro dell’Europa. La piena efficacia giuridica della carta dei diritti, la creazione del ruolo di ministro degli esteri dell’Unione, l’istituzione della carica di presidente del Consiglio, l’estensione del voto a maggioranza qualificata come la norma decisionale dell’UE, il rafforzamento del ruolo del Parlamento e dei meccanismi democratici e degli istituti di partecipazione. Viste dall’ottica del Parlamento, queste proposte vanno certamente nella strada della creazione di un’Europa più trasparente, più accessibile, più forte. L’Europa dei piccoli progetti, secondo la visione del Presidente della Commissione Barroso, è sembrata prevalere nel dibattito politico dell’ultimo anno. A questa visione si è contrapposto invece il messaggio del Parlamento, che esercita fino in fondo il proprio ruolo di istituzione-motore, centro dell’integrazione e della democrazia europea. “L’Europa dei progetti non si può sostituire al progetto Europa”, è l’appello che il Parlamento, in ogni occasione, ha fatto passare ai cittadini ed alle altre istituzioni europee. L’istituzione di un Forum Interparlamentare - riunitosi per la seconda volta ad inizio dicembre - la convocazione frequente di esponenti della società civile e delle parti sociali, l’invito a capi di Stato e di governo a pronunciarsi in plenaria sul futuro dell’Europa sono solo alcuni esempi del concreto impegno del Parlamento nel dibattito costituzionale. Impegni che vanno di pari passo con un’attività istituzionale tesa a dare coerenza al sostegno al Trattato Costituzionale. Le questioni istituzionali dell’Unione sono infatti legate indissolubilmente alle politiche. L’allargamento, la questione delle risorse finanziarie, il ruolo dell’UE nel mondo, le politiche sociali, la sfida 20 Comuni d’Europa Dopo cinquant'anni un'Europa più forte e trasparente L’appello per il federalismo europeo, d’altronde, fin dalla dichiarazione di Robert Schuman del 9 maggio 1950 e dalle manifestazioni spontanee dei giovani al confine franco-tedesco subito dopo la guerra si nutre sul valore della pace, ragione stessa dell’integrazione e della riunificazione europea. La fine della fase del Dopoguerra e le modifiche profonde nel sistema internazionale non esauriscono però il ruolo dell’Europa e questo suo motivo ideale. Anzi, proprio ora l’Europa – nella prospettiva di divenire una vera Unione sovranazionale – può continuare a rivendicare il proprio ruolo di promotrice di un nuovo ordine mondiale. Può rilanciare ed estendere il proprio messaggio teso a garantire i diritti fondamentali delle persone e la convivenza pacifica fra i popoli. Per molti di noi questo è un obiettivo appassionante, da perseguire con determinazione e con fiducia, senza scoraggiarci di fronte alle difficoltà. La Dichiarazione di Berlino sarà una misura della coesione politica degli attuali capi di Stato e di governo su obiettivi qualificati. Essa non costituirà, di per sé, la soluzione “ex machina” alla crisi dell’Europa. Ma se contribuirà a riportare il progetto politico al centro delle riflessioni sul futuro dell’Europa si tratterà certamente di un passo in avanti importante, atteso da mesi. della globalizzazione. Occorre dare al più presto una Costituzione all’Europa. Dopo Nizza, il quadro istituzionale non corrisponde più alle ambizioni politiche e alle dimensioni dell’Unione. Riconoscere questo non significa cedere al pessimismo prevalente. Dal momento del No al referendum in Francia ed Olanda nuovi paesi hanno ratificato, sono 18 oggi, saranno 20 con l’ingresso di Bulgaria e Romania. Lo sforzo di raggiungere un consenso più largo tra i cittadini e di procedere ad una vasta campagna d’informazione sulle questioni europee sembra condurre ad un qualche risultato, se è vero che gli ultimi Eurobarometri mostrano un incremento della fiducia nei confronti dell’Europa e che un’ampia fascia della popolazione del Continente si dice favorevole ad un ruolo più forte e coeso per l’UE nella propria azione internazionale. E’ proprio da qui che si dovrebbe ripartire. La Dichiarazione della prossima primavera non potrà forse avere la stessa carica ideale dello spirito che è all’origine dei Trattati, sorti dalle ceneri dei conflitti che hanno sconvolto l’Europa lungo tutto un trentennio. La straordinaria invenzione politica del progetto comunitario ha assicurato la pace all’interno di un continente che per tutti i secoli precedenti era stato dilaniato da guerre fratricide. n. 14 • dicembre 2006 21 CINQUANT'ANNI DAI TRATTATI Potere costituente al Parlamento di AntonioTajani Membro dell'Ufficio di Presidenza del Partito popolare europeo positiva. Gli incontri con i quali è stato preparato il semestre tedesco dimostrano che a Berlino non manca la volontà di imprimere la svolta. Dopo che la proposta francese favorevole ad un minitrattato è stata accolta con freddezza dai Paesi membri, occorre un’idea nuova che permetta l’approvazione della Costituzione da parte dei 27. Una proposta intelligente, anche se ancora tutta da verificare, è venuta dal presidente della commissione Giuridica dell’europarlamento, Giuseppe Gargani. L’idea è quella di dare all’assemblea di Straburgo potere costituente per formulare una nuova proposta da far approvare dagli Stati membri. Certamente si tratta di un segnale di ripresa volontà che comincia a serpeggiare nelle istituzioni. La presidenza tedesca dovrà incoraggiare la formulazione di idee e proposte che permettano, in conclusione del semestre, di formulare un progetto realizzabile e tale da superare ogni impasse. Oggi l’Europa non può permettersi di rimanere al palo, incapace di dare risposte a mezzo miliardo di cittadini che sollecitano soluzioni ai problemi che gli Stati membri e gli enti locali non sono in grado di risolvere. Senza Europa non L’Europa rischia di assomigliare sempre più ad un veliero arenato sulla spiaggia di un’isola deserta. Per uscire dalle secche ha bisogno di una azione forte, corale e coordinata, ma anche di idee che infondano entusiasmo a tutti coloro che sono chiamati ad agire per far riprendere il non facile viaggio verso un nuovo modello politico, sociale ed economico. Riuscirà Angela Merkel, guida del gigante tedesco, a promuovere un’azione capace di dare nuovo impulso all’Unione fermata nel suo cammino dalla bocciatura francese ed olandese del Trattato costituzionale? Illudersi e credere che in soli sei mesi si possano curare tutti i mali europei sarebbe da ingenui. Ma il Cancelliere tedesco ha le carte in regola per far riaprire un serio dibattito sul futuro dell’Ue e sulla legge fondamentale, indispensabile per far riavvicinare i cittadini alle istituzioni. Forte di un governo di coalizione che condivide il progetto costituzionale, sostenuta da un Parlamento europeo determinato a dare un forte contributo alla ripresa del cammino, con l’avallo dalla Commissione Barroso la signora Merkel potrà condurre il dibatto sul destino europeo verso una soluzione 22 Comuni d’Europa Potere costituente al Parlamento si possono affrontare i grandi temi della sicurezza, dell’immigrazione, della pace, della crescita e dello sviluppo economico. E come dimenticare la questione energetica: avremo il coraggio necessario per riaprire il dibattito sul nucleare, di fronte alle questioni dell’approvvigionamento di gas e di petrolio? Di fronte a tante questioni di rilievo mondiale, il Cancelliere Merkel dovrà battersi perchè ci sia n. 14 • dicembre 2006 un seggio per l’Ue al consiglio di sicurezza dell’Onu. Non mancheranno altre sfide nel corso dei prossimi sei mesi, a cominciare dalle importanti direttive da approvare che regoleranno importanti settori. Alla Germania chiediamo, però, di tenere la barra dritta al centro perchè ogni scelta venga ispirata dai valori di libertà, solidarietà, sussidiarietà, centralità della persona. 23 LE PROSPETTIVE DELLA GOVERNANCE L'informatore europeo per le Istituzioni locali di Iris Borelli Presidente dell'Associazione "Peace-makers for the local governance" Alcune riflessioni sulla democrazia Decostruire, o scomporre il pensiero della democrazia, non per trovare il caos e l’inquietudine di spazi che infrangono l’equilibrio, le strutture logiche, o le architetture di governo che sembrano garantire lo stato di diritto, puntellato da principi e valori costantemente traditi da una realtà scandita dall’assurdità dell’umano. Piuttosto per interrogarsi sul senso di concetti comunemente detti e che ci sono stati tramandati dalla storia, per ricostruire e trasformare il presente. Interrogarsi sul fondamento di concetti e valori, non per disintegrare ogni metafisica, ma per scoprire altre origini ed altre radici su cui questi concetti e valori possano essere condivisi nella realtà dei fatti, per segnare una differenza con la storia del loro essere traditi. Uscire dalla retorica, da una comunicazione che si basa su assiomi il cui fondamento si dà per scontato senza aver chiaro quale esso sia, poiché si vuole legittimare da una cultura e da una storia che mai è universale. Ribaltare e ri-scrivere la democrazia, e non trascriverla; rovesciare i suoi dogmi per trovare altri archètipi in cui far vivere il principio della pari dignità di ogni esse- Ci sarebbe ancora senso a parlare di democrazia laddove non sarebbe più questione … di paese, di nazione, di Stato e perfino di cittadino, detto altrimenti, dove non sarebbe più questione di politica, se almeno ci si attiene ancora all’accezione trasmessaci da questa parola? … La democrazia è l’autós dell’auto delimitazione decostruttiva. Delimitazione non solo in nome di una idea regolatrice o di una perfettibilità indefinita, ma ogni volta nell’urgenza puntuale di un qui adesso. Precisamente attraverso il pensiero astratto e potenzialmente indifferente del numero e dell’uguaglianza. Questo pensiero può certo imporre la calcolabilità omogeneizzante pur esaltando il suolo e il sangue, e il rischio è tanto terrificante quanto inevitabile – è il rischio oggi, più che mai. Ma esso serba forse anche il potere di universalizzare, al di là dello Stato e della nazione, la presa in conto di singolarità infinitamente indifferenti e perciò indifferenti alla differenza particolare, alla rabbia di identità che corrompe i desideri più indistruttibili dell’idioma.” Jacques Derrida1 24 Comuni d’Europa L'informatore europeo per le Istituzioni locali nei fatti del governo locale, traducendoli in prassi politica ed in azioni concrete, attraverso la scomposizione di tali azioni in specifiche capacità e competenze. Non dobbiamo gettar via il vecchio, ma saperlo comprendere a fondo e trasformare. Saperne scovare il senso in cui si annida la sua origine di senso, con il coraggio di spaziare oltre i luoghi comuni e soprattutto oltre il sistema degli interessi di parte; saper dare inizio ad un’opera di decomposizione, per poter disegnare nuove geometrie. La democrazia che l’Europa unita vorrebbe realizzare non è una parola il cui significato è circoscritto al vissuto che ci è stato tramandato dalla storia, ma è prassi effettiva di funzioni e di forme che devono ancora essere immaginate, sperimentate, vissute e storicizzate. Ad esempio, nell’affermazione di un processo decisionale policentrico e non piramidale, non si annida forse una punta di demagogia, oppure un dogmatico pregiudizio nei confronti della gerarchia 4 ? O quando si parla di rete e di network, o di networkcentrismo, non vi è forse un trasbordare dal senso proprio della ricerca di una sincronia e di una consapevolezza condivisa nella gestione delle informazioni, per farne una strada appena costruita, e tuttavia maestra, entro cui veicolare la doxa e il consenso, o dove incanalare il processo della partecipazione ed il sentimento della solidarietà? Sfugge ancora all’interlocutore il come realizzare una democrazia partecipativa in questo modo: il senso del reale di queste affermazioni, come se si restasse sospesi in una realtà virtuale. Certamente vi sono re vivente2. Riscrivere l’argomentazione di una democrazia che possa funzionare oltre il limite della polis e della nazione. Questa decostruzione della democrazia deve necessariamente procedere, come scrive Derrida 3, ad una “rottura del politico con il suo luogo di origine”, segnando la sua origine da una differenza. Non si può rappezzare un nuovo stemma, un nuovo simbolo su uno straccio vecchio, ma ci vuole una trasformazione del tessuto strutturale. La governance europea, che si coniuga nel concetto di una democrazia partecipativa e di una democrazia rappresentativa, necessita di riscrivere le regole di questa democrazia, o di quella forma di governo che ha generato la sua prassi effettiva, se davvero si vuole uscire dalla retorica di affermazioni che tornano e ritornano ad essere smentite dai fatti. E’ la concezione stessa della prassi politica che deve cambiare, se davvero vogliamo costruire uno spazio pubblico europeo, in cui un’infinità e pluralità di soggetti dovrebbero entrare in gioco nel processo del consenso e della partecipazione; “… una democrazia del numero richiede una ricostruzione del politico”. Ma tale ricostruzione ha bisogno di una delimitazione, “l’urgenza puntuale del qui adesso”. E’ in questa urgenza del qui adesso che si delinea la responsabilità ed il compito dell’amministrazione pubblica locale, ed una metodologia con la quale sia possibile intraprendere la strada della creazione di una sfera pubblica europea a livello locale, la dimensione politica di una democrazia europea a misura d’uomo e delle sue relazioni. Una metodologia che consenta di esperimentare i principi proclamati n. 14 • dicembre 2006 25 LE PROSPETTIVE DELLA GOVERNANCE proposte specifiche e concrete su meccanismi e regole di funzionamento. Eppure resta poco chiaro come una democrazia del numero potenzialmente all’infinito possa garantire il diritto alla partecipazione ed alla decisionalità, con proposte che per quanto appaiano originali non si sa su quale terreno, o modo di essere, possano appoggiare, aderire, attecchire. In che consiste il policentrismo? In quale intersoggettività il policentrismo significa, per essere democratico? Come accogliere il numero delle indistinguibili voci? Come accordare le diverse identità, interessi ed individui ? Forme di policentrismo amministrativo sono già in atto, e tuttavia l’organizzazione policentrica istituzionale non garantisce di per sé una democrazia partecipativa. Una inevitabile moltiplicazione degli interessi in campo necessita di processi di sintesi ai livelli superiori, in grado di elaborare strategie e definire orientamenti. L’entropia non è di per sé un fattore evolutivo; ridurre il ruolo dell’Europa ad una funzione meramente regolatrice significa dimettere il suo progetto etico nel contesto mondiale. La sintesi è funzione dell’etica, è la capacità di andare all’essenziale, al comun denominatore. Affinché questa funzione possa essere esercitata è necessario procedere dalla sintesi di una pluralità dei soggetti, individui, opinioni, bisogni o istanze nelle diverse realtà decentrate, verso sintesi superiori di punti o segni che disegnano la geometria istituzionale della costellazione Europa. De-centramento significa in questo caso una distribuzione del potere decisionale nei centri periferici; il policentrismo, in questo decentramen- to, configura la pluralità dei centri nel sistema della co-decisionalità. Ma questo sistema non può prescindere dai processi di sintesi, in quanto non garantirebbe di per sé la democrazia. Bisogna chiarire cosa si intende per centro e cosa fa: se è una lobby, o un cartello che accaparra risorse e neutralizza differenze, oppure un sistema amministrativo in cui si pratica l’ascolto, si distribuiscono equamente le risorse, si accolgono le diverse istanze per sintetizzarle e tradurle in decisioni rispettose della differenza e della giustizia. Un policentrismo male inteso può essere più antidemocratico di una figura piramidale, che di per sé richiama l’archetipo della legge, o la geometria, che regola il passaggio dal molteplice all’uno. Nel protagonismo che anima il panorama dell’Europa, emergono centri unificatori o di aggregazione che, quale che sia la propria mission, sviluppano sul numero il proprio potere e nutrono l’ansia del coordinamento e del controllo, dove nei fatti il singolo non ha voce, né risorse, né risposte. Un policentrismo che non è in grado di oltrepassare la politica degli interessi di parte, ma finge di farlo. L’esercizio di una democrazia partecipativa che vorrebbe coinvolgere tutti i cittadini nel dialogo e nel consenso, ha bisogno di punti di riferimento concreti, di luoghi ed istituzioni specifiche che siano centri o periferie; di delegati che siano visibili e rimovibili, soggetti alla verifica dell’esercizio dei propri compiti, e che esercitino il loro potere sulla base di regole, processi e principi condivisi e condivisibili. In questi punti di riferimento il cittadino potrebbe riconoscersi europeo di una Europa che lo fa cosmopolita. 26 Comuni d’Europa L'informatore europeo per le Istituzioni locali Questa prospettiva richiede l’informazione e lo sviluppo delle conoscenze, l’empowerment delle competenze di chi è chiamato a gestire i processi della governance, ma soprattutto il coraggio di un’altra prassi della politica, nella trasparenza di un limite, nella incisività di un qui adesso. Senza questa conversione di una politica al servizio di interessi privati, economici e di potere, di quale policentrismo si sta parlando? Come è possibile accordare gli interessi delle lobby europee con quelle dei cittadini ? Su quali pietre procedere verso la realizzazione di una democrazia partecipata ? Intanto, la comunicazione tra le istituzioni ed i cittadini continua ad essere segnata dalla distanza, dalla distorsione e dal disinteresse, e l’ambizioso progetto europeo dell’unità nella diversità tende ad arenarsi in un giro di boa. Non sarà sufficiente trovare contenuti alla comunicazione europea per ristabilire consenso e partecipazione, ma questi contenuti devono avere dei significati e dare il senso di un progetto chiaro e realistico, illuminato dalla solidità etica di coloro che lo declamano. Una decostruzione della politica non può essere ideologica od intellettuale, ma deve avvenire. Deve osare, e trasmutare l’immaginario collettivo in un processo ancora assente dalla storia. Se le istituzioni sono ancora molto distanti dai cittadini, non è solo perché si registra una carenza di rappresentatività ed un difetto di comunicazione, ma soprattutto per il fatto che i cittadini europei non sanno perché sono chiamati europei se non quando sono chiamati al suffragio; non possono, o non riescono n. 14 • dicembre 2006 a rappresentare questa cittadinanza nel proprio luogo e nel proprio tempo. Non sanno riconoscere quale parte di sé o quale pezzo della propria vita è europeo. La democrazia europea non si è ancora trasmutata in prassi nel contesto locale e regionale. Questo è il deficit democratico. Più la democrazia vuole essere europea e più richiede per il suo esercizio il limite del qui ed ora, e punti di riferimento a livello decentrato che prima ancora di essere centri decisionali possano funzionare come fucina dell’osmosi e della sintesi. La partecipazione che una democrazia europea richiede è innanzitutto la condivisione di una framework di valori comuni in cui proiettare il progetto del proprio futuro nel presente, ed in misura progressiva e direttamente proporzionale al numero dei cittadini coinvolti o da coinvolgere nell’esercizio della governance. Valori ereditati dalla nostra storia e dalla sua scrittura come la contro-offensiva a crimini e misfatti, in una dialettica che sembra continui all’infinito. Valori detti comuni o collettivi che non lo sono affatto, ma che restano nel luogo di una facciata il cui impatto simbolico è smentito ed incenerito dalla realtà. Senza mettere in gioco i propri interessi e le geometrie della politica che conosciamo, tutto ciò resta retorica. Una retorica che cela la crisi del consenso e nasconde in realtà il timore di una impopolarità. Una crisi alimentata dagli avvallamenti, e dagli spazi lasciati vuoti dalla irresponsabilità nei punti intermedi, nevralgici più che mai rispetto a quelli centrali. Una retorica che cela un falso pudore, mascherandosi di un pensiero debole che minimalizza la responsa27 LE PROSPETTIVE DELLA GOVERNANCE bilità in nome della partecipazione di un anonimo tutto, mentre resta ammutolita di fronte al qui ed ora della ferocia, della violenza e della barbarie, della violazione del diritto e del pudore, del riemergere di ideologie xenofobe e neofasciste. I valori comuni si costruiscono nell’esperienza del fare e dell’essere e l’unità nella diversità non può farsi senza il sacrificio dell’identità. Non è nelle radici storiche che l’identità europea si fonda, ma anzi nello sradicamento dell’attaccamento alle proprie radici ideologiche, etniche o religiose. Senza questo processo innovativo, cosa può esserci dietro il concetto giuridico di cittadinanza europea ? E come può essere possibile l’esercizio di una cittadinanza europea senza uno spazio politico europeo? Spazio o sfera che prima di essere occupato da nuove organizzazioni partitiche o rappresentative, da nuove reti e nuovi soggetti, richiede inderogabilmente la trasformazione del particolare in sintesi superiori, in un processo di decostruzione e ricostruzione della politica. E’ in questa riflessione sul senso delle cose che vengono dette, e d’altra parte nella prospettiva di individuare misure concrete che possano favorire un reale cambiamento, che a nostro avviso va analizzato quanto indicato nei documenti europei ed in particolare sullo spazio pubblico europeo. europee intendono colmare ciò che viene definito deficit democratico dell’Unione e si fonda sull’esigenza di accompagnare il processo di unificazione europea con la ricerca, la definizione e l’attuazione di nuovi modelli di democrazia. Dopo la sfida democratica posta dalla dichiarazione di Laeken nel 2001, che diede avvio alla Convenzione sull’avvenire dell’Europa per la riforma delle sue istituzioni, e che in questo quadro pose l’esigenza di un maggiore avvicinamento delle istituzioni europee al cittadino, il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa dedica il Titolo VI della Parte I alla “Vita democratica dell’Unione”, che si basa sul Principio dell’uguaglianza democratica, sul Principio della democrazia rappresentativa e su quello della democrazia partecipativa, che esige da parte delle istituzioni il dialogo ed il confronto con la società civile in tutti i settori di azione dell’Unione5. Per dare un’effettiva e concreta prospettiva di applicazione a questi principi costituzionali dell’Europa, nel contesto della trasparenza dell’attività istituzionale, è necessario che il processo di decentramento di sviluppi in misura direttamente proporzionale ai livelli dell’adeguamento della vita istituzionale, economica e sociale della dimensione regionale e locale alle normative ed alle politiche europee. Mentre si afferma la tendenza ad una giusta legittimazione di organismi sovranazionali a livello europeo, nell’ambito dei così detti processi di decision-making, la democrazia partecipativa sembra invece tendenzialmente ridursi sul nascere ad una modalità prevalentemente consultiva. In effetti, nonostante la pro- La sfida democratica dell’Europa e le politiche di comunicazione & governance La politica di comunicazione e di informazione europea costituisce lo strumento prioritario attraverso cui le Istituzioni 28 Comuni d’Europa L'informatore europeo per le Istituzioni locali spettiva dell’apertura al dialogo e della moltiplicazione dei soggetti e delle reti in azione, è estremamente difficile che nuovi strumenti e nuove regole possano di per sé garantire una trascrizione di ciò che viene liberamente detto, una sua validità oggettiva, senza i confini della dimensione locale, e senza che vi sia una riforma (o un rovesciamento, dipende …) del sistema detto democratico nel qui ed ora in cui le amministrazioni pubbliche locali e regionali sono chiamate in prima linea a decentrare l’opera di decostruzione e di ricostruzione della politica in senso europeo. Questa ricostruzione deve potersi concretizzare in processi di diffusione delle conoscenze, di educazione alla cittadinanza, prima ancora o almeno contestualmente alla co-decisionalità nella gestione dei sistemi sociali, economici e produttivi che sono più vicini alla vita del cittadino; nella prospettiva di una partecipazione alla definizione delle linee di programmazione fino alla valutazione del valore aggiunto prodotto attraverso l’utilizzo delle risorse europee6, nella consapevolezza che a ciascuno appartiene sia ciò che investe che il surplus collettivo prodotto. La democrazia partecipativa non può limitarsi allo sviluppo di networking, attraverso cui veicolare l’informazione, la consultazione ed il consenso dell’opinione pubblica, ma deve porre radici nella dimensione di vita delle comunità locali, nella individuazione di compiti e responsabilità nell’ambito di nuove e più efficaci forme di rappresentanza delle amministrazioni pubbliche presso le istituzioni europee. n. 14 • dicembre 2006 D’altra parte, già nel marzo del 2000 il Consiglio Europeo di Lisbona aveva affermato il principio che la crescita economica nel contesto di uno sviluppo sostenibile si sarebbe dovuta basare sulla conoscenza, e che per favorire l’occupazione e la coesione economica e sociale si sarebbe dovuti procedere ad un coordinamento aperto, nel coinvolgimento del maggior numero possibile di attori in fase di elaborazione delle strategie. Nel Rapporto Kok del 2004 veniva affermata l’importanza di una comunicazione con i cittadini sui problemi dello sviluppo economico, che deve essere sostenibile in una società globalizzata, e veniva lanciata la proposta di un “Patto per la gioventù”, mentre il concetto di governance assumeva un’importanza cruciale nell’idea di un “Mr. Lisbona”, ossia di un referente per ogni città-capitale di questa strategia. La stretta connessione tra informazione, comunicazione e vita democratica dell’Unione è più recentemente stata ribadita da tre importanti documenti della Commissione, dopo il no al Trattato costituzionale in Olanda e in Francia: il “Piano D per la democrazia, il dialogo e il dibattito”, che si affianca al “Piano di azione della Commissione per migliorare la comunicazione in Europa” 7, e il “Libro Bianco su una politica di comunicazione europea” 8. La Comunicazione della Commissione per il Piano D evidenzia una significativa apparente contraddizione nei risultati dell’Eurobarometro: più della metà dei cittadini europei non crede che la propria voce possa contare in Europa, ma quasi la metà desidererebbe avere un ruolo più importante e decisivo. 29 LE PROSPETTIVE DELLA GOVERNANCE D’altra parte, la Commissione Europea attribuisce un ruolo fondamentale alle assemblee locali e regionali in quell’esercizio di ascolto in cui Il Piano D dovrebbe configurarsi. Lo sviluppo economico e sociale nel contesto della strategia di Lisbona rappresenta uno dei temi principali del piano, sollecitando un dibattito su ciò che andrebbe fatto dall’Unione a livello locale. Si prevede in questa strategia di dare nuovo impulso ai centri locali della rete informativa europea “Europe Direct”, facendone strutture di ospitalità locale e regionale. E’ il “Libro bianco sulla politica di comunicazione in Europa” che centra l’attenzione sull’inadeguato sviluppo di uno spazio pubblico europeo, ponendo l’esigenza di un decentramento dei processi decisionali in un approccio di partnership tra tutti i livelli istituzionali. Lo spazio pubblico europeo è la sfera9 entro cui propriamente il dibattito sull’Europa possa avviarsi, e la sua mancanza è la ragione fondamentale della distanza tra i cittadini e le istituzioni europee. Il concetto di questa sfera pubblica europea sembra ancora assai nebuloso, seppure appare chiaro il fatto di doversi configurare come il luogo in cui possa concretamente realizzarsi la governance europea, e la sostanza di questo spazio è chiaramente di natura politica. Si afferma infatti che deve ancora svilupparsi una cultura politica pan-europea, con gruppi e fondazioni politiche pan-europee. In questa definizione si fa implicitamente riferimento anche ad una potenziale dimensione transnazionale delle organizzazioni della società civile10, in modo tale che esse possano trovare posto in uno spazio europeo a tutt’oggi occupato prevalentemente da una parte da istituzioni centralizzate, e dall’altra da lobby e gruppi di interesse prevalentemente economico. Il termine di paneuropeismo tende a connotare il principio della cittadinanza europea con un forte senso dell’identità e dell’appartenenza, ed evoca rischiose derive ove i cittadini europei non abbiano ancora disaggregato e ricomposto il senso del mito delle proprie origini, della stirpe, dell’idioma e della nazione. Il paneuropeismo vuole fare dell’’Europa l’orizzonte simbolico di un sistema di valori di riferimento, senza tuttavia che tali valori siano stati concertati, condivisi e vissuti nella realtà. Quale movimento politico auspica l’Europa? Entro quali confini e quali terre i suoi abitanti dovrebbero sentirsi animati dal sentimento dell’appartenenza ad un’unica specie, quella di europei? E quali caratteri ha questa specie? Quale è la sua genealogia? Certamente nei documenti europei si contrappone implicitamente il paneuropeismo ad un certo carattere ingombrante degli interessi politici nazionali che gettano ombre sul processo di unificazione, anche a causa della mancanza di partiti politici che possano rappresentare direttamente i cittadini a livello europeo. Tuttavia non è una dottrina che aspira all’unità politica, economica e culturale dei paesi dell’Europa, in un prefisso che inevitabilmente significa l’omogeneizzazione della moltitudine delle differenze, a potere creare uno spazio pubblico europeo. Non è la nascita di nuovi centri del potere e del consenso, o almeno non solo. Il qui ed ora dell’opera del governo 30 Comuni d’Europa L'informatore europeo per le Istituzioni locali locale e dei suoi cittadini non può essere scavalcato, né da partiti né da reti civiche transnazionali, salvo il rischio di una retorica che mentre declama la democrazia, la riduce ad una non ben definita forma di totalitarismo ideologico dai confini senza un limite (dove finisce l’Europa? Ai confini della Turchia o su quelli dell’Armenia? Sulle sponde di Lampedusa o sulle spiagge libiche? Ed entro quali confini i cittadini possono essere chiamati oggi europei? Quelli dei paesi candidati non ancora?). Il pan, o il tutto è il motivo dominante del Libro bianco che coniuga il concetto di spazio pubblico europeo al coinvolgimento di tutti gli attori politici, sociali ed istituzionali all’attuazione del progetto europeo, dove tutte le istituzioni dovranno essere più accessibili, aperte, trasparenti e responsabili. Questa è la strada maestra per dare all’Europa un volto umano. Ma tutto questo, come è possibile? Come è concretamente realizzabile? Seppure la globalizzazione e le nuove tecnologie dell’informazione, la curvatura dello spazio e la penetrabilità dei neutrini, ci hanno aperto le porte alla contemporaneità ed alla multidimensionalità, in un contesto che ci consente di immaginare la multilevel governance e la multilevel communication, tuttavia i nostri obiettivi si realizzano in processi vissuti con la percezione di un luogo e di un tempo da condividere. Allora, la ricetta europea del going local, dell’andare verso il cittadino per stanarlo ed ascoltarlo nel luogo in cui la sua esistenza si consuma, significa qualcosa di più di un fare gool, del far diventare la periferia il centro. Significa un altro modo di pensare, di pensare n. 14 • dicembre 2006 l’Europa. Significa che le comunità e le amministrazioni locali sono chiamate ad essere soggetto politico europeo, e dunque ciò comporta un’altra appartenenza politica dei suoi amministratori, l’adesione ad una Politica con la “P” maiuscola 11. E’ in questa sfera pubblica che il valore aggiunto europeo può misurarsi. L’esigenza di un modo diverso di pensare l’Europa è stato in particolare messo in rilievo dal Comitato delle Regioni, nel suo Parere del 15/6/200612, elaborato da Mercedes Bresso, relatrice del Comitato delle Regioni per il Piano D, in cui si afferma che “per colmare il deficit democratico l’Unione deve ragionare in termini locali”, collegando la politica per la comunicazione agli obiettivi della cittadinanza attiva, al fine di dare trasparenza e visibilità al valore aggiunto europeo. Si propone quindi di inserire nel piano D una quarta dimensione, quella del Decentramento, e si mette in evidenza la responsabilità che tutti gli eletti ai livelli locali, regionali e nazionali debbono assumersi per rifondare il processo democratico nell’ambito del progetto europeo. In effetti, una sfera pubblica europea non può che essere sollecitata a livello locale, e non può che svilupparsi sulla base di una riforma della politica, in contesti sistemici che consentano ai cittadini o agli elettori il controllo della gestione pubblica, e la possibilità di conoscere e valutare l’impatto delle politiche europee sui propri livelli di vita. Lo spazio pubblico europeo richiede quindi che una politica per la comunicazione, il dialogo e la partecipazione si basi sul principio della trasparenza nella gestione politica ed amministrativa e nella piena 31 LE PROSPETTIVE DELLA GOVERNANCE difficilmente può essere regolamentato. Senza l’attenzione a questi limiti, si rischia infatti una escalation del controllo sulla cittadinanza ed un irrigidimento delle politiche di sicurezza, nella violazione dei diritti e della privacy, in una direzione del tutto contraria a quella dei principi democratici. La mancanza di uno spazio pubblico europeo viene dunque in primo luogo addebitata alla carenza di un dialogo civile, nonostante tale principio sia parte integrante del progetto europeo e sancito nei suoi trattati14. Se infatti le informazioni sono veicolate attraverso la rete Web, per realizzare il dialogo civile è indispensabile il coinvolgimento della classe politica, delle amministrazioni pubbliche, delle organizzazioni della cittadinanza e dei mass media. Il dialogo sull’Europa necessita infatti di una dialettica politica in cui potersi inserire e trovare riscontri concreti nelle scelte delle amministrazioni pubbliche, in un contesto di appropriata divulgazione delle informazioni e delle conoscenze. Una dialettica che sappia porsi in uno spirito di partenariato con la società civile, con i piccoli e con i grandi, con gli elettori e con gli oppositori. Una politica per la comunicazione in Europa non può essere disgiunta dall’attivazione dei processi di governance; che non è solo una modalità di governare, ma si attua nella capacità di relazionarsi. La dimensione locale gioca un ruolo fondamentale in questa sfida democratica, come zona di frontiera in cui i principi ed i valori dell’Europa possono concretamente essere compresi e condivisi. La riflessione sulla governance in Europa attuazione del diritto all’accesso alle informazioni13. L’interesse politico e la piena adesione ai valori europei può nascere solo nella misura in cui vi sia la possibilità di conoscere gli effetti, in termini sociali, politici, ambientali, economici e culturali, del processo di unificazione sulla propria qualità della vita e su quella delle comunità di appartenenza, nella consapevolezza dell’interdipendenza di tutti i fattori non solo a livello europeo, ma planetario. Ogni strumento che può essere utilizzato per promuovere la comunicazione e la partecipazione, in particolare nell’uso delle nuove tecnologie dell’informazione, non potrà di per sé raggiungere gli obiettivi auspicati senza il fuoco di un’anima collettiva che sappia vedere nel progetto europeo una nuova forma di cooperazione tra gli uomini, di cui possa trarre beneficio l’intero pianeta. Ma questa anima collettiva, questo spirito propulsore non può essere inventato, non può attecchire sulle antenne dei media, deve nascere come qualsiasi cosa nasce, dalla rottura del guscio, e svilupparsi sulle ceneri dell’individualismo e dell’etnocentrismo, dell’autoreferenzialità e della credenza. Altrimenti, tutto ciò che viene detto resterà un fiume di parole inutili od utili forse solo alla ricerca del consenso in una Europa che resta sostanzialmente intergovernativa. Intanto, dietro i buoni propositi e la dottrina paneuropeista, continua a funzionare la realtà di un unico spazio europeo, quello del libero mercato e delle transazioni economiche e commerciali che di per sé e senza il rispetto dei limiti posti dai principi della trasparenza, dell’equità e della giustizia, 32 Comuni d’Europa L'informatore europeo per le Istituzioni locali affrontare la sfida ambientale, sovvenire alla diversità territoriale; promuovere la pace e la stabilità regionale. Dal Libro bianco sulla governance europea e dalla Dichiarazione di Laeken sul futuro dell’Europa del 2001, fino al Libro bianco sulla politica di comunicazione del febbraio 2006, la Commissione europea ha adottato tre comunicazioni al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato Economico e Sociale e al Comitato delle Regioni in materia di informazione e di comunicazione, tra il 2001 e il 2004, oltre al Piano di azione per “Comunicare l’Europa” ed il Piano D del 200517. Questi documenti, che definiscono le modalità di cooperazione tra le Istituzioni e le autorità degli Stati membri18, oltre al rafforzamento delle reti informative e mediatiche, ribadiscono l’importanza di sviluppare partnership con tutti i soggetti istituzionali e con la società civile, e nel contempo riaffermano l’obiettivo di un potenziamento e di un decentramento della rete informativa europea, indicando un percorso bidirezionale: dalle istituzioni centrali a quelle locali, e viceversa. Anche il Parlamento Europeo afferma la necessità di realizzare un sistema decentralizzato nella politica di informazione e di comunicazione europea19, sottolineando la necessità di rovesciarne l’approccio: sono le istituzioni a dover andare incontro ai cittadini e non viceversa, e sollecita la firma da parte degli Stati membri del Memorandum of understanding. In tale contesto, “un’autentica politica di informazione e di comunicazione è posta come elemento prioritario per una revisione della governance in Europa”, dove precede e presuppone l’elaborazione del Trattato costituzionale, in particolare con il Libro bianco sulla governance15, che ha lanciato il dibattito sul futuro dell’Europa ed ha posto la necessità di creare legami tra le istituzioni europee ed i suoi cittadini, ed una più stretta interazione tra le autorità regionali e locali e la società civile. Una buona governance come processo di integrazione, si basa sul principio di legalità e sulla Carta dei diritti fondamentali, su quelli della proporzionalità e della sussidiarietà, ed è definita in quattro principi fondanti: apertura, partecipazione, responsabilità, efficacia, coerenza,. L’obiettivo della comunicazione con i cittadini è parte integrante dei processi e dei sistemi di governance in quanto costituisce il circolo virtuoso che tali sistemi dovrebbero attivare, nei processi di feed-back rispetto ad una partecipazione della società civile nella definizione delle politiche fino alla loro attuazione. Tale processo, viene affermato, richiede l’attivazione di una democrazia locale e regionale, secondo quanto era già stato espresso dal Comitato delle Regioni16, assieme ad una politica di coesione economica e sociale basata su una coerenza politica globale, ossia su una incidenza territoriale delle politiche dell’Unione nei settori specifici nel contesto di uno sviluppo globale sostenibile, equo e compatibile con i principi europei. Lo sviluppo di uno spazio europeo veniva dunque posto in stretta connessione con gli obiettivi a lungo termine dell’Europa e le finalità generali di uno sviluppo sostenibile: migliorare il capitale umano, le competenze e le capacità; rafforzare la coesione sociale e la competitività; n. 14 • dicembre 2006 33 LE PROSPETTIVE DELLA GOVERNANCE la creazione di uno spazio pubblico europeo necessita di punti di riferimento spaziali e temporali. Uno spazio entro cui rispondere alle richieste dei cittadini europei: le istanze di pace, la lotta alla povertà e lo sviluppo delle pari opportunità, la tutela dell’ambiente, la sicurezza e la lotta alla criminalità organizzata. Tali punti di riferimento significano un decentramento effettivo nell’attuazione della politica di comunicazione: attraverso l’impegno di ciascun Stato membro, e lo sviluppo di una collaborazione inter-istituzionale anche a livello locale e regionale. Nel Piano di azione della Commissione del 2005, che costituisce la prima fase di lavoro per un nuovo approccio, e che precede il Libro bianco sulla comunicazione quale seconda fase che dovrebbe coinvolgere tutti gli institutional stakeholders ai vari livelli, si riafferma l’importanza del ruolo dei politici, nel perseguimento di tre principi fondamentali: ascoltare, comunicare, e raggiungere i cittadini going local, che significa una “comprensione eccellente delle audiences locali”, adottando messaggi e canali di comunicazione specifici per ogni realtà. In questo nuovo approccio assume specifico rilievo, tra le diverse azioni, il raggiungimento di una maggiore professionalità, attraverso azioni formative specifiche. Nella Comunicazione al Consiglio Europeo del maggio del 200620, la Commissione torna a mettere a fuoco l’importanza della diffusione dei valori europei per affrontare le sfide della diversità e del cambiamento, ed in questi valori indica il principio del common ownership, che sta alla base degli obiettivi della strategia della new Citizens’ Agenda for Europe: pace, prosperità, solidarietà nel nuovo contesto della globalizzazione e sicurezza, crescita e occupazione. Una Agenda ambiziosa e molto lontana dalla realtà, se è vero che l’Europa è parte del resto di un mondo attraversato da scandali e squilibri, omicidi e ingiustizie, guerre e conflitti, muri e barriere. E’ urgente allora interrogarsi sul senso di questa biforcazione tra principi e realtà, seppure è sempre positivo dire, o agire, come se fosse così…, per ripristinare la fiducia nelle relazioni e tra le parti sociali; l’importante farlo consapevolmente: a volte le idee possono trasformare la realtà. Un importante contributo alla politica di comunicazione europea è stato portato negli ultimi due anni dal Comitato Economico e Sociale21 e dal Comitato delle Regioni22. In particolare si rivendica un ruolo forte e significativo nella gestione del feed-back tra le organizzazioni della cittadinanza, le istituzioni locali e regionali e quelle europee. I documenti delle istituzioni europee affermano dunque che una Europa democratica potrà svilupparsi solo attraverso un dialogo civile nel contesto di processi di governance, nei quali sarà indispensabile il riconoscimento di un ruolo maggiormente incisivo alle rappresentanze regionali, nel rafforzamento di specifiche competenze ed in un contesto in cui appare chiara l’interconnessione tra i seguenti fattori: da una parte la politica per l’informazione e la comunicazione, lo sviluppo di una democrazia partecipativa e della good governance; dall’altra tra la dimensione istituzionale europea e quella locale e regionale. 34 Comuni d’Europa L'informatore europeo per le Istituzioni locali e la transnazionalità della dimensione europea. La proposta di individuare e sviluppare capacità e competenze degli operatori delle istituzioni pubbliche è una delle possibili risposte a questa esigenza. L’elaborazione di questa figura ha preso in considerazione non solo le politiche europee, ma anche e soprattutto alcuni sondaggi effettuati presso le istituzioni locali e presso i cittadini. In particolare, sono stati consultati alcuni risultati dell’Eurobarometro sul futuro dell’Europa ed il Qualitative Study del 2006 24; i risultati della consultazione italiana sul Libro bianco sulla comunicazione, promossa dal Dipartimento delle Politiche comunitarie25; l’Indagine del Comitato delle regioni “Comunicare l’Europa a livello locale”26, sul coinvolgimento degli Enti locali e regionali nella comunicazione europea, ed infine un sondaggio specifico avviato in rete presso le istituzioni locali e regionali dall’Associazione PMG e dall’AICCRE. Queste indagini ci hanno aiutato ad individuare in quale direzione e cosa le istituzioni pubbliche locali dovrebbero fare per realizzare uno spazio pubblico europeo a livello locale, e dunque con quali specifiche competenze. Dai sondaggi sui cittadini europei l’Europa si delinea come l’immagine di un orizzonte di valori democratici, di protezione e di innovazione, di cooperazione e di giustizia, mentre la fiducia verso il progetto Europa è decisamente maggiore rispetto alle aspettative nei confronti del proprio paese; questo è particolarmente vero per i cittadini italiani. D’altra parte il processo di allargamento e di unificazione crea inquietudine, soprattutto Il luogo ed il tempo della realizzazione del progetto europeo è quella sfera pubblica europea da costruirsi, prima che a livello paneuropeo, a livello locale, per far sì che effettivamente i valori europei possano essere considerati il common ownership, la proprietà comune dei cittadini europei, qualcosa di detto ma che rimane tuttora circoscritto in una fase promozionale e virtuale. Una proprietà che forse non appartiene solo ai cittadini europei, se si iscrive negli obiettivi di uno sviluppo sostenibile. Sviluppo che può realizzarsi solo in condizioni di pace, nel rispetto dei diritti umani e dei principi di equità e di giustizia, uno sviluppo compatibile e solidale, inclusivo e coesivo di coloro che vivono in uno spazio planetario. L’Informatore europeo per le Istituzioni Locali E’ in questa riflessione sulla sfida democratica dell’Europa, e nella prospettiva di misure concrete idonee a realizzare quanto auspicato dalla Commissione Europea, che abbiamo ideato l’ipotesi di una nuova figura professionale diretta alle istituzioni locali e regionali, quella dell’Informatore europeo per le Istituzioni Locali 23. Un complesso di competenze in grado di coniugare l’esercizio di una democrazia partecipativa a livello locale con le politiche europee di comunicazione e di informazione. Infatti, accanto ad un processo di decostruzione e di ricostruzione di parole e concetti, è necessario avviare processi ed attività adeguate alla complessità che si presenta nella gestione pubblica, articolati tra la dimensione locale della partecipazione n. 14 • dicembre 2006 35 LE PROSPETTIVE DELLA GOVERNANCE Il Qualitative Study europeo ha scelto tre target groups specifici: donne e uomini tra i 25 ed i 65 anni di tutte le categorie socio-professionali; giovani tra i 18 ed i 25 anni di diversa estrazione sociale; cittadini eurofragili (esclusi, homeless) tra i 25 ed i 65 anni. L’indagine ha potuto rilevare un clima di generale incertezza, di profonda preoccupazione e di pessimismo. In particolare questo sentimento è presente nelle categorie più fragili ed in alcuni paesi come l’Italia, il Lussemburgo, i Paesi baltici, la Svezia e la Slovacchia. Un acceso pessimismo attraversa inoltre i Paesi Bassi, la Spagna, l’Austria ed il Portogallo. Le ragioni di questo sentimento sono dovute alla mancanza di occupazione, all’apertura delle frontiere con l’impatto della globalizzazione e della competitività, alla riduzione del potere di acquisto assieme alla debolezza strutturale del sistema di protezione sociale, incluso quello pensionistico. Si rileva una forte preoccupazione in particolare presso i giovani, sulla loro possibilità di autonomia, di abitabilità e di occupazione, e sull’amplificazione delle divisioni sociali, in un contesto in cui anche la classe media ha difficoltà di sviluppo. Altri fattori alimentano l’insicurezza: l’immigrazione e le difficoltà dell’integrazione, i fattori di conflitto e di instabilità internazionale, il terrorismo e l’integralismo. Attraversa gli europei un senso di disintegrazione della struttura sociale, una diluizione dell’identità nazionale, un indebolimento di norme comportamentali e di valori, la mancanza di uno spirito collettivo, il prevalere dell’individualismo, la perdita della tradizione, la caduta dei fattori di coesio- per il crescente disagio economico ed i problemi di quotidiana sopravvivenza, anche se il 30% degli italiani intervistati é favorevole all’introduzione dell’Euro, e per il 37% la globalizzazione costituisce un’opportunità. L’Europa appare tuttora per molti un sistema tecnocratico, ma un’ampia maggioranza degli italiani intervistati è favorevole all’armonizzazione del welfare social system, e circa il 30% pone la Costituzione europea uno tra gli obiettivi maggiormente positivi per il futuro dell’Europa. Anche gli italiani, come gli altri cittadini europei, auspicano che l’Unione possa prendere decisioni in tutte le aree ed i settori, e più degli altri europei vorrebbero una performance migliore nella protezione dei diritti sociali. Le aspettative e le opinioni contraddittorie dei cittadini europei si basano su una conoscenza assai scarsa sulle questioni europee. Nel periodo maggio-giugno 2006, l’Eurobarometro rileva che il 53% degli italiani intervistati, in linea con la media europea, non sa che l’Europa è attualmente costituita da 25 Stati membri, mentre solo il 16% ne è al corrente; mentre in Europa è solo il 23% (mille per ciascun paese membro). Anche la conoscenza sui paesi candidati a far parte dell’Unione è scarsa, e la maggior parte degli europei non considera paesi vicini all’Unione europea quelli che si affacciano sul Mediterraneo. Questa situazione si coniuga ad una crescente preoccupazione sulle conseguenze della cooperazione economica: ben l’81% degli intervistati si dichiara preoccupato per gli oneri che l’Unione dovrebbe sostenere a sostegno dei paesi vicini. 36 Comuni d’Europa L'informatore europeo per le Istituzioni locali si estendono ad una pluralità di aree e settori di intervento: dalle politiche sociali, alla protezione dei consumatori, alla protezione ambientale, all’educazione e la cultura, allo sviluppo della produzione agricola ed a quello regionale. In questo campo specifico si registra una generale confusione e mancanza di comprensione: i cittadini non sono in grado né di conoscere né di valutare il valore aggiunto europeo. Anche nella giustizia e nella sicurezza la percezione dei cittadini è scarsa e confusa tra lotta contro il crimine e terrorismo. Insomma, i cittadini europei denunciano l’inabilità dei governi nazionali a perseguire gli obiettivi europei e lanciano l’invito a smetterla di giocare ciascuno il proprio gioco, e li invitano a saltare il fossato delle divisioni per cercare posizioni comuni, nel contesto di politiche che abbiano un respiro internazionale. Rivendicano in pratica il proprio diritto a sperare. D’altra parte, l’indagine realizzata in Italia dal Dipartimento per le Politiche comunitarie27, evidenzia che i cittadini non hanno a disposizione sufficienti canali di informazione e di comunicazione per poter conoscere e valutare adeguatamente e consapevolmente le materie europee. Solo il 25% ricorda l’ultima notizia sull’Unione Europea, ascoltata o vista in TV: per lo più sui nostri conti pubblici, sull’allargamento ed il possibile ingresso della Turchia in Europa, o sulla bocciatura del Trattato in Francia ed in Olanda. La carenza di informazioni nei media nazionali è sopperita con la rete Web, ma molti chiedono, oltre ad una TV ne delle strutture sociali e della famiglia. Si aggiunge la minaccia ambientale e le incognite sul futuro del pianeta. Lo Studio riafferma tuttavia, nonostante questo drammatico scorcio sui sentimenti dei cittadini europei, aspettative forti nei confronti del progetto europeo, in particolare per il riflesso che l’Europa rimanda di un’immagine protettiva, che trasmette ideali di pace, sicurezza e stabilità, in grado di arginare i processi della globalizzazione ed interagire con le potenze emergenti a livello planetario. Si condividono i processi di armonizzazione e di integrazione delle normative, e soprattutto la libera circolazione. Tuttavia, vi è una generale percezione di regressione sociale, un sentimento di delusione rispetto a queste aspettative: i paesi più forti dominano quelli più deboli e le ineguaglianze regnano sovrane all’interno di ciascun paese; le istituzioni restano prigioniere del loro impasse burocratico, lo spirito dell’unità è sulla strada del fallimento e prevale una tendenza alla disaggregazione tra gli Stati membri. Nonostante tutto, le aspettative nei confronti dell’Europa restano forti, soprattutto per le aspettative di pace, di coesione e di sviluppo economico, per la creazione di occupazione e l’equità sociale, la solidarietà, la capacità competitiva a livello mondiale ed una maggiore efficienza delle istituzioni pubbliche. Lo Studio ritiene di poter affermare che il gap tra gli ideali e la realtà non mette in causa la questione della validità del progetto europeo. Nonostante la scarsa e confusa conoscenza sui campi propri dell’azione comunitaria, sulle Istituzioni europee ed il proprio ruolo, le aspettative n. 14 • dicembre 2006 37 LE PROSPETTIVE DELLA GOVERNANCE rappresentanti delle istituzioni europee, assieme alla disponibilità di adeguate risorse finanziarie. Da questi e da altri elementi 28 abbiamo potuto dedurre alcuni orientamenti per la definizione della nuova figura professionale. Innanzitutto, una potenziale fiducia dei cittadini verso il progetto europeo mette in luce un terreno fertile per la creazione di una sfera pubblica europea, a condizione che vengano attivati processi di cambiamento della prassi politica. In secondo luogo, è opportuno tenere in massima considerazione, nello sviluppo di una buona governance, gli obiettivi della coesione economica e sociale, l’empowerment delle istituzioni locali e delle organizzazioni dei cittadini nell’accesso e nella gestione dei Fondi strutturali; la trasparenza e l’equità nella gestione e nella valutazione delle risorse; l’equità sociale ed il rispetto dei diritti, l’integrazione e l’accoglienza, gli obiettivi dell’occupazione. E’ a questi contenuti ed obiettivi che va connessa la politica di comunicazione sull’Europa. Sarà utile ed importante sviluppare le competenze necessarie per un accesso alle informazioni mirato al reperimento delle risorse comunitarie ma anche per la trasparenza nella gestione e nella valutazione dei risultati e dell’impatto rispetto agli obiettivi di coesione e di compatibilità con quelli di uno sviluppo sostenibile. Sarà anche utile sviluppare competenze funzionali alla costruzione di partnership europee attorno a questi obiettivi comuni, non solo per la partecipazione ai bandi europei, ma anche per la produzione di valore aggiunto in termini di conoscenza. Sarà necessario europea, la creazione di nuovi punti di incontro, che ospitino iniziative culturali e politiche. Se l’informazione può essere veicolata attraverso la rete Web, almeno per quanto riguarda alcune categorie di cittadini, la comunicazione invece non può avvenire senza la partecipazione ed il coinvolgimento degli attori locali, senza il luogo e la sua ospitalità. L’Inchiesta “Comunicare l’Europa intervenendo a livello locale”, promossa dal Comitato delle Regioni, è stata finalizzata a rilevare il modo in cui gli enti locali e regionali concorrono alla comunicazione dell’Europa. I risultati di tale indagine sono confluiti nel Parere del CdR sul Piano D. L’indagine ha evidenziato un generale atteggiamento attivo e propositivo nei confronti della politica di comunicazione in Europa da parte degli operatori pubblici: ben il 74% degli intervistati ha già organizzato un gran numero di iniziative sull’Europa, con la competenza necessaria a saper individuare metodologie e strategie adeguate. La dimensione locale dell’azione viene considerata centrale, ma deve essere estesa a tutti i cittadini, going local, ponendosi nella posizione dell’ascolto in un contesto in cui d’altra parte si possano stabilire contatti diretti con coloro che “fanno l’Europa”, per avere la percezione di essere ascoltati. E’ considerata fondamentale in particolare la componente educativa nella scelta delle azioni. Il circuito delle informazioni sulle politiche europee non è ancora adeguato, ma soprattutto si auspica una maggiore cooperazione inter-istituzionale, ed una più incisiva presenza a livello locale dei 38 Comuni d’Europa L'informatore europeo per le Istituzioni locali saper valutare, prevedere e misurare il valore aggiunto progettuale che nasce da questa comunicazione e condivisione di valori, sia a livello europeo che a livello locale. D’altra parte, dovrà essere sviluppata l’informazione e la comunicazione ai cittadini sulle normative e sugli atti legislativi europei, sul loro impatto a livello nazionale, regionale e locale in tutti i settori, e sarà auspicabile un rilancio del dibattito e della partecipazione attorno ai temi della Costituzione europea, promuovendo informazione e conoscenza sulle istituzioni europee e sul loro funzionamento. Le opinioni dei cittadini sembrano infatti emergere da un impatto di tipo emotivo, scarsamente fondato sulla conoscenza del reale funzionamento dell’Europa. E tuttavia tale impatto restituisce l’immagine di una società in forte trasformazione, con un’opinione pubblica prevalente vittima di paure collettive generate dai media, dalla povertà e dalla guerra, bisognosa di protezione e di sicurezza. La crisi dell’identità nazionale e dei valori coesivi tradizionali, accanto alla precarietà di ordine economico e sociale, proietta sull’universo Europa l’immagine di una macrostruttura rassicurante, generatrice di valori che non possono essere percepiti nella corposità di un vissuto e di diritti realmente esercitati, ma che delineano all’orizzonte una linea neutra rispetto alle avversità, una nicchia ideale in cui anche il più reietto ed infinitamente indifferente possa essere riconosciuto. Una umanità ancora degna della propria fiducia. Un orizzonte ideale a cui aspirare nonostante tutto, come una possibile realtà altra n. 14 • dicembre 2006 rispetto a quella esperimentata tra sé ed il proprio mondo circostante. Dove si disciolgono i confini e le barriere della famiglia e della comunità locale appare un universo più vasto dove poter definire gli argini dell’identità e porre le barriere della sicurezza, soprattutto quando l’immagine collettiva del mondo in cui si vive è turbata dalla crudeltà della guerra, dall’odio e dall’individualismo, dal rischio ambientale ed atomico. E’ importante allora che l’informazione e la comunicazione sappia restituire la percezione di una Europa corrispondente alla realtà ed attenta a suscitare la responsabilità prima che il consenso, scevra dall’autocompiacimento e da una retorica illusoria. Se le preoccupazioni degli europei sono realistiche, a chi può risultare utile esorcizzarle con ideali immaginari? Ed a chi invece conviene soffiare, attraverso i mass media, sulle epidemie delle paure collettive per diffonderle? E’ opportuno usare la comunicazione e l’informazione per ricucire il senso del reale e del possibile, della vigilanza e della resistenza, della responsabilità di ciò che ciascuno, nell’universo del tutto, può fare, affinché la costruzione di una Europa di valori comuni, rassicurante e protettiva, diventi possibile. Una comunicazione che sappia parlare con il cuore ma anche con la testa e con le gambe, proporzionando le idee e le parole al livello della riflessione e della sperimentazione, alla capacità di cambiare e di condividere, soprattutto quando si parla di democrazia partecipativa. Una comunicazione forte di una scelta di campo, al di fuori delle tentazioni di manipolare il consenso, le paure, le insi39 LE PROSPETTIVE DELLA GOVERNANCE curezze ed il bisogno di protezione. Una comunicazione aperta e franca, chiara e trasparente nelle motivazioni e nei suoi orizzonti di senso. Una di queste paure è generata dalla prospettiva dell’allargamento, perché il cerchio più ampio è rassicurante fin quando rientri in un contesto di denominatori comuni e sia il risultato di una storia in cui potersi almeno parzialmente riconoscere. Sarà quindi opportuno che le istituzioni locali promuovano e sollecitino iniziative di gemellaggio e di cooperazione con municipalità ed organismi di altri paesi membri, per lo sviluppo di iniziative di cooperazione e di scambi sociali e culturali. Nello sviluppo di nuove competenze, sarà inoltre di grande utilità la capacità di innescare processi di snellimento delle procedure, nel superamento dell’impasse burocratico in uno spirito di partnership con le Istituzioni europee nei suoi livelli decentrati e con i punti delle reti informative, ponendosi come mediatori ed interpreti delle istanze della cittadinanza e delle loro organizzazioni, per portare il treno Europa sui binari dello sviluppo locale e regionale alla velocità che tale sviluppo, in una democrazia partecipativa, consente. La Vice-Presidente della Commissione Margot Wallström scrive, sul sito web dell’Empower European Civil Society Forum, che si è svolto a Bergamo dal 9 al 10 Novembre: two-way communication with the institutions. There are two elements which emerge strongly and repeatedly from our regular Eurobarometer surveys: a call for European leadership and a demand for greater participation.People admit - and regret - how little they know and understand European issues. They ask to be better informed by the media and by their elected politicians. They ask to have a greater say on European issues and they ask for their voice to be heard. This is why communication is so important and this is why we urgently need a citizen-centred Communication Policy that enhances and serves European democracy”. Anche il Presidente della Repubblica del paese ospitante, Giorgio Napolitano, ha portato il suo augurio ai lavori, definendo la democrazia partecipativa come “partecipazione consapevole all’esercizio dei poteri di governo”, e che tuttavia richiede “un alto livello di educazione civica”, “un continuo dialogo e dibattito fra le istituzioni ed i cittadini”, e “la diffusione di quei flussi di informazione senza i quali questo dibattito non si nutre dei necessari contenuti”. Tuttavia, i differenti approcci tra la Commissione e la società civile per costruire uno spazio pubblico europeo, tra l'ascoltare o il consultare, il dialogare o il partecipare, pare non abbiano ancora trovato la chiarezza di una sintesi. C'è da augurarsi che il prossimo vertice straordinario di Berlino sui principi di una democrazia partecipativa riesca a darci indicazioni più precise nel segno di un cambiamento. Abbiamo molto da fare. NOTE 1 Jacques Derrida, Politiche dell’amicizia, Raffaello Cortina Editore, Milano, 19095, pp. 130-132 2 non solo l’uomo o la donna, ma qualsiasi essere vivente che abiti nel cosmo. 3 Con queste citazioni non vogliamo assume- Communication is an essential element of democracy, indispensable for fostering public debate. Citizens have a right to know what the European Union is doing, and why. And they have a right to participate in the political process, through effective, 40 Comuni d’Europa L'informatore europeo per le Istituzioni locali 4 5 6 7 8 9 re Il pensiero di J. Derrida, nella sua critica al logocentrismo ed al fonocentrismo, e nella sua grammatologia. Il decostruttivismo tuttavia ci sollecita a mettere a fuoco le aporìe del nostro pensiero occidentale, per uscire dai sistemi di pensiero che tutto inglobano, ma la cui verità è smentita dalla realtà; per mettere a fuoco la differenza, o la differance. Un possibile percorso, non quello della distruzione del passato, ma della disseminazione dei suoi segni in altra scrittura, per rivedere e trasformare la politica, e per mettere a nudo una certa ideologia del tutto, che domina i discorsi sull'Europa e sulle sue strategie, ma che spesso non corrisponde alla realtà dei fatti. Da ieròs, sacro Artt. I-45-48. l’Art. 47 prevede la possibilità per i cittadini dell’Unione, in numero di almeno un milione, di invitare la Commissione a presentare una proposta appropriata su materie sulle quali si ritenga necessario un atto giuridico dell’Unione. In particolare, sulle modalità di gestione dei Fondi strutturali. Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento Europeo, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni, Il contributo della Commissione al periodo di riflessione e oltre: un pano D per la democrazia, il dialogo e il dibattito, COM(2005) 494 def., Bruxelles, 13.10.2005; Piano di azione per migliorare la comunicazione della Commissione europea sull’Europa. Comunicazione alla Commissione SEC(2005) 985. White Paper on a European Communication Policy, COm(2006) 35 final, Brussels 01.02.2006. Preferiamo tradurre il termine inglese sphere, nel contesto specifico, sia con il termine ita- n. 14 • dicembre 2006 10 11 12 13 14 41 liano spazio, che con quello più letteralmente corrispondente di sfera, volendone evidenziare una pluralità di significati, e non soltanto quello di una politica intesa come spazio della presenza partitica e della rappresentanza elettorale. Vedi in particolare la proposta di Regolamento (CE) del Parlamento Europeo e del Consiglio recante statuto dell’associazione europea (COM (1991) 273 1 e 2). Diceva il mio caro amico filosofo Giuseppe Ceci, quando era in vita. PARERE del Comitato delle regioni del 15 giugno 2006 in merito alla Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni – Il contributo della Commissione al periodo di riflessione e oltre: Un Piano D per la democrazia, il dialogo e il dibattito COM(2005) 494 def. E al Libro bianco su una politica europea di comunicazione COM(2006) 35 def. Il principio generale della trasparenza è affermato nel Trattato di Amsterdam (Art. 1.2 TUE). Nel novembre del 2005 è stata avviata dalla Commissione una iniziativa europea per la trasparenza. Cfr. a riguardo il recente Libro verde sulla trasparenza, COM (2006) 194, 3/05/2006, in particolare sulla trasparenza in materia di fondi comunitari, sulla consultazione della società civile e sul ruolo delle lobby e delle ONG nel processo decisionale delle Istituzioni Europee. Fa parte del principio della trasparenza il diritto di accesso ai documenti delle istituzioni europee, già incluso nel Trattato di Nizza e nel Titolo VI del Trattato costituzionale “La vita democratica dell’Unione”. Trattato di Maastricht, Dichiarazione n.° 23; Trattato di Amsterdam, Dichiarazione n. 38, Protocollo al Trattato di Amsterdam n. 30 LE PROSPETTIVE DELLA GOVERNANCE 15 16 17 18 19 20 sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. “La governance europea. Un Libro bianco”, COM(2001) 428 def./2, Bruxelles 5/8/2001. Cfr. PARERE del Comitato delle regioni CdR 186/2000 del 14.12.2000 “Nuove forme di governance: l’Europa quale contesto per le iniziative dei cittadini”. Comunicazione della Commissione per le attività di politica dell’informazione e della comunicazione nell’Unione europea, COM(2001) 354 def., 27/6/2001; Comunicazione della Commissione su una strategia di informazione e di comunicazione per l’Unione europea, COM(2002) 350 def., 2/7/2002; Comunicazione della Commissione sulla attuazione della strategia di informazione e di comunicazione dell’Unione europea, COM(2004) 196 def., 20/04/2004; Piano di azione della Commissione per migliorare l’iniziativa “Comunicare l’Europa” Comunicazione della Commissione SEC(2005) 985, Bruxelles 20/07/2005; Piano D “Democrazia, Dialogo e Dibattito”, Bruxelles, COM(2005) 494 def., 13/10/2005. Cfr. anche la Comunicazione della Commissione con le associazioni degli enti territoriali sull’elaborazione delle politiche dell’Unione Europea, COM (2003) 811 def. In particolare, l’IGI, Gruppo inter-istituzionale sull’Informazione a livello europeo (formato dalla Commissione, dal Consiglio, dal Parlamento e dalle altre istituzioni nel ruolo di osservatori) ed il Memorandum of understanding (MoU), da stipulare tra la Commissione e ciascun Stato membro, per un accordo politico sull’informazione e la comunicazione. European Parliament, “Draft report on the implementation of the European Union’s information and communication strategy” (2004/2238(INI), Prov., 14/03/2005 21 22 23 24 42 Communication from the Commission to the European Council, A Citizen’s Agenda delivering results for Europe, COM(2006) 211 final, Brussels, 10/05/2006. Cfr. in particolare: CESE, Stakeholders’ Forum- Bridging the Gap_ How to bring Europe and its citizens closer togheter?”, 7/8 Nov. 2005; Forum regionale a Budapest, 9/10 giugno 2006, e a Malta, 20/21 Luglio 2006. Cfr. in particolare: Conferenza-dibattito sul Piano D: “Communicating Europe at local and regional level”, Bruxelles, 21/01/06; “The period of reflection: a sense of Europe, its regions and cities “Communication Europe: Going local”, Contribution of the Committee of the Regions, Working document, Bruxelles, 10/04/2006; Debate Europe: Going local, Forum del Comitato delle Regioni e della Commissione Europea (DG COMM), Bruxelles, 13/06/2006; Parere del Comitato delle Regioni del 15/06/2006, CONST-IV002. L’ipotesi di figura professionale dell’Informatore europeo per le Istituzioni Locali è stata proposta ed elaborata dall�autrice, nella sua qualità di Presidente dell�Associazione PMG ed in collaborazione con l�AICCRE. Il Polo �Jean Monnet� dell�Università degli studi di Trento ha istituito con la collaborazione della PMG e dell�AICCRE un Master quale prima iniziativa formativa specifica. Il relativo schema delle competenze è stato elaborato dall�autrice nel contesto di una ricerca tuttora inedita, finalizzata a definire gli obiettivi didattici del Master specifico. Special Eurobarometer 251, Wave 65.1, TNS/ Opinion & Social, “The Future of Europe”, Fieldwork February-March 2006; Publication May 2006; First results: April 2006, Italy, Assessment on National & European situaComuni d’Europa L'informatore europeo per le Istituzioni locali 25 26 tion; Eurobarometer, The European citizens and the future of Europe, Qualitative Study in the 25 member States, Fieldwork: febr.March 2006, publication: May 2006. Cfr. http://www.politichecomunitarie.it/ DefaultDesktop.aspx?doc=6594. L’indagine ha raccolto 350 questionari, attraverso il sito Web e la diffusione in occasione del Forum ella Pubblica Amministrazione, svoltosi a Roma nel maggio 2006. Comitato delle Regioni, Direzione Segreteria dell’ufficio di Presidenza e dell’Assemblea, servizio giuridico e servizio assistenza ai n. 14 • dicembre 2006 27 28 43 membri, Unità Monitoraggio della sussidiarietà, “Comunicare l’Europa intervenendo a livello locale”, Analisi dell’inchiesta sul coinvolgimento degli enti locali e regionali nella comunicazione europea, Bruxelles, 31/05/2006. Su un campione di 350 cittadini, 51% uomini e 49% donne, per lo più impiegati, studenti, funzionari pubblici, pensionati. I risultati del sondaggio lanciato dalla PMG e dall’Aiccre sull’Informatore europeo per le Istituzioni Locali, sono reperibili sul sito web www. europaregioni.it LE PROSPETTIVE DELLA GOVERNANCE Buon governo, luogo di cittadinanza e mutamenti socio-culturali di Abdelghani Megherbi Dottore di Stato in lettere e scienze umane alla Sorbona, Professore di sociologia e di psicologia sociale all’Università di Algeri, Direttore onorario di studi al Primo ministero Vi è un fatto che troppo spesso è messo a essere capiti dagli attori stessi, ma che tacere: è il sociologo che si trova confron- permettono di spiegare e di prevedere tato con una resistenza tenace, quando i loro comportamenti nelle condizioni prova interesse per la propria società. Ed definite”. è ancora più vero quando si tratta della Una seconda affermazione preliminare ci società dell’emisfero sud. Tra l’altro, è in sembra ugualmente molto importante. Si gran parte a causa di questo stato di cose tratta della definizione dei concetti che si che la sociologia non riesce realmente a utilizzano nel discorso scientifico. Numedecollare e ad imporsi, in particolare nei rosi sono i sociologi che usano nei loro Paesi arabi musulmani. lavori un apparato concettuale che sono Anche nei Paesi occidentali, alcuni dei quasi gli unici a capire, rendendo così il quali danno lezioni di democrazia su reale più astruso con la loro inclinazione scala universale, il fenomeno in questione gergale. Al di fuori della chiarezza e della è largamente osservato dal professionista trasparenza, gli sforzi impiegati da colui famoso della scienza sociologica. È che il che pratica la disciplina sociologica consignificato che infonde alle sue analisi e ai ducono sempre ad un vicolo cieco. suoi studi non può mai essere accettato Infine, se esiste una scienza che non può da tutti gli attori, sia che operino nella fare a meno della interdisciplinarità è proprio la sociologia, tanto più quando società politica che in quella civile. Il malinteso, infatti, risiede nel fatto che quest’ultima vuol mettere in prospettiva l’essenza della sociologia non è di piacere, sociologica i fenomeni inerenti a società a ma di praticare analisi coscienti di situa- strutture asimmetriche, come ad esempio zioni incoscienti. Allontanarsi di poco o la società algerina. Tuttavia, una procedura di molto da questa traiettoria portereb- interdisciplinare può condurre a risultati be sicuramente il sociologo a delusioni soddisfacenti solo a condizione di colloonerose. Come ha così ben affermato carla in un quadro storico globale. Il famoAlain Touraine: “L’unica giustificazione so sociologo Charles Wright Mills non si del sociologo è che riesca a compren- era sbagliato quando affermava che “la dere i rapporti sociali che non possono storia è il nerbo della scienza sociale”. 44 Comuni d’Europa Buon governo, luogo di cittadinanza e mutamenti socio-culturali Si può facilmente capire che quanto detto precedentemente è stato in parte un approccio teorico e metodologico del concetto di “mutazioni socio culturali”. Per parlare di queste ultime, occorrerebbero diversi volumi, tanto le cose sono complesse e interagiscono fra loro, soprattutto quando il caso riguarda l’Algeria. Generalmente, i sociologi preferiscono parlare di “cambiamenti” piuttosto che di “mutazioni”. In verità, si tratta di sinonimi, nella misura in cui i due termini si trovano di primo acchito nel flusso del tempo, al fine di far apparire ciò che evolve. E poiché nulla è statico all’interno della società globale, la sociologia, benché apparentemente studi il presente, si trova per forza di cose obbligata a posizionarsi fra il prima e il dopo, cioè fra il passato e il futuro. Ciò spiega che esiste una sociologia della storia e una sociologia prospettiva. Tuttavia, si sentono di qua e di là eminenti universitari dichiarare che la società algerina, ad esempio, conosce, soprattutto dagli anni ottanta, cambiamenti tali, in tutti i campi, che possiamo dire che si ha a che fare, attualmente, con una nuova società, nel senso quasi assoluto del termine. Asserire ciò è privo di fondamento. In effetti, le società, qualunque esse siano, a parte il fatto che possono subire mutamenti profondi, tuttavia conservano in gran parte le loro componenti culturali fondamentali. Gli antropologi le chiamano, giustamente, le “invarianti”. È ciò che sfugge troppo spesso a numerosi analisti, partigiani soprattutto, della cultura cosiddetta universale, conosciuta n. 14 • dicembre 2006 nell’ambito mediatico con il nome di “mondializzazione”. Troppo spesso ci si dimentica che non si cambia una società con un decreto, per dirla con Michel Crozier. Tuttavia, prima di ricordare i cambiamenti socio culturali intervenuti in Algeria soprattutto negli ultimi due decenni, ci sembra che non sarebbe superfluo fare alcune precisazioni allo scopo di far ben capire il paradigma stesso del cambiamento. Quest’ultimo si riferisce allo stesso tempo sia all’universale che allo specifico. Prima di tutto, dove avviene il cambiamento? È più importante a livello delle strutture o della cultura? Se le statistiche ci permettono facilmente di studiare il cambiamento strutturale, l’ambito culturale invece pone problemi temibili dove si tratta inoltre di ideologie, di valori di modelli, di attitudini, di comportamenti, di opere dello spirito, ecc.. A questo punto, la spiegazione non può non essere parziale. Al fine di renderla meno incompleta e più convincente occorre tentare di sapere come si fa il cambiamento. Per esempio è costante o congiunturale? Incontra un’opposizione e, se sì, sotto quale forma si manifesta? A tutto questo occorre aggiungere un altro interrogativo non meno pertinente, che riguarda la velocità con la quale avviene il cambiamento. Una volta trovate le risposte appropriate a tutte queste domande, si è in grado di iniziare l’interpretazione dei fatti. È qui che interviene l’analisi dei fattori che hanno un legame con il fenomeno del cambiamento. Non si tratta di passare tutto in rivista e procedere per elimina45 LE PROSPETTIVE DELLA GOVERNANCE zione. Alcuni non provano neanche a seguire questa prassi (improduttiva); da subito scelgono tale o tal altro fattore che diventa come per incanto il fattore unico esplicativo. Tutti gli altri fattori, anche i più pesanti nel movimento si trasformano in epifenomeni. Questo è un atteggiamento fondamentalmente ideologico e immancabilmente sterile. Certo ci sono periodi in cui il fattore economico è veramente dominante in rapporto agli altri fattori del cambiamento: culturale, ideologico, religioso, educativo, politico, ecc. In altri periodi, invece, cedere il posto al fattore politico, al fattore culturale se non addirittura al fattore religioso. Tali processi non possono essere ordinati dalla società politica. Sono la risultante di una interazione fra numerosi fattori di cui nessuno è trascurabile. In ultima analisi, e qualunque sia il parametro travolgente, il movimento del cambiamento, anche lanciato dal fattore politico in modo esplicito e volontario, e con lo scopo di migliorare le condizioni di vita dei cittadini, può giungere non soltanto a risultati insufficienti, ma addirittura contraddittori…. È che le caratteristiche fondamentali dei gruppi per i quali era destinato non sono state prese in considerazione, oltre evidentemente alle resistenze che necessariamente suscitava in alcuni ambienti. Se esiste un concetto che meriterebbe di essere messo in epigrafe, allo scopo di giungere ad un approccio analitico pertinente, è proprio quello dello sviluppo. Tutti i fattori che intervengono nel processo dei cambiamenti socio culturali sono strettamente legati all’idea di sviluppo, percepito come un paradigma da cui trarre ispirazione, o semplicemente imitare, nella misura in cui avrebbe condotto a risultati soddisfacenti altrove. Le cose generalmente si fanno vuotando il concetto di sviluppo di ogni dimensione culturale. Nessuno ignora che da una decina di anni, numerose persone di tutti gli orizzonti affermano che il passaggio all’economia di mercato è una necessità impellente, mentre durante tre decenni, una tale eventualità era impensabile. Era l’epoca dell’opzione socialista dove tutto era amministrato, non solo l’economia. In tale sistema anche il pluralismo delle idee non aveva il suo posto. L’economia amministrata implica necessariamente, in gran parte, l’appropriazione da parte dello Stato dei mezzi di produzione e di servizio. All’indipendenza, lo Stato algerino ha ereditato, dalla colonizzazione, delle imprese a carattere industriale e commerciale. Questo settore pubblico si è esteso rapidamente in seguito, tenuto conto dell’ambiente che caratterizzava l’epoca. Tanto più che il modello socialista godeva di un grande prestigio in numerosi Paesi del Terzo Mondo. È così che era nata l’autogestione che poco a poco aveva condotto ad un processo di nazionalizzazione. Del resto, durante una decina di anni appena, le decisioni di nazionalizzazione sono state prese per l’industria, l’agricoltura, le banche e le assicurazioni, gli idrocarburi, senza dimenticare le sale cinematografiche. Tutto questo era fortemente compren46 Comuni d’Europa Buon governo, luogo di cittadinanza e mutamenti socio-culturali risorse che gli erano destinate nei diversi piani oscillavano invariabilmente tra il 5 e il 6%. Non era servita la lezione dell’esperienza sovietica. Gli analisti hanno spiegato il fallimento di tale politica di sviluppo con diverse variabili fra cui le più importanti, secondo noi, sono: - gli investimenti effettuati superavano largamente le capacità di realizzazione, ciò ha generato le “rimanenze da realizzare” sempre più importanti; - gli studi di realizzazione degli investimenti erano privi di rigore; - gli organici nelle imprese erano pletorici, facendo così dell’attribuzione di un posto di lavoro non un miglioramento della produttività, ma unicamente la concessione di un potere d’acquisto; - il sistema dei prezzi amministrati che erano molto inferiori ai costi di produzione ha portato inesorabilmente ad un aggravamento dello stato delle imprese. Per venire in aiuto a queste ultime, sono stati concessi frequenti crediti attuando l’emissione di moneta in eccesso, generando così una massa monetaria nettamente inflazionistica e di conseguenza una svalutazione costante del denaro, il cui tasso di cambio era anche lui fissato amministrativamente. - I meccanismi di gestione e di funzionamento caratterizzati dalla mancanza di trasparenza hanno così generato una burocrazia tentacolare e una corruzione in tutte le direzioni. - L’emergenza di un animo redditizio e clientelare. Per lottare contro questo stato di cose, una nuova politica economica doveva sibile, vista la guerra dolorosa alla quale gli algerini si sono abbandonati per sette anni per recuperare la loro sovranità. Poiché il tipo di colonizzazione di popolamento imposto al paese, con tutte le sue conseguenze nefaste negli ambiti sia strutturale che culturale, era perfettamente logico che la colonizzazione diventava sinonimo di sottosviluppo e la decolonizzazione a sua volta non poteva non essere la via ad uno sviluppo rapido bruciando, se occorreva, le tappe. Ben inteso, fra gli attori politici dell’epoca alcuni si opponevano ad una tale scelta e ciò spiega i conflitti e i sussulti per un quarto di secolo. Tuttavia, i diversi piani di sviluppo lanciati dal 1962 al 1977 sono stati segnati da investimenti giganteschi e una politica dell’occupazione e ciò anche a discapito della produzione e del rendimento. Occorre precisare che la parte del leone in tali investimenti toccava sistematicamente all’industria che si voleva “pesante” e quindi “industrializzante”. In un lasso di tempo relativamente breve, l’autogestione ispirata al modello jugoslavo si era ritrovata confinata essenzialmente nell’agricoltura. Durante questa fase dello Stato provvidenza i prezzi di numerosi prodotti erano sovvenzionati dallo Stato e ciò, grazie alla fiscalità degli idrocarburi. Tali sovvenzioni hanno, con l’incremento dell’occupazione, portato ad una esacerbazione della richiesta che ha dato l’illusione della prosperità. In verità, una tale politica di sviluppo era non soltanto confusionaria, ma addirittura faceva dell’agricoltura il parente povero della crescita, poiché le n. 14 • dicembre 2006 47 LE PROSPETTIVE DELLA GOVERNANCE terrorismo tanto massiccio che barbaro, i cui residui sono oggi ancora presenti. Non c’è bisogno di insistere sull’argomento. Era incontestabilmente una guerra civile, checché se ne dica. Si tratta, oggi, di trarne la lezione giusta per allontanare definitivamente il paese da questi sconvolgimenti politici-culturali, suscettibili di attentare gravemente all’unità stessa della Nazione e alla sua integrità territoriale. Ad ogni modo, è alla fine degli anni ottanta che l’Algeria, praticamente impossibilitata a far fronte ai pagamenti, a causa della disfunzione dell’economia da un lato e della caduta vertiginosa del prezzo del petrolio nel 1986 dall’altro lato, si è trovata obbligata a rivolgere al Fondo Monetario Internazionale (FMI) lettere d’intento per la concessione di crediti per alleggerire il suo debito. Il paese entrava così nel quadro dei programmi di adeguamento strutturale e di allungamento della rateizzazione del debito. È il PAS attuato dal 1994 innegabilmente il più importante e il più risentito dal popolo. Sappiamo che i programmi in questione che tendono a introdurre riforme importanti sono identici in tutti i paesi del Fondo Monetario Internazionale, come se l’economia non avesse legami stretti e dialettici con le altre istituzioni e attività umane. È proprio questa realtà del principio della totalità solidale che ha spinto alcuni paesi (tra cui ad esempio la Corea del Sud) a negoziare con il FMI alcune condizioni giudicate troppo restrittive per evitare di mettere in gioco la pace sociale. Le condizioni uniforme imposte a tutti i segnare gli anni ottanta. A dire il vero, il suo scopo era, non di lanciare una nuova opzione economica, ma di distruggere l’economia amministrata. Il risultato è stata “la destabilizzazione del settore pubblico”, come qualificata da un economista algerino. Non soltanto la nuova politica economica non migliora minimamente le carenze della precedente, ma blocca ogni sviluppo industriale e farà regredire ancora l’agricoltura. Si dà la caccia alle competenze favorendo l’avanzata della mediocrità in tutti gli ambiti. Se i due primi decenni dell’indipendenza sono stati gli anni delle speranze, gli anni ottanta sono stati caratterizzati invece da una profonda frattura fra i governanti e i governati a tal punto che rivolte e sommosse, spesso particolarmente violente, si susseguivano l’una dopo l’altra in diverse regioni del paese i cui protagonisti visibili erano i giovani. Gli eventi sanguinosi dell’ottobre 1988 non erano altro che il risultato di tutto un processo di deterioramento e di disgregazione. È la rivolta su grande scala della gioventù esclusa, emarginata, che ha portato al pluralismo politico che ha dato l’occasione agli ambiti islamici di organizzarsi efficacemente per le elezioni sia amministrative che legislative, che hanno vinto di gran lunga, malgrado le previsioni espresse a gran voce da alcuni sondaggi. Ciò prova che le élite governanti dell’epoca ignoravano totalmente i fenomeni che avvenivano all’interno della società. Il mondo intero è stato testimone di ciò che è successo in seguito, nel periodo del 48 Comuni d’Europa Buon governo, luogo di cittadinanza e mutamenti socio-culturali a due cifre il cui tasso varia dal poco al doppio secondo chi ne parla. Tra l’altro, anche il fenomeno del depauperamento viene da discorsi diametralmente opposti gli uni agli altri, ignorando così che la povertà è un fenomeno che non dipende unicamente dal socio-economico ma anche dal fenomeno psicoculturale. Ciò è tanto più vero quando si tratta di una società come la società algerina, dove attualmente i negozi e i saloni di esposizione traboccano di ogni sorta di prodotti importati da numerosi paesi. Nello stesso tempo però i mezzi per acquistare legalmente i prodotti di cui si ha necessità si riducono come la “pelle di zigrino”. Tutto sommato, le riforme economiche stesse, di cui si è parlato in precedenza, segnano il passo in diversi campi, in particolare quello della privatizzazione delle imprese pubbliche anche quando sono beneficiarie. Del resto, la modernizzazione dell’economia nazionale, quindi la sua razionalizzazione suppone tassativamente la realizzazione di infrastrutture costose, una profonda riforma bancaria, un’agricoltura efficiente oltre ad un sistema educativo e di formazione competitivo. Soprattutto quando si ha a che fare con gli importanti sconvolgimenti che il pianeta ha conosciuto, particolarmente dal crollo del blocco socialista europeo. Le infrastrutture necessarie registrano ritardi considerevoli dovuti in gran parte all’inefficienza delle imprese algerine. È il Ministro dei Lavori Pubblici che lo dichiara alla stampa, precisando che le infrastrutture legate al suo settore saranno realizzate da imprese internazionali: richiedenti di moneta contante, da parte del FMI sono le seguenti: - svalutazione della moneta nazionale; - autenticità dei prezzi; - riduzione delle spese pubbliche e del deficit di bilancio; - riduzione dei salari; - redditività finanziaria delle imprese; - privatizzazione delle imprese pubbliche; - incentivazione del settore privato; - evitare il massimale dei tassi di interesse. Si possono facilmente indovinare le ripercussioni negative sul piano sociale dell’applicazione di tali riforme economiche, nella misura in cui lo Stato non interviene per dare aiuti ed assistenza ai gruppi più deboli e quindi i più fragili sia nell’ambito urbano che rurale. Tenuto conto dei diversi mali sociali del paese (come ad esempio la criminalità, ogni sorta di malattie, non solo mentali, l’accattonaggio, la violenza, la corruzione, ecc..) la cui espansione è costante, possiamo dire che tali aiuti che sono consentiti alle popolazioni che ne hanno maggiormente bisogno si rileva nettamente insufficiente. Tra l’altro, anche chi ha un’occupazione permanente vede disperatamente il suo potere d’acquisto sminuire sempre più mentre i loro salari rimangono bloccati e i prezzi aumentano continuamente. Vi sono, in Algeria nella maggior parte dei lavoratori profonde frustrazioni e un forte disincanto, soprattutto quando si aggiunge al problema dell’alto costo della vita e del degrado del potere d’acquisto, la crisi degli alloggi e una disoccupazione n. 14 • dicembre 2006 49 LE PROSPETTIVE DELLA GOVERNANCE ancora, quarant’anni dopo il recupero della sovranità nazionale, i 300.000 ettari irrigati, tramandati dal sistema coloniale non esistono praticamente più. Questo patrimonio nazionale continua a subire uno smembramento in piena regola sotto la vista e a conoscenza delle autorità interessate. Oltre a ciò, il Ministro delle Finanze ha dichiarato, solo qualche mese fa che oltre il 70% delle aziende agricole sono tuttora sprovviste di statuto giuridico, vale a dire che non possiedono titolo di proprietà. Tutto ciò lascia perplessi, soprattutto quando non si ignora che i predatori di questo stampo, non solo si moltiplicano con una cadenza eccezionale, ma danno sempre più prova di forte appetito per la materia. Per quanto riguarda il sistema educativo, il pasticcio di cui è stato oggetto è unico al mondo. Ora, si possono effettuare riforme serie ed efficaci nel campo economico, soprattutto quando si tratta di avviarsi verso l’economia di mercato, senza per questo prendere in esame le numerose e gravi disfunzioni che presenta tale sistema? Il sistema educativo nazionale soffre da una ventina d’anni di squilibri e carenze di ogni genere, la cui gravità si accentua di anno in anno. Quando non si ignora, che la Scuola cosiddetta fondamentale dipende dal mimetismo e dal virtuale, sin dall’inizio, non si poteva non programmare il suo fallimento dal suo lancio un quarto di secolo fa. Si tratta semplicemente dell’importazione del modello educativo che preva- “è l’unico mezzo, precisa, per guadagnare sul controllo dei costi, dei tempi e della qualità”. In quanto al Ministro delle Finanze, a sua volta ci dice che “il 40% dei piani di rilancio saranno affidati ad imprese straniere”. A proposito del sistema bancario, come è risaputo, rimane largamente tributario di una gestione antiquata e anacronistica, e questo rafforza la mancanza di chiarezza delle operazioni svolte. Ciò permette ad alcuni gestori di svuotare tranquillamente le casseforti che gestiscono nei rispettivi istituti bancari, sottraendo così allo stato somme ingenti che danno le vertigini ad un attento osservatore. La stampa nazionale riporta abbastanza regolarmente questo genere di scandali che permettono talvolta alla maggior parte dei cittadini di accedere a queste informazioni. Per quanto riguarda l’agricoltura, se da qualche anno vi è un miglioramento sui prodotti ortofrutticoli, a condizione, bene inteso, che le piogge siano sufficienti e che si prescinda dal mese sacro del Ramadan, la produzione annuale di cereali invece è sufficiente solo alle necessità di metà della popolazione. Il resto, com’è noto, viene importato da alcuni paesi occidentali, quali la Francia e il Canada. Questo è un paradosso sorprendente poiché nessuno ignora il passato agricolo dell’Algeria durante il periodo coloniale, addirittura nell’occupazione romana dove veniva soprannominata il “granaio di Roma”. Anche qui le cose non sono state sufficientemente modernizzate e adattate alla nuova distribuzione. Peggio 50 Comuni d’Europa Buon governo, luogo di cittadinanza e mutamenti socio-culturali leva all’epoca in Germania dell’Est. Il modello riconosce un interesse particolare alla necessità di collegare strettamente fra loro gli insegnamenti intellettuali e manuali. Anche se l’idea era effettivamente interessante, la sua applicazione sul campo si è rivelata nulla, a seguito della mancanza di mezzi inerenti sia alle strutture che ai programmi, oltre al profilo dell’insegnante. Anche qui, la burocrazia dell’educazione ha proceduto ad un intervento sinonimo di aggiunta e di spolveratura. Tutti gli studi effettuati in sociologia dell’educazione, ci permettono di dire che il sistema precedente era nettamente più competitivo, tanto più che era bilingue. Del resto, i problemi maggiori ai quali si deve confrontare il sistema educativo nazionale sono stati fedelmente recensiti e messi in epigrafe alla Conferenza nazionale sull’educazione, organizzata nel giugno 1988, dal Consiglio Superiore dell’Educazione. Non è quindi necessario dilungarsi, se non per ricordare che, da un lato, il quantitativo è riuscito a mantenere segreto il qualitativo e, d’altro lato, il fenomeno pedagogico e scientifico si trova largamente annichilito dall’egemonia burocratica. L’unione dei due parametri non poteva non condurre ad una situazione distinta, sia per la mediocrità che per il lassismo. Dobbiamo quindi stupirci oltre della quasi inesistenza di élite intellettuali sia nell’ambito della cultura che in quello della scienza vera e propria? In altri termini, la scuola algerina va riformata da cima a fondo, tenendo conto di tutti i parametri essenziali. Questi ultimi n. 14 • dicembre 2006 dipendono dal trittico composto dalle strutture di accoglienza, dai mezzi pedagogici e, infine, dalle risorse umane. Il tutto, ovviamente, deve tassativamente tener conto sia della natura del tessuto socioculturale all’interno del quale si muove l’istituzione scolastica, sia delle prospettive future espresse dalla società politica e dalla società civile, attraverso i gruppi e le correnti ideologiche che questi ultimi tentano di far valere, sostituendosi alla società globale stessa, come se quest’ultima continuasse a funzionare esclusivamente secondo schemi tradizionali, precedenti all’importante processo d’urbanizzazione del paese e alle attese di modernità espresse dagli ambiti sociali sempre più ampi e insistenti. Parlare del sistema educativo, senza menzionare l’università sarebbe un grave errore tanto più che essa è confrontata da diversi anni ad una crisi senza precedenti. Malgrado ciò non attira l’attenzione della maggior parte dei ricercatori. E, ammettiamolo, è paradossale. Quanto alla stampa scritta, essa trasmette sovente critiche spesso acerbe e fortemente giustificate. Le lamentele più frequenti rivolte all’università sono che, da un lato la sua funzione consiste nel formare futuri disoccupati laureati e d’altro lato, gli insegnamenti che fornisce sono fortemente anacronistici in rapporto a quanto prevale nelle società evolute e alle necessità del paese. Tutto questo è vero. Ma come spiegare che negli anni sessanta e settanta, l’università algerina godeva di una reputazione sia nazionale che internazionale? È 51 LE PROSPETTIVE DELLA GOVERNANCE riuscita, in un lasso di tempo relativamente breve a formare centinaia di quadri molto competenti che hanno impedito al paese di naufragare, durante le diverse crisi che ha attraversato negli ultimi anni. È che all’epoca in cui era competitiva, il corpo insegnante era composto per la maggior parte di insegnanti qualificati e alcuni godevano di una fama meritata. È che all’epoca, oltre a quanto sopra citato, gli organici studenteschi erano poco numerosi (appena alcune decina di migliaia). Attualmente, sono circa 700.000 studenti e fra due o tre anni, il milione sarà largamente superato. La crescita eccezionale degli organici è la causa fondamentale dell’anarchia e della mediocrità che caratterizzano attualmente l’istituzione universitaria nazionale. E le autorità interessate rispondevano alla quantificazione con un’altra quantificazione ma di tipo materiale e burocratica. Pedagogicamente e scientificamente, ad oggi, non è stata proposta nessuna risposta soddisfacente. Il rapporto tra l’uniformità costante degli organici (sia degli alunni che dei professori) e il grande problema del miglioramento dell’azione pedagogica e scientifica è stato completamente perso di vista. L’assenza di strategia ha portato a sua volta ad una gestione ampiamente irrazionale delle università, ad una discriminazione sistematica fra le diverse università del paese, ad una regressione continua e evidente della qualità della formazione. È in questo quadro deleterio che si devono collocare le attitudini e i comporta- menti reprensibili di numerosi individui che hanno a che fare con l’università, siano essi indifferentemente amministrativi, insegnanti o studenti. Tenuto conto di quanto detto in precedenza da un lato e, dall’altro lato, dalla comparsa di nuovi profili dell’amministrativo, dell’insegnante e dello studente prodotti da una società diversa rispetto al passato (visti i cambiamenti socioculturali subiti), non bisogna meravigliarsi più di tanto della presenza, all’interno dell’istituzione universitaria, di tutte le patologie comportamentali della società globale. Vi è di tutto; a tal punto che si è in diritto di dire che l’università algerina costituisce nel senso stretto del termine, un autentico microcosmo. Perché, in tal caso, mostrarsi perplessi quando si apprende che anche il diploma di laurea più alto e il più ambito, ossia il dottorato di stato, viene rilasciato ad un individuo che non possiede neanche il livello di magistero? Il rilascio di tale diploma non si fa di soppiatto come si potrebbe credere, ma si fa in un ambito il più ufficiale possibile, dove i testi legislativi e regolamentari sembrano essere rispettati alla lettera, poiché anche la discussione della tesi pubblica è organizzata dall’amministrazione. Qui, siamo in grado di affermare che “la lettera ha ucciso lo spirito”. Alla luce di tutto quanto affermato precedentemente, siamo autorizzati a sostenere che solo l’attuazione di una politica di sviluppo sostenibile può aiutare la società algerina a risolvere le numerose crisi multi-dimensionali alle quali è 52 Comuni d’Europa Buon governo, luogo di cittadinanza e mutamenti socio-culturali confrontata da molto tempo. La priorità dovrà essere data, in seguito, all’occupazione e alla formazione il cui successo garantirà sicuramente la realizzazione del passaggio molto complesso della società tradizionale alla società moderna, tenendo conto, attraverso l’educazione permanente, al fatto che l’Algeria conservi n. 14 • dicembre 2006 realmente la sua perennità e la sua personalità nel concerto delle Nazioni. È l’unico modo per giungere ad uno Stato forte, e cioè uno Stato di diritto e quindi a far emergere una società civile, vitale ed efficace. Testo tratto dal “Forum Algérien pour la Citoyennete et la Modernite” 53 CONTRIBUTI E OPINIONI Spostamento forzato: nuova frontiera della tratta degli esseri umani di Titty Santoriello consumato ogni giorno il traffico di esseri umani. Un fenomeno che ha il carattere dell’invisibilità, che dilaga in maniera sommersa annidandosi silenziosamente e considerevolmente nelle città europee. La definizione del termine tratta, divenuta di uso comune e condiviso, esemplifica bene le caratteristiche del fenomeno: “La tratta è lo spostamento di una persona, contro la sua volontà, dal luogo di origine ad un altro, al fine di sfruttarne il lavoro o il corpo”. Assumere il punto di vista di tale definizione risulta essere necessario per affrontare il tema in maniera non distorta: determinante è, infatti, concentrare l’attenzione sullo “spostamento forzato”: un concetto che rende l’idea dell’espansione degli ambiti in cui agisce la tratta: non solo sfruttamento della prostituzione, ma anche del lavoro e della stessa vita (nel caso del commercio degli organi). Ragazze giovani, di età inferiore a 25 anni soprattutto rumene, bulgare, russe, albanesi, moldave, ucraine, nigeriane. La loro aspirazione è trasferirsi in “occidente”, trovare un lavoro e una casa, magari anche un marito. Un giorno accade che un uomo: un parente, un amico, una persona fidata, propone loro un viaggio con la promessa di un matrimonio o di un impiego come modella, ballerina, colf. All’arrivo vengono vendute, sottratte del passaporto e, dunque, di identità e costrette a lavorare 18 ore al giorno come prostitute (ma anche come badanti, domestiche o contadine o artigiane). I guadagni vengono destinati ai loro padroni. Vessazioni, violenze, ricatti rendono pressoché impossibile la fuga. Oppure accade che bambini e bambine vengano prelevati con la forza dai Paesi d’origine e poi messi sul banco del commercio degli organi. Oppure accade che adulti, uomini e donne, vengano trasferiti in “occidente”, venduti e costretti a lavorare 20 ore al giorno nei campi o nelle fabbrichette di periferie. Il guadagno intascato dai padroni. Citare alcuni numeri può essere interessante per comprendere le dimensioni preoccupanti e considerevoli che tale crimine ha assunto: sono circa 2 milioni e mezzo secondo l’ILO (Organizzazione Le strade, i campi, le fabbriche, i club, le case. Questi i luoghi in cui viene 54 Comuni d’Europa Spostamento forzato: nuova frontiera della tratta degli esseri umani Internazionale del lavoro) le persone vittime di tratta. Ammonta, invece, a 32 miliardi di dollari il giro di affari in tutto il mondo ogni anno, legato al traffico di esseri umani.Un “protettore” guadagna all’anno da 15.000 a 110.000 euro per ragazza. Mentre il prezzo di un neonato può variare da 5000 a 10000 euro. L’ 80% dei soggetti interessati dalla tratta sono donne e bambini Un dato che dimostra come la maggior parte delle vittime del traffico internazionale è destinata allo sfruttamento sessuale e a fini commerciali. L’internazionalizzazione del fenomeno e le conseguenze negative di una globalizzazione selvaggia e senza controllo, sono tra le maggiori cause dell’avanzamento di questo crimine. Cause che si declinano nella facilità e velocità degli spostamenti e nell’ uso delle nuove tecnologie. Altri fattori che concorrono alla crescita del fenomeno della tratta degli esseri umani, vanno ricercati nella dimensione politica, sociologica e culturale: il guadagno facile che deriva dalle varie forme di sfruttamento; le differenze sempre più accentuate tra Paesi ricchi e Paesi poveri; la condizione giuridica e culturale di subordinazione che le donne vivono ancora in molte regioni del Mondo; la disinformazione sulla realtà e i pericoli degli “spostamenti” di persone; la mancanza di una legislazione penale efficace nella lotta ai trafficanti. Tutte concause che hanno lasciato proliferare gradualmente il fenomeno nella quasi totale indifferenza degli Stati europei. Per anni la tratta degli esseri umani è stata considerata dai Paesi europei n. 14 • dicembre 2006 come un “non problema” sia dal punto di vista dell’assistenza alle vittime sia dal punto di vista giuridico: l’erronea equiparazione tra i reati connessi alla tratta degli esseri umani e quelli inerenti all’immigrazione clandestina, ha generato una pericolosa confusione e ha ritardato la conoscenza e la consapevolezza del fenomeno in questione. L’impulso a fotografarlo, capirlo e a renderlo visibile, è giunto dalle istituzioni europee che, a partire dalla seconda metà degli anni 90’, si sono impegnate attivamente ad elaborare una linea d’azione multidisciplinare che coinvolga paesi di origine, di transito e di destinazione e che si basi su tre concetti fondamentali: la prevenzione della tratta, la protezione e il sostegno alle vittime e la repressione efficace tramite procedimenti penali contro i trafficanti. I provvedimenti adottati dall’Unione europea in materia risultano essere particolarmente interessanti dal punto di vista sostanziale ma anche da quello simbolico: gli Stati europei, infatti, sono stati costretti a guardare il problema estraendolo da quella dimensione sommersa nella quale dilagava indisturbato. Passando in rassegna le azioni dell’Unione europea contro la tratta degli esseri umani, se ne scorgono alcune particolarmente degne di essere menzionate: si pensi, ad esempio, ai programmi STOP e DAFNE voluti dal Consiglio d’Europa con la partecipazione della Commissione e del Parlamento europei. Il primo è un programma di incentivazioni e di scambi basato su una dimensione globale che coinvolge 55 CONTRIBUTI E OPINIONI tutti i soggetti interessati dal fenomeno; STOP ha dato slancio alla cooperazione nell’applicazione delle leggi e ha conferito speciale importanza alle organizzazioni non governative nel loro fondamentale ruolo contro la tratta e lo sfruttamento sessuale dei bambini. Il programma DAFNE è stato, invece, dedicato in maniera specifica alla violenza contro i bambini, i giovani e le donne. Anche altri due programmi, ARGO (“Cooperazione amministrativa nei settori delle frontiere esterne, dei visti, dell’asilo e dell’immigrazione”) e AENEAS (“Assistenza finanziaria e tecnica ai paesi terzi in materia di migrazione e asilo”) sono importanti nel quadro di una politica di più ampio respiro contro la tratta degli esseri umani che tenga presenti anche gli aspetti della gestione della migrazione. Di particolare rilevanza le iniziative della Commissione attraverso i programmi TACIS e CARDS che hanno sviluppato azioni contro la tratta (tra cui campagne di aumento della sensibilizzazione) in paesi fondamentali di origine e transito come Bielorussia, Moldova, Russia, Ucraina e le regioni dei Balcani. La Commissione, oltre all’azione istituzionale mirata, ha varato nel maggio 2001 il Forum europeo per la prevenzione del crimine organizzato nel quale si aprono ogni anno tavoli di lavoro sulla lotta alla tratta degli esseri umani. Ulteriore impulso, a livello europeo, è venuto dall’articolo 29 del trattato di Amsterdam, che contiene un esplicito riferimento alla tratta degli esseri umani ed ai reati contro i minori. Di conseguenza, anche il “Piano d’azione di Vienna” sull’attuazione delle disposizioni del Trattato concernenti uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, affronta la questione. E ancora: nelle conclusioni del Consiglio europeo riunito a Tampere nei giorni 1516 ottobre 1999 si richiedevano iniziative concrete in questi settori. Ma è nel 2005 che è stato compiuto un passo importante con il vertice di Varsavia in cui i capi di Stato e di Governo dei 46 Paesi del Consiglio d’Europa hanno firmato una Convenzione sull’azione contro il traffico di persone. Tale documento risulta essere il primo vero Trattato europeo in materia e mira a proteggere le vittime della tratta e a salvaguardare i suoi diritti. La mission principale è quella di prevenire la tratta e perseguire i trafficanti. Sono quattro i punti che testimoniano l’originalità, la modernità e l’importanza della Convenzione: il riconoscimento della condizione di vulnerabilità della vittima di tratta; una considerazione specifica dei minori; il principio del periodo di riflessione per facilitare il recupero fisico e psicologico; e la lotta contro la domanda oltre che contro l’offerta dei soggetti coinvolti nella tratta. Di fondamentale importanza anche l’enunciato secondo cui “le vittime non sono penalmente perseguibili”. Quest’ultimo è il punto che traccia una forte linea di demarcazione tra la tradizionale concezione di vittima ed una completamente innovativa. Non a caso, una delle principali motivazioni per cui le vittime di tratta (soprattutto le donne costrette alla prostituzione) non denunciano i trafficanti, è la paura dell’incriminazione. 56 Comuni d’Europa Spostamento forzato: nuova frontiera della tratta degli esseri umani La Convenzione di Varsavia ha, però, solo cominciato il suo cammino verso la piena affermazione dei principi che contiene; infatti entrerà in vigore soltanto quando sarà ratificata da almeno 10 Stati. Fino ad ora è stata accolta dall’Austria, dalla Moldavia e dalla Romania, mentre sono 29 i Paesi che l’ hanno firmata (tra cui l’Italia). Il Governo italiano, tramite la Ministra delle Pari opportunità Barbara Pollastrini, ha fatto sapere, recentemente, di condividere appieno i contenuti della Convenzione promettendone la ratifica. ta attraverso un’azione isolata proprio per la dimensione globale e multidisciplinare che ha assunto. Più volte il Parlamento europeo si è espresso circa la necessità di rendere “integralmente comunitaria” la politica europea. Ciò significherebbe per gli Stati Membri attivare azioni comuni e condivise anche in materia di immigrazione. La legislazione restrittiva e repressiva adottata da molti Paesi europei e la negazione dei diritti di cittadinanza per i migranti e le migranti ha, infatti, favorito il dilagare del fenomeno della tratta degli esseri umani. Ma l’impegno collettivo non può prescindere, nella società in cui viviamo, da un approccio innovativo dell’informazione. Le istituzioni europee hanno ribadito costantemente che la sensibilizzazione dell’opinione pubblica sull’argomento crea più facilmente le basi di una politica nazionale e sovranazionale di contrasto alla tratta. I temi in questione, però, non travalicano quasi mai i cancelli dell’informazione. L’agenda mediatica (soprattutto quella televisiva) ne è quasi impermeabile. Il trattamento di tali notizie si rifà più alle regole del sensazionalismo e della spettacolarizzazione che a quelle dell’informazione. E la decontestalizzazione del fenomeno ne favorisce una ricezione distorta. Buona parte del mondo dell’informazione continua a perpetrare pregiudizi e stereotipi, a confondere la tratta degli esseri umani con la prostituzione, a fornire un punto di vista cronachistico anziché critico. Una più profonda e attenta considerazio- Un’operazione che anche l’AICCRE (Associazione italiana per il Consiglio dei Comuni e delle regioni d’Europa) considera un passo obbligato. E’, infatti, ormai, consolidato l’impegno dell’Associazione nella lotta alla tratta degli esseri umani: il segretario generale Roberto Di Giovan Paolo ha più volte ribadito la necessità da parte dell’Italia di ratificare la convenzione di Varsavia. Rilevante anche la sinergia tra l’AICCRE e TrattaNO ( un progetto Equal di comunicazione sociale che propone un punto di vista diverso sul tema della tratta) dalla cui collaborazione è nato “l’ Appello dei Poteri locali per la prevenzione ed il contrasto della tratta di esseri umani” in via di approvazione al Consiglio dei Comuni e delle Regioni d’Europa (CCRE). Un appello che ha soprattutto l’obiettivo di sensibilizzare i poteri locali sull’argomento. Il ruolo degli Enti locali, infatti, risulta essere strategico nelle politiche di prevenzione e repressione del fenomeno della tratta degli esseri umani. Una questione che non può essere risoln. 14 • dicembre 2006 57 CONTRIBUTI E OPINIONI comprensione del fenomeno oltre che la cultura delle pari opportunità; condizioni indispensabili per la piena affermazione dei diritti umani. ne della tratta degli esseri umani da parte dei media potrebbe, invece, lanciare le basi per una politica di sensibilizzazione collettiva, favorire la conoscenza e la 58 Comuni d’Europa CONTRIBUTI E OPINIONI Un impegno dell'Aiccre Appello ai poteri locali per la prevenzione e contrasto della tratta di esseri umani Appello Il tema della tratta degli esseri umani ha assunto una particolare importanza nel percorso politico dell’AICCRE dell’ultimo anno. Tra le varie iniziative, quella più rilevante è “L’Appello ai poteri locali per la prevenzione e contrasto della tratta di esseri umani” (riportato di seguito). Un documento nato dalla sinergia tra l’AICCRE e il progetto Equal TrattaNo ed in via di approvazione al CCRE. L’iniziativa è stata presentata ufficialmente nel settembre scorso durante i lavori della “Scuola di formazione per Amministratori Eletti e Funzionari” tenutasi alla Maddalena. La mission dell’Appello è quella di sensibilizzare gli Enti Locali sul fenomeno della tratta degli esseri umani. In seguito all’approvazione del Documento da parte del CCRE, gli Enti Locali saranno invitati dall’AICCRE a ratificare l’Appello affinché il loro impegno nel contrasto alla Tratta degli esseri umani, potrà esplicarsi concretamente. n. 14 • dicembre 2006 promosso da: CCRE (Consiglio dei Comuni e Regioni d’Europa) AICCRE (Associazione Italiana Consiglio dei Comuni e Regioni d’Europa) quale realtà istituzionalmente impegnata nella difesa dei diritti umani PS Equal “Tratta NO!” quale progetto di informazione sociale sul fenomeno inserito nel programma europeo Equal (cod IT-S2-MDL-210, azione di mainstreaming 5.2.) Dipartimento per i Diritti e le Pari Opportunità, Presidenza del Consiglio dei Ministri partner della rete di supporto del progetto e titolare in Italia degli interventi di protezione sociale delle vittime e delle azioni di informazione sulla tratta degli esseri umani 59 CONTRIBUTI E OPINIONI Considerato che: NOTE 1 Protocollo ONU/2000; decisione quadro UE/2002; convenzione d’azione del Consiglio di Europa contro il traffico degli esseri umani CETS no. 197- aperto alla firma il 16 maggio 2005; Rapporto degli esperti UE sulla tratta nominati dalla Commissione UE/ott2005; Relazione Prets, Commissione UE libertà civili e affari interni/ dic2005; Progetto parere Lambert, Commissione UE Affari Sociali, tratta e sfruttamento lavorativo/ feb2006; dichiarazione degli EL del Consiglio d’Europa sulla “Lotta contro il traffico di esseri umani”/giu06 sottoscritta da 46 stati membri del Consiglio di Europa. - la tratta degli esseri umani è una violazione riconosciuta dei diritti dell’uomo in protocolli/convenzioni/ dichiarazioni internazionali ed UE1, uno dei problemi di “frontiera” da affrontare prioritariamente in una costruzione di un’europa “senza frontiere” - la Convenzione del Consiglio di Europa per il rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentale e in particolare l’articolo 3 riconosce il diritto di tutte le persone di non essere sottoposte “al trattamento inumano o degradante” e l’articolo 4 che proibisce la schiavitù; 2 La normativa vigente in Italia (art. 18 del D. Lgs. 286/98 ai commi 1 e 2, e art. 25 D.P.R. 394/99 ai commi 1 e 3) assegna agli Enti locali la responsabilità di organizzare attività di assistenza e integrazione sociale per le vittime di tratta attraverso i servizi sociali o in convenzioni con organizzazioni private accreditate. Compito ribadito nella Legge 228/03 per l’istituzione di speciali programmi di assistenza alle vittime. Il decreto 286 sottolinea al comma 2 che il Sindaco deve essere informato di ogni percorso di assistenza e reintegrazione sociale avviato. Dal 1998 ad oggi numerosi Enti locali si sono attivati con successo, e grazie alla loro azione più di 5.000 vittime hanno trovato un sostegno concreto. Finora però a beneficiare degli interventi sono state solamente vittime di tratta a scopo di sfruttamento sessuale, mentre oggi si registra un nuovo allarme su altre frontiere di sfruttamento. Emergenza che recentemente, in applicazione alla L. 228/93, è stata preso in carico dal bando annuale collegato all’art. 18, che ha previsto il cofinanziamento di speciali percorsi di protezione sociale per le vittime di tratta delle varie tipologie di sfruttamento. La L 146/06 ha perfezionato il percorso di ade- - il ruolo di Poteri Locali nei due campi specifici di azione, positiva e di contrasto al fenomeno della tratta, ed in particolare per le funzioni di responsabili dell’Ordine Pubblico e della sicurezza nel proprio territorio; il ruolo assegnato ai Poteri Locali dalla normativa vigente in Italia per la prevenzione e contrasto del fenomeno2 e di coordinamento e gestione delle politiche sociali3; quanto richiamato in merito nella dichiarazione dei Poteri locali del Consiglio d’Europa sulla “Lotta contro il traffico di esseri umani”/giu06 (… Ricordiamo che è a livello locale che la fase finale del traffico si emerge e che le autorità locali hanno un ruolo fondamentale come garanti di coesione sociale, di benessere e di sicurezza del proprio cittadino. ….); - le buone prassi normative di alcuni paesi UE (Italia, Belgio e Olanda) che valorizzano buone prassi di intervento; 60 Comuni d’Europa Un impegno dell'Aiccre - considerare il fenomeno della tratta degli esseri umani nella sua accezione più ampia adottando un approccio olistico che considera vittime della tratta tutte le persone – donne, uomini e minori - che sono trasportate da un luogo all’altro, per mezzo della coercizione e dell’inganno, al fine dello sfruttamento del corpo o del lavoro4; guamento della normativa italiana alle direttive della Convenzione internazionale, tra cui l’introduzione nella legisl naz. Della fattispecie di reato transnaz. Nell’art. 3 in cui possono ricadere anche i reati di riduzione in schiavitù. 3 - leggi di riordino delle autonomie locali, “leggi Bassanini” - legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali, n. 328/00 (art. 1, comma 3….la programmazione e l’organizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali compete agli enti locali ..) - promuovere un informazione corretta e coerente con tale approccio che sensibilizzi i contesti territoriali e li renda in grado di riconoscere la gravità del fenomeno nelle sue varie articolazioni e contrastarlo a valorizzazione delle campagne nazionali e della campagna del Consiglio d’Europa; Con il presente documento il CCRE e l’AICCRE la PS Equal Tratta NO! il Dipartimento per i Diritti e le Pari Opportunità, Presidenza del Consiglio dei Ministri - favorire i percorsi di immigrazione legale, soprattutto dal punto di vista dell’accoglienza e dell’integrazione, considerato che la tratta è un fenomeno prevalentemente legato all’immigrazione clandestina; e le Associazioni dei Poteri Locali e Regionali sottoscrittori A valorizzazione della “dichiarazione sulla lotta contro il traffico di esseri umani” aperta alla firma durante la tredicesima seduta plenaria del congresso del Consiglio d’Europa e del ruolo dei poteri locali - promuovere, nel proprio ruolo di garanti di coesione sociale,benessere e sicurezza del proprio cittadino, la concertazione territoriale di politiche di prevenzione e contrasto del fenomeno attraverso: la costituzione di reti interistituzionali di prevenzione ed intervento; il coordinamento e la costituzione di tavoli interistituzionali; l’attivazione di percorsi di monitoraggio, controllo e prevenzione della tratta di esseri umani nelle varie forme di sfruttamento; ritengono importante evidenziare una nuovo approccio per la prevenzione ed il contrasto della tratta di esseri umani e pertanto richiamano i Poteri locali ai seguenti impegni: n. 14 • dicembre 2006 61 CONTRIBUTI E OPINIONI - in tal senso, avviare un rilancio delle politiche di prevenzione e contrasto del traffico di esseri umani quale priorità della propria amministrazione ed attuare in una logica di cooperazione decentrata il maggior numero possibile delle proposte descritte nella risoluzione 196/05 del congresso sulla lotta contro il traffico degli esseri umani e del loro sfruttamento (percorsi di protezione ed inserimento sociale e lavorativo delle vittime, formazione degli operatori coinvolti -realtà pubbliche e private di intervento, Forze dell’Ordine, Organi di controllo dei contesti lavorativi, etc.) 62 Comuni d’Europa I DOCUMENTI Realizzare l'Europa insieme Programma della Presidenza tedesca Commissione europea e del Parlamento europeo si riuniranno a Berlino per una cerimonia. In una dichiarazione comune ricorderanno i valori e gli obiettivi europei e si impegneranno congiuntamente al fine di assolvere i prossimi compiti. Nonostante tutte le opportunità, la globalizzazione mette in questione il futuro e la competitività del modello economico e sociale europeo. Nel mondo di domani i singoli Stati membri non saranno in grado di rappresentare efficacemente i propri interessi nel settore del commercio mondiale, della gestione dell’ambiente, della sicurezza interna ed esterna e in tanti altri campi. L’Europa deve, dunque, dimostrare, di saper organizzare anche in un mondo globalizzato, una politica interna ed estera conforme ai propri valori. In un processo di definizione globale, l’Unione europea vuole preservare la propria idea di un ordine economico e sociale sostenibile, efficiente ed equo, preservando, così, il modello di vita europeo. Nell’epoca moderna, è solo restando unita che l’Europa sarà abbastanza forte da sopravvivere in un contesto internazionale. Solo insieme si realizzerà l’Europa. Introduzione La Germania assume la Presidenza dell’Unione europea in un periodo in cui ricorre anche il cinquantenario della fondazione della CEE. Questi ultimi 50 anni sono stati segnati da una serie di successi senza precedenti: quella Comunità Economica Europea fondata il 25 marzo 1957 è oggi un’Unione di 27 Stati membri – se consideriamo già l’adesione della Bulgaria e della Romania dal 1 gennaio 2007 – che riunisce, dopo la dolorosa esperienza di due guerre mondiali e la successiva scissione, il continente europeo all’insegna della pace, assicurando benessere e stabilità a livelli mai rilevati prima d’ora in Europa. Con un mercato unico, una moneta comune e uno spazio comune di libertà, di sicurezza e di giustizia gli Stati membri hanno creato un’area di integrazione unica al mondo. Nei rapporti esterni l’unione è diventata una potenza commerciale globale oltre a un influente interlocutore nella politica internazionale. L’integrazione europea é la base del nostro futuro comune e deve, per questo, essere sviluppata in modo dinamico. In occasione del 50esimo anniversario dei Trattati di Roma i capi di Stato e di Governo dell’Unione europea e i Presidenti della n. 14 • dicembre 2006 63 I DOCUMENTI Durante la sua Presidenza la Germania vuole dare un contributo per affrontare incisivamente le sfide interne ed esterne dell’Unione europea. Saranno sicuramente prioritari: la continuazione del processo di costituzionalizzazione, la sostenibilità del modello economico e sociale europeo, lo spazio comune di libertà, di sicurezza e di diritto, così come l’allargamento della zona di sicurezza e stabilità europea. I Consigli Europei (“vertici”) si occuperanno principalmente dell’organizzazione del futuro economico e sociale dell’Europa (8 e 9 marzo) e del futuro del trattato costituzionale della Ue (21 e 22 giugno). Il progetto di un trattato costituzionale europeo prevede le riforme interne necessarie a garantire la sostenibilità di un’Unione Europea allargata. La Presidenza tedesca si consulterà accuratamente con tutti i partner e gli organi della Ue e si impegnerà in modo mirato, affinché il processo di riforma della Ue venga portato avanti secondo le decisioni prese a livello europeo. Solo con un’economica forte e dinamica l’Europa riuscirà ad affermare la propria importanza. In questo senso la Germania sostiene un ordine economico competitivo, ma, al contempo socialmente ed ecologicamente responsabile. La Presidenza tedesca premerà per un equilibrato pacchetto di misure che promuova la competitività, la crescita e l’occupazione, oltre alla coesione sociale e a un ambiente sano. La Presidenza si impegnerà per un mercato unico pienamente operativo, la cui integrazione si ripercuoterà positivamente su l’intero sviluppo europeo. Darà ulteriori impulsi per il processo di miglioramento della legislazione al fine di perfezionare la competitività delle imprese europee. Inoltre sottolineerà la dimensione sociale della politica europea oltre a rafforzare il ruolo della ricerca, dell’innovazione e del sapere quali fonti d’impulsi per la crescita e l’occupazione. E’ necessario rafforzare a livello internazionale la tutela dell’ambiente, al fine di evitare danni economici, sociali ed ecologici. In questo contesto la Ue ricopre un ruolo precursore nella lotta al cambiamento climatico. Per questo la Presidenza tedesca si impegnerà per una posizione comune nella tutela internazionale dell’ambiente dopo il 2012. In questo senso è particolarmente importante lo sviluppo di un pacchetto di trattative che contenga delle proposte per ottenere una riduzione delle emissioni e delle opzioni per il coinvolgimento di altre grandi emittenti di gas ad effetto serra. In questo modo l’Unione può convincere anche altri Stati della necessita di ridurre l’emissione di gas ad effetto serra dannosi per l’ambiente. L’utilizzo di energia sicura, economica ed ecosostenibile è un fattore decisivo per lo sviluppo futuro dell’Europa. L’allargamento del mercato unico all’energia elettrica e al gas, l’aumento dell’efficienza energetica, lo sviluppo di energie rinnovabili, una collaborazione più stretta con i paesi fornitori, di transito e consumatori e uno sviluppo sostenibile della politica energetica sono interessi centrali della Presidenza tedesca. Nell’ambito del Consiglio europeo, che si terrà a marzo del 2007, la Presidenza punta all’approvazione di un ambizioso piano d’azione sull’energia. 64 Comuni d’Europa Realizzare l'Europa insieme II. Organizzazione del futuro economico, sociale ed ecologico dell’Europa Per assicurare a lungo termine la crescita e l’occupazione in Europa, l’Europa stessa, sullo sfondo di una progressiva globalizzazione, deve riacquistare la propria dinamica economica. Per tutelare il nostro futuro economico e le basi dei nostri sistemi sociali, è necessario mobilitare le risorse presenti, rafforzare sistematicamente la crescita e l’occupazione, così come promuovere un’innovativa “Europa del sapere”, grazie a maggiori investimenti nel campo dell’istruzione e della ricerca. Con la strategia di Lisbona a favore della crescita e dell’occupazione gli Stati dell’Unione Europea hanno accettato questa sfida. In questo contesto, è importante trovare un giusto equilibrio fra le misure a favore della promozione della competitività, della crescita e dell’occupazione, e quelle a favore della coesione sociale e di un ambiente sano. Sarà compito degli Stati membri, applicare conseguentemente i programmi di riforma nazionali sviluppati sulla base della strategia di Lisbona. La Ue dovrà adottare quelle misure atte a produrre un vero valore aggiunto europeo. Salvaguardando le libertà individuali civili la Presidenza tedesca punta a sviluppi concreti nella lotta al terrorismo internazionale e alla criminalità transfrontaliera. Nelle relazioni esterne è obiettivo primario sviluppare la zona di sicurezza e stabilità in Europa. Inoltre la Presidenza si impegnerà ad avvicinare e stabilizzare i Balcani occidentali, a rafforzare e sviluppare particolarmente la politica di vicinato europea e i rapporti con la Russia e l’Asia centrale. I. Una comunità in grado di agire – sviluppare la Ue Il progetto di un trattato costituzionale europeo prevede importanti progressi a favore di un’Europa orientata ai propri valori e socialmente equa, a favore di maggiori diritti civili, per una maggiore collaborazione ne campo della giustizia e della politica interna, per una più precisa suddivisione delle competenze fra l’Unione e gli Stati membri, per un maggior coinvolgimento dei parlamenti e per una politica estera e di sicurezza comune più forte. Il trattato rende l’Unione Europea più democratica, efficiente, trasparente, dandole anche maggiori possibilità d’azione. A seguito del ristagno del processo di ratifica del trattato costituzionale il Consiglio europeo del 15 e 16 giugno 2006 ha incaricato la Presidenza tedesca di condurre nel primo semestre del 2007 accurate consultazioni con gli Stati membri della Ue e di presentare, successivamente, una relazione al Consiglio europeo. Tale relazione dovrà presentare futuri sviluppi e servirà da base al momento di decidere su come procedere con il processo di riforma della Ue. n. 14 • dicembre 2006 1. Organizzazione del futuro economico Completamento del mercato unico e rafforzamento delle competitività delle imprese europee Sulla base della propria economia, l’Europa è il più grande mercato unico del mondo. Bisogna sfruttare il potenziale di questo mercato per incrementare la 65 I DOCUMENTI crescita e creare nuovi posti di lavoro. A questo proposito la Presidenza tedesca si impegnerà ad avviare quanto segue: Innanzitutto è necessario adottare nel quadro di una nuova strategia per il mercato unico, congiuntamente alla Commissione, misure per il rafforzamento dell’Europa in un contesto globale. In tal senso è particolarmente necessario promuovere maggiormente le forze innovative e l’apertura del mercato nei settori in crescita. La Presidenza auspica concretamente degli sviluppi: nella completa liberalizzazione del mercato europeo per servizi postali, nella rielaborazione del quadro giuridico per le telecomunicazioni e nella creazione di una società dell’informazione efficiente e competitiva (i2010). La Germania si impegnerà per l’approvazione del regolamento sul roaming, per poter utilizzare il telefono cellulare in modo conveniente stando anche all’estero, ovunque in Europa. La Presidenza si impegnerà in ugual modo a rafforzare e rendere più efficiente il sistema di procedimenti e ricorsi negli incarichi pubblici, per armonizzare e standardizzare i prodotti e i servizi, così come a semplificare, grazie allo strumento dell’approvazione reciproca, il traffico di merci. E’ altrettanto necessario promuovere l’armonizzazione del diritto delle società, oltre all’implementazione del piano d’azione per i servizi finanziari, anche grazie a una maggiore convergenza delle misure di sorveglianza. Verranno portati avanti i lavori per un codice doganale più moderno e per l’iniziativa e-customs, che creerà un ambiente elettronico unita- rio per le amministrazioni doganali e il commercio. Inoltre la Presidenza si impegnerà a perfezionare il regime europeo dei brevetti, mirando soprattutto a dei progressi nel sistema unitario di risoluzione delle controversie come chiesto dall’economia europea. In secondo luogo bisognerà rafforzare la competitività del settore industriale, dell’economia dei servizi e, in particolare, delle piccole e medie imprese attraverso un miglioramento delle condizioni quadro. Sulla base del programma di lavoro (in materia) industriale della Commissione, la Presidenza tedesca porterà avanti l’implementazione delle iniziative orizzontali e settoriali all’interno degli organi e di altri fori competenti. Nucleo centrale è l’industria automobilistica a cui la Commissione ha presentato una comunicazione tenendo conto delle raccomandazioni specifiche legate a questo settore, formulate dal gruppo ad alto livello Cars 21. Assieme alla Commissione la Presidenza tedesca si impegnerà per una formulazione precisa di raccomandazioni e iniziative volte e migliorare la competitività di altri settori, come quello dell’industria tessile e dell’abbigliamento, dell’ingegneria meccanica, della ceramica e delle biotecnologie. In questo senso verrà anche tematizzata l’interazione fra la competitività, l’energia e la politica ambientale. A questo scopo la Commissione ha introdotto un gruppo ad alto livello sulla competitività, l’energia e l’ambiente. Nell’implementazione del 7. programma quadro per la ricerca e del nuovo programma quadro per l’innovazio66 Comuni d’Europa Realizzare l'Europa insieme Politica economica e finanziaria orientata alla crescita e alla stabilità Per il coordinamento economico e finanziario l’Unione Europea, oggi allargata, ha bisogno di procedure snelle e mirate, che siano trasparenti e comprensibili per l’opinione pubblica e che contribuiscano a far capire la necessità di nuove riforme economiche. In accordo con quei tratti fondamentali della politica economica, che andranno comunque aggiornati, la Presidenza tedesca si impegnerà per un coordinamento effettivo delle politiche economiche e finanziarie. Raccomandazioni paese per paese dovranno mirare ad assicurare uno sviluppo economico dinamico e stabile, e delle finanze pubbliche sostenibili in tutti i Paesi membri, oltre a un alto livello di coerenza nell’unione economica e monetaria. All’inizio del 2007 l’Euro verrà introdotto in un altro Paese membro: la Slovenia. La Presidenza tedesca appoggerà gli altri Stati membri nei lavori di preparazione per l’introduzione dell’Euro, progetto che richiede un alto livello di convergenza a lungo termine. In questo senso verrà prestata particolare attenzione a un esame approfondito e rapido della convergenza sulla base dei criteri contrattuali della CE. In previsione delle sfide derivanti dallo sviluppo demografico e dalla globalizzazione la qualità delle finanze pubbliche diventa sempre più importante. La Presidenza tedesca intensificherà lo scambio di informazioni ed esperienze per migliorare le strutture del budget e la sostenibilità dei bilanci pubblici. Passeranno in primo piano l’importanza delle condizio- ne e la competitività bisognerà prestar attenzione affinché le piccole e medie imprese traggano concreto vantaggio dalle misure d’incentivazione. La Presidenza tedesca intende rafforzare le innovazioni nelle classi medie attraverso lo sviluppo di nuovi strumenti di finanziamento e l’incentivazione della richiesta pubblica di prodotti e servizi innovativi. Con particolare attenzione si guarderà anche alle sfide davanti a cui è posto il settore manifatturiero. Con una conferenza a livello ministeriale la Germania sottolineerà l’importanza del turismo come un settore di crescita. In terzo luogo, sulla base della comunicazione della Commissione, la Presidenza porterà avanti la discussione sulla dimensione esterna della competitività dell’Unione e promuoverà l’implementazione di singole ma importanti misure. Si tratta soprattutto di iniziative nel settore dei rapporti economici multilaterali e bilaterali, atte a rafforzare gli strumenti di tutela commerciale, preservare l’approvvigionamento europeo di materie prime e armonizzare meglio le politiche interne ed esterne della Ue (cfr. anche Capitolo IV). Infine la Germania vede nella base imponibile uniforme per l’imposizione delle imprese un importante contributo per migliorare le condizioni di competitività delle imprese europee. Durante il periodo della Presidenza tedesca questo progetto verrà portato avanti, per permettere alla Commissione di presentare la propria proposta legislativa nel 2008, come annunciato. n. 14 • dicembre 2006 67 I DOCUMENTI ni quadro istituzionali per la qualità delle finanze pubbliche e il miglioramento dell’efficacia e dell’efficienza nell’utilizzo di mezzi pubblici. Una lotta incisiva contro le irregolarità fiscali da un’importante contributo alla sostenibilità dei bilanci pubblici. Per questo motivo la garanzia di un’equa riscossione dell’imposta sulle entrate e la tutela del gettito fiscale saranno un punto importante della Presidenza tedesca. di analisi d’impatto per nuove iniziative sarà un importante elemento del piano d’azione tedesco, al fine di evitare inutili pressioni per le imprese e tener conto delle conseguenze sociali e della tutela dell’ambiente, sin dal processo di regolamentazione. Garanzia di un approvvigionamento energetico sicuro, ecosostenibile e competitivo Un approvvigionamento energetico sicuro, ecosostenibile e competitivo è il presupposto fondamentale per uno sviluppo economico positivo dell’Europa, nonostante sia sempre più difficile da garantire. Incidono negativamente: la finitezza delle fonti d’energia fossili, specialmente se si considera la crescente richiesta a livello mondiale, l’alto costo del petrolio e del gas, che sembra non voler diminuire, la crescente instabilità in determinate aree del pianeta e le conseguenze del cambiamento climatico. Sulla base di queste sfide l’approvazione del piano d’azione europeo in materia di politica energetica sarà un punto centrale del Consiglio Europeo nella primavera del 2007. Il completamento di un mercato unico dell’elettricità e del gas, previsto per il 1 luglio 2007 è un importante obiettivo della politica energetica europea. La Presidenza tedesca si impegnerà per la completa apertura dei mercati per l’elettricità e il gas naturale sulla base di un’implementazione unitaria in tutti gli Stati membri delle direttive comunitarie. Sulla base degli elevati prezzi per l’elettricità e il gas è importante rilanciare la competitività in Europa. Migliore regolamentazione Una migliore regolamentazione è un contributo centrale al miglioramento delle condizioni quadro per le imprese europee e alla riduzione di inutili costi burocratici. Per questo la Presidenza tedesca appoggerà particolarmente i lavori della Commissione in questo settore. Assieme con la Presidenza portoghese e slovena, la Germania continuerà a portare avanti l’iniziativa “Una migliore regolamentazione in Europa”, promossa sin dal 2004 dalle Presidenze precedenti. In quest’ottica sarà centrale la riduzione di costi burocratici già esistenti. La Germania punta alla definizione di concreti obiettivi quantitativi, similmente a quanto è già stato fatto in Olanda, Danimarca e Gran Bretagna. A questo scopo verrà introdotto a livello europeo una procedura unitaria per la misurazione dei costi burocratici. La Presidenza promuoverà una semplificazione della regolamentazione nel rispetto del diritto esistente, come compito politico prioritario di tutte le istituzioni della Ue e farà attenzione affinché vengano ridotti costi burocratici già esistenti. Infine il conseguente svolgimento 68 Comuni d’Europa Realizzare l'Europa insieme All’inizio del 2007 verrà presentata la relazione della Commissione Europea sull’attuazione del secondo pacchetto di misure per il mercato unico, oltre alla relazione finale sull’esame dei settori, che indicheranno la presenza di deficit e diranno dove gli Stati membri debbano ancora recuperare dove sia necessario introdurre nuove strategie. In materia di sicurezza nell’approvvigionamento energetico, redditività e tutela dell’ambiente, bisognerà ridurre le importazioni energetiche mediante l’aumento dell’efficienza energetica, il risparmio, lo sfruttamento di energie rinnovabili (anche nel settore del riscaldamento / raffreddamento), p.es. tramite un maggior utilizzo del potenziale delle biomasse e delle materie prime rinnovabili. Tutti gli Stati membri della Ue sono chiamati a realizzare gli obiettivi posti entro il 2010. Per quanto riguarda le energie rinnovabili, la Germania si farà promotrice del perseguimento di chiari obiettivi a medio e lungo termine. Un punto centrale in merito all’aumento dell’efficienza energetica è rappresentato dal settore edilizio in quanto consumatore principale di energia, oltre che dal settore produttivo. La Presidenza tedesca si impegnerà anche a spianare la strada per una strategia europea sui carburanti coerente e a lungo termine, appoggiando proposte per forme di propulsione innovative. In quest’ottica è anche importante assicurare una posizione leader al settore tecnologico europeo. Il 7. programma quadro sulla ricerca rafforzerà la ricerca e l’innovazione nel settore energetico. Nelle relazioni esterne la Ue dovrà porre n. 14 • dicembre 2006 su una base solida e affidabile i rapporti energetici energetico con importanti paesi fornitori, di transito e consumatori intensificando il dialogo nell’ambito di un approccio cooperativo e con un maggior coinvolgimento degli Stati membri. Per quanto riguarda l’approfondimento del dialogo sulle energie è molto importante rafforzare i rapporti in particolare con la Russia e gli Stati Uniti d’America. Anche nella politica di vicinato europea si presterà sempre più attenzione alle tematiche energetiche. Inoltre, la Presidenza tedesca si impegnerà particolarmente nell’organizzazione innovativa della politica energetica della Ue. All’interno della collaborazione con i Paesi emergenti e in via di sviluppo darà particolare priorità alla questione delle energie rinnovabili e dell’efficienza energetica. Anche all’interno della commissione per lo sviluppo sostenibile in seno alle Nazioni Unite la Ue si impegnerà particolarmente a favore di queste tematiche. 2. Tutela dell’occupazione e creazione di un futuro sociale per l’Europa L’Europa va oltre l’efficienza economica e l’economia di mercato: l’integrazione europea ha anche una dimensione sociale, che molti identificano nel contributo della Ue all’occupazione e alla lotta della disoccupazione. Inoltre la Ue deve dare il proprio contributo per assicurare e sviluppare, nell’era della globalizzazione e del rapido cambiamento demografico, il modo di vita e l’identità europea e l’idea del valore di un ordine sociale. In partico69 I DOCUMENTI lare grazie a una più intensa collaborazione gli Stati membri così come la Ue devono mostrare chiaramente il loro impegno a favore di un’Europa sociale. Questo è fondamentale affinché l’integrazione europea venga accettata dai cittadini. Assieme ai nostri partner europei dovrà essere avviata o meglio proseguita una valutazione sistematica delle direttive europee in materia di tutela del lavoro. Bisognerà, inoltre, chiarire: se gli obiettivi scelti per alcune direttive siano giusti, se gli strumenti contenuti nelle direttive siano utili a raggiungere quegli effetti positivi, aspirati nella pratica lavorativa, e se, o meglio dove, sia ancora necessario approfondire il lavoro. La Presidenza avvierà anche i lavori per una strategia comunitaria in materia di sanità e sicurezza sul posto di lavoro. Avanzamento dell’Europa sociale L’agenda sociale europea evidenzia che la politica sociale, l’occupazione e l’economia non sono in concorrenza fra di loro, ma si completano vicendevolmente. Nell’ambito delle trasformazioni l’agenda garantisce stabilità. Nell’ambito del mercato del lavoro, l’obiettivo è quello coniugare la flessibilità necessaria alla tutela e alla sicurezza sociali (“flessicurezza”). Le pari opportunità sul mercato del lavoro saranno il nucleo centrale nello scambio di esperienze fra gli Stati membri. Il dibattito sul modello sociale europeo deve essere arricchito di contenuti. Nel quadro di una conferenza ministeriale sul futuro del modello sociale europeo, la positiva interazione fra i settori dell’economia, dell’occupazione e della politica sociale dovrà essere documentata con esempi concreti di questa collaborazione di successo. In futuro, i progetti legislativi europei andranno presi maggiormente in considerazione, esaminando anche le loro ripercussioni in campo sociale. Su questo punto la Presidenza porrà un particolare accento. Al fine di rafforzare la mobilità dei lavoratori, la Germania continuerà a occuparsi della direttiva sul trasferimento delle pensioni lavorative, facendo attenzione a tutelare anche i sistemi nazionali di pensione lavorativa già consolidati. Opportunità e sfide del cambiamento demografico Nei prossimi decenni il cambiamento demografico porrà le società degli Stati membri della Ue davanti a complesse sfide. L’innalzamento dell’aspettativa di vita della popolazione rappresenta un potenziale per lo Stato, la società e la famiglia. Questo comporterà però anche una riduzione della percentuale dei lavori rispetto alla popolazione totale. Meno bambini e meno giovani può significare anche minor benessere, minor dinamismo, minor innovazione e una qualità di vita inferiore. La gestione del cambiamento demografico sarà, dunque, tema centrale per le società in cui viviamo. A livello comunitario bisognerà confrontarsi più intensamente su come sfruttare meglio il potenziale e le esperienze delle generazioni anziane a favore dell’economia e della società, e prolungare in modo sostenibile la permanenza degli anziani nel mondo del lavoro. La Germania intende portare avanti a livello europeo il processo di discussione 70 Comuni d’Europa Realizzare l'Europa insieme sul potenziale economico delle persone anziane. Visto l’alto tasso di disoccupazione fra i giovani in molte parti d’Europa, una loro integrazione nel mercato del lavoro è prioritaria. Assieme ai propri partner europei la Presidenza tedesca applicherà il Patto Europeo dei Giovani per i Giovani oltre al programma europeo “Gioventù in azione”, che offre ampie possibilità di incentivazione extrascolastica per i giovani. La Presidenza mira a raggiungere decisioni concrete in merito a una migliore integrazione sociale in particolare dei giovani svantaggiati. Una politica della famiglia sostenibile e di successo è la premessa affinché la tendenza di un tasso di nascita sempre più basso, comune a molti Stati membri dell’Unione, possa essere ribaltata. La Presidenza intende, per questo, lanciare a favore di una politica della famiglia sostenibile, un confronto a livello europeo, mirando all’approvazione di “un’alleanza europea per le famiglie”. la Presidenza promuoverà un confronto, inteso, fra l’altro, a identificare misure per un miglioramento della situazione in quartieri svantaggiati, consolidandone anche l’economia. Nell’ambito di quest’incontro si punterà sia all’approvazione di una “Carta di Lipsia”, che racchiuda linee guida per uno sviluppo urbano integrato e sostenibile, che all’approvazione di “un’agenda territoriale della Ue”, articolata in linee guida per lo sviluppo spaziale per rafforzare la competitività dell’Europa e sfruttare meglio la varietà delle sue regioni. Così facendo la Presidenza si riallaccia alle decisioni del Consiglio Europeo sullo sviluppo sostenibile, basandosi concretamente sullo sviluppo di quartieri urbani, città e regioni. Lo sviluppo demografico colpisce particolarmente anche le aree rurali. Un riorientamento della politica agricola tiene conto di una maggiore responsabilità per lo sviluppo regionale. Nell’ambito dell’incontro informale fra i ministri dell’agricoltura, così come nell’ambito di altre conferenze, la Presidenza fornirà a livello comunitario degli impulsi per delle discussioni che andranno oltre il settore agricolo, al fine di sviluppare ulteriormente concetti e strumenti per gli spazi rurali. Consolidamento delle città e delle regioni, così come delle zone rurali Molte regioni europee si pongono gli stessi quesiti in merito allo sviluppo spaziale e urbano. Uno sviluppo urbano maggiormente integrato e una più stretta coesione fra la politica di sviluppo spaziale e quella di sviluppo urbano contribuiscono a una gestione sostenibile del cambiamento demografico, e favoriscono una politica regionale orientata alla crescita. Nel quadro di un incontro ministeriale informale n. 14 • dicembre 2006 Promozione delle pari opportunità e della partecipazione al mondo del lavoro Garantire pari opportunità a tutti i gruppi di popolazione sarà particolarmente importante in occasione dell’anno europeo per le pari opportunità nel 2007. La 71 I DOCUMENTI Presidenza tedesca continuerà a portare avanti il progetto di un Istituto europeo per l’uguaglianza del genere. La “road map 2006 – 2010” per combattere le disparità tra uomini e donne deve essere applicata sia a livello comunitario che nazionale, promuovendo a lungo termine la compatibilità di famiglia e lavoro. Nell’ambito di un incontro informale dei ministri verranno valutate delle misure per “una parità di opportunità fra donne e uomini nel lavoro e nella famiglia” così come delle misure per “l’integrazione e la qualificazione di donne con un’esperienza di migrazione alle spalle”. Nell’implementazione della strategia occupazionale europea la Presidenza porrà particolare attenzione, affinché anche gruppi di persone svantaggiate godano delle stesse opportunità nel mondo dell’occupazione. ro di nuovi casi di contagio dall’HIV, la Presidenza porrà particolare attenzione alla prevenzione. Una conferenza a livello ministeriale valuterà le possibilità di maggior coinvolgimento e partecipazione della società civile in misure di prevenzione AIDS/HIV. Inoltre bisognerà analizzare approfonditamente la prevenzione sanitaria basata sul classico esempio di maggior movimento abbinato a un’alimentazione più sana. Il quadro comunitario per dei servizi sanitari più sicuri e qualitativamente migliori, annunciato dalla Commissione per il 2007, sarà estremamente importante per un ulteriore sviluppo dei sistemi sanitari europei. Obiettivo della Presidenza resta la creazione di una maggiore sicurezza giuridica nell’interpretazione e applicazione delle regole del mercato unico in materia di politica sanitaria. Politica sanitaria innovativa e preventiva Sullo sfondo del cambiamento demografico un tema come quello della sanità acquista sempre più importanza. In tutto il mondo il settore sanitario offre un alto tasso di crescita; in questo campo, dunque, sono assolutamente prioritarie vantaggiose condizioni quadro per le innovazioni. La Presidenza promuoverà o meglio concluderà le trattative sulla proposta di regolamento sulle terapie innovative e l’emendamento della direttiva sui medicinali. La prevenzione e la promozione di uno stile di vita sano sono le chiavi per un miglioramento della salute dell’umanità, oltre che per una riduzione dei costi per malattia nel settore sanitario. Sullo sfondo dell’attuale paurosa crescita del nume- 3. Tutela delle basi naturali di sostentamento dell’Europa Rafforzamento della protezione del clima e dell’ambiente Nella lotta contro l’inquinamento dell’ambiente e il cambiamento climatico l’Ue ricopre internazionalmente un ruolo preminente. Nel quadro della convenzione quadro sul clima e del protocollo di Kyoto, e sulla base dell’obiettivo dei due gradi stabilito per il periodo dopo il 2012, la Presidenza porterà avanti a livello internazionale la tutela del clima, per affrontare in modo decisivo il cambiamento climatico, gettando al contempo le basi per pianificare a lungo termine gli investimenti in tecnologie innovative, che risparmino 72 Comuni d’Europa Realizzare l'Europa insieme energia. In quest’ottica, è particolarmente importante lo sviluppo di un pacchetto di trattative che contenga delle proposte per ottenere una riduzione delle emissioni e delle opzioni per il coinvolgimento di altre grandi emittenti di gas ad effetto serra, oltre all’implementazione e allo sviluppo del commercio delle emissioni. Nell’ambito del Consiglio la Presidenza proseguirà nello scambio di esperienze fatte finora nel commercio delle emissioni e introdurrà la proposta della commissione di includere il traffico aereo nel lavoro del Consiglio, come annunciato a fine 2006. La Germania darà priorità alla mobilità ecosostenibile e a lungo termine. In quest’ottica sarà necessario portare avanti o meglio concludere le consultazioni sulle proposte della commissione per una riduzione delle sostanze nocive (EURO 5 e 6 nelle autovetture ed EURO VI negli autocarri). Un altro importante accento verrà posto nello sviluppo di misure volte a ridurre le emissioni di CO2 delle macchine, così come misure a favore di carburanti ecosostenibili. La Presidenza userà le consultazioni per approfondire le questioni ambientali quali la difesa del suolo e i rifiuti, puntando all’approvazione della proposta di una direttiva quadro sui rifiuti. La Presidenza tedesca mira alla conclusione delle consultazioni sulla direttiva su determinate sostanze nocive presenti nell’acqua e si impegnerà per una gestione sicura ed efficiente delle sostanze chimiche, non solo a livello comunitario, ma anche a livello globale. Particolarmente importante è la protezione e lo sfruttamento sostenibile della biodiversità, la cui riduzione ha assunto n. 14 • dicembre 2006 proporzioni spaventose. Per tentare almeno di rallentare questo processo entro il 2010 è necessario fare ulteriori sforzi per preservare le foreste tropicali, promuovere un’economia forestale sostenibile, variare alcune pratiche della pesca, creare una rete globale di aree protette, indicare le aree protette in mare aperto oltre che per finanziare una tutela globale della natura. In preparazione alla 9. conferenza degli Stati parti, prevista in Germania per il 2008, è necessario rafforzare il ruolo preminente della Ue in questo settore, attraverso contributi sostanziali. Una politica agricola e della pesca moderna, competitiva e sostenibile Per coloro che operano nel settore dell’agricoltura o in zone rurali dell’Unione Europea è importante che la Politica agricola comune sia affidabile, orientata alla pratica e vicina ai cittadini. Proprio per questo è stato previsto di semplificare e rendere più trasparente il diritto comunitario e le regole sul controllo vigenti per questo settore. La Germania vuole inoltre riunire le 21 organizzazioni di mercato in un’unica organizzazione unitaria e portare avanti la riforma dell’organizzazione di mercato per il settore del vino, della frutta e delle verdure. Lo sviluppo sostenibile delle zone rurali necessita ulteriori sforzi, affinché questi, dopo una concentrazione e un riorientamento degli incentivi, possano tradursi in un’ondata di sviluppo. La tutela e la creazione di posti di lavoro nell’area rurale dovranno essere appoggiate da un’ulteriore diversificazione, che 73 I DOCUMENTI prevede anche lo sfruttamento del potenziale delle innovazioni, specialmente nel settore delle materie prime rinnovabili per scopi materiali ed energetici. Alimenti sicuri e una sana alimentazione rientrano fra le priorità della Presidenza. Le consumatrici e i consumatori in Europa pretendono giustamente un alto livello di protezione, come nel caso delle misure di protezione contro la BSE, dell’applicazione del piano d’azione per la salvaguardia degli animali o della road map per la strategia 2007 – 2013 a favore del benessere degli animali. Anche nel campo della tutela e della salute delle piante, la Presidenza appoggia un’ulteriore armonizzazione del diritto, preservando lo stesso alto livello di protezione. Nell’ottica di una gestione sostenibile delle risorse della pesca è necessario approvare i piani di gestione pluriennali e modernizzare la gestione della pesca. Un’ulteriore importante sfida è rappresentata dall’immigrazione clandestina. L’Ue deve guardare allo stesso modo verso sud, verso sud-est e verso est, sviluppando strategie innovative che coniughino una cooperazione preventiva con i Paesi di origine e di transito e maggiori aiuti comunitari allo sviluppo. Al tempo stesso va migliorata la protezione delle comuni frontiere esterne dell’Unione. Un elemento essenziale della lotta alla criminalità organizzata e al terrorismo internazionale sarà il Sistema di informazione visti (VIS) europeo. L’integrazione degli immigrati costituisce una delle grandi sfide politiche e sociali in Europa. Una riuscita integrazione degli immigrati andrà a vantaggio delle nostre società e ne assicurerà la coesione. Un dialogo interculturale ovvero interreligioso non è soltanto un aspetto fondamentale di una riuscita politica d’integrazione, bensì concorre anche a impedire e arginare antisemitismo, estremismo e xenofobia. Senza il completamento dello spazio europeo di giustizia in materia civile e penale il mercato interno europeo rimane frammentario. La crescente mobilità delle persone e le sempre più numerose attività economiche transfrontaliere richiedono un accesso facile e indiscriminato alla giustizia. Il reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie protegge i cittadini da problematiche giuridiche transnazionali, ma presuppone anche la fiducia nell’ordinamento giuridico degli altri Stati membri, per cui è necessaria la garanzia dei diritti civili. III. Spazio di libertà, sicurezza e giustizia La creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia rimane una priorità della politica europea. I cittadini dell’Europa si aspettano un’azione decisa dell’Ue per la tutela delle loro esigenze di libertà e sicurezza, in particolare nella lotta al terrorismo e alla criminalità organizzata. Soltanto un’intensa cooperazione tra forze di polizia e autorità giudiziarie degli Stati membri può garantire anche in futuro la sicurezza in uno spazio senza frontiere interne. L’obiettivo è una maggiore sicurezza con le frontiere aperte e al contempo il rafforzamento dei diritti civili e una maggiore certezza del diritto. 74 Comuni d’Europa Realizzare l'Europa insieme 1. Rafforzamento della sicurezza, gestione della migrazione e promozione dell’integrazione A tal fine deve essere potenziata la trasmissione telematica di dati tra amministrazioni all’interno della Comunità. Per la lotta contro il terrorismo e gravi forme di criminalità transfrontaliera andrebbe consentito l’accesso ai sistemi di informazione dell’Ue (SIS, VIS, EURODAC, Sistema di Informazione Doganale) a tutte le autorità di polizia e sicurezza interessate, qualora ciò serva all’espletamento delle rispettive funzioni. Per quanto necessario le banche dati nazionali dovrebbero essere accessibili a tutti gli Stati membri, a Europol e Eurojust. Al fine di contrastare minacce terroristiche, la Presidenza si adopererà per una forma di cooperazione fondata sulla ripartizione dei compiti tra tutte le autorità di sicurezza degli Stati membri preposte alla sorveglianza dell’utilizzazione di internet, con il coinvolgimento di Europol. La Germania sosterrà altresì la Commissione europea nell’ostacolare più energicamente la diffusione via internet di istruzioni per la fabbricazione di bombe. Stretta cooperazione tra le forze di polizia e lotta congiunta al terrorismo In uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, il terrorismo internazionale, la criminalità organizzata nonché il traffico di stupefacenti ed esseri umani devono essere combattuti attraverso un’intensa cooperazione transnazionale tra le forze di polizia. Una priorità della Presidenza è il rafforzamento di Europol, che include anche il miglioramento della collaborazione operativa e, su questa base, possibilità di ulteriore sviluppo del quadro giuridico ed ampliamento dell’ambito di competenza di questo Ufficio europeo. La Presidenza ascrive inoltre particolare importanza al miglioramento della cooperazione tra le polizie nazionali. Ciò include anche soprattutto il trasferimento di mansioni esecutive a funzionari ospiti di altri Stati membri e la possibilità di inseguimento transfrontaliero nello Spazio Schengen. La Germania si adopererà per l’inserimento nella cornice Ue del Trattato sottoscritto il 27 maggio 2005 a Prüm da sette Stati membri per l’approfondimento della cooperazione transnazionale, volta soprattutto alla lotta contro il terrorismo, la criminalità transfrontaliera e l’immigrazione clandestina (con particolare riferimento all’accesso a banche dati su DNA, impronte digitali e veicoli). È imprescindibile che le autorità di polizia e sicurezza degli Stati membri dispongano di informazioni vaste ed aggiornate. n. 14 • dicembre 2006 Politica di asilo e migrazione coerente La Presidenza tedesca intende appoggiare la Commissione europea nella costruzione del Sistema di informazione visti (VIS) e fare del VIS un importante strumento della stretta cooperazione tesa alla lotta contro l’immigrazione clandestina e l’uso improprio di visti. Il VIS dovrà inoltre concorrere alla lotta contro il terrorismo internazionale. La Germania promuoverà altresì l’armonizzazione nell’uso di dati biometrici nei visti nonché in titoli di soggiorno, passaporti e documenti. 75 I DOCUMENTI La Presidenza si impegnerà inoltre a favore del potenziamento della politica di riammissione dell’Ue e incentiverà in particolare la stipula di relativi accordi. Verrà d’altro canto rafforzata la cooperazione operativa nel rimpatrio di cittadini di Stati terzi. La Presidenza continuerà a perseguire intensamente l’approccio globale in materia di migrazione. Sottolinea la necessità di una politica coerente che includa l’analisi delle cause all’origine della fuga, la collaborazione a livello di politica dello sviluppo e umanitario, l’eliminazione della povertà e gli obblighi di riammissione degli Stati di origine e di transito. Vanno combattuti la migrazione illegale e i problemi connessi, quali traffico di clandestini e lavoro nero. L’Ue deve proseguire il dialogo con gli Stati di origine e di transito e intensificarlo soprattutto con le regioni confinanti a est e sud-est. La Germania si adopererà inoltre per il miglioramento della cooperazione operativa delle autorità competenti in materia di asilo degli Stati membri, al fine di un’applicazione omogenea della normativa europea sui rifugiati. La Presidenza proseguirà il dibattito sulla regolamentazione comunitaria dell’immigrazione legale avviato con il Piano strategico sulla migrazione legale presentato dalla Commissione. Il progetto di una direttiva per lavoratori altamente qualificati riveste in questo contesto una notevole importanza. In generale, nella riflessione sulla necessità di una regolamentazione europea di questa materia vanno considerate le situazioni dei mercati del lavoro dei singoli Stati membri e va previsto un alto livello di flessibilità per le normative nazionali. Integrazione e dialogo interculturale L’integrazione degli immigrati è un presupposto fondamentale per la convivenza pacifica di persone con radici nazionali, linguistiche e religiose diverse. Una migliore integrazione del crescente numero di nuovi immigrati e degli stranieri che già vivono nell’Unione contribuirà a impedire radicalismi ed estremismi. Il dialogo interculturale è uno strumento importante per rafforzare la nostra società pluralistica e democratica. Le esperienze acquisite nelle iniziative bilaterali in corso a livello di politica d’integrazione andrebbero utilizzate per sviluppare un dialogo europeo in questo settore. Nell’ambito di un incontro dei ministri responsabili delle questioni dell’integrazione la Germania proseguirà i lavori volti allo sviluppo di un approccio coerente nella politica d’integrazione e intensificherà lo scambio di esperienze maturate in questa materia. Il dialogo con l’Islam sarà una tematica prioritaria. La Presidenza intende inoltre contribuire a contrastare ogni forma di intolleranza, razzismo, antisemitismo e xenofobia. Il dialogo interculturale può fornire un importante contributo anche a tal fine. Più efficace protezione delle frontiere esterne Il venir meno dei controlli alle frontiere all’interno dell’Unione europea rende direttamente evidenti ai cittadini e alle imprese l’utilità e le opportunità dell’unificazione 76 Comuni d’Europa Realizzare l'Europa insieme europea. Per poter abolire i controlli delle persone ai confini interni con i nuovi Stati membri bisogna garantire un livello di protezione sufficiente, nell’interesse della sicurezza dei comuni confini esterni. In questo modo possono venir contrastati efficacemente l’immigrazione illegale e il traffico di persone. L’entrata in funzione del SIS II è un presupposto fondamentale in questo contesto. La Germania farà pertanto tutto il possibile per consentire la messa in funzione del sistema. La Germania si impegnerà anche per un potenziamento dell’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere FRONTEX. Gli Stati membri devono fornire all’Agenzia personale sufficiente affinché possano essere attivate a titolo duraturo squadre congiunte di esperti nelle aree più esposte all’immigrazione clandestina e in tutti i principali valichi di frontiera. A tal fine, nell’ambito di FRONTEX andrebbe creato un pool di esperti di polizia di frontiera e andrebbero conferite mansioni esecutive ai funzionari ospiti nei controlli congiunti dei confini. a livello europeo soltanto se fondato su una sufficiente fiducia nell’ordinamento giuridico degli altri Stati membri. Per tale motivo la Germania sostiene i lavori tesi a formulare una decisione quadro che definisca gli standard minimi dei diritti di accusati e imputati. L’obiettivo è di portare a termine queste trattative. La Germania si impegnerà per una definizione minima dei reati inseriti in liste come avvenuto in relazione all’approvazione della decisione quadro sul mandato europeo di ricerca delle prove. La precisazione delle fattispecie di reato per le quali si rinuncia alla verifica della doppia incriminazione nel quadro del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie riveste importanza anche per altri progetti legislativi nel campo della collaborazione giudiziaria penale. Con l’obiettivo della lotta al razzismo e alla xenofobia, la Presidenza riprenderà e porterà avanti i negoziati, che si erano arenati, per una bozza di decisione quadro. L’obiettivo deve essere una armonizzazione minima delle normative penali degli Stati membri dell’Unione europea, in particolare per quanto concerne l’incriminazione della diffusione di espressioni razziste e xenofobe. 2. Rafforzamento della libertà e della giustizia Rafforzamento dei diritti civili Oltre alla protezione dei cittadini, la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia richiede parimenti la garanzia dei diritti civili. La Presidenza tedesca si adopererà pertanto a favore della prevedibilità e trasparenza delle azioni statali, per esempio concordando standard minimi nei processi penali. Il principio del reciproco riconoscimento potrà affermarsi n. 14 • dicembre 2006 Maggior certezza del diritto per i cittadini e l’economia I cittadini in Europa devono potersi muovere in un quadro giuridico sicuro e prevedibile se viaggiano o si stabiliscono in altri Stati membri: Questo va dalla possibilità di far valere più facilmente i diritti agli alimenti oltre frontiera, a chiare re77 I DOCUMENTI gole sulla legislazione applicabile in caso di matrimonio, a una migliore protezione della proprietà intellettuale e una migliore tutela dei consumatori. Congiuntamente alle successive presidenze europee, portoghese e slovena, la Germania accoglierà pertanto le proposte sul diritto applicabile in questioni relative ad alimenti, divorzio e successione e farà il possibile per portarle a termine. Durante la Presidenza tedesca dovranno venir possibilmente proseguiti i lavori per un regolamento sul diritto applicabile nei rapporti obbligatori contrattuali e dovrà venire approvato il regolamento parallelo sul diritto applicabile nei rapporti obbligatori extracontrattuali, per esempio negli incidenti stradali. La Germania promuoverà l’elaborazione del previsto Statuto della Società privata europea che consentirà alle piccole e medie imprese un accesso migliore e semplificato al mercato interno e proseguirà le trattative sulla direttiva che dovrà disciplinare i trasferimenti delle sedi legali. La Germania sostiene l’intenzione della Commissione europea di verificare la coerenza delle disposizioni del diritto privato comunitario, in particolare del diritto contrattuale dei consumatori. L’obiettivo è un quadro di riferimento europeo che contenga istruzioni per la ripulitura normativa e la legislazione futura. Con una conferenza sul diritto contrattuale europeo la Presidenza fornirà una piattaforma di discussione per politici esperti di diritto, studiosi e giuristi. è parte integrante della cooperazione a livello di giustizia. Di importanza precipua è l’eliminazione di ostacoli pratici che rendono difficile l’applicazione degli strumenti per il reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie (mandato di cattura europeo, esecuzione di pene pecuniarie, riconoscimento di ordinanze di sequestro e di confisca). Le comunicazioni relative a condanne devono avvenire più rapidamente e in modo più completo possibile. La Presidenza desidera portare avanti il collegamento in rete dei casellari giudiziali sulla base del progetto pilota avviato da Francia, Spagna, Belgio e Germania, auspicando la partecipazione di tutti gli Stati membri a questo scambio di informazioni sulle condanne penali. La Germania proseguirà il progetto “work on e-justice” per ottenere progressi a livello pratico nell’impiego della tecnologia informatica in procedimenti giudiziari transnazionali in Europa e strutturare i lavori sugli standard europei. La Presidenza si adopererà inoltre a favore del reciproco riconoscimento e del controllo del rispetto dei vincoli della sospensione condizionale della pena imposti in un altro Stato membro. Politica attiva di tutela dei consumatori I cittadini europei in quanto consumatori hanno diritto alla massima sicurezza, trasparenza e libertà di scelta. Pertanto la Presidenza si impegnerà affinché venga applicata la strategia Ue per la politica dei consumatori e il relativo programma d’azione 2007-2013. Verrà prestata particolare attenzione alla sicurezza delle Rafforzamento della giustizia e della cooperazione operativa Una rapida ed efficiente trasmissione delle informazioni tra le autorità giudiziarie 78 Comuni d’Europa Realizzare l'Europa insieme nuove tecnologie nella comunicazione, nell’acquisto di merci o nelle operazioni bancarie e assicurative. nazionale stimola la nostra competitività e crescita economica. In questo contesto ha un ruolo chiave l’elaborazione di regole multilaterali eque per l’ulteriore rafforzamento della competitività europea. IV. Definizione della politica estera e di sicurezza comune, della politica economica estera e della politica di sviluppo Soprattutto nelle relazioni esterne gli Stati membri devono cooperare più strettamente al fine di garantire benessere e sicurezza. Negli anni scorsi l’Unione europea ha creato un ampio ventaglio di strumenti volti al superamento dei conflitti e alla garanzia della pace, che vanno dalla prevenzione al consolidamento post-conflittuale. Questi strumenti vanno potenziati. Al fine di far fronte a crisi internazionali, terrorismo, proliferazione delle armi di distruzione di massa, incapacità d’intervento degli Stati e criminalità organizzata, nel 2003 è stata adottata la Strategia europea di sicurezza. Secondo le linee guida in essa contenute la Presidenza tedesca si adopererà a favore di una politica estera più efficiente e coerente e di una collaborazione approfondita con i Paesi partner. La Presidenza mira inoltre a un avanzamento della collaborazione militare nella prospettiva a lungo termine di una difesa comune europea. Il benessere e il peso politico dell’Europa nel mondo si fondano in misura decisiva sui successi delle imprese europee sui mercati mondiali. Con il 20 % di quota del commercio mondiale l’Ue è il maggiore partner commerciale e ha un’influenza che va ben oltre le possibilità dei singoli Stati membri. Il commercio intern. 14 • dicembre 2006 Allargamento dell’Ue e potenziamento dello spazio europeo di sicurezza e stabilità La Presidenza tedesca proseguirà il processo di allargamento tenendo conto della capacità di assorbimento dell’Ue orientandosi verso le conclusioni del Consiglio europeo del dicembre 2006. La Germania incentiverà i negoziati di adesione in corso con la Turchia e la Croazia sulla base dei progressi compiuti dai candidati nell’adempimento dei loro obblighi. Conformemente alla Strategia europea di sicurezza adottata il 12 dicembre 2003 dal Consiglio europeo, nei Paesi confinanti con l’Europa l’impegno della Presidenza sarà principalmente volto alla stabilizzazione nei Balcani occidentali, in particolare attraverso il sostegno dei negoziati sullo status futuro del Kosovo o il consolidamento di una soluzione già trovata. A tal fine l’Ue realizzerà la sua seconda maggiore missione civile PESD focalizzata sui settori della giustizia e della polizia. La prospettiva di ingresso nell’Ue e la sua ulteriore concretizzazione attraverso il processo di stabilizzazione e associazione – in stretta osservanza dei criteri del piano graduale della Commissione e in considerazione della capacità di assorbimento dell’Ue – rimane fondamentale per la stabilizzazione dei Balcani. A fronte dell’attesa svolta politica in Kosovo e della compiuta indipendenza del Montenegro questo vale 79 I DOCUMENTI in misura particolare per la Serbia. I negoziati per un accordo di stabilizzazione e di associazione tra l’Ue e la Serbia, il Montenegro e la Bosnia-Erzegovina potrebbero venir conclusi durante la Presidenza tedesca. La politica europea di prossimità fornisce un importante contributo alla promozione della stabilità e democrazia. L’Unione europea dovrebbe far uso del suo margine di d’azione per offrire ai Partner confinanti un’ampia e allettante offerta di collaborazione. La Presidenza tedesca prenderà l’iniziativa e presenterà proposte concrete per l’ulteriore sviluppo della politica di prossimità. Parallelamente va approfondito il partenariato con la Russia nell’ambito dei quattro “spazi comuni” e vanno iniziati i negoziati sulla successione dell’accordo di partenerariato e cooperazione. Le relazioni economiche con la Russia, soprattutto nel settore energetico, devono essere rafforzate e deve venire potenziata la cooperazione nell’ambito della gestione internazionale delle crisi. La Presidenza rivolgerà particolare attenzione all’Asia centrale, una regione di importanza strategica. Con l’approvazione di una strategia per l’Asia centrale l’Ue deve definire i propri interessi e obiettivi. Il dialogo politico con la regione deve essere ampliato. in particolare per l’intensificazione della cooperazione tra Ue e ONU nell’ambito della gestione delle crisi nonché, in applicazione dell’art. 19 del Trattato CE, per una più stretta concertazione tra i membri Ue che fan parte del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite e gli altri Stati membri. La Presidenza sarà inoltre a favore di un’ulteriore stabilizzazione della situazione in Libano e assieme ai partner dell’Ue e del Quartetto per la Pace in Medio Oriente cercherà intensamente possibilità di contrapporre al conflitto mediorientale una soluzione di pace ad ampio respiro. Una delle sfide più urgenti sarà inoltre la continuazione degli sforzi tesi ad una soluzione pacifica della controversia sul programma nucleare dell’Iran. La Presidenza elaborerà proposte per l’approfondimento del partenariato con il Consiglio di cooperazione del Golfo e continuerà a sostenere il processo di costruzione politica, sociale ed economica in Iraq. In Afghanistan la Germania si impegnerà per un rafforzamento dell’impegno dell’Ue nell’ambito del Programma “Afghanistan Compact”. La Germania si adopererà a favore di un potenziamento del ruolo dell’Unione Africana, in particolare nella prevenzione e risoluzione dei conflitti. Tra le priorità nell’agenda della politica africana dell’Ue si collocheranno soprattutto la situazione in Sudan, in Somalia e nella Repubblica Democratica del Congo nella fase postelettorale. Nel settore del controllo degli armamenti, del disarmo e della non proliferazione, l’interesse strategico è rivolto all’ulteriore rafforzamento delle regolamentazioni Impegno multilaterale, gestione attiva delle crisi e non proliferazione Le Nazioni Unite rimangono l’istituzione centrale di un efficace multilateralismo. La Presidenza tedesca si adopererà 80 Comuni d’Europa Realizzare l'Europa insieme Partenariati strategici e politica economica estera attiva La Presidenza tedesca si adopererà per un rafforzamento delle relazioni transatlantiche in campo politico ed economico. Vi sarà un incontro al vertice rispettivamente con gli stati Uniti e il Canada. L’approfondimento del dialogo e della cooperazione con gli USA sarà focalizzato su tematiche selezionate quali Medio Oriente, Europa dell’est, lotta al terrorismo o sicurezza energetica. La Germania auspica un accordo di cooperazione tra Ue e USA nella gestione civile delle crisi. L’attuazione della comune iniziativa economica sarà incentrata su collaborazione a livello regolamentatorio, innovazione e tecnologia, commercio e sicurezza, mercati di capitale, energia e tutela della proprietà intellettuale. La Presidenza svilupperà ulteriormente la dimensione politica ed economica dei rapporti con l’Asia. In questo contesto dovranno essere portate avanti le trattative su un accordo quadro Eu-Cina. Nel potenziamento delle relazioni economiche la Presidenza si concentrerà sulle tematiche del trasferimento di tecnologie su base volontaria, del miglioramento della certezza del diritto nella tutela della proprietà intellettuale, di una maggiore apertura dei mercati cinesi anche per i servizi nonché dell’eliminazione delle distorsioni della concorrenza nel settore delle materie prime. Temi prioritari del vertice Ue-Giappone saranno la cooperazione regionale e l’integrazione nell’Asia del nord-est nonché lo scambio sulla situazione della Corea del nord e la continuità del dialogo su questioni relative al futuro. Il partenariato strategi- multilaterali. La Presidenza focalizzerà la propria attenzione soprattutto sulla preparazione della conferenza di verifica del trattato di non proliferazione nucleare nonché sugli ulteriori passi concreti da compiere per migliorare il controllo del trasferimento delle piccole armi a livello mondiale. Rafforzamento di PESC e PESD Sulla base dei lavori della Presidenza finlandese devono essere adottate in tutti i settori delle relazioni estere dell’Ue misure volte a migliorare la coerenza tra gli strumenti della PESC e quelli della Comunità europea, per esempio nel campo della collaborazione tra l’Alto Rappresentante e la Commissione. La capacità dell’Ue di impiegare strumenti civili e militari per la prevenzione e soluzione delle crisi va potenziata tra l’altro nell’ambito dei processi legati agli obiettivi primari (obiettivo primario 2010 relativo alle forze armate, obiettivo primario civile 2008). Attenzione particolare va prestata alle unità di combattimento europee rapidamente schierabili che dal 1° gennaio 2007 saranno a disposizione per missioni in regioni di crisi. Nella pianificazione e realizzazione delle operazioni PESD deve venire potenziata la coordinazione civilemilitare al fine di migliorare la capacità d’azione autonoma della PESD. Il centro operativo che entrerà in funzione all’inizio del 2007 verrà attivato in caso di necessità. Va infine potenziata la partnership strategica tra Ue e NATO attraverso l’intensificazione del dialogo politico e della collaborazione sul piano dell’impiego e dello sviluppo delle capacità. n. 14 • dicembre 2006 81 I DOCUMENTI co con l’India va ulteriormente approfondito con la coerente implementazione del “Joint Action Plan” Ue-India. Le relazioni Ue-ASEAN vanno potenziate con impulsi più forti nella politica commerciale nonché con un piano d’azione incentrato sulla politica estera e di sicurezza. Va inoltre rafforzato il processo ASEM. La Presidenza proseguirà il dialogo con i partner africani della Strategia Ue-Africa in linea con l’interesse dell’Europa per la pace e uno sviluppo stabile in Africa. Andranno ulteriormente approfondite le relazioni con l’America Latina e i Caraibi. Vanno conclusi i negoziati per un accordo di associazione con il Mercosur e avviati quelli con gli Stati dell’America Centrale e la Comunità delle Ande. già avviate e valutate ulteriori opzioni bilaterali e biregionali. Sulla base di una comunicazione della Commissione attesa per l’inizio del 2007, la Presidenza mira all’approvazione di una nuova strategia Ue di accesso ai mercati. Anche sui mercati terzi andranno garantite pari condizioni per imprese concorrenti nonché il rispetto delle regole riconosciute. Soltanto l’Ue nel suo complesso, non gli Stati membri singolarmente, dispone di peso sufficiente per ottenere la concorrenza leale. La Presidenza contrasterà con risolutezza comportamenti anticoncorrenziali nonché pratiche commerciali sleali come il dumping, sovvenzioni illecite, violazioni dei diritti di proprietà intellettuale o costrizioni nei trasferimenti di tecnologia. Deve essere dato seguito alla seconda fase dell’iniziativa Ue per l’attuazione dei diritti di proprietà intellettuale e alla verifica aperta di singoli strumenti di politica commerciale (p.es. misure di protezione di politica commerciale e negli appalti pubblici). Rafforzamento del commercio e della competitività internazionale dell’Europa La crescita, l’occupazione e gli standard di vita in Europa dipendono anche dalla capacità delle imprese europee di affermarsi sui mercati globali. La Presidenza tedesca sostiene iniziative volte ad aumentare la competitività esterna dell’economia europea. La Germania proseguirà gli sforzi tesi ad un’ulteriore apertura dei mercati internazionali ai beni, servizi e investimenti europei e attribuisce ancora grande rilevanza ad una positiva conclusione dell’Agenda di Doha per lo sviluppo. Anche accordi commerciali bilaterali o biregionali con partner selezionati possono rappresentare una valida integrazione delle regole multilaterali. Andranno pertanto intensificate ovvero perfezionate le trattative Rafforzamento dello sviluppo sostenibile La Presidenza tedesca cade in un periodo di importanza strategica per la futura collaborazione allo sviluppo dell’Ue, il più importante Paese donatore su scala mondiale. L’Ue è chiamata a fornire il suo contributo allo sviluppo sostenibile, alla riduzione della povertà e al raggiungimento degli Obiettivi di Sviluppo del Millennio. Elementi orientativi dell’azione della Presidenza sono – in uno stretto dialogo con la società civile – l’attuazione del consenso europeo sullo sviluppo, l’incremento dell’entità, efficacia ed efficien82 Comuni d’Europa Realizzare l'Europa insieme za della cooperazione, il miglioramento della coerenza delle politiche comunitarie nell’interesse dello sviluppo nonché il rafforzamento del ruolo delle donne nel processo di sviluppo. Con la definizione dei nuovi strumenti di finanziamento dell’Ue (strumento di cooperazione allo sviluppo, decimo Fondo europeo di sviluppo) viene precisata la cooperazione operativa con i Paesi partner per i prossimi anni. Gli accordi derivanti dalla Dichiarazione di Parigi relativa ad una migliore divisione del lavoro tra Commissione e Stati membri devono essere concretizzati e vanno sviluppati principi operativi. Nel quadro del follow-up annuale degli impegni assunti a Monterrey andrà verificato lo stato di avanzamento della realizzazione degli Obiettivi di Sviluppo del Millennio, soprattutto del piano di graduale aumento degli aiuti ufficiali allo sviluppo e degli n. 14 • dicembre 2006 impegni qualitativi. Nel contesto dell’attuazione della strategia Ue per l’Africa la Presidenza si adopererà in particolare a favore di iniziative nei settori dell’energia e della governance nonché a favore della tematica HIV/AIDS. Per facilitare l’integrazione degli Stati partner nell’economia mondiale, vanno stipulati per tempo accordi di partenariato economico dell’Ue con i Paesi ACP (Stati partner dell’Ue in Africa, nei Carabi e nel pacifico), che dovranno entrare in vigore non oltre l’inizio del 2008. La Germania verificherà che tali accordi siano orientati alla promozione dello sviluppo e tali da garantire agli stati ACP l’accesso al mercato interno dell’Ue oltre il 2007. La Presidenza presterà altresì attenzione all’adempimento degli impegni assunti dall’Ue nel settore della cooperazione commerciale (“Aid for Trade”). 83 I DOCUMENTI Il programma 2007 della Commissione europea Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni Il 2007 sarà anche un anno cruciale per la ricerca di una soluzione istituzionale. Il Consiglio europeo dello scorso giugno ha indicato chiaramente in quale modo procedere e in quali tempi, e alla prossima presidenza spetterà presentare una relazione diretta a valutare lo stato delle discussioni sul trattato costituzionale e riflettere sui possibili sviluppi futuri. La Commissione intende partecipare pienamente a questo processo e coopererà con le altre istituzioni, in modo da contribuire ad una soluzione istituzionale completa. L’attuale Commissione ha definito i suoi obiettivi strategici all’inizio del suo mandato: rimettere l’Europa sulla via della prosperità, rafforzare l’impegno a favore della solidarietà, migliorare la sicurezza dei cittadini e, infine, proiettare e promuovere queste priorità al di fuori delle nostre frontiere facendo sì che l’Europa assuma un ruolo più forte nel mondo1. Questi obiettivi continuano ad orientare il lavoro della Commissione e costituiscono la base dell’approccio di collaborazione, essenziale per realizzare politiche ambiziose in un mondo complesso. Due importanti programmi politici com- Nel 2007 l’Unione europea commemorerà il cinquantesimo anniversario dei trattati di Roma. Cinquant’anni di costruzione europea hanno portato pace, prosperità economica e sociale e stabilità, sulla base di valori e principi comuni. L’Europa sta cambiando: accoglie due nuovi Stati membri, affronta la globalizzazione e si sta creando un nuovo ruolo sulla scena internazionale. Nel corso degli ultimi cinque decenni le aspettative dei cittadini europei nei confronti dell’UE sono aumentate. Ciò costituisce tanto un riconoscimento della crescente importanza dell’UE quanto una sfida per tutti i dirigenti europei. I cittadini europei vogliono capire meglio che cosa fa l’UE e come lo fa. Essi aspirano ad avere voce in capitolo a tale riguardo. È per questo che nel 2007, in occasione del cinquantesimo anniversario dei trattati di Roma, i capi di Stato e di governo, insieme alla Commissione e al Parlamento europeo, ribadiranno il loro impegno europeo nella dichiarazione di Berlino, auspicando un’Europa allargata, duratura, aperta e concorrenziale, un’Europa con realizzazioni ed ambizioni politiche. 84 Comuni d’Europa Il programma 2007 della Commissione europea pletano la strategia di Lisbona rinnovata per la crescita e l’occupazione e la strategia per lo sviluppo sostenibile riconfermata in occasione del Consiglio europeo di giugno: • Nell’autunno 2005 l’Unione europea ha deciso di porre la globalizzazione al centro della sua agenda politica. A Hampton Court è stata individuata una serie di settori interdipendenti che richiedono una risposta europea: ricerca e sviluppo, università, demografia, energia, sicurezza e un’azione esterna più efficace. • Nel maggio di quest’anno la Commissione ha presentato, nel documento intitolato “Un’agenda dei cittadini per un’Europa dei risultati”, una doppia strategia per far avanzare l’Europa. Se è vero che le sfide istituzionali e costituzionali di fronte alle quali si trova l’Europa non possono essere ignorate, è anche vero che esse possono essere affrontate solo attuando parallelamente un programma politico volontaristico, che si concentri sulle attese e sulle esigenze dei cittadini. I risultati concreti faranno aumentare la fiducia dei cittadini nel progetto europeo e creeranno le condizioni favorevoli per un accordo istituzionale ambizioso. nei settori dell’istruzione, della ricerca e dell’innovazione. È stato concluso un accordo interistituzionale sul quadro di bilancio per i prossimi sette anni e i nuovi programmi finanziari cominceranno il 1° gennaio 2007. La revisione della strategia UE per lo sviluppo sostenibile, adottata dal Consiglio europeo di giugno sulla base della proposta della Commissione, prevede un approccio completo e di lungo periodo per rendere le politiche dell’UE più sostenibili. Il Libro verde sulla nuova politica energetica per l’Europa comporta proposte concrete sugli aspetti interni ed esterni della politica energetica da sviluppare allo scopo di conseguire la sostenibilità, la competitività e la sicurezza di approvvigionamento nel settore dell’energia. Il Libro verde sulla futura politica marittima dell’Unione ha suscitato un dibattito su una politica marittima veramente integrata, che, pur rafforzando la protezione dell’ambiente marino, aprirà possibilità di crescita e di occupazione non ancora sfruttate. Il documento “L’Europa nel mondo” spiega come l’UE possa riuscire ad assumere sulla scena mondiale un ruolo che corrisponda alla sua importanza economica. La Commissione ha continuato a condurre il dialogo internazionale sul futuro sistema mondiale di lotta contro il cambiamento climatico. Il presente programma di lavoro illustra ciò che la Commissione farà nel 2007 per conseguire i suoi obiettivi strategici. Nell’elaborare tale programma la Commissione ha potuto tener conto delle reazioni del Parlamento europeo, del Consiglio e delle altre istituzioni alla strategia politica annuale per il 2007. Il dia- L’anno scorso l’Unione europea ha intrapreso la realizzazione di un programma politico ambizioso. La strategia di Lisbona è stata rilanciata e la Commissione ha indicato in qual modo l’innovazione possa diventare la pietra di paragone dell’economia europea, con l’Istituto europeo di tecnologia come polo d’eccellenza n. 14 • dicembre 2006 85 I DOCUMENTI logo strutturato istituito ai sensi dell’accordo quadro concluso tra il Parlamento europeo e la Commissione e la “relazione breve” adottata dalla conferenza dei presidenti sono stati particolarmente preziosi e mostrano come obiettivi comuni possano essere trasformati in azioni concrete e in risultati tangibili. • Per quanto riguarda la prosperità, la Commissione continuerà a promuovere la modernizzazione dell’economia europea attraverso la strategia di Lisbona rinnovata per la crescita e l’occupazione e un mercato interno dinamico, adottando una serie di misure combinate dirette a favorire la conoscenza, l’innovazione ed un ambiente sostenibile per la crescita. Tali misure comprenderanno la creazione di un quadro europeo per i migranti economici. La Commissione proseguirà le iniziative dirette a promuovere gli aspetti esterni della competitività enunciati nella sua comunicazione del 4 ottobre 2006 intitolata “Europa globale – Competere nel mondo”. L’energia sarà al centro delle preoccupazioni e la prima analisi strategica della politica energetica dell’UE preannuncerà una nuova fase di tale politica, contribuendo ad affrontare il problema del cambiamento climatico. La Commissione spiegherà come pensa di organizzare la nuova politica marittima. • La solidarietà, la tutela dell’ambiente, la gestione e l’utilizzazione sostenibili delle risorse naturali nonché la salute ed il benessere dei cittadini vanno di pari passo con la crescita e l’occupazione. Il fatto che il 2007 sarà l’“anno europeo delle pari opportunità” ricorderà ancora una volta agli Europei che l’aspetto sociale è al cuore del funzionamento dell’Europa. La Commissione farà il punto della situazione sociale nell’Unione, come richiesto dal Consiglio europeo del giugno 2006, insistendo particolarmente sulle questioni attinenti all’accesso e alle opportunità, al fine di creare un nuovo consenso sui cambiamenti sociali che l’Europa deve affrontare. Aggiornare le politiche per soddisfare le esigenze della società europea di oggi è un primo passo di fondamentale importanza per rendere più efficaci i meccanismi di solidarietà. La Commissione dovrà anche proseguire la sua politica climatica, al fine di allargare la cooperazione internazionale e di aumentare la riduzione delle emissioni nell’Unione. • Un’azione su scala europea è necessaria per garantire un livello elevato di sicurezza, di giustizia e di tutela dei cittadini in un momento in cui l’Europa si trova a dover affrontare nuovi rischi. I rischi ambientali e sanitari, le malattie trasmissibili, le catastrofi naturali e le minacce di attacchi terroristici richiedono una capacità di reazione rapida ed efficace al livello UE. Occorre continuare a svolgere attività di polizia e d’indagine in tutta l’UE, per lottare contro la criminalità e la violenza. Nel 2007 l’estensione dello spazio Schengen e il controllo delle frontiere saranno settori chiave di attività. • L’Europa deve far sentire la propria voce nel mondo se intende realizzare i suoi obiettivi riguardanti lo svilup86 Comuni d’Europa Il programma 2007 della Commissione europea po sostenibile, l’ambiente del pianeta, la pace, il vicinato, la cooperazione e la competitività esterna. La cooperazione scientifica e tecnologica nonché altre forme di collaborazione ad alto contenuto di conoscenza fondate su interessi comuni e vantaggi reciproci sono particolarmente promettenti per quanto riguarda il conseguimento di tali obiettivi. L’Europa ha bisogno di più coerenza e occorre coordinare maggiormente l’azione della Commissione con quella delle altre istituzioni europee e degli Stati membri. È inoltre necessario coordinare meglio le politiche esterne della Comunità e gli aspetti esterni delle politiche interne. Quest’anno la Commissione intende fare un passo avanti nell’evoluzione del programma di lavoro. L’obiettivo è far sì che il programma di lavoro si concentri maggiormente sulle priorità per l’anno venturo, contribuisca a rendere più concreto il dibattito interistituzionale sulle priorità e sottolinei che le iniziative a favore di una normativa migliore sono parte integrante dei compiti della Commissione. Si tratterà di fare in modo che le politiche siano adeguatamente mirate e riguardino questioni nelle quali l’Europa può apportare benefici reali, conformemente al principio di sussidiarietà. La Commissione ha deciso di presentare un elenco breve di iniziative strategiche, scelte perché sono politicamente rilevanti e in fase di preparazione avanzata. La Commissione si impegna ad adottare questi provvedimenti l’anno prossimo. Essi non saranno oggetto di un esame intermedio. In questa prospettiva il presente pron. 14 • dicembre 2006 gramma di lavoro illustra le principali misure concrete che la Commissione intende realizzare nell’ambito della sua azione politica nel 2007, vale a dire le iniziative strategiche della Commissione. Un elenco dettagliato di tali misure è riportato nell’allegato. Inoltre, la Commissione si impegna a mettere a punto una serie di iniziative prioritarie da adottare nell’arco dei prossimi 12-18 mesi, a seconda della preparazione necessaria per rispettare le norme di qualità applicabili in materia di miglioramento della normativa. L’allegato contiene un elenco dettagliato dei settori nei quali la Commissione ha l’intenzione di prendere iniziative prioritarie. Nell’elaborare gli elenchi delle iniziative strategiche e prioritarie, la Commissione ha tenuto conto, in particolare, del suo dialogo con il Parlamento europeo dopo l’adozione della strategia politica annuale per il 2007. La Commissione è pronta a tener conto delle opinioni espresse dalle altre istituzioni sul suo programma di lavoro. La Commissione si impegna ad assicurare la qualità delle sue proposte. Le iniziative che possono avere importanti ripercussioni economiche, sociali ed ambientali sono sottoposte a valutazioni di impatto. Di conseguenza, tutti i provvedimenti individuati come “iniziative strategiche” o “iniziative prioritarie” saranno oggetto di una valutazione di impatto, mentre i Libri verdi, le misure relative al dialogo sociale, le relazioni di convergenza o simili e la trasposizione di accordi internazionali ne saranno normalmente esenti. Le proposte figuranti negli allegati sono (state) oggetto di un’ampia consultazione pubblica, 87 I DOCUMENTI in modo da far partecipare pienamente al processo decisionale i cittadini e tutte le parti interessate. La valutazione di impatto potrebbe essere condotta anche su altri provvedimenti non figuranti nel programma di lavoro. Le modalità di selezione di questi provvedimenti supplementari saranno definite nel contesto della creazione del nuovo servizio responsabile del sostegno e del controllo qualitativo delle valutazioni di impatto, che sarà posto sotto l’autorità diretta del presidente. Il mese prossimo la Commissione adotterà un documento relativo alla revisione strategica della sua attività in materia di miglioramento della normativa, evidenziando i progressi realizzati e individuando nuove iniziative. Il presente programma di lavoro mette l’accento sui piani di semplificazione, pur esponendo brevemente altre misure in cantiere. adottata entro la fine del 2006, sicché il follow-up avrà un’importanza particolare nel 2007. Il consenso sull’innovazione raggiunto in occasione del Consiglio europeo di Lahti metterà in luce i provvedimenti presi ai livelli europeo, nazionale e locale per stimolare l’innovazione in tutti i settori dell’economia. La globalizzazione, l’allargamento ed il progresso tecnologico hanno cambiato le regole del gioco e comportano per il mercato interno nuove sfide e nuove opportunità. La Commissione sta svolgendo un riesame del mercato unico diretto ad analizzare i risultati conseguiti finora, individuare le lacune da colmare e proporre misure per affrontare le sfide del futuro e far sì che i cittadini raccolgano effettivamente i frutti. La pubblicazione di questo studio preparerà il terreno per il mercato unico del prossimo decennio. Nel 2007 la Commissione, continuando la sua politica di interessamento per i settori in cui il mercato interno non è stato pienamente realizzato, si concentrerà tra l’altro sulle industrie e sui mercati della difesa, che i limiti imposti dalla sicurezza nazionale hanno tenuto al riparo dalle severe prescrizioni a tutela della concorrenza nel mercato interno. La Commissione esaminerà in qual modo la dimensione europea possa aiutare a lottare contro la frammentazione del mercato. Negli ultimi anni l’UE ha intrapreso una importante riforma dei mercati agricoli. Questo processo viene portato avanti con proposte riguardanti il settore vinicolo miranti a garantire il successo di un’industria nella quale l’Europa ha un netto vantaggio concorrenziale. Il mercato interno Priorità per il 2007 La strategia fondamentale della Commissione per promuovere la crescita sostenibile e l’occupazione in un’Europa dinamica, innovativa ed attraente è ormai ben definita. Con la presentazione dei programmi nazionali la strategia di Lisbona per la crescita e l’occupazione è entrata in una nuova fase caratterizzata dall’impegno comune a proseguire il programma di riforma, nell’ambito del quale l’azione dell’UE completa gli sforzi fatti ai livelli nazionale, regionale e locale. La relazione annuale sullo stato di avanzamento dei lavori della Commissione per il 2007 da presentare al Consiglio europeo di primavera sulla strategia di Lisbona rinnovata per la crescita e l’occupazione sarà 88 Comuni d’Europa Il programma 2007 della Commissione europea incide anche sul settore aerospaziale, che si sta sviluppando rapidamente. Una politica spaziale europea è necessaria per fornire un quadro ai soggetti che usano e che sviluppano tecnologie aerospaziali e per far sì che le politiche dell’UE tengano conto di questo aspetto. Il processo di consultazione sul Libro verde relativo alla futura politica marittima dell’Unione terminerà nel giugno 2007. La Commissione presenterà allora i risultati della consultazione, traendo conclusioni politiche e proponendo iniziative attuabili nel breve periodo. La Slovenia entrerà nella zona euro nel 2007. La Commissione continuerà a valutare se gli Stati membri che hanno ottenuto la deroga siano pronti ad adottare l’euro e intenderebbe iniziare i preparativi pratici con i paesi che soddisfacessero le condizioni per l’introduzione dell’euro nel 2008. L’eliminazione delle barriere che impediscono di approfittare delle opportunità offerte dai mercati del lavoro europei è tra le aspirazioni principali dei cittadini europei, dei giovani in particolare. Quello della “flessisicurezza” è stato riconosciuto come un approccio promettente al fine di combinare flessibilità del mercato del lavoro, acquisizione di competenze e una forte protezione sociale. La Commissione presenterà proposte intese ad incoraggiare l’adozione di principi comuni per la flessisicurezza. La Commissione sta procedendo ad una valutazione completa della situazione sociale nell’Unione europea, che fungerà da base per un nuovo programma d’azione in materia di accesso e solidarietà e per l’elaborazione delle politiche europee nel prossimo n. 14 • dicembre 2006 decennio. In tale contesto la Commissione presenterà un esame intermedio dell’attuazione della sua agenda sociale, in modo da fare il punto sui progressi realizzati dall’UE per quanto riguarda la creazione di posti di lavoro più numerosi e di migliore qualità e le pari opportunità per tutti. La situazione demografica ha reso più urgente la necessità di attirare immigranti economici verso il mercato del lavoro europeo. Un regime europeo per gli immigranti economici darebbe loro uno status giuridico sicuro, nel quale sarebbero chiare le regole da rispettare e i diritti riconosciuti. Occorre prestare particolare attenzione alla situazione dei migranti altamente qualificati ed accelerare i tempi di reazione al mutare delle esigenze, istituendo un sistema simile a quello della “green card”. Un elemento importante della strategia UE in materia di migrazione sarà costituito da una proposta sulle sanzioni minime da infliggere ai datori di lavoro di cittadini di paesi terzi che risiedono illegalmente sul territorio dell’Unione, al fine di ridurre tanto l’immigrazione illegale quanto lo sfruttamento di questi lavoratori. Per quanto riguarda l’asilo, la Commissione stimolerà il dialogo con tutti i soggetti interessati, al fine di completare la politica europea comune in materia di asilo entro il 2010. L’energia è salita in cima all’agenda politica. Dopo un lungo periodo di relativa stabilità, non è più possibile dare per scontati rifornimenti energetici sicuri e a prezzi ragionevoli. Nel contempo, la necessità assoluta di risolvere il problema del cambiamento climatico esige un ap89 I DOCUMENTI proccio diverso al consumo e alla produzione di energia. La crescente dipendenza dalle importazioni e l’aumento dei prezzi dell’energia fanno presagire cosa potrebbe accadere in futuro. Solo una risposta europea, fondata sulla sostenibilità, la competitività, l’efficienza energetica e la sicurezza, può affrontare una sfida di tale portata. La Commissione presenterà la prima analisi strategica della politica energetica dell’UE, nella quale proporrà un approccio completo che prevede un piano d’azione comprendente misure individuali per l’elaborazione di una politica energetica europea. Tale analisi getterà le basi di una strategia a lungo termine diretta a migliorare il mercato interno, accelerare l’uso delle nuove tecnologie, differenziare e stabilizzare le fonti d’approvvigionamento all’interno e all’esterno dell’UE, controllare la domanda e promuovere l’efficienza energetica. Nello stesso tempo, la Commissione presenterà un Libro verde sulle opzioni di politica che l’UE può percorrere per affrontare il problema del cambiamento climatico e sulle prospettive di cooperazione internazionale dopo il 2012. La Commissione proporrà anche misure volte a garantire il completamento di un vero mercato interno dell’elettricità e del gas. Inoltre, il sistema per lo scambio delle quote di emissioni UE sarà rivisto, in modo da dare stabilità agli investimenti ed accelerare il ritmo di riduzione delle emissioni dei gas a effetto serra. Ne risulterà una visione chiara di ciò che l’Europa deve fare per garantire ai cittadini l’approvvigionamento energetico nel lungo periodo e per sensibilizzare il mondo al problema del cambiamento climatico. La politica europea può contribuire realmente a che i cittadini siano in grado di prevedere i cambiamenti e di reagire ad una società in rapido mutamento. Per essere efficace, tale politica deve essere aggiornata e perfettamente in sintonia con le esigenze della società moderna. Fondamentali per il benessere dei cittadini sono la salute, un ambiente di qualità ed i servizi offerti. Un Libro bianco sulla strategia sanitaria enuncerà in quale modo il livello europeo possa aiutare ad ottimizzare l’efficacia della politica sanitaria in Europa, facendo fronte alle pandemie, migliorando la sicurezza alimentare, promovendo la salute e contribuendo alla futura competitività. Si darà vita ad una strategia europea anche nel campo dei servizi sociali, sulla base di un ampio processo di consultazione riguardo all’incidenza del diritto europeo in questo settore. La Commissione esaminerà inoltre in quale modo l’UE possa contribuire a migliorare i trasporti urbani, usati ogni giorno da milioni di Europei. Fondamentale per il benessere degli Europei è anche la sicurezza. I provvedimenti diretti a combattere il terrorismo saranno imperniati sulla lotta contro la propaganda terroristica e sulla restrizione della trasmissione delle conoscenze a fini terroristici, in particolare per quanto riguarda gli esplosivi. Sarà adottato un piano d’azione sul potenziamento della sicurezza con riferimento agli esplosivi. La Commissione si concentrerà inoltre sulla lotta contro la cibercriminalità e sulla promozione del dialogo pubblicoprivato e della cooperazione nel settore della sicurezza. Con l’adesione della Bulgaria e della Ro90 Comuni d’Europa Il programma 2007 della Commissione europea mania, il 2007 segnerà una nuova tappa importante nel processo storico di allargamento dell’Unione europea. Il documento annuale di strategia per l’allargamento offrirà l’occasione per fare un bilancio, valutare i progressi realizzati dagli altri paesi nel processo d’allargamento e indicare la strada da percorrere. L’Europa è già la prima potenza commerciale del mondo. I suoi mercati offrono opportunità e un’ampia scelta di prodotti e servizi agli operatori internazionali che desiderano realizzare scambi e investimenti sostenibili. Una rinnovata strategia per l’accesso al mercato aiuterà ad affrontare il problema delle barriere che ostacolano i rapporti commerciali e a creare nuove opportunità per gli scambi e gli investimenti internazionali, tenendo conto sia della competitività sia degli aspetti sociali e ambientali. L’anno entrante uno dei principali obiettivi perseguiti dalla Commissione sarà quello di vincere gli ostacoli che non hanno finora consentito di concludere un accordo nel ciclo di negoziati di Doha per lo sviluppo, accordo che resta di fondamentale importanza per la buona salute dell’economia mondiale. Nello stesso tempo, l’UE dovrebbe dar seguito alla comunicazione “Europa globale – Competere nel mondo” al fine di promuovere una politica dinamica di competitività esterna e di cooperazione per migliorare i rapporti commerciali con i partner chiave e per far sì che la dimensione esterna contribuisca alla crescita in Europa. I negoziati relativi agli accordi di partenariato economico, una delle pietre angolari dell’integrazione regionale e dello sviluppo n. 14 • dicembre 2006 dei paesi ACP, saranno conclusi entro la fine del 2007. Si presterà particolare attenzione al rafforzamento della politica europea di vicinato, ai negoziati sugli accordi d’associazione con vari partner importanti in Asia e in America latina nonché ai negoziati con i grandi partner strategici come la Russia, la Cina e l’Ucraina. L’attuazione della strategia europea per la sicurezza sarà proseguita, in particolare nel settore della sicurezza delle persone. La Commissione proseguirà i suoi sforzi di stabilizzazione in Medio Oriente ed in Asia del Sud e lavorerà a consolidare le relazioni transatlantiche. Milioni di Europei viaggiano ogni anno in tutto il mondo. Essi hanno bisogno di protezione e sostegno in caso di difficoltà. Occorre che i diritti di protezione diplomatica e consolare dei cittadini UE siano chiari e possano essere esercitati ogniqualvolta ciò sia necessario. Attuazione: un lavoro quotidiano Le nuove azioni dirette a realizzare le priorità politiche costituiscono soltanto un aspetto del lavoro della Commissione. Durante tutto l’anno la Commissione resta responsabile della gestione di programmi finanziari ed operativi, in Europa ed in tutto il mondo. Essa è direttamente responsabile della gestione di una serie di politiche comuni complesse e deve garantire la corretta applicazione dell’acquis. Alla Commissione è stato assegnato il ruolo speciale di custode dell’interesse comune europeo. La Commissione intensificherà i suoi sforzi di comunicazione con i cittadini, spiegando loro il progetto europeo. 91 I DOCUMENTI Il 2007 vedrà il varo di tutta una serie di nuovi programmi di finanziamento nel contesto delle nuove prospettive finanziarie, tra i quali spicca un insieme completo di programmi in materia di coesione, occupazione, solidarietà sociale (in particolare il Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione), sviluppo rurale e pesca. Nel 2007 saranno completati 27 quadri di riferimento strategico nazionali e saranno approvati circa 360 programmi operativi nell’ambito della politica di coesione. Per quanto riguarda lo sviluppo rurale, 27 piani strategici nazionali sono in fase di completamento e circa 80 programmi saranno adottati nel 2007. Grazie alla definizione e al varo della nuova generazione di programmi, le politiche di coesione e di sviluppo rurale potranno contribuire alla modernizzazione economica dell’Unione e all’approccio della Commissione consistente nel promuovere la crescita e stimolare la creazione di posti di lavoro più numerosi e di migliore qualità stanziando fondi per la coesione connessi con la strategia di Lisbona. Sono anche previste misure volte a stimolare la competitività, come il settimo programma quadro per la ricerca, il programma quadro per la competitività e l’innovazione, il programma per l’apprendimento permanente e le reti transeuropee. Questi programmi, che completano l’attività legislativa dell’Unione, forniscono un quadro politico coerente all’azione dell’UE in settori di primaria importanza per i cittadini europei e contribuiscono a raggiungere i quattro obiettivi strategici della Commissione. Nello stesso tempo, la Commissione si applica in modo permanente a svolgere il lavoro corrente, in particolare a controllare che la riforma della politica agricola comune venga attuata correttamente e ad aumentare la concorrenzialità dei mercati agricoli. I servizi competenti della Commissione continuano gli sforzi intesi ad aumentare la qualità dei programmi e dei progetti finanziati dall’UE, un obiettivo che comprende la promozione di una gestione finanziaria affidabile e del migliore rapporto costi/benefici. Questi programmi contribuiscono ad agevolare l’integrazione dei nuovi Stati membri e quindi a fare di ogni allargamento dell’UE un successo. Nel contempo, i programmi recentemente adottati si estenderanno al di là delle nostre frontiere, come avviene nel caso dello strumento di preadesione e dello strumento europeo di vicinato e partenariato. Inoltre, sarà introdotta una nuova serie di strumenti di politica esterna per promuovere lo sviluppo e la cooperazione, fornire un aiuto esterno a oltre 150 paesi nel mondo, fronteggiare le minacce alla sicurezza transregionale o promuovere i diritti dell’uomo e la democrazia. Il ruolo della Commissione non si limita all’adozione delle proposte da parte dei suoi membri. Essa partecipa attivamente alla definizione delle misure che vengono poi adottate dal Parlamento europeo e dal Consiglio dei ministri, svolgendo il ruolo di mediatore tra le istituzioni al fine di trovare le soluzioni migliori per servire l’interesse generale dell’Unione. Inoltre, la Commissione orienta e prepara il lavoro di numerosi comitati, che apportano competenze da tutta l’Unione e rendono il processo regolamentare relativo alla 92 Comuni d’Europa Il programma 2007 della Commissione europea normativa comunitaria più efficace e più trasparente grazie ad una migliore cooperazione tra le autorità di controllo. Questo sistema permette all’UE di reagire molto più rapidamente e in maniera più flessibile ai nuovi sviluppi e facilita la revisione di misure d’esecuzione dettagliate. Nuove norme riguardanti questo sistema di “comitatologia” rafforzeranno la partecipazione del Parlamento europeo al processo regolamentare. La Commissione esaminerà gli atti normativi adottati con la procedura di codecisione che potrebbero essere sottoposti alla nuova “procedura di regolamentazione con controllo” e modificherà, come convenuto, la procedura per informare il Parlamento europeo e le funzioni di registrazione. Alla Commissione spetta verificare che gli Stati membri attuino l’acquis e ne garantiscano il rispetto. A tal fine essa controlla che il diritto comunitario sia applicato correttamente in tutti gli Stati membri. Tali attività di monitoraggio possono eventualmente sfociare in procedimenti d’infrazione nei confronti degli Stati membri che secondo la Commissione sono venuti meno agli obblighi loro imposti dal diritto comunitario. L’anno scorso la Commissione ha rivisto la sua posizione per quanto concerne l’applicazione del diritto comunitario, tenendo conto della risoluzione adottata al riguardo dal Parlamento nell’ambito del pacchetto di provvedimenti per il miglioramento della normativa. La Commissione si prepara ad annunciare le sue intenzioni nel documento relativo alla revisione strategica dell’attività in materia di miglioramento della normativa, la cui adozione è prevista per novembre. n. 14 • dicembre 2006 Uno dei compiti principali della Commissione è sempre stato quello di promuovere attivamente la concezione e l’attuazione delle politiche UE. Un esempio è costituito dalla strategia di Lisbona rinnovata, la quale si fonda ormai su un solido consenso e sull’idea che una buona gestione è necessaria per rendere la strategia veramente efficiente. Ciò significa partenariato. Gli Stati membri si sono impegnati ad attuare i loro programmi di riforma nazionali, mentre la Commissione svolge in ogni fase un ruolo di monitoraggio essenziale, oltre ad attuare direttamente una serie di azioni al livello UE. Questo rapporto dinamico è fondamentale per tradurre le aspirazioni politiche in atti concreti. In numerosi settori la Commissione ha ricevuto il compito di controllare i progressi realizzati. I bilanci annuali su materie come la protezione economica e sociale o la parità uomo-donna permettono, all’occorrenza, di affinare le politiche. Le valutazioni a più lungo termine consentono di prendere nuove direzioni. A esempio, nel 2007 la Commissione presenterà relazioni sul piano d’azione per la tecnologia ambientale e sul Fondo di solidarietà dell’Unione europea per far fronte alle catastrofi. Verrà inoltre intrapresa una revisione intermedia della politica industriale e della nuova politica a favore delle PMI. Sarà varato il sistema di condivisione delle informazioni ambientali, che fornirà informazioni chiave a tutta una serie di utenti, per esempio agli urbanisti. Nel 2007, che segna il decimo anniversario della strategia europea per l’occupazione, la relazione annuale sull’occupazione in Europa esaminerà l’evoluzione del mer93 I DOCUMENTI cato del lavoro e prenderà il via un nuovo ciclo del metodo aperto di coordinamento nel campo della protezione sociale. Un monitoraggio accurato è inoltre garantito da nuovi meccanismi creati a fini specifici. Nel 2007 sarà istituito un Osservatorio europeo dei mercati energetici, che inizialmente si occuperà soltanto dell’elettricità, del gas e del petrolio e che in un secondo momento potrà eventualmente estendere la sua attività ad altri prodotti. La Commissione proseguirà anche le ispezioni di sua competenza nel settore della sicurezza nucleare, aerea e marittima. La Commissione gioca un ruolo chiave in alcuni negoziati internazionali in corso. La CE è parte di un certo numero di accordi internazionali. Il ruolo di negoziatore della Commissione continua a crescere con l’evolversi degli obiettivi delle varie convenzioni. Nel novero dei principali settori interessati figurano l’ambiente (in particolare per quanto riguarda il cambiamento climatico e la biodiversità), l’agricoltura, la pesca, il commercio e la proprietà intellettuale. Inoltre, la Commissione conduce un dialogo in materia di regolamentazione con partner chiave, tra cui la Cina, l’India, il Giappone, la Russia, il Brasile, il Messico e gli Stati Uniti. Si tratta di strumenti utili per evitare i conflitti di regolamentazione, rafforzare la cooperazione con altri paesi e contribuire a promuovere nel mondo le norme dell’UE, prevenendo in tal modo gli effetti della globalizzazione. Uno degli obiettivi essenziali della Commissione è quello di rendere le politiche dell’Unione europea comprensibili e interessanti per i cittadini. Ciò significa an- che che la Commissione deve ascoltare i cittadini, realizzare gli obiettivi perseguiti, rendere conto della propria attività e diventare più trasparente ed efficace. Un dialogo rafforzato con i cittadini presuppone mezzi adeguati ed uno sforzo continuo da parte di tutte le istituzioni UE in termini di democrazia, dialogo e dibattito, come previsto dal “Piano D”. La Commissione porterà avanti gli sforzi intesi a coinvolgere maggiormente i cittadini nel processo politico a tutti i livelli, con particolare attenzione ai giovani e alle donne. La sfida consiste nel migliorare l’immagine che i cittadini hanno dell’Unione facendo sì che essi conoscano meglio l’UE e si interessino maggiormente ad essa. La Commissione continuerà a coltivare partenariati operativi e fruttuosi tanto con le autorità nazionali, regionali e locali quanto con la società civile negli Stati membri, senza trascurare altri soggetti chiave come i media. Con il Libro bianco sulla comunicazione la Commissione ha preso una nuova iniziativa di rilievo per intensificare la partecipazione in Europa. L’anno prossimo questo lavoro entrerà in una nuova fase grazie ad un programma di azioni concrete per le istituzioni europee, gli Stati membri e la società civile, a sostegno dell’impegno assunto dalla Commissione di avvicinarsi ai cittadini. La Commissione attuale ha fatto della comunicazione uno degli obiettivi strategici del suo mandato e ha riconosciuto che un impegno rinnovato a comunicare con i cittadini dell’Europa è di importanza capitale. Nel suo piano d’azione 2005 relativo al miglioramento della comunicazione sull’Europa, la Commissione ha 94 Comuni d’Europa Il programma 2007 della Commissione europea anche deciso di concentrare la sua attività di comunicazione su priorità essenziali, da selezionare tenendo conto dei principali obiettivi politici e sulla base di una profonda conoscenza degli interessi e delle preoccupazioni dei cittadini. L’anno prossimo la Commissione impernierà le sue azioni di comunicazione sulle priorità indicate nell’allegato, che sono state stabilite sulla base dei principali obiettivi politici individuati nel presente programma di lavoro. Pur concentrando i suoi sforzi e le sue risorse sulle priorità chiave, la Commissione proseguirà ed intensificherà il suo lavoro diretto a comunicare meglio sull’Europa in tutti i settori di politica di miglioramento della normativa consentiranno alla Commissione di affinare ulteriormente il suo approccio e di soddisfare le aspettative dei cittadini e degli operatori economici europei per quanto riguarda un quadro normativo semplice ed efficace. La Commissione sta in particolare attuando un ambizioso programma staffetta di semplificazione, volto a ridurre gli oneri gravanti sugli operatori economici e sui cittadini. Esso comprendeva all’origine circa 100 iniziative, di cui oltre 20 sono già state realizzate. In seguito ad un sostanziale aggiornamento del programma nel 2006, durante il 2007 saranno presentate 47 iniziative di semplificazione. Importanti iniziative di semplificazione verranno presentate in numerosi settori, segnatamente per quanto riguarda la regolamentazione dei prodotti, la normativa agricola, la legislazione ambientale e del mercato del lavoro, nonché le statistiche. Inoltre, la Commissione perseguirà la semplificazione in casi nei quali la normativa è adottata con le procedure di comitato. Nel 2007 la Commissione intensificherà sensibilmente il lavoro volto a ridurre il volume dell’acquis e a migliorarne l’accessibilità e l’attuazione. In seguito all’aggiornamento e al rilancio del programma indicativo di codificazione dell’acquis nel 2006, la Commissione intende presentare circa 350 iniziative di codificazione da qui al 2008. Nel solo 2007, la Commissione presenterà al legislatore circa 100 proposte di codificazione di atti del Consiglio e del Parlamento. Il Parlamento europeo ed il Consiglio sono invitati a far Legiferare meglio L’obiettivo di semplificare e modernizzare il quadro normativo in Europa è al cuore dell’attività della Commissione. Nel perseguire quest’obiettivo strategico trasversale, la Commissione ha elaborato e portato avanti un programma ambizioso in tema di miglioramento della normativa, per contribuire al conseguimento degli obiettivi di Lisbona per la crescita e l’occupazione. Questa priorità sarà tenuta presente in sede di preparazione delle iniziative di cui al programma di lavoro e delle iniziative specifiche dirette a semplificare la normativa. La Commissione promoverà in tutta Europa una cultura moderna della normazione, imperniata sull’efficacia. I notevoli progressi compiuti negli ultimi anni saranno consolidati nel 2007, anche perché gli insegnamenti tratti dell’imminente revisione strategica dell’attività in materia n. 14 • dicembre 2006 95 I DOCUMENTI giormente responsabili della creazione di oneri amministrativi ed ha definito gli aspetti metodologici che occorre prendere in considerazione nell’ambito dello studio di valutazione su vasta scala. All’inizio del 2007 la Commissione presenterà un programma d’azione per ridurre i costi amministrativi, il quale fornirà dati utili per definire un obiettivo comune di riduzione dei costi al livello europeo, individuerà i settori che si prestano maggiormente ad una rapida riduzione dei costi amministrativi e indicherà in qual modo si possa conseguire tale obiettivo. Come annunciato, gli strumenti per garantire una qualità elevata della normativa saranno ulteriormente rafforzati nel 2007. Le iniziative chiave della Commissione saranno preparate effettuando una valutazione di impatto integrata e consultando esperti e soggetti interessati, se del caso. Nei prossimi mesi entrerà in funzione un servizio specializzato, posto sotto l’autorità diretta del presidente, cui verrà affidato un compito di sostegno e controllo qualitativo delle valutazioni di impatto della Commissione. Inoltre, nel 2007 il sistema di valutazione di impatto della Commissione sarà sottoposto ad una valutazione esterna, cosa che potrebbe condurre alla revisione degli orientamenti della Commissione riguardanti la valutazione di impatto, per esempio al fine di promuovere il rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. sì che le proposte di codificazione vengano adottate rapidamente. Nel 2007 la Commissione completerà altresì l’esame delle proposte pendenti dinanzi al legislatore. Nel 2005-2006 un primo esame delle proposte presentate prima del 2004 aveva indotto la Commissione a ritirarne 68. Un analogo esame riguardante oltre 80 proposte risalenti al 2004 (presentate fino al 22 novembre 2004) ha permesso alla Commissione di annunciare il ritiro di altre 10 proposte pendenti. Conformemente all’accordo quadro, la Commissione coglie l’occasione per informare le altre istituzioni che intende effettivamente ritirare tali proposte. La Commissione sta già onorando l’impegno a ridurre i costi amministrativi nell’UE. Per costi amministrativi si intende le spese che i soggetti privati e pubblici sostengono, tra l’altro, per ottemperare all’obbligo giuridico di fornire informazioni sulle loro attività. I costi amministrativi rappresentano solo una parte dei costi sostenuti per conformarsi alla normativa. Sulla scorta dei risultati di uno studio pilota, l’anno prossimo sarà avviato un grande progetto di valutazione dei costi amministrativi, in cooperazione con gli Stati membri. Confrontando i risultati ottenuti in quattro Stati membri nei quali sono già state eseguite misurazioni di riferimento (NL, UK, DK, CZ), lo studio pilota ha individuato i settori mag- 96 Comuni d’Europa