Spunti giurisprudenziali sul domicilio: compendio della

Spunti giurisprudenziali sul domicilio: compendio della
giurisprudenza più recente del Consiglio di Stato
Lo spunto per il presente contributo è venuto dalla gentile richiesta dell’Associazione
ticinese funzionari del controllo abitanti (ATFCA) che, in occasione della sua
assemblea annuale 2008 mi ha gentilmente chiesto di portare un contributo
informativo sulla recente giurisprudenza del Consiglio di Stato relativa al concetto di
domicilio.
La dottrina e la giurisprudenza in materia hanno nel corso degli ultimi anni definito
alcuni principi che qui mi permetto brevemente riassumere.
Giusta l'art. 24 Cost. ogni svizzero può stabilirsi in qualsiasi parte del Paese. La
libertà di domicilio è un aspetto parziale del diritto fondamentale alla libertà
personale (cfr. Müller, Die Grundrechte der Schweizerischen Bundes- verfassung,
2.ed., p.92 ss.; STF 99 Ia 5 ss.; STF 90 I 34 ss.). Grazie ad essa, ogni cittadino
svizzero può liberamente risiedere o soggiornare in una qualsiasi località del
territorio elvetico. La libertà di domicilio garantisce tanto il domicilio quanto la
semplice dimora (cfr. Dicke, Commentaire de la Consititution fédérale suisse, ad
vart. 45 CF, no.8; Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, no.1959 ss.). Ai
Cantoni e ai Comuni è dato unicamente di stabilire i limiti entro i quali i cittadini
svizzeri sono tenuti a notificare la loro presenza all'autorità (cfr. Thalmann,
Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, §§ 32-39, no.1.2.).
La libertà di domicilio garantita dall'art. 24 Cost. non conferisce comunque il diritto di
designare come domicilio (residenza) un luogo qualsiasi con il quale non si
intrattengono particolari rapporti. Affinché un determinato luogo possa essere
considerato come domicilio di una persona secondo la norma in esame, devono in
ogni caso essere dati alcuni presupposti di fatto (cfr. Spühler, Die Rechtsprechung
zur polizeilichen Meldepflicht bei Niederlassung und Aufenthalt, ZBl 1992, p.338).
Oggetto della tutela assicurata dall'art. 24 Cost. è soltanto il rapporto di polizia che
intercorre tra il singolo cittadino e l'autorità. La tutela non si estende né al domicilio
civile (art. 23 CCS), né a quello fiscale (art. 2 LT e 4 DFID), né a quello politico (art.
3 LDP e 2 LEDP), né tantomeno al domicilio assistenziale (art. 4 e seg. LAS).
Il concetto di domicilio al quale fa riferimento la norma costituzionale non si identifica
con i concetti di domicilio sopraccitati. Anche se sono strettamente connessi dal
profilo fattuale e spesso coincidono (cfr. Corti, Pareri del consulente giuridico del
Consiglio di Stato, in RDAT 1990, p.304), il domicilio civile e quello di polizia
sussistono indipendentemente l'uno dall'altro (cfr. Bucher, Kommentar zum ZGB,
Vorbemerkungen ad art. 23 CCS, no.6 ; Spühler, op.cit., p.339).
A differenza del domicilio civile, la residenza di polizia sussiste soprattutto in base a
fattori oggettivi e accertabili. Il legame soggettivo dell'interessato con un determinato
luogo non è di rilievo (cfr. Thalmann, op.cit., §§ 32-39, no.2.3.1.). La durata della
permanenza prevista assume importanza soltanto per distinguere la residenza a
scopo di domicilio da quella a scopo di semplice dimora (cfr. Spühler, op.cit., p.341
no.4 e p.342 no.3).
Diversamente dal domicilio civile, che può sussistere soltanto in un luogo (art. 23
CCS), il domicilio di polizia può essere dato contemporaneamente anche in rapporto
a più località.
In generale, in questi casi, si considera come domicilio di polizia il luogo con il quale
vengono intrattenute le relazioni più intense. Gli altri luoghi di soggiorno sono invece
considerati come semplici luoghi di dimora (cfr. Spühler, op.cit., p.339 no.2;
Thalmann, op.cit., §§ 32-39, no.2.1.1.1.). Il domicilio di polizia non pregiudica
comunque l'accertamento del domicilio civile, fiscale e politico. Il domicilio di polizia
e il luogo di deposito degli atti costituiscono infatti soltanto un indizio ai fini
dell'individuazione del domicilio civile e degli altri tipi di domicilio che, analogamente
a quello civile, fanno capo a criteri di determinazione sanciti dall'art. 23 CCS (cfr.
Bucher, op.cit., ad art. 23 CCS, no.36 e ss.; STF 90 I 28). Pur avendo in comune il
medesimo fondamento di fatto, il domicilio di polizia non limita la libertà di decisione
delle diverse autorità chiamate ad accertare il domicilio civile, fiscale o politico (cfr.
Spühler, op.cit., p.343 no.4).
Giusta l'art. 6 LOC è domiciliato in un Comune chi vi risiede con l'intenzione di
stabilirsi durevolmente. Il concetto di domicilio della LOC, ripreso dagli art. 2 LT e 2
e ss. LEDP, si riallaccia al concetto di domicilio retto dall'art. 23 CCS (STF inedita
del 7 gennaio 1999 in re D.A; STF 111 Ia 251; STA del 17 ottobre 2006 in re D.N.;
STA del 2 agosto 2005 in re Comune di A.; STA del 26 aprile 2004 in re M.; STA 28
maggio 2003 in re V.B.). Anch'esso postula quindi l'adempimento di due condizioni
cumulative: quella oggettiva della residenza effettiva in un determinato luogo e
quella soggettiva dell'intenzione concretamente manifestata dall'interessato di
stabilirvisi durevolmente (cfr. Bucher, op.cit. ad art. 23 CCS, no.3 e ss.; Grosse, Das
Recht der Einzelpersonen, in Schweizerisches Privatrecht, Vol.II, p.286 ss.; STF 97
I 3; STA del 17 ottobre 2006 in re D.N.; STA del 2 agosto 2005 in re Comune di A.;
STA del 26 aprile 2004 in re M.; STA del 28 gennaio 2004 in re G.; STA del 2 luglio
2003 in re Comune di B.; STA del 28 maggio 2003 in re V.B.).
Secondo le norme succitate, vi è residenza quando una persona soggiorna per un
certo periodo in un determinato luogo, costituendo e intrattenendo con esso rapporti
d'intensità tale da farlo apparire come il centro delle sue relazioni personali (STA del
26 aprile 2004 in re M.; STA del 28 gennaio 2004 in re G.; STA del 28 maggio 2003
in re V.B.; STA del 30 dicembre 2002 in re R.; STA del 10 giugno 1997 in re R.; STA
del 31 marzo 1995 in re P.). L'intenzione di stabilirsi nel luogo di residenza deve
emergere dall'insieme delle circostanze e deve essere riconoscibile per i terzi.
La semplice manifestazione di volontà non è sufficiente. Non basta in particolare
dichiarare di volere costituire il proprio domicilio in un determinato luogo.
Tanto per l'art. 23 CCS, quanto per l'art. 6 LOC, l'intenzione deve essere suffragata
dall'effettiva residenza nel luogo prescelto (STA del 17 ottobre 2006 in re D.N.; STA
del 2 agosto 2005 in re Comune di A.; STA del 26 aprile 2004 in re M.; STA del 2
luglio 2003 in re Comune di B.; STA del 28 maggio 2003 in re V.B.).
Considerato come in applicazione dell'art. 23 CCS nessuno può avere il proprio
domicilio in più luoghi, nel caso in cui si verifica una doppia dimora (presenza fisica
in due luoghi diversi), il TF ha stabilito il principio secondo cui il domicilio di una
persona è dato là dove la stessa intrattiene i rapporti più intensi (STF 88 III 138; STF
87 II 10; cfr. anche sulla questione Schlumpf, Bundespraxis zum
Doppelsteuerungsverbot, Vol.I, p.92).
Per chi trascorre il proprio tempo in più luoghi si considera generalmente che il
domicilio sia dove l'interessato ha le sue relazioni più strette e intense, vale a dire, di
regola, nel luogo in cui risiede la famiglia. I vincoli familiari sono quindi considerati
più intensi. In linea di massima essi prevalgono sulle relazioni economiche e sociali
(cfr. Deschenaux/Steinauer, Personnes physiques et tutelle, no.377a; STF 77 I 118;
STA del 17 ottobre 2006 in re DN.; STA del 5 aprile 2002 in re J.; STA del 3 marzo
1998 in re F.; STA del 10 giugno 1997 in re R.).
Condizione assoluta per l'applicazione di questa regola è però il fatto di recarsi
regolarmente nel luogo in cui risiede la famiglia. Nella pratica del TF questa regola
soffre di eccezioni a seconda dell'intensità dei rapporti famigliari, ragione per cui
deve essere fatta una distinzione tra persone con attività dipendente a seconda se
si tratti di persone celibi (o nubili) o di persone coniugate. Mentre per queste ultime,
essendo il rapporto di parentela di per sé stesso più stretto, non si pretende un
rientro regolare e frequente in famiglia, per le persone non sposate si esige che vi si
rechino regolarmente ogni settimana e che vi abbiano a pernottare (STF 92 I 367;
STF 77 I 26). Non da ultimo giova però ricordare anche che, secondo il nuovo diritto
matrimoniale, la moglie ha diritto di costituire un domicilio indipendente nella stessa
misura del marito. La questione a sapere dove si trovi il domicilio di un coniuge si
determina quindi oggi esclusivamente secondo gli art. 23 ss. CCS e non secondo il
luogo del domicilio coniugale (STF 121 I 14; STF 115 II 120).
Le giurisprudenza più recente ha permesso inoltre di stabilire che una persona,
proprietaria di un appartamento in un Comune di un Cantone viciniore, dove risulta
essere regolarmente domiciliata da oltre un decennio, attiva professionalmente da
una ventina di anni in un Comune ticinese quale farmacista, peraltro regolarmente
iscritta all’Ordine dei farmacisti del Cantone Ticino, nonostante la sua posizione
professionale direttiva non possa essere automaticamente considerata domiciliata
nel Comune ove esplica la sua attività.
Ora, pur riconoscendo il principio giurisprudenziale citato dall’autorità comunale
secondo cui, se una persona esplica un’attività direttiva con marcata responsabilità
o è tenuta ad una particolare intensa presenza per ragioni di servizio, il luogo di
lavoro costituisce domicilio, questa presunzione deve comunque essere suffragata
da riscontri oggettivi circa l’effettiva residenza nel luogo di lavoro.
Nella fattispecie gli accertamenti di polizia operati in sede di istruttoria hanno invece
portato alla constatazione che durante i fine settimana, eccezion fatta per quelli in
cui la nominata è di picchetto presso la farmacia, ella non risiedeva in Ticino.
Inoltre dalla dichiarazione fatta alla polizia comunale da un’inquilina dello stesso
stabile in cui si trova l’appartamento locato emergeva che, salvo nei casi (peraltro
rari) in cui svolge servizi di picchetto per la farmacia, la persona non era mai stata
vista durante i fine settimana. D’altra parte la conferma della sua vita sociale nel
Comune del cantone viciniore, testimoniata tramite svariate fatture di ristoranti del
luogo in periodi marcatamente significativi quali i fine settimana hanno portato al
convincimento che le condizioni oggettive e soggettive alla base del domicilio non
fossero ossequiate in Ticino.
Medesimo discorso deve valere nel caso di un dirigente di azienda , divorziato, la
cui precedente residenza famigliare risulta locata a terzi e che mantiene solo un
appartamento di comodo nel Comune ove esplica la sua attività, la quale peraltro
non necessita la sua presenza in Ticino nei fine settimana.
Leggermente più sfumato è invece la fattispecie di una coppia, regolarmente
sposata, i cui coniugi, per ragioni professionali, sono stati costretti a stabilire il
proprio domicilio in Comuni ticinesi diversi.
In tal caso se il coniuge, il cui domicilio viene messo in dubbio, dispone di un
recapito postale, ricevendovi regolarmente la corrispondenza, e gli accertamenti
operati per il tramite delle polizie dei due Comuni interessati sull’arco di oltre trenta
giorni permettono di appurare una presenza pressoché quotidiana presso la sua
abitazione, nulla può mettere in dubbio la sua effettiva presenza in tale luogo,
soprattutto nel caso in cui, come nella fattispecie, essa è inoltre motivata dalle cure
prestate ad un famigliare particolarmente bisognoso .
Interessante risulta poi il caso di un coniuge che, dopo la separazione dalla moglie e
successiva vendita dell'allora abitazione coniugale, aveva dato avvio -sempre nel
comune di domicilio originario- all'edificazione di una nuova abitazione
monofamigliare da destinare a residenza primaria che, dalle informazioni assunte,
sarebbe stata ultimata ed immediatamente agibile a breve.
Nulla muta a ciò il fatto che in un altro Comune la ditta, di cui il medesimo era
amministratore delegato, avesse locato un appartamento. A questa conclusione era
dato giungere considerando la documentazione agli atti, dalla quale emergeva come
il citato appartamento fosse principalmente utilizzato quale luogo di lavoro,
rispettivamente, in taluni casi, quale luogo di soggiorno sporadico di dipendenti o
clienti della citata ditta, fatto che aveva condotto l'autorità comunale locale a non
richiedere a suo tempo il trasferimento del domicilio.
D’altra parte nel frattempo egli aveva trovato alloggio nel comune di origine presso
un amico, il quale gli aveva messo a disposizione provvisoriamente una camera ed
un servizio presso la propria abitazione.
Non da ultimo, anche se non fondamentale ai fini della determinazione del luogo di
domicilio, ma comunque a conferma della volontà del coniuge di mantenere a nel
Comune di origine il centro dei propri interessi personali, vi era la constatazione
dell'attività regolare del diretto interessato in seno all'autorità comunale, presso la
quale ricopriva la carica di vice-sindaco.
Da quanto descritto sopra si può notare come la complessità della società moderna
e dei suoi rapporti interpersonali costringa le Autorità a valutazioni sempre più
complesse ed oramai non più legate a ragionamenti schematici o preconcetti. A
compendio di quanto illustrato si può dunque affermare come la valutazione delle
singole fattispecie non debba mai essere fatta sulla base di impressioni o
apparenze, bensì debba necessariamente potersi fondare su elementi manifesti e
certi, soprattutto al beneficio di prove concrete e determinanti che possano
suffragare con certezza quasi assoluta il domicilio di una determinata persona.
Avv. Marco Lucchini